Verwaltungsgericht Hannover
Urt. v. 17.03.2014, Az.: 1 A 240/13

Beanstandung; Geschäftsverteilung; Hauptverwaltungsbeamter; Kommunalaufsicht; Kommunalverfassungsstreit; Rat; Vertretung

Bibliographie

Gericht
VG Hannover
Datum
17.03.2014
Aktenzeichen
1 A 240/13
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2014, 42701
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
[keine Angabe]

Amtlicher Leitsatz

Leitsatz

Ein Hauptverwaltungsbeamter kann gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde weder eine Beanstandung eines Beschlusses der kommunalen Vertretung erzwingen, noch dieser gegenüber die Richtigkeit der seinem Bericht zugrunde liegenden Rechtsauffassung gerichtlich feststellen lassen. Dies gilt auch dann, wenn dem kommunalaufsichtlichen Verfahren ein Innenrechtsstreit zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der Vertretung über die Verwaltungsorganisation zugrunde liegt.

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Kostenerstattungsbetrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt in seiner Eigenschaft als Oberbürgermeister der Stadt D. die Feststellung gegenüber dem beklagten Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport als Kommunalaufsichtsbehörde, dass eine von ihm verfügte Umgestaltung der Aufgabenbereiche der Dezernate der Stadtverwaltung nicht die Richtlinienkompetenz des Rates verletzt hat, sondern ohne Rechtsverstoß im Rahmen seiner Organisationshoheit erfolgen konnte.

Der Kläger wurde am 22. Februar 2009 zum Oberbürgermeister der Stadt D. gewählt. Die Stadtverwaltung ist in insgesamt vier Dezernate gegliedert (OB, Fachdezernate I – III), nachdem am 26. März 2009 vom Rat die Einrichtung von drei Fachdezernaten inklusive eines neuen Baudezernates beschlossen worden war. Den Dezernaten sind jeweils Fachbereiche zugeordnet, in denen wiederum mehrere Fachdienste zusammengefasst sind. In der dem Ratsbeschluss vom 26. März 2009 zugrunde liegenden Beschlussvorlage des Klägers vom 27. Februar 2009 wird u. a. ausgeführt:

"Bereich des Oberbürgermeisters: Der Oberbürgermeister behält lediglich die zentralen Querschnittsaufgaben und vermeidet eine Privilegierung eines einzelnen Fachbereichs durch direkte Anbindung an ihn. […] Dezernat I - Wirtschaft, Finanzen, Sport und Kultur: […] Ebenfalls bleibt die Wirtschaftsförderung mit dem Stadtmarketing in der Hand der 1. Stadträtin. Zusätzlich soll künftig der Fachbereich 2 Sport und Kultur […] dem Dezernat zugeordnet werden."

Der Ratsbeschluss vom 26. März 2009 lautet im Tenor u. a. wie folgt:

"Der Rat beschließt die Bildung von drei Fachdezernaten gemäß vorgelegtem Dezernatsverteilungsplan nach Anlage 3."

Bei der in Bezug genommenen Anlage 3 handelte es sich um das Organigramm zur gesamten Aufbauorganisation einschließlich der Fachbereiche und Fachdienste.

In den Folgejahren führte der Kläger kleinere und größere Änderungen bei den Fachdiensten durch, was dem Rat jeweils zur Kenntnis gegeben wurde. U. a. wurde mit Wirkung zum 1. Dezember 2011 der "Fachdienst Recht" dem unmittelbaren Zuständigkeitsbereich des Klägers zugeordnet. Nach Streitigkeiten zwischen zwei Dezernenten - dem Stadtbaurat (Fachdezernat III) und der Kämmerin/Ersten Stadträtin (Fachdezernat I) - beabsichtigte der Kläger eine weitere Umorganisation. Mit Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012, die zum 1. August 2012 wirksam werden sollte, sollten aus dem Dezernat I aus dem dortigen bisherigen Fachdienst "Wirtschaftsförderung, Stadtmarketing, Immobilienwirtschaft" die Dienste "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" ausgegliedert und dem Oberbürgermeister direkt zugeordnet werden. Der Fachdienst "Sport" sollte dem Dezernat II sowie der Fachdienst "Hochbau und Gebäudewirtschaft" aus dem Dezernat III dem Dezernat I zugeordnet werden.

Die Mehrheit des Rates sah in dieser Umorganisation eine "Entmachtung" des Baudezernenten sowie durch Übernahme der Wirtschaftsförderung eine ungerechtfertigte Stärkung der eigenen Position des Klägers. Am 12. Juli 2012 fasste der Rat in einer Sondersitzung mehrheitlich folgenden Vorbehaltsbeschluss:

"Vor dem Hintergrund, dass der Oberbürgermeister der Auffassung ist, dass er allein für Richtlinien für die Dezernatsstruktur und Aufgabenzuordnung zuständig sei, beschließt der Rat, dass er sich im Einzelfall die Beschlussfassung über Dezernatsstruktur und Aufgabenzuordnung vorbehält."

Am 13. Juli 2012 fasste der Rat zudem mehrheitlich folgenden weiteren Beschluss:

"1. Der Rat stellt fest, dass er durch Beschluss vom 26.03.2009 (BV/0055/09) Richtlinien für die Dezernatsstruktur und Aufgabenzuordnungen beschlossen hat.

