Da eine Bindung an die Ziele der GFA besteht, nicht aber zwingend an die dargestellte Methodik (vgl. Nr. 1.3.3), ist die folgende Darstellung nicht bindend, sondern enthält die im Pilotprojekt gewählte Vorgehensweise.

Im Rahmen der GFA sind "die voraussichtlichen Kosten und haushaltsmäßigen Auswirkungen" für alle Träger öffentlicher Verwaltung substantiiert zu ermitteln, so daß als Ausgangspunkt der Überlegungen festzustellen ist, in welcher Weise Träger öffentlicher Verwaltung von einer Rechtsnorm betroffen sind.

4.1
Feststellung der durch die Rechtsvorschrift bewirkten Leistungen öffentlicher Behörden

Gesetzliche Regelungen bewirken grundsätzlich Leistungen von Behörden. Ob und welche Verfahrensbeziehungen für einzelne Träger öffentlicher Verwaltung durch ein Gesetz oder eine Verordnung entstehen, ist durch eine genaue Analyse der betreffenden Rechtsvorschrift festzustellen. Bei den Verfahren, die bei verschiedenen Verwaltungsträgern intern und extern ablaufen müssen, muß davon ausgegangen werden, daß diese nicht generell unmittelbar aus der Rechtsvorschrift abgelesen werden können, zumal die Ausführung einer Rechtsnorm grundsätzlich eingebettet ist in die Anwendung ergänzender Vorschriften. Verfahrensbeziehungen wie Rechts- oder Fachaufsicht ergeben sich zudem oftmals aus allgemeinen Organisationsprinzipien, ohne in der Fachnorm erwähnt zu werden.

Bei der Durchführung des Pilotprojekts sind

• alle an der Ausführung des Gesetzes beteiligten Stellen (auch die des Bundes sowie Beliehene) zunächst grafisch dargestellt worden,
• nach einer Durchsicht der Gesetzesbestimmungen die Verfahrensbeziehungen eingezeichnet worden und
• die festgestellten Verfahren um Aufsichts- und Informationsbeziehungen ergänzt worden.

Am Ende dieses Untersuchungsschrittes sind die einzelnen Arbeitsabläufe, die bei der Gesetzesausführung entstehen, schriftlich festgestellt worden.

4.2
Fachliche Beschreibungen der Leistungsbeziehungen

Die festgestellten Leistungsbeziehungen - differenziert nach den voraussichtlich betroffenen Behörden und Organisationseinheiten - sollen in ihren fachlichen Anforderungen untersucht und beschrieben werden als Grundlage zur Bestimmung der personellen Anforderungen bei der Ausführung der Rechtsnorm und des damit verbundenen Zeitaufwandes. Als Ergebnis soll danach eine prozeßorientierte und nach den fachlichen Anforderungen aufbereitete Darstellung der Leistungsbeziehungen und ein nach den zuständigen Behörden und Organisationseinheiten geordneter Katalog der voraussichtlichen Leistungen vorliegen.

4.3
Bestimmung von Mengengerüsten

Soweit dies möglich ist, sind für die festgestellten und beschriebenen Leistungen Mengengerüste zu ermitteln, da eine Vielzahl von Leistungen aus sich häufig wiederholenden gleichförmig ablaufenden Arbeitsvorgängen bestehen wird. Hierzu sind die Fallzahlen eines Jahres zu schätzen und bei der späteren Ermittlung der voraussichtlichen Kosten zugrunde zu legen.

Wenn die Fallzahlen (Anträge, Meldeaufkommen etc.) auch nicht annäherungsweise geschätzt werden können, sollte ein oberer und ein unterer Wert der möglichen Fallzahlen herangezogen und sollte bei der späteren Ermittlung der voraussichtlichen Kosten entsprechend alternativ ein oberer und unterer Betrag dargestellt werden.

