I.

Die Antragstellerin, die nach § 144 Abs. 4 Satz 2 SGB V Nachfolgerin der ... ist, begehrt die Nichtigerklärung der Rettungsdienstgebührensatzung des Antragsgegners vom 1. März 1993.

Nachdem zwischen den Beteiligten eine privatrechtliche Entgeltvereinbarung für die Leistungen des Rettungsdienstes nach § 15 des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes - NRettDG - vom 29. Januar 1992 (GVBl. S. 21), in Kraft getreten am 1. Februar 1992, nicht zustandegekommen war, weil der Antragsgegner nach Auffassung der Antragstellerin zu hohe Preisvorstellungen hatte, erließ ersterer nach § 16 NRettDG iVm § 5 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes - NKAG - die bezeichnete Satzung, in deren § 2 er Gebührensätze festlegte, die - unbestritten - um 44,8 % höher waren als diejenigen, die noch am 1. Dezember 1992 galten. Die Gebühren werden für die mit Notarzt-, Rettungs- und Krankentransportwagen durchgeführten Tansporte sowie für dabei in Anspruch genommene Sonderleistungen erhoben (§ 2 Abs. 1). Gebührenschuldner sind der Benutzer, der Auftraggeber und derjenige, in dessen Interesse die Leistung erbracht wird, als Gesamtschuldner (§ 4 Abs. 1). Die Gebühren werden von der beauftragen Hilfsorganisation für den Antragsgegner festgesetzt und eingezogen (§ 5 Abs. 2). Beauftragt sind (§ 1) der Arbeiter-Samariter-Bund und das örtliche DRK. Fällige Gebühren können (§ 4 Abs. 3) den zuständigen Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung in Rechnung gestellt werden, solange mit diesen eine entsprechende Vereinbarung besteht.

Die Antragstellerin hatte Gelegenheit, zu den beabsichtigten Satzungsregelungen Stellung zu nehmen.

Durch das 6. Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Juli 1989 (BGBl. I, 1547), gem. dessen Art. 5 am 1. Januar 1992 in Kraft getreten, hat der Bundesgesetzgeber die Zulassung von Krankentransportwagen aus dem Personenbeförderungsrecht entlassen. Dadurch waren die Länder veranlaßt, eigene Rettungsdienstgesetze zu erlassen oder vorhandene Gesetze der neuen Lage anzupassen. Das ist in Niedersachsen mit Erlaß des o.b. Gesetzes geschehen.

Durch das (Bundes-)Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz - GSG -) vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I, 2266 f.) ist § 133 Abs. 1 SGB V mit Wirkung vom 1. Januar 1993 geändert worden. Nach Satz 2 wurde folgender Satz 3 eingefügt:

"Die Preise dürfen sich gegenüber den am 1. Dezember 1992 geltenden Preisen in den Jahren 1993, 1994 und 1995 höchstens um den Vomhundertsatz verändern, um den sich die nach den ... zu ermittelnden beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder der Krankenkassen je Mitglied verändern; die Vomhundertsätze sind ... festzulegen."

Der gleichfalls eingefügte Satz 5 lautet:

Die Preisvereinbarungen haben sich an möglichst preisgünstigen Versorgungsmöglichkeiten auszurichten.

Die in § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V vorgesehene Festlegung hat das Bundesministerium für Gesundheit mit Bekanntmachung vom 12. Februar 1993 vorgenommen. Sie beläuft sich für die alten Bundesländer auf 3,1 %.

Die (Rechtsvorgängerin der) Antragstellerin hat am 17. März 1993 gegen die bezeichnete Gebührensatzung des Antragsgegners beim erkennenden Gericht einen Normenkontrollantrag gestellt. Ihr umfangreicher Vortrag läßt sich im wesentlichen wie folgt zusammenfassen:

Sie erleide durch die - unbestrittene - Nichtberücksichtigung der "Deckelungsvorschrift" des § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V durch die Gebührensatzung des Antragsgegners einen nicht hinreichend kompensierbaren rechtlichen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das sei auch dann der Fall, wenn die Satzung nur für einen Übergangszeitraum gelten sollte. Nach § 13 Abs. 3 SGB V sei sie grundsätzlich verpflichtet, ihren Versicherten die tatsächlichen Kosten für die in Anspruch genommene Rettungsdienstleistung zu erstatten.