2. Der Oberbürgermeister hat diese vom Rat gegebenen Richtlinien durch eigene Verfügung zum 01.08.2012 geändert, ohne hierzu die Zustimmung der Vertretung eingeholt zu haben.

3. Der Rat bestätigt diese Richtlinie vom 26.03.2009.

4. Der Rat behält sich rechtliche Schritte zur Sicherung seiner Mitwirkungsrechte vor."

Diese Beschlüsse betrachtete der Kläger als mit seiner Organisationshoheit unvereinbar und damit rechtswidrig. Dementsprechend berichtete er dem beklagten Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde und bat um Entscheidung über eine Beanstandung. Er führte aus, dass die Geschäftsverteilung seine eigenständige Aufgabe sei. Den im Beschluss vom 12. Juli 2012 vorgesehenen Vorbehalt dürfe der Rat nicht ausüben, zumal dieser bereits eine Entscheidung zur Aufbauorganisation getroffen habe. Auch der Beschluss vom 13. Juli 2012 greife in seinen Zuständigkeitsbereich ein. Zum wesentlichen Kern der Richtlinien aus 2009 gehöre die Gliederung der Verwaltung in das Dezernat des Oberbürgermeisters und drei weitere Dezernate. Die prägenden Elemente der Dezernate seien unberührt geblieben. Durch die bloße Kenntnisnahme der Umgliederung des "Fachdienstes Recht" habe der Rat zudem seine Richtlinien aus 2009 bereits aufgegeben.

Das beklagte Ministerium teilte der Stadt D. unter dem 31. August 2012 formlos und ohne Rechtsbehelfsbelehrung das Ergebnis der kommunalaufsichtlichen Prüfung mit. Der Vorbehaltsbeschluss vom 12. Juli 2012 sei rechtswidrig, von einer Beanstandung werde jedoch abgesehen, weil der Rat lediglich eine falsche Form für sein Begehren gewählt habe. Es werde indes angeregt, den Beschluss aufzuheben, um dem Anschein eines vollziehbaren Beschlusses und jeglichen Missverständnissen vorzubeugen. Der Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012 sei hingegen rechtmäßig. Der erste Teilbeschluss sei lediglich mit der Feststellung verbunden, dass im Jahr 2009 Richtlinien erlassen worden seien, rechtsgestaltende Wirkungen entfalte dieser Beschluss nicht. Nach dem zweiten Teilbeschluss stelle der Rat fest, dass er seine Richtlinien aus dem Jahr 2009 als weiterhin wirksam betrachte und durch die geplanten Organisationsänderungen als nicht beachtet ansehe. Dieser Teilbeschluss sei inhaltlich richtig und daher nicht rechtswidrig. Wegen der weiten Formulierung genüge bereits ein einzelner Verstoß durch die vom Kläger verfügten Organisationsänderungen für dieses Ergebnis. Ein Verstoß gegen die vom Rat gegebenen Richtlinien zur Geschäftsverteilung aus dem Jahr 2009 sei hinsichtlich der Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" zu bejahen, im Übrigen aber zu verneinen: Die Umgliederung dieser Bereiche verstoße gegen die Richtlinien, weil diese Konzentrat der Wirtschaftsausrichtung des Dezernates I seien und dieses prägten. Auch das Dezernat des Oberbürgermeisters werde umgeprägt. Es bestehe eine enge Wechselwirkung zwischen den Bereichen Wirtschaft und Finanzen und diesem Bereich komme erhebliches kommunalpolitisches Gewicht zu. Die Umgliederung des Fachdienstes "Sport" stelle hingegen keinen Verstoß gegen die Richtlinien dar, weil sie - vergleichbar mit anderen Organisationsänderungen in der Vergangenheit - geringfügig sei. Die Aufnahme dieses Fachdienstes in das Dezernat II bringe keine neue Prägung der Dezernatsstruktur mit sich. So liege es auch im Hinblick auf die Umgliederung des Fachdienstes "Hochbau und Gebäudewirtschaft". Der dritte Teilbeschluss schließe nicht jede Organisationsänderung aus, sondern beziehe sich lediglich auf die zum 1. August 2012 geplanten Organisationsänderungen. Es sei dem Rat erlaubt, nochmals zu beschließen, hieran festhalten zu wollen. Auch rechtliche Schritte zur Sicherung der Mitwirkungsrechte dürfe der Rat anstreben und dies äußern, so wie es mit dem vierten Teilbeschluss geschehen sei.

Der Rat hob in seiner Sitzung vom 27. September 2012 den kommunalaufsichtlich im Ergebnis nicht beanstandeten, wohl aber als rechtswidrig angesehenen Beschluss vom 12. Juli 2012 auf. Die nach Abschluss des kommunalaufsichtlichen Verfahrens unstrittigen Teile der Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 wurden vom Kläger mit Wirkung zum 1. November 2012 umgesetzt. Dementsprechend wurden in der Verwaltungsorganisation der Stadt Celle der Fachdienst "Hochbau und Gebäudewirtschaft" vom Dezernat III in das Dezernat I und der Fachdienst "Sport" vom Dezernat I in das Dezernat II verlagert. Zudem wurde aber auch der Bereich "Stadtmarketing" dem Beteiligungsmanagement im Dezernat des Klägers zugeordnet. Die vom Kläger beabsichtigte Verlagerung der "Wirtschaftsförderung" wurde hingegen bislang nicht umgesetzt.

