Bek. d. StK v. 15. 4. 1998 - 109-02 131/3-12 -

Vom 15. April 1998 (Nds. MBl. S. 759)

- VORIS 20210 00 00 00 003 -

Die LReg hat am 24.2.1998 beschlossen, für geeignete Gesetze und Verordnungen unter Bezug auf die Landtagsentschließung vom 18.6.1997 (Drs. 13/3022) Gesetzesfolgenabschätzungen durchzuführen, und hat den Ressorts dazu die Anwendung der in der Anlage abgedruckten Vorläufigen Grundsätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen empfohlen.

Anlage

Vorläufige Grundsätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen

1.1
Rechtliche Grundlagen

1.1.1
Artikel 68 der Niedersächsischen Verfassung (im folgenden: NV) bestimmt, daß bei der Einbringung eines Gesetzentwurfs die Kosten und Mindereinnahmen darzulegen sind, die für das Land, für die Gemeinden, für die Landkreise und für betroffene andere Träger öffentlicher Verwaltung in absehbarer Zeit zu erwarten sind. Entsprechend verlangt § 10 LHO, daß die LReg ihren Gesetzesvorlagen einschließlich der Staatsverträge einen Überblick über die Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzwirtschaft des Landes, der Gemeinden (Gemeindeverbände) und des Bundes beifügt.

1.1.2
Der LT hat in seinem Beschluß vom 18.6.1997 (Drs. 13/3022) zusätzlich u.a. gefordert, bei der Prüfung eines Gesetzesvorhabens müßten im Rahmen einer Gesetzesfolgenabschätzung (im folgenden: GFA) die zu erwartenden Personal- und Sachkosten vollständig und nachvollziehbar geschätzt und die sonstigen Auswirkungen auf die Landes- und Kommunalverwaltung sowie auf andere Träger der öffentlichen Verwaltung dargestellt werden.

1.1.3
Die kommunalen Körperschaften haben gemäß Artikel 57 Abs. 4 NV Anspruch darauf, daß das Land den Aufwand bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben nach Weisung abdeckt, wie der StGH in seinen Entscheidungen vom 15.8.1995 und 25.11.1997 bekräftigt hat. Eine GFA muß daher auch die Frage der finanziellen Belastung kommunaler Körperschaften im übertragenen Wirkungskreis so beantworten, daß Artikel 57 Abs. 4 NV genügt wird. Dies stellt Anforderungen an die Genauigkeit der Feststellungen, damit neben einer GFA weitere Erhebungen im Hinblick auf Artikel 57 Abs. 4 NV im Zeitpunkt des Erlasses einer Rechtsvorschrift entbehrlich werden.

1.2
Inhalt von Gesetzesfolgenabschätzungen

Durch GFA i.S. der Entschließung des LT vom 18.6.1997 sollen die Wirksamkeit der Regelungen geprüft und Alternativen untersucht, der Aufwand bei der Durchführung von Rechtsvorschriften durch Träger öffentlicher Verwaltung als Ressourcenverbrauch ermittelt, Zweckausgaben dargestellt und Veränderungen der Einnahmen und Ausgaben erfaßt werden, die im Zusammenhang mit den jeweiligen Rechtsvorschriften stehen.

Die gewählte Methodik muß Gewißheit bieten, daß alle maßgeblichen Kosten erfaßt werden, sowie für einzelne Leistungen der Ressourcenverbrauch substantiiert ermittelt und bewertbar gemacht wird. Die Ergebnisse müssen nachvollziehbar und überprüfbar dargestellt werden; zur Vergleichbarkeit sollen einheitliche Rechengrößen verwendet werden.

Adressaten der Ergebnisse der GFA sind unmittelbar die in den Entscheidungsprozeß eingebundenen Institutionen: LT, LReg, betroffene Ministerien, ggf. in der Anhörung beteiligte Institutionen. Ihnen sind die wesentlichen Ergebnisse der GFA, teilweise auch die Ermittlungen im einzelnen darzulegen oder zugänglich zu machen. Mittelbar ist aber auch die Öffentlichkeit Adressat der GFA, deren Erwartungen bei der Begründung von Rechtsetzungsinitiativen auf der Grundlage einer GFA um so fundierter entsprochen werden kann.

1.3
Anwendungsbereiche, Methodik

1.3.1
Grundsätzlich ist für alle Gesetz- oder Verordnungsentwürfe der LReg oder einzelner Ministerien eine GFA durchzuführen. Bei Novellierungen gilt dies für die Neuregelung. Kleinere Novellierungen führen damit nicht zu einer GFA der gesamten Norm. Bei Änderungen der Zuständigkeit innerhalb der Landesverwaltung sind mithin nur die Kostenfolgen der Änderungen bindend einzubeziehen. Abweichendes gilt jedoch, wenn etwa die Zuständigkeit kommunaler Stellen geändert wird und damit die Prüfung im Hinblick auf Artikel 57 Abs. 4 NV so auszugestalten ist, daß die Erstattungsleistungen an die kommunalen Körperschaften zutreffend bemessen werden können.

Die Beschränkung auf den neu-regelnden Teil muß nicht strikt gehandhabt werden; der Umfang einer GFA kann auch darüber hinausgehen. Wenn etwa zugleich mit der Novellierung eine Erfolgskontrolle des in einem Regelungszusammenhang stehenden Gesetzesteils verbunden werden soll, muß die GFA einen solchen Regelungszusammenhang ganz umfassen.

1.3.2
Eine Durchsicht der in den Jahren 1994 bis 1997 im Nds. GVBl. veröffentlichten Rechtsvorschriften hat allerdings ergeben, daß nicht für alle Normen eine Vollzugskostenabschätzung durchführbar oder durchzuführen sein dürfte.