Die Gebührensatzung müsse für nichtig erklärt werden, weil die Gebührenbemessung unter Verstoß gegen § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V vorgenommen worden sei. Der Bundesgesetzgeber verfolge mit dieser Vorschrift das Anliegen, der weit überproportionalen Ausgabenentwicklung im Leistungsbereich Rettungswesen - vor allem seit der Schaffung kommunaler Rettungsdienste - Einhalt zu gebieten. Sein Wille sei dahin gegangen, daß die "Deckelung" in Form der gewählten Grundlohnanbindung auch für die Vergütungen zu gelten habe, die nach landesrechtlichen Vorschriften zustandegekommen seien. Diese seien je nach Bundesland unterschiedlich. Für Niedersachsen liege auf der Hand, daß der gesamte § 133 Abs. 1 SGB V ohne weiteres für den kommunalen Träger des Rettungsdienstes gelte, wenn dieser mit den Kostenträgern - hier u. a. mit ihr, der Antragstellerin - privatrechtliche Entgelte nach § 15 NRettDG vereinbart habe. Denn insoweit handele es sich um einen "Vertrag über die Vergütung von Leistungen des Rettungsdienstes" im Sinne des § 133 Abs. 1 Satz 1 SGB V, für den die in den folgenden Sätzen 2 und 3 der Vorschrift geltenden Einschränkungen zwingend zu beachten seien. Eine derartige Vereinbarung sei vorliegend zwar nicht zustandegekommen. Das bedeute aber nicht, daß die von Satz 3 oktroyierte "Deckelung" nicht auch bei der vom Antragsgegner nach § 16 NRettDG ersatzweise einseitig vorgenommenen Gebührenfestsetzung zu berücksichtigen gewesen sei. Denn § 133 Abs. 1 SGB V sei so zu lesen, daß die "Deckelung" für jede Form der Entgeltfestsetzung gelte.

In einem späteren Verfahrensstadium hat die Antragstellerin ein Rechtsgutachten von Redeker (vom 4. 2. 1994, GA Bl. 118 f.) vorgelegt und sich dessen Auffassung angeschlossen, der diesbezüglich argumentiert: § 133 Abs. 1 SGB V einschließlich Deckelung gelte nur dann, wenn der jeweilige Rettungsdienstgesetzgeber sich, und sei es - wie in Niedersachsen - auch nur primär, für das "Vereinbarungsmodell" entschieden habe. Dann sei im Sinne von § 133 Abs. 1 Satz 1 Hs 1 SGB V vom "Landesrecht nichts anderes bestimmt". Das müsse auch bei einer Satzungsregelung nach § 16 NRettDG gelten, weil diese, im Zusammenhang mit § 15 und § 18 NRettDG gesehen, keine eigenständige Alternative, sondern nur eine Übergangslösung darstellen solle. Denn der Satzungsgeber könne für eine vorläufige Regelung keine höhere Vergütung ansetzen, als sie bei der endgültigen Vereinbarung zulässig wäre.

Der Notwendigkeit dieser Auslegung könne auch nicht entgegengehalten werden, daß ihrem Kostendämpfungsinteresse bei einer zu hohen Entgeltfestsetzung durch Satzung durch die Anwendung der Kürzungsmöglichkeit des § 133 Abs. 2 SGB V ausreichend Rechnung getragen werden könne. Einmal werde es im Einzelfall schwer, wenn nicht sogar unmöglich sein, das Vorliegen etwa von Unwirtschaftlichkeit im Sinne von Abs. 2 Nr. 3 nachzuweisen. Zum andern - und das sei noch gravierender - hätten Beschränkungen wie auch Festbeträge gegenüber den Versicherten die Funktion, Wirtschaftslichkeitsreserven auszuschöpfen und einen Preiswettbewerb auszulösen. Dieser Zweck würde bei Kürzungen der Rettungsdienstentgelte in Niedersachsen verfehlt, weil es durch die erfolgte Schaffung kommunaler Monopole (§ 5 Abs. 2 NRettDG) keine Ausweichmöglichkeit und damit keinen Wettbewerb mehr gebe. Auch aus diesem Grund müsse § 133 Abs. 1 SGB V "wettbewerbsorientiert" ausgelegt werden.