Am 25. Oktober 2012 hat der Kläger sowohl gegen den Rat der Stadt D. als auch gegen das beklagte Ministerium mit identischem Feststellungsbegehren Klage beim Verwaltungsgericht Lüneburg erhoben. Dieses hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 7. Januar 2013 an das Verwaltungsgericht Hannover verwiesen, soweit sich das Begehren des Klägers gegen das beklagte Ministerium richtet.

Zur Begründung der Klage wird vom Kläger geltend gemacht:

An sich stehe dem Hauptverwaltungsbeamten kein Klagerecht zu, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde einen Beschluss der kommunalen Vertretung für rechtmäßig halte. Anders liege es aber, wenn der Ratsbeschluss - wie hier - in seine originären Rechte eingreife. Die Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 sei vom beklagten Ministerium in Teilen ausdrücklich für rechtswidrig erklärt worden. In dieser Entscheidung könne nicht nur eine Stellungnahme gesehen werden. Würde man dies so sehen, so müsste der Kläger zur Erreichung eines dann unstreitig gegebenen Klagerechts die Organisationsverfügung trotzdem in Kraft setzen, was dann kommunalaufsichtlich beanstandet würde. Dies sei eine unsinnige Verfahrensweise. Die Entscheidungen des beklagten Ministeriums seien für den Kläger bindend und müssten deshalb auch justiziabel sein. Dadurch, dass die Organisationsverfügung des Klägers im Hinblick auf die Verlagerung der Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" für rechtswidrig erklärt worden sei, sei unzweifelhaft eine Maßnahme der Kommunalaufsicht getroffen worden, die als Verwaltungsakt von dem in seinem Organisationsrecht betroffenen Kläger angefochten werden könne. Eine Unterbindung des Klagerechts gegen Eingriffe der Kommunalaufsicht sei mit der Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht vereinbar. Kommunale Organe könnten gegen die Entscheidungen und Weisungen der Kommunalaufsicht nicht rechtlos gestellt sein.

Die Organisationsverfügung verstoße inhaltlich nicht gegen die Richtlinien des Rates aus dem Jahr 2009. In dem augenscheinlich gegebenen Spannungsverhältnis zwischen der Kompetenz des Rates zum Erlass von Richtlinien, nach denen die Verwaltung geführt werden soll, und dem Recht des Oberbürgermeisters auf Regelung der Geschäftsverteilung sei die Zuständigkeit des Rates grundsätzlich auf eine Art "letztinstanzliche Aufsicht" beschränkt. Einzelne organisatorische Inhalte der Dezernate, die Zuordnung von Fachbereichen und Fachdiensten hingegen lägen in alleiniger Verantwortung des Hauptverwaltungsbeamten, der auch die alleinige Verantwortung für den ordnungsgemäßen Ablauf der Verwaltung trage. Die Richtlinienkompetenz beziehe sich nur auf die grundsätzliche Aufteilung und Gliederung der Verwaltung in Ämter und Dezernate sowie deren Kerngehalte. Mit der Entscheidung aus dem Jahr 2009 habe der Rat die Anzahl der Dezernate, ihre Aufgliederung und die Zuweisung von Schwerpunkten geregelt. Dem Dezernat I sei der Kern "Finanzen", dem Dezernat II der Kern "Soziales" und dem Dezernat III der Kern "Bauen" zugeordnet worden. Die Zuweisung einzelner Fachbereiche und der 32 Fachdienste zu den jeweiligen Dezernaten sei hingegen nicht konstitutiver Teil der Richtlinien geworden. Die vom beklagten Ministerium angenommene enge Wechselwirkung der Bereiche "Wirtschaft" und "Finanzen" bestehe nicht und sei auch seinerzeit so nicht gewollt gewesen. In anderen niedersächsischen Städten sei der Bereich "Wirtschaftsförderung" ebenfalls direkt dem Oberbürgermeister zugewiesen. Weder die behauptete enge Wechselwirkung mit den "Finanzen" noch das angenommene kommunalpolitische Gewicht könnten die Entscheidung des beklagten Ministeriums rechtfertigen. Die Wirtschaftsförderung habe keine tragende Bedeutung im Sinne der grundsätzlichen Richtlinienkompetenz des Rates. Sie sei keine kommunale Pflichtaufgabe, sondern eine freiwillige Leistung, die nach Stellenzahl und Gesamtaufwendungen nur eine geringe Bedeutung in der Stadtverwaltung aufweise. Der Bereich "Sport", der nach dem Ergebnis des kommunalaufsichtlichen Verfahrens verlagert werden dürfe, habe ein wesentlich höheres Gewicht. Es seien keine durchschlagenden Gründe dafür vorgetragen worden, dass die Richtlinien durch die Umgliederung des Bereichs "Sport" nicht tangiert worden seien, wohl aber durch die Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung". Auch der Begriff "Sport" sei in den Richtlinien dem Dezernat I zugeordnet worden. Dies habe das beklagte Ministerium bei der Würdigung aber offensichtlich als unbeachtlich angesehen. Bei der Wirtschaftsförderung handele es sich um eine klassische Querschnittsaufgabe mit hohem repräsentativen Gewicht. Für beides sei der Kläger zuständig. Dies wäre nur anders, wenn der von der CDU dominierte Rat bewusst und gewollt dem SPD-Oberbürgermeister diese Aufgaben habe vorenthalten wollen. Dafür gebe es keine Beweise, auch wenn dies vom beklagten Ministerium angedeutet werde. Die Repräsentation sei Kernbestand der Aufgaben des Hauptverwaltungsbeamten und damit für den Rat nicht disponibel. Die Beschränkung der Repräsentationsmöglichkeiten des SPD-Oberbürgermeisters hätte der Rat als klaren Gesetzesverstoß erkennen müssen. Die Richtlinienkompetenz des Rates sei nicht nach parteipolitischer Gewogenheit auszulegen. Kommunalverfassungsrecht habe grundsätzlich keine parteipolitischen Aspekte zu berücksichtigen; eine Einschätzungsprärogative der obersten Kommunalaufsichtsbehörde gebe es nicht.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass seine Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 die Richtlinienkompetenz des Rates nach § 58 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG nicht verletzt hat, sondern Ausfluss des nach § 85 Abs. 3 NKomVG dem Hauptverwaltungsbeamten zustehenden Rechtes auf die Regelung der Geschäftsverteilung war.