Die Gesetz- und Verordnungsregelungen des Landes unterscheiden sich in ihrem Regelungsansatz und in ihren Auswirkungen auf Behörden und sonstige öffentliche Einrichtungen so sehr, daß der Rahmen für eine GFA, insbesondere den Teil der Finanzfolgenabschätzung betreffend, für den jeweiligen Fall konkret bestimmt werden muß. Dabei ist zu bewerten, welches Interesse der Gesetz- oder Verordnungsgeber haben muß, bestimmte Aussagen zur Wirksamkeit und den Finanzfolgen zu erhalten. Die große Vielgestaltigkeit gesetzgeberischer Regelungen nötigt dazu, den Umfang der Finanzfolgenabschätzung nach den Erkenntnisinteressen des Gesetz- oder Verordnungsgebers jeweils konkret zu beurteilen.

Es können zwar Kriterien genannt werden, nach denen eine Finanzfolgenabschätzung nicht in Betracht kommen dürfte, ein abschließender Katalog einzubeziehender oder auszuschließender Vorschriften läßt sich jedoch nicht aufstellen. Ein nicht abschließender Kriterienkatalog ist als Anhang abgedruckt.

1.3.3
Es besteht lediglich eine Bindung, die Ziele einer GFA i.S. des Beschlusses des LT vom 18.6.1997 einzuhalten, wie sie oben in Nr. 1.2 dargelegt sind. Die Methodik kann daher ggf. flexibel angewandt werden, weil die Regelungsgegenstände sehr unterschiedlich sind und somit die Untersuchungsrichtung und -tiefe sehr unterschiedlich sein können. Die dargestellte und generell empfohlene Vorgehensweise stellt ein in einem Pilotprojekt bewährtes Verfahren dar, dem soweit wie möglich gefolgt werden soll, damit sich auf der Grundlage dieses Beispiels eine allgemeine Konzeption für GFA entwickeln kann. Wenn eine genügende Aussagefähigkeit mit einer anderen Methodik, etwa im Rahmen weiterer Erfahrungen mit Kosten-Leistungs-Rechnungen, erreicht und auch die Vergleichbarkeit der Ergebnisse gesichert und begründet werden kann, sind andere Erhebungswege zulässig.

1.4
Bestandteile und Form der Gesetzesfolgenabschätzung

In Niedersachsen soll eine einheitliche GFA erst im Zeitpunkt des Referentenentwurfs vorgenommen werden. In eine solche einheitliche GFA sind eine ex ante-Analyse der Wirksamkeit und Kostenfolgen der Regelungen einzubeziehen und die Auswirkungen von ernsthaft in Erwägung zu ziehenden Regelungsalternativen darzulegen.

Die GFA besteht daher grundsätzlich aus zwei Teilen:

• einer Wirksamkeitsprüfung und
• einer Finanzfolgenabschätzung.

Die GFA soll bei der Abstimmung zwischen den beteiligten Ministerien und der StK noch vor einer eventuellen Vorlage bei der LReg zur Verfügung stehen.

Die GFA mit ihren jeweiligen Komponenten ist neben der Texterarbeitung des Gesetzes oder der Verordnung gesondert durchzuführen und schriftlich zu fixieren. Die wesentlichen Ergebnisse sind bei einer nachfolgenden Befassung durch die LReg in die allgemeine Begründung der Kabinettsvorlage aufzunehmen (vgl. Nr. 7).

1.5
Einbeziehung von Verordnungsermächtigungen

Regelungsbereiche werden oftmals erst durch ein abgestuftes Zusammenwirken gesetzlicher Normierungen mit Verordnungsregelungen insgesamt geordnet. Bei einer GFA der gesetzlichen Regelungen können die Auswirkungen davon abgeleiteter Verordnungsregelungen grundsätzlich nicht bereits berechnet werden, weil die Einzelheiten späterer Verordnungen noch offen sind, auch wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein müssen (Artikel 43 Abs. 1 NV). Für die später zu erlassenden Verordnungen sind ggf. dann GFA durchzuführen. Gleichwohl kann es nicht in Betracht kommen, die formelle Trennung in Gesetz und Verordnung zum Anlaß zu nehmen, die späteren (oftmals unausweichlichen) Finanzfolgen auf Grund der Verordnungen gänzlich auszublenden. Hier wird es aber genügen, die Verordnungsregelungen darzustellen, die für eine wirksame Regelung des Bereiches noch vorgenommen werden müssen und darauf beruhende Kostenfolgen soweit wie möglich zu beschreiben (vgl. Nr. 2.6). Der Gesetzgeber soll überblicken können, welche Kostenfolgen er insgesamt auslöst.

2.1
Grundsätze

Da sich der mit dem Erlaß und der Durchführung einer Rechtsnorm verbundene Aufwand nur rechtfertigen läßt, wenn die gesetzgeberischen Ziele ganz oder jedenfalls überwiegend erreicht werden, muß vor einer Finanzfolgenabschätzung (Kostenfolgenabschätzung) auf der Grundlage eines Referentenentwurfs die Klärung stehen, ob diese Ziele erreicht werden können.

Eine Wirksamkeitsprüfung soll Antwort auf folgende aufeinander aufbauende Fragen geben:

1. a)

   Ist eine rechtliche Regelung überhaupt notwendig? (Bedarfsprüfung)

2. b)

   Welche Regelungsalternativen gibt es? (Alternativenentwicklung)

3. c)

   Inwieweit können die Regelungsalternativen den beabsichtigten Zweck erreichen? (Wirksamkeitsprüfung)

4. d)

   Welche Folgen (positiv wie negativ) sind darüber hinaus zu erwarten; speziell welche Kostenfolgen sind für wen zu erwarten? (Folgenanalyse)

5. e)

   Wie lassen sich diese Folgen bewerten? (Folgenabschätzung und Wirksamkeitsbewertung)

2.2
Prüfung der Notwendigkeit von Rechtsvorschriften

Im Zeitpunkt der Erarbeitung eines Referentenentwurfs ist - zumindest inzident - über den rechtlichen Regelungsbedarf allgemein bereits entschieden. Dennoch erscheint es erforderlich, im Zusammenhang mit einer Niederlegung der jeweiligen Gesetzesziele (vgl. Nr. 2.3) nochmals zu überprüfen, inwieweit die Erreichung der Ziele eine normative Regelung verlangt, und das Ergebnis schriftlich niederzulegen. Diese Prüfung ist unabhängig vom späteren Verfahren der Arbeitsgruppe Rechtsvereinfachung nach § 43 GOMin.