Der Bund habe auch verfassungsrechtlich die Befugnis gehabt, auf das Rettungsdienstgebührenrecht einschränkend einzuwirken. Diese Befugnis beruhe auf einer Annexkompetenz zum Sachgebiet "Sozialversicherung" nach Art. 74 Nr. 12 GG und sei erforderlich, um das System finanziell zu stabilisieren. Die gesetzliche Sozialversicherung sei keine Versicherung im privatrechtlichen Sinn, sondern nach ihrem überkommenen Selbstverständnis ein Stück staatlicher Fürsorge. Sie sei eine öffentliche Aufgabe, deren Ausgestaltung nicht nur Finanzierungsregelungen hinsichtlich der Beitragszahlungen, sondern auch Regelungen zur Sicherung des Systems an sich beinhalte. Damit dürfe der Bund zur Kostendämpfung etwa auch Leistungserbringer - wie vorliegend - direkt in die Pflicht nehmen (Redeker, Gutachten S. 37 f.). § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V überlagere als Bundesrecht die landesrechtlichen materiellen Bestimmungen, die sich auf den Inhalt der Vereinbarung zwischen Träger des Rettungsdienstes und Kostenträger bezögen. Ergäben so etwa die Berechnungskriterien des § 15 Abs. 1 Sätze 3 und 4 NRettDG einen höheren Betrag, als die Deckelung ihn zulasse, bleibe es bei der durch die Deckelung festgelegten Obergrenze. Das sei auch sonst nicht ungewöhnlich. So sehe etwa § 1 Abs. 1 NKAG allgemein auch bundesrechtliche Beschränkungen vor.

Die Antragstellerin beantragt,

die Satzung des Antragsgegners über Benutzungsgebühren zur Deckung der Kosten des Rettungsdienstes und des qualifizierten Krankentransportes im Landkreis ... vom 1. März 1993 für nichtig zu erklären,

hilfsweise,

die Sache gem. § 47 Abs. 5 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er entgegnet im wesentlichen:

Bereits die Antragsbefugnis der Antragstellerin sei zweifelhaft. Da sich die angegriffene Satzung nicht an sie, sondern an die Benutzer des Rettungsdienstes wende, erleide sie durch die behaupteten Mängel allenfalls einen mittelbaren Nachteil.

Jedenfalls sei die Rüge der Nichteinhaltung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V unbegründet. Denn diese gelte, wie ihr Wortlaut und ihre Stellung in Abs. 1 des § 133 SGB V zeigten, nur für Verträge zwischen den Krankenkassen und Krankentransportunternehmen. Die hier angefochtene Satzung sei aber eine Rechtsnorm und kein Vertrag. Zum Erlaß dieser Norm sei er aufgrund von § 16 NRettDG ermächtigt gewesen, weil eine Vereinbarung mit den Kostenträgern nach § 15 NRettDG nicht zustandegekommen sei. Würden die Entgelte auf diese Weise bestimmt, führe dies unmittelbar zu § 133 Abs. 2 SGB V, der eine derartige "Festlegung" als möglich vorsehe und die Krankenkassen etwa bei Unwirtschaftlichkeit auf eine Kürzung der Erstattungsbeträge im Innenverhältnis zu ihren Versicherten verweise. Nur diese klare Auslegung sei im übrigen verfassungskonform, weil dem Bund aufgrund Art. 74 Nr. 12 GG zwar die Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Angelegenheiten der Sozialversicherung, nicht aber hinsichtlich derer des landesrechtlichen Rettungsdienstes zustehe. Dieser diene der Gefahrenabwehr und der Daseinsvorsorge, für die keine Bundeskompetenz bestehe. Damit liege auch die Entgeltbestimmung in der Gesetzgebungskompetenz des Landes. Dem trage der Bundesgesetzgeber in § 133 Abs. 1 Satz 1 SGB V auch Rechnung, indem er die Modalitäten der Entgeltbestimmung insgesamt unter den Vorbehalt einer anderweitigen landesrechtlichen Bestimmung stelle (so Denninger in seinem vom Antragsgegner vorgelegten Gutachten vom April 1993, GA. Bl. 39 f). Diese Rechtsauffassung habe auch die Schiedsstelle in ihrem Spruch vom 21. April 1993 - 2/92 - in einer Parallelsache bestätigt. Ebenso sei dies die Auffassung der "Konzertierten Aktion im Gesundheitswesen" und wohl auch die des Bundesgesundheitsministeriums, die beide von einer evtl. erforderlichen Rechtsänderung sprächen, wenn man mit der praktizierten Kostengestaltung durch die kommunalen Rettungsdienste, die zwingend an das Kostendeckungsprinzip gebunden seien, unzufrieden sei.