Das beklagte Ministerium beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Ministerium macht geltend:

Der Kläger sei ihm gegenüber nicht klagebefugt, da es zwischen ihnen keine organschaftlichen Beziehungen und Innenrechtspositionen gebe. Zudem fehle es ihm gegenüber an einem Feststellungsinteresse; die begehrte Feststellung könne allenfalls gegenüber dem Rat erfolgen. Nur eine etwaige Beanstandung einer durch den Kläger tatsächlich vollzogenen Umgliederung der Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing", an der er aufgrund der Entscheidung vom 31. August 2012 nicht gehindert sei, stelle einen tauglichen Klagegegenstand dar. Wenn der Kläger nicht entgegen der Intention des zweiten Teilbeschlusses handeln wollte, bliebe ihm allenfalls die Möglichkeit einer Klärung im Kommunalverfassungsstreit. Gegen die formlose Mitteilung vom 31. August 2012 habe er hingegen kein Klagerecht. Der Kläger argumentiere widersprüchlich. Obgleich er zur Konstruktion einer Klagemöglichkeit eine Gebundenheit postuliere, sehe er sich offensichtlich tatsächlich nicht gebunden, weil er den Bereich "Stadtmarketing" aus dem Dezernat I ausgegliedert und sich selbst unterstellt habe. Das eigentliche Klageziel richte sich gegen den Rat der Stadt D.. Der Kläger sei nicht durch die Entscheidung vom 31. August 2012 gebunden, sondern allenfalls durch den Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012. Durch die Entscheidung, dass der Beschluss des Rates - freilich aufgrund seines weiten Wortlauts - vollumfänglich rechtmäßig sei, sei der Kläger an der geplanten Verwaltungsumgliederung nicht durch das beklagte Ministerium gehindert gewesen. Die Organisationsverfügung sei nicht im Hinblick auf die Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" für rechtswidrig erklärt worden. Erst wenn der Kläger die geplanten Organisationsänderung umgesetzt hätte und dies beanstandet worden wäre, wäre eine Klage möglich gewesen. Die vom Kläger erhobene Feststellungsklage gegen das beklagte Ministerium stelle hingegen eine unzulässige Vorverlagerung des Rechtsschutzes dar. Innenrechtsstreitigkeiten seien im Kommunalverfassungsstreit auszutragen. Im kommunalaufsichtlichen Verfahren gebe es die Möglichkeit der Freizeichnung, nicht aber die Möglichkeit, sich einen weiteren Beklagten zu suchen und somit die Streitigkeit auszuweiten.

Inhaltlich handele es sich bei der Umgliederung der Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" um einen Verstoß gegen die weiterhin Geltung beanspruchenden Richtlinien des Rates aus 2009. Der Rat habe die Bereiche "Finanzen" und "Wirtschaft" in einem Fachdezernat unter der Ersten Stadträtin ansiedeln wollen. Das Organigramm sei zum Bestandteil des Richtlinienbeschlusses gemacht worden. Die Auslegung des Dezernatsverteilungsplanes ergebe, dass die städtische Wirtschaftsverwaltung mit den Bereichen "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" dem Dezernat I zugeordnet worden sei. Schon die Dezernatsbezeichnung "Wirtschaft" spreche dafür. In der zugrunde liegenden Beschlussvorlage sei ausgeführt worden, dass der Oberbürgermeister lediglich die zentralen Querschnittsaufgaben behalte, während die Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" ausdrücklich in der Hand der Ersten Stadträtin hätten bleiben sollen. Für die Frage der Umprägung eines Dezernates sei die Stärke des eingesetzten Personals nicht maßgeblich, auch auf die Frage der Sinnhaftigkeit einer Verknüpfung der Bereiche "Finanzen" und "Wirtschaft" komme es nicht an. Wo die Wirtschaftsförderung administrativ anzusiedeln sei, entziehe sich der Entscheidungsgewalt des beklagten Ministeriums. Diese Zweckmäßigkeitsüberlegungen seien Sache der Kommune, wobei der Rat infolge seiner Richtlinienkompetenz eine wichtige Rolle einnehmen könne. Der Bereich Wirtschaft habe wegen des kommunalpolitischen Gewichts als Dezernatskernfestsetzung auch zu Recht Bestandteil der Richtlinien werden können. Hinsichtlich der Wertung des kommunalpolitischen Gewichts habe die oberste Kommunalaufsicht des Landes eine Einschätzungsprärogative. Mit dem Bereich der Wirtschaftsförderung sei eine erhebliche repräsentative Wirkung verbunden, die der Rat offensichtlich der Ersten Stadträtin habe zuerkennen wollen. Die Auffassung des Klägers, dass freiwillige Aufgaben im eigenen Wirkungskreis von vornherein nicht als wesentliche Aufgabengebiete anerkannt werden könnten, sei unzutreffend. Die Auffassung des Klägers, die Richtlinienkompetenz sei nicht nach parteipolitischer Gewogenheit auszulegen, werde geteilt. Dies gelte aber auch für den Kläger selbst. Dem Bereich "Wirtschaft" sei eine für die Prägung des Aufgabenkerns des Dezernats hinreichende kommunalpolitische Bedeutung zu attestieren. Dies sei bei dem Bereich "Sport" anders. Es gebe zudem kommunalverfassungsrechtlich keine Vorschrift, wonach die Wirtschaftsförderung und das Stadtmarketing zwingend dem Hauptverwaltungsbeamten zuzuordnen seien. Dass diese Bereiche  in den meisten Städten Aufgaben des Oberbürgermeisters seien, sei kein hinreichendes Argument. Es handele sich bei der Wirtschaftsförderung auch nicht um eine Aufgabe der repräsentativen Vertretung der Kommune im Rechtssinne.

