Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Bescheides der Beklagten vom 20. November 2002, mit dem diese der Beigeladenen die Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines Ortslinienverkehrs in Buxtehude in der Zeit vom 01. August 2004 bis zum 31. Juli 2009 erteilt hat.

Die Beigeladene ist seit mehreren Jahren Inhaberin von Konzessionen für die Ortslinienverkehre Cuxhaven, Stade, Buxtehude, Winsen-Luhe und Lüneburg. Die zuletzt erteilte Genehmigung war auf 8 Jahre erteilt worden. Sie endete zum 31. Juli 2004.

Mit Schreiben vom 01. März 2002 wandte sich die Beigeladene an die Beklagte mit dem Antrag, die Konzession für den Ortslinienverkehr Buxtehude vorzeitig wieder zu erteilen. Der von der Beklagten eingeschaltete Niedersächsische Minister für Wirtschaft, Technologie und Verkehr erklärte zu der vorzeitigen Wiedererteilung mit Erlass vom 12. April 2002, dass ein Verlassen des regelmäßig noch angemessenen Zeitfensters von 12 bis 15 Monaten zwischen Genehmigungserteilung und Beginn der Geltungsdauer zwar noch begrenzt vertretbar erscheine, dass dazu jedoch besondere Rechtfertigungsgründe erforderlich seien. Derartige Gründe könnten hier angenommen werden, wenn die unternehmerischen Anstrengungen erkennbar und belegt sind, sich während der Geltungsdauer zu restrukturieren und auf die anstehende Marktöffnung im ÖPNV vorzubereiten, soweit das Einvernehmen des zuständigen ÖPNV-Aufgabenträgers erklärt werde und soweit der zeitlich vorgezogene Beginn des Verfahrens zur Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung durch den Aufgabenträger ortsüblich bekannt gemacht werde, umso eine über das Anhörungsverfahren hinausgehende Transparenz und Publizität herzustellen, insbesondere auch anderen Verkehrsunternehmen die Möglichkeit zu eröffnen, Linienverkehrsanträge zu stellen.

Am 16. April 2002 stellte die Beigeladene daraufhin einen neuen Antrag auf Wiedererteilung der Genehmigung für den Ortslinienverkehr Buxtehude und erklärte zugleich, dass die Linien insoweit eigenwirtschaftlich betrieben würden. Der Netzplan sowie die detaillierten Fahrpläne waren diesem Antrag beigefügt. Die Beklagte wandte sich daraufhin an den ÖPNV-Aufgabenträger, den Landkreis Stade, mit der Bitte, sein Einvernehmen zu der vorgezogenen Wiedererteilung zu erklären sowie um Äußerung zu der Absicht, eine ortsübliche Bekanntmachung durchzuführen.

Am 06. Juli 2002 wurde im Stader Tageblatt folgende Bekanntmachung des Landrats des Landkreises Stade vom 01. Juli 2002 veröffentlicht:

"Die F. ist Inhaberin der Genehmigung nach § 42 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) für die Ortslinienverkehre Stade (Gen.-Nr. 404) und Buxtehude (Gen.-Nr. 405). Die Genehmigungen sind befristet bis zum 31.7.2004.

Die G. hat bei der Bezirksregierung Lüneburg als zuständige Genehmigungsbehörde beantragt, die Genehmigungen für den Zeitraum vom 1.8.2004 bis zum 31.7.2009 vorzeitig wieder zu erteilen. Die beantragte Laufdauer entspricht der Laufdauer für die Teilnetzbildung in dem derzeit gültigen Nahverkehrsplan des Landkreises Stade. Die Verkehrsleistungen sind als eigenwirtschaftlich beantragt.

Der vorgezogene Beginn des Verfahrens zur Wiedererteilung der Liniengenehmigungen wird hiermit öffentlich bekannt gemacht, um insbesondere anderen Verkehrsunternehmen die Möglichkeit zu eröffnen, Linienverkehrsanträge nach § 13 PBefG zu stellen. Diese sind spätestens 4 Wochen nach dieser Bekanntmachung an die Bezirksregierung Lüneburg zu richten."

Mit Schreiben vom 22. Juli 2002 wandte sich daraufhin erstmals die Klägerin an die Beklagte. Sie sei ein Unternehmen des ÖPNV und betreibe eine Buslinie zwischen H. und I.. Sie beabsichtige kurzfristig weitere Marktanteile zu gewinnen und beabsichtige, sich deshalb am Genehmigungswettbewerb zum Stadtverkehr Stade bzw. Buxtehude zu beteiligen. Zur Vorbereitung eines Erfolg versprechenden Antrages bat sie um die Erteilung verschiedener Auskünfte, die insbesondere den Ausschluss wettbewerbsverfälschender Beihilfen sowie das Verfahren betrafen. Diese Auskünfte wurden durch Schreiben vom 25. Juli 2002 erteilt. Dabei wurde u.a. auf die Erklärung der Eigenwirtschaftlichkeit der Linien durch den bisherigen Genehmigungsinhaber hingewiesen, ferner wurde hinsichtlich des Verfahrens die Auskunft erteilt, dass dem Unternehmen, das bisher zuverlässig einen Verkehr betrieben habe, gemäß § 13 Abs. 3 PBefG einmal Gelegenheit gegeben werde, nachzubessern. Nachbesserungsmöglichkeiten für neue Bewerber gebe es nicht.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2002 hat sich ein weiteres Unternehmen, die J., an die Beklagte mit der Absicht gewandt, sich an dem Wettbewerb zu beteiligen. Am 05. August 2002 ging sodann der Antrag dieses Unternehmens vom 02. August 2002 bei der Beklagten ein.