II.

Der Senat, dem eine Vielzahl gleichgelagerter Verfahren vorliegt, hält die angegriffene Satzung für mit § 133 SGB V vereinbar und möchte den zulässigen Normenkontrollantrag vorbehaltlich der Bestätigung dieser Auffassung durch das Bundesverwaltungsgericht, dem die Sache nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorab vorgelegt wird, ablehnen:

Streitgegenstand im vorliegenden Normenkontrollverfahren ist allein die Gebührensatzung nach § 16 NRettDG i.V.m. § 5 NKAG und nicht eine Vereinbarung gem. § 15 NRettDG, über welche im Streitfall die Schiedsstelle vorab durch Verwaltungsakt entscheidet, vgl. § 18 Abs. 1, Abs. 4 NRettDG.

Für die mithin hier nur zu betrachtende - einseitige - Festlegung von Benutzungsgebühren durch Rechtssatz gilt § 133 Abs. 1 SGB V weder nach seinem Wortlaut ("..Verträge" .."Preise".."Preisvereinbarungen"...) noch nach der Systematik des § 133 SGB V, der die Bestimmung durch Satzung als "Festlegung durch ... kommunalrechtliche Bestimmungen" bezeichnet und diese allein in Abs. 2 der Vorschrift anspricht, nicht in Abs. 1, der i. ü. ebenfalls unter landesrechtlichem Vorbehalt steht. Die möglicherweise vorhanden gewesene Absicht des SGB-Gesetzgebers, die Deckelung des Abs. 1 Satz 3 auch auf Abs. 2 zu erstrecken - aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich diesbezüglich nichts Eindeutiges - hat in der positiven gesetzlichen Regelung keinen Ausdruck gefunden. Mit Redeker (G, S. 22) ist der Senat insoweit der Auffassung, daß eine auch für den Satzungsfall geltende "Deckelung" durch Bildung eines eigenen Absatzes, einer Bezugnahme auf Abs. 2 oder anderweitig hinreichend klar hätte zum Ausdruck kommen müssen. Die mögliche Absicht des Gesetzgebers ist unbeachtlich, wenn sie, wie hier, in der gesetzlichen Fassung keinen Ausdruck findet. Damit kommt es auch nicht darauf an, ob dem Bund hierfür die Gesetzgebungskompetenz zugestanden hätte. Daran ändert es - entgegen der Auffassung Redekers - nichts, daß § 16 NRettDG nur als Interimslösung bis zum Abschluß einer "Vereinbarung" nach § 15 NRettDG konzipiert ist. Unterstellt, für § 15 NRettDG gilt § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V, besagt dies durchaus nicht, daß damit auch zwingend für die Satzung alle Vorgaben gelten müßten, die für eine "Vereinbarung" vorgesehen sind, zumal dann nicht, wenn es sich um eine Vorgabe handelt, wegen der Streit besteht und deretwegen die Vereinbarung gerade nicht zustandegekommen ist. Für eine Interimslösung nach dem Scheitern einer Vereinbarung besteht zwingender Bedarf, um eine "entgeltlose Zeit" zu überbrücken. Für sie sind landesrechtlich alle sachgerechten Vorgaben normgeberisch zulässig. Sachgerecht und naheliegend erscheinen dafür in der Tat bei kommunalen Trägern die vom Landesgesetzgeber gewählten NKAG-Kalkulationsgrundsätze. Das ist auch deshalb nicht "systemwidrig", weil mit einem später abweichenden Schiedsspruch nach § 18 NRettDG zu viel oder zu wenig gezahlte Beträge grundsätzlich wieder ausgeglichen werden können. Es besteht deshalb insgesamt kein zwingender Grund und ist rechtlich nicht zulässig, § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V gegen seinen Wortlaut und gegen die Systematik der Vorschrift auch auf den Satzungsfall zu erstrecken, den § 133 SGB V in seinem Absatz 2 ausdrücklich anerkennt, und ohne dafür derartige Einschränkungen des Satzungsgebers vorzusehen.