Die mit dem gleichlautenden Klageantrag gegen den Rat der Stadt D. gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht Lüneburg mit Urteil vom 19. Februar 2014 - 5 A 59/12 - abgewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Die Feststellungsklage ist bereits unzulässig.

Das vom Kläger in seiner Eigenschaft als Hauptverwaltungsbeamter und damit als kommunalverfassungsrechtliches Organ einer Kommune gegen das beklagte Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde gerichtete Feststellungsbegehren stellt sich als unstatthaft dar. Es fehlt hinsichtlich des Klageantrags an einem zwischen den Beteiligten bestehenden feststellungsfähigen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO. Die vom Kläger als belastend angesehenen Begründungselemente der Entscheidung vom 31. August 2012 haben sich nicht zu einem solchen Rechtsverhältnis verdichten können. Der Kläger will der Sache nach (auch) gegenüber dem beklagten Ministerium festgestellt wissen, dass die von ihm im Rahmen eines die Verwaltungsorganisation betreffenden Streits mit dem Rat vertretene Rechtsauffassung zutreffend ist. Anknüpfungspunkt für den Feststellungsantrag gegenüber dem beklagten Ministerium ist dessen Mitteilung vom 31. August 2012, mit welcher der nach Auffassung des Klägers rechtswidrige Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012 nicht beanstandet wurde. Ein feststellungsfähiges (Außen-)Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO zwischen den Beteiligten ist infolge dieser Entscheidung indessen nicht entstanden.

Der Innenrechtsstreit zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der Vertretung als kommunalverfassungsrechtlichen Organen kann durch die eine Beanstandung gerade nicht aussprechende Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde nicht zugleich zu einem "Außenrechtsstreit" zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der Kommunalaufsichtsbehörde werden. Nimmt die Kommunalaufsichtsbehörde infolge des Berichts des Hauptverwaltungsbeamten nach § 88 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 4 NKomVG gerade keine Beanstandung eines Beschlusses der Vertretung vor, kann ein etwaiger weiterhin zwischen den beteiligten kommunalverfassungsrechtlichen Organen bestehender Streit vielmehr nur im verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreit ausgetragen werden. Nur dem Rat gegenüber kann der Hauptverwaltungsbeamte  eine wehrfähige Innenrechtsposition (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) verfolgen. Ihm steht hingegen in einer solchen Situation als Organ kein Klagerecht gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde zu. Ist eine "Beanstandungserzwingungsklage" ausgeschlossen, gilt dies in gleicher Weise für eine darauf hinauslaufende "Einkleidung" eines entsprechenden Klageziels in eine Feststellungsklage. So liegt der Fall hier: Dem Kläger geht es gerade darum, im Klagewege die Richtigkeit der seinem Bericht an die Kommunalaufsichtsbehörde zugrunde liegenden Auffassung feststellen zu lassen, weil diese seiner Sichtweise inhaltlich nur zum Teil gefolgt ist. Ein solches Vorgehen ist nach der sich aus den gesetzlichen Regelungen ergebenden Konzeption des kommunalaufsichtlichen Verfahrens und den Rechtsschutzmöglichkeiten gegen kommunalaufsichtliche Maßnahmen nicht vorgesehen. Dies ist entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht anders zu sehen, wenn der Innenrechtsstreit zwischen den kommunalverfassungsrechtlichen Organen gerade die Rechtspositionen eines Organs - hier des Klägers - betrifft. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen zu den Rechtsschutzmöglichkeiten bei Entscheidungen der Kommunalaufsichtsbehörde, die letztlich auch für die hier vorliegende Konstellation Geltung beanspruchen:

a) Grundsätzlich ist der Rechtsweg nur der Kommune als juristischer Person selbst eröffnet, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde ihr gegenüber eine Beanstandung als belastende Maßnahme tatsächlich ausgesprochen hat. Nach § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Kommune sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Adressat einer Beanstandung ist dabei die Kommune als solche, nicht das kommunalverfassungsrechtliche Organ, das die Maßnahme getroffen hat. Dementsprechend steht der Kommune gegenüber der Beanstandung, die einen belastenden Verwaltungsakt darstellt, die Möglichkeit der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage offen. Darauf ist der denkbare Rechtsschutz der Kommune aber zugleich auch beschränkt. Es ist damit ausgeschlossen, dass im Falle einer Beanstandung verschiedene Organe der Kommune jeweils eigenständig gegen die Kommunalaufsichtsbehörde - möglicherweise noch mit voneinander abweichenden Zielrichtungen - im Klagewege vorgehen. Es muss vielmehr nach den allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen "Spielregeln" die Entscheidung darüber herbeigeführt werden, ob gegen eine ausgesprochene Beanstandung eine Klage der Kommune erhoben werden soll. Handelt es sich dabei nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG) und hat sich die Vertretung nicht die Beschlussfassung vorbehalten (§ 58 Abs. 3 NKomVG), ist für diese Entscheidung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG der Hauptausschuss zuständig.

Diese Grundsätze beanspruchen nach Auffassung der Kammer auch im Falle einer Beanstandung auf Basis des § 88 Abs. 1 Satz 6 NKomVG Geltung. § 88 Abs. 1 Satz 6 NKomVG erweitert die aufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten des Landes zwar in den Innenbereich der Kommune hinein, so dass eine Beanstandung auch erfolgen kann, wenn keine Gesetzesverletzung, sondern (nur) eine Verletzung von Innenrecht vorliegt (KVR-NKomVG, Stand: November 2013, § 88 Rn. 12). Auch in solchen Fällen wird eine Beanstandung allerdings nach § 173 Satz 1 NKomVG vorgenommen (vgl. KVR-NKomVG, Stand: November 2013, § 88 Rn. 34). Betrachtet man in diesem Sinne § 88 Abs. 1 Satz 6 NKomVG als Rechtsfolgenverweisung auf § 173 Satz 1 NKomVG ("entscheidet…ob…zu beanstanden ist"), ist eine Beanstandung gegenüber der Kommune als solcher und damit zugleich mit Wirkung für die jeweils als Organ beteiligten Akteure (Hauptverwaltungsbeamter und Vertretung) vorzunehmen, nicht etwa gegenüber der Vertretung als einzelnem kommunalverfassungsrechtlichen Organ. Im kommunalaufsichtlichen Verfahren stehen sich nämlich generell nur Gemeinde und Staat gegenüber (vgl. Kingreen, Die Bedeutung der gemeinderechtlichen Beanstandung für die Zulässigkeit des Kommunalverfassungsstreitverfahrens, DVBl. 1995, 1337 (1340)).

Die beschriebene Konstellation einer Beanstandung hätte hier eintreten können, wenn der Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012 nicht im Sinne einer "Globalmissbilligung" gefasst worden wäre, sondern konkret eine oder mehrere aus seiner Sicht erfolgte Verletzung(en) seines Kompetenzbereichs durch die Organisationsverfügung des Klägers festgestellt hätte. Hätte etwa der Beschluss nur die Verlagerung des Fachdienstes "Hochbau und Gebäudewirtschaft" aus dem Dezernat III in das Dezernat I als Verstoß gegen die Richtlinien aus 2009 missbilligt, wäre er unter Zugrundelegung der in der Entscheidung des beklagten Ministeriums skizzierten Auffassung gegenüber der Stadt D. beanstandet worden. Ein Klagerecht gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde hätte dann nach der skizzierten Auffassung der Kammer nicht etwa dem Rat als Organ der Stadt D., sondern (nur) der Stadt D. als juristischer Person zugestanden. Bestehen keine abweichenden Regelungen, würde die Beschlussfassung darüber in die Auffangzuständigkeit des Verwaltungsausschusses (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 NKomVG) fallen. Irrelevant wäre in diesem Zusammenhang, dass sich der beanstandete Beschluss des Rates inhaltlich auf die Wahrung seines Kompetenzbereichs gegenüber demjenigen des Hauptverwaltungsbeamten bezogen hat. Die Frage der Ausübung des Klagerechts seitens der Kommune als solcher ist vom Inhalt des betroffenen Ratsbeschlusses zu trennen.