Mit Schreiben vom 04. August 2002 stellte die Klägerin ihren Antrag zum Stadtbus-Linienverkehr in Buxtehude unter Beifügung eines Fahrplan- und Tarifkonzeptes. Dieser Antrag wurde auf Grund einer Anforderung der Beklagten vom 14. August 2002 hinsichtlich der persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen mit Schreiben vom 29. August 2002 ergänzt.

Mit Schreiben vom 03. September 2002 legte die Beklagte dem Landkreis Stade die drei vorliegenden Anträge auf Erteilung der Genehmigung für den Ortslinienverkehr Buxtehude mit der Bitte um Beurteilung vor. In seinem Schreiben vom 16. September 2002 schlug der Landkreis Stade in seiner Eigenschaft als Aufgabenträger für den straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr vor, der Beigeladenen die beantragte Genehmigung für den Ortslinienverkehr zu erteilen. Sie erfülle als derzeitiger Inhaber der Genehmigung alle Anforderungen des Nahverkehrsplanes des Landkreises Stade. Darüber hinaus würden durch den wechselseitigen Einsatz von Fahrzeugen im Stadt-, Werks- und Überlandverkehr die Betriebsabläufe wirtschaftlich optimal gestaltet. Eine Herauslösung des Stadtverkehrs Buxtehude aus diesem Verbund würde zu erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen für die Beigeladene führen. Die Vergabe der Genehmigung an einen anderen Bewerber würde dagegen bei Aufnahme des Verkehrs zu höheren Kosten führen, weil der Verbund der anderen Verkehrsarten entfalle und ein wirtschaftlicher Einsatz zusätzlicher Fahrzeuge in Spitzenzeiten nicht mehr möglich sei. Aus der Sicht des Landkreises sollten allein die Vorgaben des Nahverkehrsplanes und deren Erfüllung Maßstab für die Bewertung eines teilweise verbesserten Leistungsangebotes sein, weil es sonst bei einem Genehmigungsverfahren jedem Bewerber schon durch geringfügige Angebotsverbesserung möglich wäre, vorhandene Konzessionsinhaber aus dem Markt zu drängen. Im Rahmen einer auf einzelne Kriterien abgestellten Gegenüberstellung der Angebote der drei Bewerber kommt der Landkreis Stade zu der Empfehlung, der Beigeladenen weiterhin die Genehmigung zu erteilen, auf Grund folgender zusammengefasster Überlegungen:

Das Angebot der Klägerin baue bei der Fahrplangestaltung der Linie 1 und 2 auf Nutzung einer Bahnunterführung auf, die nur für Fußgänger nutzbar sei. Die Fahrpläne dieser Linien seien daher in der angebotenen Form nicht fahrbar, weil der Umlauf sich um jeweils 5 Minuten verlängere. Der unterstellte Einsatz von 6 Fahrzeugen sei nicht realisierbar. Als weitere Schwachpunkte des Angebots seien zu nennen: die Nichtberücksichtigung der Linien 6 und 17, die schlechtere Erschließung von Stadtteilen durch Wegfall von Haltestellen, weit gehende Nichtbeachtung der Anschlussbeziehung zwischen den Linien 3 und 386 in Hedendorf, lange Übergangszeiten am Busbahnhof zwischen Bahn und Bus samstags wegen der unterschiedlichen Systemzeiten, fehlende Einzelfahrkarten und Schülerwochenkarten im Fahrausweissortiment, fehlende Angaben zu Übergangstarifen und zum Personal. Das Angebot der K. sei in vielen Punkten mit dem derzeitigen Leistungsangebot identisch, in einzelnen Bereichen besser. Zu den Verbesserungen zähle die Erhöhung der Fahrtenzahl auf Linie 4, die Umwandlung der Rufbuslinie 17 in ein Linienangebot und die Einrichtung einer Nachtbuslinie 650 zwischen Buxtehude und Neu Wulmstorf mit Anschluss nach Hamburg. Diese Ausweitungen basierten allerdings nicht auf Forderungen aus dem gültigen Nahverkehrsplan und dürften in erster Linie betrieblich bedingt sein. Hinsichtlich des Fahrzeugstandards sei der ausschließliche Einsatz von Niederflurfahrzeugen zu erwähnen, den die beigeladene G. erst mittelfristig erreichen könne. Bei der Tarifgestaltung gehe das Angebot von der Einführung des HVV-Tarifs aus, weil auch insoweit bereits die Harmonisierung durch die HVV-Verbundraumausweitung in Niedersachsen vorweggenommen werde. Dies würde dazu führen, dass seitens des Aufgabenträgers Ausgleichszahlungen zu leisten sein würden, die für den derzeit eigenwirtschaftlich betriebenen Stadtbusverkehr nicht zu zahlen sind. Das Angebot der Beigeladenen weise Stärken insbesondere in der Optimierung der Anschlussbeziehungen zwischen Bus und Bahn, in dem durch Überlagerung der 40-Minuten-Takte der Linien Ring 1 und 2 in weiten Bereichen der Stadt gegebenen 20-Minuten-Takt, in der gesicherten Anschlussbeziehung zwischen den Linien 3 und 386 in Hedendorf sowie in der guten Erschließung des Stadtgebietes aus. Das Tarifangebot sei weit aufgefächert und weise zahlreiche Vergünstigungen auf. Die Anerkenntnis der Bahncard werde von vielen Fahrgästen genutzt. Die Integration in den Regionaltarif und bestehende Übergangstarife zur Schiene seien weitere Stärken des tariflichen Angebots. Die Beigeladene könne durch die Verzahnung von Stadt- und Regionalverkehr insbesondere im Hinblick auf den Fahrzeugeinsatz günstiger als die Mitbewerber agieren. Einen weiteren Vorteil stelle die Präsenz mit einem eigenen Betriebshof dar. Die L. sehe dagegen lediglich einen Mitarbeiter für die Betriebslenkung in Buxtehude vor. Wegen der langen Betriebszeiten müsse ein Großteil der Betriebslenkung von M. bzw. N. aus erfolgen.