Vorliegend ist, wie bereits dargelegt, nicht Streitgegenstand oder sonst entscheidungserheblich, ob § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V für eine "Vereinbarung" nach § 15 NRettDG Anwendung fände und dem Bundesgesetzgeber für eine derartige Entgeltdeckelung nach Art. 74 Nr. 12 GG die Gesetzgebungskompetenz zustände.

Der Senat bemerkt dazu aber, daß ihm zweifelhaft erscheint, ob "Vereinbarungen" nach § 15 NRettDG tatsächlich gleich den "Verträgen" im Sinne von § 133 Abs. 1 SGB V sind. Der kommunale Rettungsdienstträger ist nämlich kaum der "Unternehmer" oder eine diesem im wesentlichen gleichgestellte "Einrichtung" im Sinne der Vorschrift. Über die bloße sichere Transportaufgabe des Unternehmers hinaus hat er nämlich weitere gesetzliche Aufgaben, wie § 2 NRettDG zeigt. Selbst wenn er Unternehmer beauftragt, darf er, wie der Senat entschieden hat, bei der Auswahl nach § 5 NRettDG nicht allein oder absolut vorrangig wirtschaftliche Kriterien anwenden (7 M 4404/93). Er unterliegt einem grundsätzlichen Kontrahierungszwang, was dem privaten Unternehmer, den § 133 Abs. 1 SGB V im Auge haben dürfte, nicht zugemutet wird. Schließlich wird dem kommunalen Träger nach § 15 Abs. 1 Sätze 3 und 4 NRettDG die Beachtung der Gesamtkosten als Untergrenze zur Pflicht gemacht und wird er weiter an das Wirtschaftlichkeitsgebot gebunden, was dem § 133 Abs. 1 Satz 3 SGB V in bestimmten Jahren durchaus entgegenstehen kann. Damit spricht vieles dafür, daß der von § 133 Abs. 1 Satz 1 SGB V an den Anfang gestellte generelle Subsidiaritätsvorbehalt zugunsten des Landesrechts nicht nur für Entgeltfestlegungen allein durch Satzung, sondern auch für Vereinbarungen gleichsam "besonderer Art" gilt, wie § 15 NRettDG sie vorsieht. Bei dieser Auslegung würde das Problem unterschiedlicher Maßstäbe für § 15 NRettDG einerseits und § 16 NRettDG andererseits entfallen, wenn auch in einer der Auffassung der Antragstellerin genau entgegengesetzten Weise. Es würde sich schließlich de lege lata auch nicht die verfassungsrechtliche Frage stellen, ob bereits Art. 74 Nr. 12 GG ("Sozialversicherung") dem Bund die (Annex-)Kompetenz verleiht, direkt in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen einzugreifen, obgleich mit dem vergleichbaren Fall des Art. 74 Nr. 19 a GG (wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser) eine spezielle Kompetenzzuweisung für erforderlich gehalten wurde.

Dieser Beschluß ist nach §§ 47 Abs. 7 Satz 1, 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Czajka und Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Rettberg sind wegen Urlaubs an der Unterschrift verhindert.

Kalz

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