b) Im Falle einer Nichtbeanstandung als Abschluss eines kommunalaufsichtlichen Verfahrens nach Prüfung eines Ratsbeschlusses fehlt es hingegen an einer belastenden Maßnahme gegenüber der Kommune, gegen die sie eine Anfechtungsklage erheben könnte. Steht in dieser Situation schon der Kommune keine Klagemöglichkeit offen, muss dies erst recht für ihre einzelnen Organe, insbesondere auch für den Hauptverwaltungsbeamten gelten. Teilt die Kommunalaufsichtsbehörde die Auffassung des Hauptverwaltungsbeamten zu einem aus dessen Sicht rechtwidrigen Beschluss der Vertretung nicht, wird er durch die Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde nur von seiner Verantwortung frei, wenn er - im Falle eines zu vollziehenden Inhalts des Ratsbeschlusses - diesen gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG vollzieht. Eine "Beanstandungserzwingungsklage" ist hingegen weder kommunalverfassungsrechtlich noch prozessual vorgesehen. Dies gilt selbst für den Fall, dass die Kommunalaufsichtsbehörde einen von ihr für rechtswidrig gehaltenen Beschluss aus Opportunitätsgründen nicht beanstandet (vgl. Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, § 65 Erl. 4). Eine gegenteilige Sichtweise (vgl. Thieme, Niedersächsische Gemeindeordnung, 3. Aufl., § 65 Rn. 5) würde schon nicht damit vereinbar sein, dass nach der von der Kammer vertretenen Auffassung gemäß § 173 Satz 1 NKomVG Adressat der Entscheidung über eine Nichtbeanstandung - wie auch bei einer Beanstandung - ausschließlich die Kommune also solche, nicht aber ein einzelnes Organ derselben ist. Der Hauptverwaltungsbeamte kann auch nicht etwa als Dritter angesehen werden, der durch eine Nichtbeanstandung in seiner eigenen Rechtsposition berührt werden könnte. Vielmehr ist er im Hinblick auf belastende Maßnahmen der Kommunalaufsichtsbehörde selbst (nur) als Teil der Kommune anzusehen. Daher ergeht eine Nichtbeanstandung zutreffend als formlose Mitteilung an die Kommune als solche und nicht etwa als belastender Verwaltungsakt gegenüber dem Hauptverwaltungsbeamten und zugleich begünstigender Verwaltungsakt gegenüber der Vertretung.

Es kommt auch bei einer Nichtbeanstandung nicht darauf an, welchen inhaltlichen Gegenstand der Beschluss des Rates betrifft. Plastisch nachvollziehbar wird diese Konstellation wiederum, wenn man die vorliegende Fallgestaltung dahingehend vereinfacht, dass Gegenstand des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 nur die Missbilligung der vom Kläger beabsichtigten Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung" aus dem Dezernat I in das Dezernat des Klägers gewesen wäre. Das beklagte Ministerium hätte diesen Beschluss unter Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung nicht beanstandet. Ein Klagerecht stünde mithin weder der Stadt D. noch dem Kläger zu.

Der vom Kläger vertretenen Auffassung, es müsse gegenüber der Kommunalaufsicht justiziabel sein, wenn diese im Rahmen der Begründung der Nicht-Beanstandung seine Organisationsverfügung als rechtswidrig einstufe, kann demgegenüber nicht gefolgt werden. Es fehlt in einer solchen Konstellation nämlich an einer Außenrechtsbeziehung zwischen der Kommune und der Kommunalaufsichtsbehörde. Hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Gebots des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) wirft diese Sichtweise entgegen der Ansicht des Klägers keine Probleme auf. Der effektive Rechtsschutz nach dieser Bestimmung hat schon nicht in erster Linie organschaftliche Beziehungen innerhalb einer juristischen Person im Blick. Dem gleichwohl gegebenen Bedarf an gerichtlichen Streitentscheidungen im Innenbereich von Kommunen wird schon durch die Anerkennung des Kommunalverfassungsstreits im Rahmen der verwaltungsprozessualen Regelungen Rechnung getragen. Es ginge demgegenüber zu weit, wenn auch im Falle des Fehlens einer die Kommune als solcher belastenden Maßnahme der Kommunalaufsicht dieser gegenüber ein Klagerecht desjenigen Organs anerkannt würde, das sich durch die Begründung der Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde faktisch "ins Unrecht gesetzt" betrachtet.

Dementsprechend teilt die Kammer auch die Auffassung des beklagten Ministeriums, dass erst dann eine Klagemöglichkeit eröffnet wäre, wenn der Kläger die von ihm verfügte bzw. geplante Organisationsänderung bezüglich der "Wirtschaftsförderung" tatsächlich umsetzen und dies kommunalaufsichtlich beanstandet würde. Die Klagemöglichkeit würde indessen nicht etwa ohne weiteres dem Kläger als Organ gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde zustehen, sondern wiederum nur der Kommune als solcher. Über eine Klageerhebung müsste - wie unter a) skizziert - eine einheitliche Entscheidung der Kommune herbeigeführt werden. Die sich am wahrscheinlichsten ergebende Variante wäre dann aber gerade, dass im Falle der Zuständigkeit des Verwaltungsausschusses (in dem sich die im Rat vorhandenen Mehrheiten widerspiegeln) beschließen würde, dass eine Klage nicht erhoben werden soll. Die Beanstandung einer tatsächlichen Umsetzung der Organisationsverfügung hinsichtlich der "Wirtschaftsförderung" seitens der Kommunalaufsichtsbehörde würde schließlich der Position des Rates in seinem Beschluss vom 13. Juli 2012 entsprechen. Würde der Kläger die Entscheidung über eine Klageerhebung der Kommune gegen die Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG als Geschäft der laufenden Verwaltung betrachten, dürfte der Rat die Entscheidung nach § 58 Abs. 3 Satz 1 NKomVG an sich ziehen können. Das Ergebnis wäre voraussichtlich wiederum, dass es nicht zu einer Klageerhebung käme.