2.3
Beschreibung der Gesetzesziele

Die Regelungsziele sollen unter drei Aspekten differenziert und nachvollziehbar schriftlich fixiert werden:

• zur Prüfung der Notwendigkeit einer normativen Regelung,

• zur Prüfung der wirksamen Erreichung der Regelungsziele,

• als Grundlage für eine etwaige spätere Erfolgskontrolle.

2.4
Erreichung der Regelungsziele (Effektivitätsprüfung)

Die Prüfung ist an Hand des Referentenentwurfs vorzunehmen. Wird der Referentenentwurf durch das Prüfungsergebnis beeinflußt und nunmehr eine andere Regelungsalternative bevorzugt, so ist das neue Regelungsprogramm zugrunde zu legen. Die Feststellung der Zielerreichung muß so detailliert geschehen, daß die Bewertung nachvollzogen werden kann.

Soll - nach den Kriterien des Anhangs - keine Finanzfolgenabschätzung vorgenommen werden, ist die Wirksamkeitsprüfung mangels einer finanziellen Prüfungskomponente besonders eingehend vorzunehmen.

Zur Effektivitätsprüfung gehört auch die Bewertung sonstiger, nicht finanziell meßbarer Auswirkungen, wie Akzeptanzfragen, rechtliche Vor- oder Nachteile auf anderen Gebieten, Hilfen für die Erledigung sonstiger Aufgaben etc. Es muß jedoch hinreichende Anhaltspunkte für solche Folgen geben und auch hier eine substantielle nachvollziehbare Bewertung möglich sein.

2.5
Darstellung von Alternativen

Die Prüfung soll an dieser Stelle den Nachweis erbringen, daß aus der Sicht des Ministeriums ernsthaft in Betracht kommende Regelungsalternativen erfaßt, in ihrer Wirksamkeit und ihren Folgen bewertet und aus nachvollziehbaren Gründen ausgeschlossen worden sind.

2.6
Ergänzende Verordnungsregelungen

Im Rahmen der Wirksamkeitsprüfung eines Gesetzes ist darauf einzugehen, inwieweit ergänzende Verordnungsregelungen erforderlich sind (vgl. Nr. 1.5). Die Inanspruchnahme weiterer landesunmittelbarer oder mittelbarer Behörden durch ergänzende Verordnungsregelungen, damit einhergehender Verwaltungsaufwand und bereits erkennbare finanzielle Belastungen sind zumindest in ihrer Größenordnung zu beschreiben und zu bewerten.

2.7
Nutzwertanalyse

Wenn sich ein Rechtsetzungsvorhaben seiner Art nach nicht für eine Finanzfolgenabschätzung eignet (vgl. oben Nr. 1.3), aber sich auch wesentliche nicht monetär zu bewertende Folgen abzeichnen, sollte die Wirksamkeitsprüfung zu einer Nutzwertanalyse ausgeformt werden, die auf der Grundlage der analysierten Ziele, Prioritätsvorstellungen und festgestellten Zielkonflikte

• die relevanten Lösungsmöglichkeiten aufzeigt,
• deren Nutzen (Vorteile) und Kosten (Nachteile), auch soweit sie nicht in Geld auszudrücken sind, bemißt,
• die Eignung der einzelnen Lösungsmöglichkeiten zur Erreichung der Ziele bewertet und
• unter Nutzen-Kosten-Gesichtspunkten prüft, ob der Aufwand und die sonstigen Folgen der am günstigsten bewerteten Alternative die Durchführung rechtfertigen.

Ist das Ziel nicht voll zu erreichen, so ist zu bewerten, ob das erreichbare Teilziel die Durchführung rechtfertigt.

3.1
Berechnung des Ressourcenverbrauchs

Die Abschätzung der finanziellen Folgen einer Rechtsnorm hat primär das Ziel, die richtige Bemessung des durch die Durchführung der Norm bewirkten Ressourcenverbrauchs als Kostenfolge, d.h. die mit dem Vollzug der Rechtsvorschrift in der unmittelbaren und mittelbaren Landesverwaltung entstehenden Personal- und Sachkosten sowie Zweckausgaben zu ermitteln. Die Inanspruchnahme bereits vorhandenen Personals und bereits vorhandener Sachausstattungen ist daher genau so zu berechnen wie bei notwendigen Neueinstellungen oder zusätzlichen Beschaffungen.

Ergebnis der Finanzfolgenabschätzung soll daher generell der jährliche Ressourcenverbrauch sein.

3.2
Nicht einzubeziehende Kostenfolgen

Kostenpositionen, deren Höhe für die Entscheidung des LT, der LReg oder eines Ministeriums nicht oder kaum relevant sein werden, sollen aus Vereinfachungsgründen nicht einbezogen werden:

• Entstehungskosten des Referentenentwurfs. Diese Kosten sind im Zeitpunkt der Entscheidung der LReg oder eines Ministeriums bereits eingetreten und nicht mehr zu beeinflussen. Gleiches gilt für die Kosten des LT durch die Befassung mit einem Gesetzentwurf.

• Kosten von Dienststellen des Bundes, die regelmäßig bereits durch eine zugrundeliegende bundesrechtliche Entscheidung, EU-Regelungen oder Berichtspflichten bewirkt werden.

Alle übrigen relevanten Kostenpositionen, einschließlich der Zweckausgaben, sind zu erfassen.