4.4
Notwendiger Arbeitskräfteeinsatz für das Erbringen der Leistungen

Um die Finanzfolgen nach der beschriebenen Methodik abschätzen zu können, ist es erforderlich, den voraussichtlichen Einsatz an Arbeitskräften (im folgenden: Ak) für die zu erbringenden Leistungen auf der Grundlage der fachlichen Beschreibung der Leistungsbeziehungen zu ermitteln und die für das Erbringen einer Leistung erforderlichen Arbeitsschritte hinsichtlich ihrer Wertigkeit den Laufbahngruppen (oder vergleichbaren Vergütungsgruppen) zuzuordnen. Eine weitergehende Bewertung (nach Besoldungsgruppen oder Einzel-Vergütungsgruppen) wird im Rahmen einer GFA oft nicht möglich sein.

4.4.1
Prüfung zusammenhängender Arbeitsschritte

Eine Leistung i.S. der beschriebenen Methodik ist ein abgeschlossenes Arbeitsergebnis, das in der Regel durch eine Reihe von Arbeitsschritten (Tätigkeiten) erzeugt wird. Dazu gehören auch durch die vorgesehene Norm ausgelöste Überwachungstätigkeiten. Um den voraussichtlichen Ak-Bedarf für eine künftig zu erbringende Leistung ermitteln zu können, sind die mit der Leistung verbundenen Arbeitsschritte im einzelnen zu erfassen und hinsichtlich des Zeitaufwandes zu bewerten (Bearbeitungszeit). Die Zergliederung in einzelne Arbeitsschritte ist aber nur in dem Umfang erforderlich, wie es die notwendige Kostentransparenz verlangt.

4.4.2
Ermittlung des Arbeitskräftebedarfs nach Laufbahngruppen

Für jeden Arbeitsschritt ist die Bearbeitungszeit mindestens nach Laufbahngruppen getrennt zu ermitteln. Sind an einem Arbeitsschritt voraussichtlich Bearbeiterinnen und Bearbeiter mehrerer Laufbahngruppen beteiligt, so ist die Bearbeitungszeit differenziert nach Laufbahngruppen darzustellen.

Bei der Ermittlung der Bearbeitungszeit ist ggf. die Orientierung an vergleichbaren Leistungen möglich. Sind vergleichbare Erfahrungswerte nicht vorhanden, kann auch ein Probelauf für eine Leistung oder einzelne Arbeitsschritte erwogen werden, um die Bearbeitungszeit festzustellen.

Die ermittelten Bearbeitungszeiten sind in Arbeitsstunden umzurechnen; die Arbeitsstunden sind durch die Jahresarbeitszeit zu dividieren, um den Aufwand in Ak-Anteilen festzustellen. Aus rechnerischen Gründen sollten die Ak-Anteile zunächst bis auf zwei oder drei Stellen hinter dem Komma ausgewiesen werden; Auf- oder Abrundungen auf ganze oder halbe Stellen würden zu diesem Zeitpunkt zu Verzerrungen führen, die das Ergebnis beeinträchtigen.

Nach den von MF festgelegten "Rahmengrundsätzen für die Erhebung und Bemessung von Kosten nach Verwaltungskostenrecht" können als durchschnittliche Jahresarbeitszeit bei einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden 1.472,0 Stunden, bei 38,5 Wochenstunden 1.416,8 Stunden zugrunde gelegt werden.

Bei der Ermittlung der durchschnittlichen Jahresarbeitszeit sind die Samstage, Sonntage, Feiertage und die durchschnittlich anfallenden Tage für Erkrankungen, Kur-, Heilverfahren, Sanatoriumsaufenthalte, Urlaub, Dienstbefreiung, Sonder-, Bildungsurlaub, Mutterschutz und Wehrübungen bereits abgezogen und die verbleibenden Tage noch um einen Abschlag von 10 v.H. für Rüstarbeiten und sonstigen Arbeitsausfall auf 184 Nettoarbeitstage vermindert worden.