Dies zeigt im Übrigen, dass auch der Sichtweise des beklagten Ministeriums zuzustimmen ist, dass die Feststellungsklage des Klägers eine unzulässige Vorverlagerung des Rechtsschutzes darstellt. Würde man die Möglichkeit der Feststellungsklage als "verdeckter Beanstandungserzwingungsklage" gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde anerkennen, wäre damit zugleich der an sich kommunalverfassungsrechtlich vorgesehene Weg der Entscheidungsfindung über eine Klageerhebung im Falle einer tatsächlich erfolgten Beanstandung - hier einer zuvor erfolgten Verwirklichung der Zuständigkeitsverlagerung für die "Wirtschaftsförderung" - von vornherein abgeschnitten; der Hauptverwaltungsbeamte würde sich nicht an die "Spielregeln" zur Herbeiführung einer Entscheidung über die Klageerhebung halten müssen. Entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung ist die Entscheidung über die Erhebung einer Klage gegen die Kommunalaufsicht nicht stets schon dann von ihm selbst zu treffen, wenn es inhaltlich um Geschäftsverteilungsfragen geht.

Es überzeugt auch nicht, dass der Kläger ein eigenes Klagerecht bei Nichtbeanstandungen als Ergebnis des Verfahrens nach § 88 Abs. 1 Satz 6 NKomVG mit dem Argument einfordert, die Betrachtung der Kommunen als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung sei überholt. Abgesehen davon, dass trotz der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG die Kommunen staatsorganisationsrechtlich sehr wohl Teil der mittelbaren Staatsverwaltung sind (vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 -, juris Rn. 151), geht es hier nicht um die Frage der Wehrfähigkeit der Kommune gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde, sondern um Klagerechte eines einzelnen Organs im Falle einer Nichtbeanstandung.

Die Sichtweise des Klägers mag zwar rechtspolitisch begründbar sein, insbesondere nachdem infolge der Abschaffung der "Zweigleisigkeit" die Verhältnisse zwischen den kommunalverfassungsrechtlichen Organen einer Nachjustierung bedurften. Die Möglichkeit der Wahrnehmung von Organrechten durch das betroffene Organ gegenüber der staatlichen Kommunalaufsicht entspricht aber nicht der gegenwärtigen Rechtslage.

c) Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich von den unter a) und b) dargestellten vereinfachten Sachverhalten letztlich nur dadurch, dass sie eine Kombination aus diesen beiden Sachverhalten darstellt: Der Ratsbeschluss vom 13. Juli 2013 enthält eine "Globalmissbilligung", die sich auf drei einzelne Organisationsentscheidungen des Klägers bezieht, von denen das beklagte Ministerium wiederum nur eine als Verstoß gegen die Richtlinien des Rates aus 2009 eingestuft hat. Teilte man die Entscheidung des beklagten Ministeriums vom 31. August 2012 in entsprechender Weise auf, könnte man sie als Kombination aus teilweiser Beanstandung und teilweiser Nichtbeanstandung des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 betrachten. Auch bei einer solchen gedachten Aufteilung bliebe es indessen bei den unter a) und b) skizzierten Rechtsschutzmöglichkeiten, die aber jeweils nicht dem Kläger oder dem Rat als Organ zustünden. Abweichendes kann nicht schon deshalb gelten, weil sich die Entscheidung vom 31. August 2012 als "zusammengesetzt" darstellt und eine Beanstandung der "Globalmissbilligung" nicht erfolgt ist, weil das beklagte Ministerium eine von drei Organisationsentscheidungen als Verstoß gegen die Richtlinien des Rates aus 2009 angesehen hat.

Unmittelbarer Gegenstand des kommunalaufsichtlichen Verfahrens war im Übrigen nur der Ratsbeschluss, nicht aber die Organisationsverfügung des Klägers. Dies spricht dagegen, in der Nichtbeanstandung vom 31. August 2012 zugleich eine formelle Beanstandung der Organisationsverfügung des Klägers vom 3. Juli 2012 zu erblicken, soweit das beklagte Ministerium eine "inzidente Teilrechtswidrigkeitsfeststellung" getroffen hat. Sogar dies kann aber letztlich dahinstehen. Selbst wenn man in der Entscheidung des beklagten Ministeriums vom 31. August 2012 eine Beanstandung der Organisationsverfügung des Klägers erblicken wollte, stünde allenfalls der Stadt D. ein Klagerecht gegenüber dem beklagten Ministerium zu, über dessen Ausübung die zuständigen kommunalen Organe zu befinden hätten. Der Kläger kann sich hingegen nicht als Organ an die Stelle der im Verhältnis zur Kommunalaufsichtsbehörde allenfalls klageberechtigten Kommune setzen.

2. Es bedarf mangels Statthaftigkeit der Klage keiner Ausführungen zu der Frage, ob und inwieweit der Kläger überhaupt noch ein Feststellungsinteresse für seinen weit gefassten Antrag beanspruchen kann, nachdem er seine Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 weitgehend umgesetzt hat - nämlich bis auf den Bereich "Wirtschaftsförderung" - und dies vom Rat offenbar hingenommen wurde. Offenbleiben kann ferner, ob ein Hauptverwaltungsbeamter gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde überhaupt als Beteiligter i. S. d. § 61 VwGO angesehen werden kann (verneinend: KVR-NKomVG, Stand: November 2013, § 88 Rn. 36). Schließlich bedarf es auch keiner materiell-rechtlichen Bewertung, ob das Spannungsverhältnis zwischen der Richtlinienkompetenz des Rates (§ 58 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG) und der Geschäftsverteilungskompetenz des Oberbürgermeisters (§ 85 Abs. 3 Satz 1 NKomVG) zutreffend aufgelöst wurde bzw. ob das beklagte Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde zu Recht keine Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 vorgenommen hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.