3.3
Kostenarten

Bei der Finanzfolgenabschätzung ist eine möglichst exakte Ermittlung aller wesentlichen Kosten anzustreben, die sich mit der Ausführung der Rechtsvorschrift (internen und externen Verwaltungsverfahren) verbinden. Dabei können unwesentliche Einzelheiten bei den zu untersuchenden Kostenpositionen vernachlässigt werden, sofern gesichert bleibt, daß die für die Entscheidungen maßgebliche Größenordnung der Kosten nicht verfehlt wird. Folgende Kosten kommen generell in Betracht:

I. Personalkosten

1. 1.

   direkte Personalkosten

2. 2.

   Versorgungszuschlag

3. 3.

   Beihilfen

4. 4.

   personalbezogene Sachausgaben

5. 5.

   Personalgemeinkosten

II. Sachkosten

1. 1.

   Arbeitsplatzkosten (allgemeine Sachkosten)

2. 2.

   Anlage- und Anschaffungskosten (z.B. Großrechner, Laborgeräte, Kfz)

3. 3.

   Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten (Wartungsverträge für EDV-Anlagen)

4. 4.

   Betriebskosten (soweit nicht in Arbeitsplatzkosten enthalten - z.B. gärtnerische Unterhaltung)

5. 5.

   Materialkosten (soweit nicht in Arbeitsplatzkosten enthalten - z.B. Benzinkosten)

6. 6.

   Mieten und Pachten (soweit nicht in Arbeitsplatzkosten enthalten)

7. 7.

   Raumkosten für besondere Betriebsräume (soweit nicht in Arbeitsplatzkosten enthalten - z.B. Garagen)

8. 8.

   sonstige Sachkosten

9. 9.

   Gemeinkosten

Bei der Berechnung sind generell auch kalkulatorische Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen zu berücksichtigen.

III. Zweckausgaben

Bei den zu untersuchenden Kostenpositionen ist jedoch zu beachten: Da ohnehin nur Schätzwerte ermittelt werden können, ist es nicht das Ziel, eine Scheingenauigkeit darzustellen.

3.4
Standardisierte Rechengrößen

Die in Nr. 3.3 Ziffern I und II genannten Kostenarten können an Hand von gesondert untersuchten Ist-Werten oder an Hand von Pauschal- und Durchschnittssätzen ermittelt werden. Generell sollen Pauschal- und Durchschnittssätze Anwendung finden, um den regelmäßigen Aufwand für die Erfassung der Kosten möglichst gering zu halten und um die Möglichkeit von Kosten- und Leistungsvergleichen unterschiedlicher Aufgabenträger oder im Rahmen rechtlicher Alternativen, auch alternativer Verwaltungsprozesse, zu ermöglichen. Im Personalkostenbereich hat dieses Verfahren gegenüber der Erfassung differenzierter Ist-Kosten den Vorteil, daß die geschätzten Kosten personenunabhängig sind.

Es wird angestrebt, künftig die Personal-, Sach-, Gemein- und Arbeitsplatzkosten für die einzelnen Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppen in einer landeseinheitlichen Tabelle zusammenzufassen, um die Berechnung zu standardisieren und wesentlich zu vereinfachen (vgl. Nr. 3.4.4). Solange darauf noch nicht zurückgegriffen werden kann, sind die folgenden Erhebungsschritte erforderlich.

3.4.1
Jahresdurchschnittssätze für Personalkosten (Bezüge)

Als Personalkosten sollen die vom MF für die Haushaltsaufstellung fortgeschriebenen Durchschnittssätze für Bezüge der Bedienstetengruppen angesetzt werden. Wenn die Besoldungs-, Vergütungs- oder Tarifgruppen nicht sicher bestimmt werden können, ist ein Durchschnittssatz der Laufbahngruppe anzusetzen (vgl. Nr. 3.4.4). Die Durchschnittssätze umfassen jeweils auch die vermögenswirksamen Leistungen, die jährliche Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld.

3.4.1.1
Durchschnittssätze für Beamtinnen und Beamte

Die gemäß Nr. 27 zu den BBesO A und B zu zahlenden "Allgemeinen Zulagen" sind in den Durchschnittssätzen bereits berücksichtigt. Darüber hinaus zu gewährende Stellen- oder Amtszulagen sind den Durchschnittssätzen nur hinzuzurechnen, wenn sie für das Ergebnis erheblich sein können.

3.4.1.2
Durchschnittssätze für Angestellte

Der Arbeitgeberanteil für die Sozialversicherung und die Zusatzversorgung sowie die gemäß § 2 des Tarifvertrages über Zulagen an Angestellte i.d.F. vom 21.1.1994 zu zahlenden allgemeinen Zulagen sind in den Durchschnittssätzen bereits berücksichtigt. Sonstige Zulagen sind den Durchschnittssätzen nur hinzuzurechnen, wenn sie für das Ergebnis erheblich sein können.

3.4.1.3
Durchschnittssätze für Arbeiterinnen und Arbeiter

Der Arbeitgeberanteil für die Sozialversicherung und die Zusatzversorgung ist berücksichtigt. Die "Allgemeinen Zulagen" sind in den Monatstabellenlöhnen enthalten. Sonstige Zulagen sind nur hinzuzurechnen, wenn sie für das Ergebnis erheblich sein können.

3.4.2
Versorgungszuschlag; Zuschläge für Personalnebenkosten und Personalgemeinkosten

3.4.2.1
Versorgungszuschlag

Die Durchschnittssätze der Bezüge (Nr. 3.4.1.1) der Beamtinnen und Beamten sind um einen kalkulatorischen Versorgungszuschlag in Höhe von 30 v.H. zu erhöhen.

3.4.2.2
Personalnebenkosten

Zu den Personalnebenkosten gehören Beihilfen sowie Trennungsgeld, Umzugskostenvergütungen und sonstige personalbezogene Sachausgaben.