Kann ein Arbeitsschritt oder können mehrere Arbeitsschritte sowohl in manueller wie in auf IuK-Technik gestützter Bearbeitungsweise erledigt werden und sind auch unterschiedliche Ausstattungen bei den Leistungserbringern (z.B. kommunalen Dienststellen) zu erwarten, so muß jeweils der abweichende Zeitaufwand und der sich damit verbindende Ak-Bedarf berücksichtigt werden, wenn auf Grund signifikanter Unterschiede eine mittlere Bearbeitungszeit nicht gebildet werden kann.

4.4.3
Zusätzliche Kosten der Leitung

Bei der Ermittlung der Bearbeitungszeit für die einzelnen Arbeitsschritte wird nur die erforderliche Bearbeitungszeit der unmittelbar tätigen Bediensteten erfaßt. Die Arbeitszeit der vorwiegend mit Führungsaufgaben befaßten Bediensteten (z.B. Behördenleitung) ist nur in den Fällen unmittelbar zu berücksichtigen, in denen diese sachbearbeitend tätig werden. Im übrigen werden die Personalkostenanteile der vorwiegend mit Führungsaufgaben befaßten Bediensteten grundsätzlich bereits durch den Zuschlag für die Personalgemeinkosten erfaßt.

Ergeben sich aber aus den zu erbringenden Leistungen neue organisatorische Strukturen mit einer entsprechenden neuen Leitungsebene oder ist durch den zusätzlichen Personalbedarf eine breitere Leitungsebene erforderlich, so wird eine Erfassung des Bedarfs für Koordination und Leitung nur durch den Zuschlag für die Personalgemeinkosten, der ja auch den Bedarf für den Infrastrukturbereich einbeziehen soll, in der Regel nicht ausreichend sein, so daß der Bedarf für Koordination und Leitung gesondert zu ermitteln ist.

4.4.4
Prüfung von Verfahrenserleichterungen und Verbesserungen, Optimierung des Verfahrens

Die Ermittlung des Zeitaufwandes bei den einzelnen Arbeitsschritten und des Personalbedarfs für die jeweiligen Leistungen ergibt einen Überblick über die voraussichtlichen Kostenfolgen des späteren Regelungsvollzugs und dabei insbesondere für die kostenintensiven Bereiche. Diese Rückmeldung aus der GFA für die Entwurfsverfasserinnen und Entwurfsverfasser muß eine parallele Prüfung zur Folge haben, ob und wie einzelne Arbeitsschritte überarbeitet und kostengünstiger gestaltet werden können oder ggf. auch auf einzelne Leistungen ganz verzichtet werden kann, wenn die möglichen Kostenfolgen in keinem vertretbaren Verhältnis zu der beabsichtigten Wirkung der vorgesehenen Regelung stehen.

4.5
Zusätzliche Sachkostenermittlung

Für den Pauschbetrag der Arbeitsplatzkosten (siehe Nr. 3.4.3) wurde der Durchschnittswert eines Büroarbeitsplatzes zugrunde gelegt. Sind höhere Ansätze (z.B. Kosten der IuK-Technik) erforderlich, so ist eine gesonderte Sachkostenermittlung notwendig.

Auch alle übrigen Sachkosten, die sich mit dem Vollzug der vorgesehen Regelungen verbinden, sind gesondert zu ermitteln. Dazu gehören auch mögliche Kosten für Fremdleistungen und Fremdrechte. Hierzu zählen die Dienstleistungskosten, die durch Dritte verursacht werden, die Leistungen für die jeweilige Behörde oder Organisationseinheit erbringen, sowie Kosten für Leasing und Lizenzen.