Die durchschnittlichen Aufwendungen für Beihilfen sind als absoluter Geldbetrag unabhängig von der Besoldungs-, Vergütungs- oder Lohngruppe den Durchschnittssätzen nach Nr. 3.4.1 hinzuzurechnen. Die Durchschnittssätze für Beihilfen sind den jährlichen Haushaltsaufstellungserlassen zu entnehmen.

Für Umzugsvergütungen, Trennungsgeld und sonstige personalbezogene Sachausgaben sind 0,8 v.H. der Durchschnittssätze der Bezüge (Nr. 3.4.1) anzusetzen.

3.4.2.3
Personalgemeinkostenzuschlag

Die Bruttopersonalkosten sind um einen Personalgemeinkostenzuschlag von 15 v.H. zu erhöhen. Mit dem Personalgemeinkostenzuschlag sollen insbesondere die Kosten der mittelbar produzierenden Kräfte und die Kosten des Intendanturbereichs erfaßt werden (z.B. Verwaltung, Kasse, innerer Dienst).

3.4.2.4
Aufwandsentschädigungen und sonstige Leistungen

Für Aufwandsentschädigungen (z.B. Dienstaufwandsentschädigung, Lehrentschädigung) sowie Zulagen und sonstige Leistungen, die einmalig oder auf besondere Nachweisung (z.B. Erschwerniszulagen) gezahlt werden, kann wegen der sehr unterschiedlichen Zahlungsvoraussetzungen kein durchschnittlicher Zuschlagssatz gebildet werden. Aufwandsentschädigungen und sonstige Leistungen sind den Bruttopersonalkosten hinzuzurechnen, wenn sie tatsächlich finanzielle Bedeutung haben können.

3.4.3
Arbeitsplatzkosten (allgemeine Sachkosten)

Die für alle Büroarbeitsplätze regelmäßig anfallenden allgemeinen Sachkosten wie Kosten des allgemeinen Bürobedarfs, Raumkosten, Einrichtungs- und Ausstattungskosten sowie allgemeinen Instandhaltungskosten (außerhalb von Wartungsverträgen) können grundsätzlich pauschal über die Sachkostenzuschläge nach den Durchschnittswerten für die Laufbahngruppen angesetzt werden (VV zu § 7 LHO, Nds. MBl. 1996 S. 694, 696):

Diese (gegenwärtigen) Durchschnittswerte enthalten auch die Gemeinkosten.

"Spezielle" Sachkosten, die typischerweise nur an bestimmten Arbeitsplätzen anfallen, sind gesondert anzusetzen und um einen Gemeinkostenzuschlag von 6 v.H. zu erhöhen (VV zu § 7 LHO).

Die notwendigen Ansätze für eine IuK-Ausstattung sind in den bisherigen Durchschnittswerten noch nicht enthalten.

3.4.4
Ermittlung und Bekanntgabe von standardisierten Kostengrößen durch das MF

Um eine einfache Anwendung standardisierter Kostengrößen zu ermöglichen, wird das MF eine Übersicht entwickeln und kontinuierlich fortschreiben, aus der für jede Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppe folgende Angaben in DM-Beträgen ersichtlich sind:

1. a)

   Durchschnittssätze (der jährlichen Dienstbezüge, Vergütungen und Löhne),

2. b)

   Versorgungszuschlag (bei den Besoldungsgruppen),

3. c)

   Beihilfen (bei den Besoldungs- und Vergütungsgruppen),

4. d)

   personalbezogene Sachausgaben,

5. e)

   Bruttopersonalkosten (Summe aus a, b, c und d),

6. f)

   Gemeinkostenzuschlag,

7. g)

   Zwischensumme (Summe aus e und f),

8. h)

   Arbeitsplatzkosten (siehe Nr. 3.4.3),

9. i)

   Personalkosten zuzüglich Arbeitsplatzkosten (Summe aus g und h).

Eine entsprechende Übersicht wird das MF auch für die Durchschnittsbeträge der Laufbahngruppen bei den Beamtinnen und Beamten sowie Angestellten und für den Durchschnittsbetrag der Löhne erstellen.

Da eine Bindung an die Ziele der GFA besteht, nicht aber zwingend an die dargestellte Methodik (vgl. Nr. 1.3.3), ist die folgende Darstellung nicht bindend, sondern enthält die im Pilotprojekt gewählte Vorgehensweise.

Im Rahmen der GFA sind "die voraussichtlichen Kosten und haushaltsmäßigen Auswirkungen" für alle Träger öffentlicher Verwaltung substantiiert zu ermitteln, so daß als Ausgangspunkt der Überlegungen festzustellen ist, in welcher Weise Träger öffentlicher Verwaltung von einer Rechtsnorm betroffen sind.

4.1
Feststellung der durch die Rechtsvorschrift bewirkten Leistungen öffentlicher Behörden

Gesetzliche Regelungen bewirken grundsätzlich Leistungen von Behörden. Ob und welche Verfahrensbeziehungen für einzelne Träger öffentlicher Verwaltung durch ein Gesetz oder eine Verordnung entstehen, ist durch eine genaue Analyse der betreffenden Rechtsvorschrift festzustellen. Bei den Verfahren, die bei verschiedenen Verwaltungsträgern intern und extern ablaufen müssen, muß davon ausgegangen werden, daß diese nicht generell unmittelbar aus der Rechtsvorschrift abgelesen werden können, zumal die Ausführung einer Rechtsnorm grundsätzlich eingebettet ist in die Anwendung ergänzender Vorschriften. Verfahrensbeziehungen wie Rechts- oder Fachaufsicht ergeben sich zudem oftmals aus allgemeinen Organisationsprinzipien, ohne in der Fachnorm erwähnt zu werden.

Bei der Durchführung des Pilotprojekts sind

• alle an der Ausführung des Gesetzes beteiligten Stellen (auch die des Bundes sowie Beliehene) zunächst grafisch dargestellt worden,
• nach einer Durchsicht der Gesetzesbestimmungen die Verfahrensbeziehungen eingezeichnet worden und
• die festgestellten Verfahren um Aufsichts- und Informationsbeziehungen ergänzt worden.

Am Ende dieses Untersuchungsschrittes sind die einzelnen Arbeitsabläufe, die bei der Gesetzesausführung entstehen, schriftlich festgestellt worden.

4.2
Fachliche Beschreibungen der Leistungsbeziehungen

Die festgestellten Leistungsbeziehungen - differenziert nach den voraussichtlich betroffenen Behörden und Organisationseinheiten - sollen in ihren fachlichen Anforderungen untersucht und beschrieben werden als Grundlage zur Bestimmung der personellen Anforderungen bei der Ausführung der Rechtsnorm und des damit verbundenen Zeitaufwandes. Als Ergebnis soll danach eine prozeßorientierte und nach den fachlichen Anforderungen aufbereitete Darstellung der Leistungsbeziehungen und ein nach den zuständigen Behörden und Organisationseinheiten geordneter Katalog der voraussichtlichen Leistungen vorliegen.

4.3
Bestimmung von Mengengerüsten

Soweit dies möglich ist, sind für die festgestellten und beschriebenen Leistungen Mengengerüste zu ermitteln, da eine Vielzahl von Leistungen aus sich häufig wiederholenden gleichförmig ablaufenden Arbeitsvorgängen bestehen wird. Hierzu sind die Fallzahlen eines Jahres zu schätzen und bei der späteren Ermittlung der voraussichtlichen Kosten zugrunde zu legen.

Wenn die Fallzahlen (Anträge, Meldeaufkommen etc.) auch nicht annäherungsweise geschätzt werden können, sollte ein oberer und ein unterer Wert der möglichen Fallzahlen herangezogen und sollte bei der späteren Ermittlung der voraussichtlichen Kosten entsprechend alternativ ein oberer und unterer Betrag dargestellt werden.

4.4
Notwendiger Arbeitskräfteeinsatz für das Erbringen der Leistungen

Um die Finanzfolgen nach der beschriebenen Methodik abschätzen zu können, ist es erforderlich, den voraussichtlichen Einsatz an Arbeitskräften (im folgenden: Ak) für die zu erbringenden Leistungen auf der Grundlage der fachlichen Beschreibung der Leistungsbeziehungen zu ermitteln und die für das Erbringen einer Leistung erforderlichen Arbeitsschritte hinsichtlich ihrer Wertigkeit den Laufbahngruppen (oder vergleichbaren Vergütungsgruppen) zuzuordnen. Eine weitergehende Bewertung (nach Besoldungsgruppen oder Einzel-Vergütungsgruppen) wird im Rahmen einer GFA oft nicht möglich sein.

4.4.1
Prüfung zusammenhängender Arbeitsschritte

Eine Leistung i.S. der beschriebenen Methodik ist ein abgeschlossenes Arbeitsergebnis, das in der Regel durch eine Reihe von Arbeitsschritten (Tätigkeiten) erzeugt wird. Dazu gehören auch durch die vorgesehene Norm ausgelöste Überwachungstätigkeiten. Um den voraussichtlichen Ak-Bedarf für eine künftig zu erbringende Leistung ermitteln zu können, sind die mit der Leistung verbundenen Arbeitsschritte im einzelnen zu erfassen und hinsichtlich des Zeitaufwandes zu bewerten (Bearbeitungszeit). Die Zergliederung in einzelne Arbeitsschritte ist aber nur in dem Umfang erforderlich, wie es die notwendige Kostentransparenz verlangt.

4.4.2
Ermittlung des Arbeitskräftebedarfs nach Laufbahngruppen

Für jeden Arbeitsschritt ist die Bearbeitungszeit mindestens nach Laufbahngruppen getrennt zu ermitteln. Sind an einem Arbeitsschritt voraussichtlich Bearbeiterinnen und Bearbeiter mehrerer Laufbahngruppen beteiligt, so ist die Bearbeitungszeit differenziert nach Laufbahngruppen darzustellen.

Bei der Ermittlung der Bearbeitungszeit ist ggf. die Orientierung an vergleichbaren Leistungen möglich. Sind vergleichbare Erfahrungswerte nicht vorhanden, kann auch ein Probelauf für eine Leistung oder einzelne Arbeitsschritte erwogen werden, um die Bearbeitungszeit festzustellen.

Die ermittelten Bearbeitungszeiten sind in Arbeitsstunden umzurechnen; die Arbeitsstunden sind durch die Jahresarbeitszeit zu dividieren, um den Aufwand in Ak-Anteilen festzustellen. Aus rechnerischen Gründen sollten die Ak-Anteile zunächst bis auf zwei oder drei Stellen hinter dem Komma ausgewiesen werden; Auf- oder Abrundungen auf ganze oder halbe Stellen würden zu diesem Zeitpunkt zu Verzerrungen führen, die das Ergebnis beeinträchtigen.

Nach den von MF festgelegten "Rahmengrundsätzen für die Erhebung und Bemessung von Kosten nach Verwaltungskostenrecht" können als durchschnittliche Jahresarbeitszeit bei einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden 1.472,0 Stunden, bei 38,5 Wochenstunden 1.416,8 Stunden zugrunde gelegt werden.

Bei der Ermittlung der durchschnittlichen Jahresarbeitszeit sind die Samstage, Sonntage, Feiertage und die durchschnittlich anfallenden Tage für Erkrankungen, Kur-, Heilverfahren, Sanatoriumsaufenthalte, Urlaub, Dienstbefreiung, Sonder-, Bildungsurlaub, Mutterschutz und Wehrübungen bereits abgezogen und die verbleibenden Tage noch um einen Abschlag von 10 v.H. für Rüstarbeiten und sonstigen Arbeitsausfall auf 184 Nettoarbeitstage vermindert worden.