4.5.1
Grundsatz

Die laufenden Sachkosten sind mit dem voraussichtlich jeweils jährlich anfallenden Betrag in die Finanzfolgenabschätzung einzubeziehen. Geringwertige Wirtschaftsgüter sind mit den Anschaffungskosten für das Jahr der voraussichtlichen Beschaffung zu berücksichtigen. Als Wertgrenze für geringwertige Wirtschaftsgüter sind 800 DM anzusetzen - ohne Mehrwertsteuer und nur soweit die Güter einer selbständigen Nutzung fähig sind (siehe auch die Anlage zu den VV zu § 7 LHO). Wird diese Wertgrenze überschritten, so sind die Ausgaben für die anzuschaffenden Güter nicht unmittelbar anzusetzen, sondern durch kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung (siehe Nr. 4.5.3) zu berücksichtigen.

Die ermittelten Sachkosten sind jeweils um einen Gemeinkostenzuschlag in Höhe von 6 v.H. zu erhöhen.

4.5.2
Zu berücksichtigende Kosten

Eine zusätzliche Kostenermittlung ist für alle Sachkosten erforderlich, die nicht zu den Arbeitsplatzkosten gehören oder nicht von dem Pauschbetrag der Arbeitsplatzkosten erfaßt werden. Die für eine zusätzliche Sachkostenermittlung in Frage kommenden Kostenarten sind Nr. 3.3 Ziffer II Nrn. 1 bis 8 zu entnehmen.

4.5.3
Kalkulatorische Kosten

Höhere Beträge für einmalige Kosten, z.B. für Anschaffungen, die über einen längeren Zeitraum genutzt werden sollen, müssen durch kalkulatorische Abschreibung gleichmäßig über den Zeitraum der voraussichtlichen Nutzung verteilt werden.

Die kalkulatorischen Zinsen dienen einer fiktiven Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals (des Eigen- und des Fremdkapitals). Aus Vereinfachungsgründen ist entsprechend den VV zu § 7 LHO die Hälfte der Anschaffungskosten mit einem kalkulatorischen Zinssatz von 7,5 v.H. zu verzinsen.

4.6
Zweckausgaben

Als Zweckausgaben sind die Kosten, die nicht für den Einsatz der Verwaltung bei der Erfüllung einer Aufgabe oder das Erbringen einer Leistung, sondern für die Aufgabe oder Leistung selbst entstehen, zu berücksichtigen.

4.7
Veränderung von Einnahmen

Den voraussichtlichen Kosten stehen ggf. auch neue Einnahmen oder erhöhte Einnahmen gegenüber. Voraussichtliche Einnahmeverbesserungen oder auch zu erwartende Einnahmeverminderungen sind zu ermitteln und in die Folgekostenabschätzung einzubeziehen; dies gilt auch für mögliche Einsparungen, die sich aus künftig wegfallenden oder geänderten Arbeitsvorgängen im Vollzug der vorgesehenen Regelungen ergeben. Wenn sich mit der vorgesehenen Regelung erkennbar auch Auswirkungen auf die Steuereinnahmen verbinden sollten, sind diese gleichfalls in die Folgekostenabschätzung einzubeziehen.

4.8
Differenzierte Kostenermittlung für unterschiedliche Jahre

Wenn erkennbar in dem überschaubaren Zeitraum der Mipla sich verändernde Kosten zu erwarten sind, sollten Abweichungen der Kosten oder Einnahmen in den jeweiligen Jahren ermittelt und dargestellt werden, soweit sie signifikant sein können.

4.9
Rechnerisches Gesamtergebnis auf der Grundlage des Referentenentwurfs

Auf der Grundlage des Referentenentwurfs ist das rechnerische Gesamtergebnis darzustellen, in dem jede zu erbringende Leistung, der Personalbedarf und die Personalkosten ausgewiesen werden.

Für die Berechnung der Sachkosten sind für die Arbeitsplatzkosten die Pauschbeträge nach Nr. 3.4.3 anzusetzen und die zusätzlich ermittelten Sachkosten nach Nr. 4.5.2 sowie auch die kalkulatorischen Kosten einzubeziehen. Die Zweckausgaben sind gesondert zu erfassen.