Kann ein Arbeitsschritt oder können mehrere Arbeitsschritte sowohl in manueller wie in auf IuK-Technik gestützter Bearbeitungsweise erledigt werden und sind auch unterschiedliche Ausstattungen bei den Leistungserbringern (z.B. kommunalen Dienststellen) zu erwarten, so muß jeweils der abweichende Zeitaufwand und der sich damit verbindende Ak-Bedarf berücksichtigt werden, wenn auf Grund signifikanter Unterschiede eine mittlere Bearbeitungszeit nicht gebildet werden kann.

4.4.3
Zusätzliche Kosten der Leitung

Bei der Ermittlung der Bearbeitungszeit für die einzelnen Arbeitsschritte wird nur die erforderliche Bearbeitungszeit der unmittelbar tätigen Bediensteten erfaßt. Die Arbeitszeit der vorwiegend mit Führungsaufgaben befaßten Bediensteten (z.B. Behördenleitung) ist nur in den Fällen unmittelbar zu berücksichtigen, in denen diese sachbearbeitend tätig werden. Im übrigen werden die Personalkostenanteile der vorwiegend mit Führungsaufgaben befaßten Bediensteten grundsätzlich bereits durch den Zuschlag für die Personalgemeinkosten erfaßt.

Ergeben sich aber aus den zu erbringenden Leistungen neue organisatorische Strukturen mit einer entsprechenden neuen Leitungsebene oder ist durch den zusätzlichen Personalbedarf eine breitere Leitungsebene erforderlich, so wird eine Erfassung des Bedarfs für Koordination und Leitung nur durch den Zuschlag für die Personalgemeinkosten, der ja auch den Bedarf für den Infrastrukturbereich einbeziehen soll, in der Regel nicht ausreichend sein, so daß der Bedarf für Koordination und Leitung gesondert zu ermitteln ist.

4.4.4
Prüfung von Verfahrenserleichterungen und Verbesserungen, Optimierung des Verfahrens

Die Ermittlung des Zeitaufwandes bei den einzelnen Arbeitsschritten und des Personalbedarfs für die jeweiligen Leistungen ergibt einen Überblick über die voraussichtlichen Kostenfolgen des späteren Regelungsvollzugs und dabei insbesondere für die kostenintensiven Bereiche. Diese Rückmeldung aus der GFA für die Entwurfsverfasserinnen und Entwurfsverfasser muß eine parallele Prüfung zur Folge haben, ob und wie einzelne Arbeitsschritte überarbeitet und kostengünstiger gestaltet werden können oder ggf. auch auf einzelne Leistungen ganz verzichtet werden kann, wenn die möglichen Kostenfolgen in keinem vertretbaren Verhältnis zu der beabsichtigten Wirkung der vorgesehenen Regelung stehen.

4.5
Zusätzliche Sachkostenermittlung

Für den Pauschbetrag der Arbeitsplatzkosten (siehe Nr. 3.4.3) wurde der Durchschnittswert eines Büroarbeitsplatzes zugrunde gelegt. Sind höhere Ansätze (z.B. Kosten der IuK-Technik) erforderlich, so ist eine gesonderte Sachkostenermittlung notwendig.

Auch alle übrigen Sachkosten, die sich mit dem Vollzug der vorgesehen Regelungen verbinden, sind gesondert zu ermitteln. Dazu gehören auch mögliche Kosten für Fremdleistungen und Fremdrechte. Hierzu zählen die Dienstleistungskosten, die durch Dritte verursacht werden, die Leistungen für die jeweilige Behörde oder Organisationseinheit erbringen, sowie Kosten für Leasing und Lizenzen.

4.5.1
Grundsatz

Die laufenden Sachkosten sind mit dem voraussichtlich jeweils jährlich anfallenden Betrag in die Finanzfolgenabschätzung einzubeziehen. Geringwertige Wirtschaftsgüter sind mit den Anschaffungskosten für das Jahr der voraussichtlichen Beschaffung zu berücksichtigen. Als Wertgrenze für geringwertige Wirtschaftsgüter sind 800 DM anzusetzen - ohne Mehrwertsteuer und nur soweit die Güter einer selbständigen Nutzung fähig sind (siehe auch die Anlage zu den VV zu § 7 LHO). Wird diese Wertgrenze überschritten, so sind die Ausgaben für die anzuschaffenden Güter nicht unmittelbar anzusetzen, sondern durch kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung (siehe Nr. 4.5.3) zu berücksichtigen.

Die ermittelten Sachkosten sind jeweils um einen Gemeinkostenzuschlag in Höhe von 6 v.H. zu erhöhen.

4.5.2
Zu berücksichtigende Kosten

Eine zusätzliche Kostenermittlung ist für alle Sachkosten erforderlich, die nicht zu den Arbeitsplatzkosten gehören oder nicht von dem Pauschbetrag der Arbeitsplatzkosten erfaßt werden. Die für eine zusätzliche Sachkostenermittlung in Frage kommenden Kostenarten sind Nr. 3.3 Ziffer II Nrn. 1 bis 8 zu entnehmen.

4.5.3
Kalkulatorische Kosten

Höhere Beträge für einmalige Kosten, z.B. für Anschaffungen, die über einen längeren Zeitraum genutzt werden sollen, müssen durch kalkulatorische Abschreibung gleichmäßig über den Zeitraum der voraussichtlichen Nutzung verteilt werden.

Die kalkulatorischen Zinsen dienen einer fiktiven Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals (des Eigen- und des Fremdkapitals). Aus Vereinfachungsgründen ist entsprechend den VV zu § 7 LHO die Hälfte der Anschaffungskosten mit einem kalkulatorischen Zinssatz von 7,5 v.H. zu verzinsen.

4.6
Zweckausgaben

Als Zweckausgaben sind die Kosten, die nicht für den Einsatz der Verwaltung bei der Erfüllung einer Aufgabe oder das Erbringen einer Leistung, sondern für die Aufgabe oder Leistung selbst entstehen, zu berücksichtigen.