Auch die voraussichtlichen Einnahmen oder die Veränderung von Einnahmen und mögliche Einsparungen (siehe Nr. 4.7) und ein sich in den Folgejahren verändernder Kostenaufwand sind im rechnerischen Gesamtergebnis zu berücksichtigen.

4.10
Folgekosten der Kommunen und anderer Träger öffentlicher Verwaltung

Im Rahmen der GFA sind die Folgekosten für die Gemeinden, für die Landkreise und für die betroffenen anderen Träger öffentlicher Verwaltung zu ermitteln. Dazu dürfte eine frühzeitige Abstimmung mit den Betroffenen angezeigt sein. Bei komplexen Leistungen, die von den Kommunen erbracht werden sollen, mag es im Einzelfall notwendig sein, durch Referenz-Kommunen die voraussichtlichen Kosten je Bearbeitungsfall beispielhaft ermitteln zu lassen, eventuell auch durch einen Probelauf.

In dem darzustellenden Gesamtergebnis müssen die Kosten im kommunalen Bereich gesondert ausgewiesen werden.

Werden sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften durch Gesetz staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen, so sind die voraussichtlichen Folgekosten ebenfalls zu ermitteln und in dem Gesamtergebnis gesondert auszuweisen.

Sollen einer Stelle oder einer Person außerhalb des öffentlichen Bereichs Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übertragen werden (Beliehene) oder sollen Private sonst in die Aufgabenerledigung eingeschaltet werden (Verwaltungshelferinnen oder Verwaltungshelfer), so sind auch die Kosten der Beliehenen sowie der Verwaltungshelferinnen und Verwaltungshelfer als Grundlage einer Erstattungsregelung entsprechend zu ermitteln und darzustellen.

4.11
Beschreibung sonstiger Folgen und Vorteile

Soweit es für die gesetzgeberische Entscheidung von Bedeutung sein kann, sind auch die Folgen und Vorteile, die keine direkte Auswirkung auf die jeweils zu erbringende Leistung haben, darzustellen. Dazu kann z.B. gehören, daß durch den späteren Vollzug der vorgesehenen Regelung korrespondierende freiwillige Leistungen des kommunalen Bereichs entfallen können oder die Erbringung anderer gesetzlich vorgeschriebener Leistungen erleichtert wird. Geringere Pflichtverwaltungsleistungen der Kommunen, die vom Land bereits finanziert werden, sind mindernd zu berücksichtigen.

4.11.1
Spätere Verordnungen

Wie in Nr. 1.5 ausgeführt, sind die voraussichtlichen Folgekosten, die sich aus später zu erlassenden abgeleiteten Verordnungsregelungen ergeben, lediglich abzuschätzen und zu beschreiben. Da eine GFA ohne eine Darstellung der Folgekosten auf Grund auszuschöpfender Verordnungsermächtigungen in einem wesentlichen Punkt aber unvollständig bleiben würde, muß auch im rechnerischen Gesamtergebnis (Nr. 4.9) ein Hinweis auf die Folgekosten auf Grund der späteren Verordnungen gegeben werden und, soweit möglich, sollten für einzelne ggf. schon erkennbare Regelungsbereiche die voraussichtlichen Kosten dargestellt werden.

4.11.2
Allgemeine volkswirtschaftliche Folgen etc.

Vorrangiges Ziel der GFA ist es zunächst, die voraussichtlichen Kosten zu ermitteln, die den Trägern der öffentlichen Verwaltung bei der Durchführung einer Rechtsnorm entstehen. Aber auch die allgemeinen volkswirtschaftlichen Folgen sollen, wenn dieses möglich ist und die Aussagen sich nicht auf bloß spekulative Annahmen gründen, erfaßt und ergänzend dargestellt werden. Soweit möglich, sind diese finanziellen Auswirkungen auch zahlenmäßig zu ermitteln. Entsprechende Auswirkungen können sich auf vielfältige Weise ergeben, auch für die öffentlichen Kassen (z.B. auf die Steuereinnahmen, auf die Belastungen der Sozialversicherung etc.).