4.7
Veränderung von Einnahmen

Den voraussichtlichen Kosten stehen ggf. auch neue Einnahmen oder erhöhte Einnahmen gegenüber. Voraussichtliche Einnahmeverbesserungen oder auch zu erwartende Einnahmeverminderungen sind zu ermitteln und in die Folgekostenabschätzung einzubeziehen; dies gilt auch für mögliche Einsparungen, die sich aus künftig wegfallenden oder geänderten Arbeitsvorgängen im Vollzug der vorgesehenen Regelungen ergeben. Wenn sich mit der vorgesehenen Regelung erkennbar auch Auswirkungen auf die Steuereinnahmen verbinden sollten, sind diese gleichfalls in die Folgekostenabschätzung einzubeziehen.

4.8
Differenzierte Kostenermittlung für unterschiedliche Jahre

Wenn erkennbar in dem überschaubaren Zeitraum der Mipla sich verändernde Kosten zu erwarten sind, sollten Abweichungen der Kosten oder Einnahmen in den jeweiligen Jahren ermittelt und dargestellt werden, soweit sie signifikant sein können.

4.9
Rechnerisches Gesamtergebnis auf der Grundlage des Referentenentwurfs

Auf der Grundlage des Referentenentwurfs ist das rechnerische Gesamtergebnis darzustellen, in dem jede zu erbringende Leistung, der Personalbedarf und die Personalkosten ausgewiesen werden.

Für die Berechnung der Sachkosten sind für die Arbeitsplatzkosten die Pauschbeträge nach Nr. 3.4.3 anzusetzen und die zusätzlich ermittelten Sachkosten nach Nr. 4.5.2 sowie auch die kalkulatorischen Kosten einzubeziehen. Die Zweckausgaben sind gesondert zu erfassen.

Auch die voraussichtlichen Einnahmen oder die Veränderung von Einnahmen und mögliche Einsparungen (siehe Nr. 4.7) und ein sich in den Folgejahren verändernder Kostenaufwand sind im rechnerischen Gesamtergebnis zu berücksichtigen.

4.10
Folgekosten der Kommunen und anderer Träger öffentlicher Verwaltung

Im Rahmen der GFA sind die Folgekosten für die Gemeinden, für die Landkreise und für die betroffenen anderen Träger öffentlicher Verwaltung zu ermitteln. Dazu dürfte eine frühzeitige Abstimmung mit den Betroffenen angezeigt sein. Bei komplexen Leistungen, die von den Kommunen erbracht werden sollen, mag es im Einzelfall notwendig sein, durch Referenz-Kommunen die voraussichtlichen Kosten je Bearbeitungsfall beispielhaft ermitteln zu lassen, eventuell auch durch einen Probelauf.

In dem darzustellenden Gesamtergebnis müssen die Kosten im kommunalen Bereich gesondert ausgewiesen werden.

Werden sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften durch Gesetz staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen, so sind die voraussichtlichen Folgekosten ebenfalls zu ermitteln und in dem Gesamtergebnis gesondert auszuweisen.

Sollen einer Stelle oder einer Person außerhalb des öffentlichen Bereichs Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übertragen werden (Beliehene) oder sollen Private sonst in die Aufgabenerledigung eingeschaltet werden (Verwaltungshelferinnen oder Verwaltungshelfer), so sind auch die Kosten der Beliehenen sowie der Verwaltungshelferinnen und Verwaltungshelfer als Grundlage einer Erstattungsregelung entsprechend zu ermitteln und darzustellen.

4.11
Beschreibung sonstiger Folgen und Vorteile

Soweit es für die gesetzgeberische Entscheidung von Bedeutung sein kann, sind auch die Folgen und Vorteile, die keine direkte Auswirkung auf die jeweils zu erbringende Leistung haben, darzustellen. Dazu kann z.B. gehören, daß durch den späteren Vollzug der vorgesehenen Regelung korrespondierende freiwillige Leistungen des kommunalen Bereichs entfallen können oder die Erbringung anderer gesetzlich vorgeschriebener Leistungen erleichtert wird. Geringere Pflichtverwaltungsleistungen der Kommunen, die vom Land bereits finanziert werden, sind mindernd zu berücksichtigen.

4.11.1
Spätere Verordnungen

Wie in Nr. 1.5 ausgeführt, sind die voraussichtlichen Folgekosten, die sich aus später zu erlassenden abgeleiteten Verordnungsregelungen ergeben, lediglich abzuschätzen und zu beschreiben. Da eine GFA ohne eine Darstellung der Folgekosten auf Grund auszuschöpfender Verordnungsermächtigungen in einem wesentlichen Punkt aber unvollständig bleiben würde, muß auch im rechnerischen Gesamtergebnis (Nr. 4.9) ein Hinweis auf die Folgekosten auf Grund der späteren Verordnungen gegeben werden und, soweit möglich, sollten für einzelne ggf. schon erkennbare Regelungsbereiche die voraussichtlichen Kosten dargestellt werden.

4.11.2
Allgemeine volkswirtschaftliche Folgen etc.

Vorrangiges Ziel der GFA ist es zunächst, die voraussichtlichen Kosten zu ermitteln, die den Trägern der öffentlichen Verwaltung bei der Durchführung einer Rechtsnorm entstehen. Aber auch die allgemeinen volkswirtschaftlichen Folgen sollen, wenn dieses möglich ist und die Aussagen sich nicht auf bloß spekulative Annahmen gründen, erfaßt und ergänzend dargestellt werden. Soweit möglich, sind diese finanziellen Auswirkungen auch zahlenmäßig zu ermitteln. Entsprechende Auswirkungen können sich auf vielfältige Weise ergeben, auch für die öffentlichen Kassen (z.B. auf die Steuereinnahmen, auf die Belastungen der Sozialversicherung etc.).