Die im Rahmen des Verfahrens beteiligte Stadt Buxtehude erklärte mit Schreiben vom 25. September 2002, dass es durch die Neuerteilung der Genehmigung nicht zu einer Verschlechterung des Angebotes kommen dürfe. Zusätzliche, über das bisherige Angebot hinausgehende Leistungen wie die Einrichtung einer Nachtbuslinie in Richtung Neu Wulmstorf oder die Änderung der Rufbuslinie 17 in eine feste Stadtbuslinie würden von Seiten der Stadt Buxtehude begrüßt.

Die Klägerin hat in der Folgezeit ihr Angebot hinsichtlich der Linienführung beim Bahnhof Buxtehude korrigiert, indem sie die Linienführung der Linie 2 den örtlichen Gegebenheiten angepasst hat. Entsprechend wurden auch die Fahrzeiten zwischen ZOB und Bahnhof Süd angepasst. In einer ergänzenden Bewertung weist der Landkreis Stade darauf hin, dass Schwachpunkt der Ergänzung sei, dass die Linie 2 nicht mehr über die Bahnhofstraße, eine der Haupteinkaufsstraßen Buxtehudes, geführt werde. Die Fahrzeit zwischen den Haltestellen Ottensen Dorfgemeinschaftshaus und Berliner Straße seien mit 2 Minuten zu knapp bemessen, und die Linienführung sei auch im neuen Plan nicht eindeutig. Die Haltestellen "Delmer Bogen" und "Ottensen Dorfgemeinschaftshaus" würden nur nach Bedarf angefahren. Eine Voranmeldung sei 30 Minuten vor Abfahrtszeit erforderlich. Der Fahr- und Umlaufplan weise nach wie vor erhebliche Schwachstellen auf. Durch die neu eingereichten Unterlagen würde sich an der Gesamtbewertung nichts verändern. Auch die K. legte eine Ergänzung ihres Angebotes hinsichtlich der Tarifgestaltung vor. Dabei ergab sich bei einer Reihe von Fahrkarten eine Preisreduzierung gegenüber dem derzeitigen Zustand. Bei der Bewertung müsse jedoch auch die gleichzeitige Verschlechterung hinsichtlich integrierter Leistungen (z.B. Wegfall der Bahncard-Anerkennung) berücksichtigt werden.

Mit Schreiben vom 21. Oktober 2002 ergänzte die Beigeladene ihr in dem Antrag vom 16. April 2002 enthaltenes Angebot durch folgende Nachbesserungen:

Einrichtung einer Nachtbuslinie auf der Linie 4 mit je 3 Fahrtenpaaren freitags und samstags mit Anschlüssen nach Hamburg.

Die Linie 17 wird nicht mehr als Rufbus, sondern als ständige Linie betrieben.

Auf der Linie 4 werden morgens um 5.54 Uhr und 6.39 Uhr Fahrten von Immenbeck über Ketzendorf nach Buxtehude mit Zuganschluss nach Neugraben und Cuxhaven montags bis freitags neu angeboten. Samstags um 7.21 Uhr wird eine Fahrt mit Zuganschluss nach Neugraben und Cuxhaven angeboten. Spätnachmittags wird zusätzlich eine Fahrt um 17.05 Uhr von Buxtehude nach Ketzendorf angeboten und um 19.55 Uhr und 20.30 Uhr werden Fahrten mit Übergang vom Zug in Richtung Ketzendorf neu angeboten.

Am 22. Oktober 2002 nahmen Mitarbeiter der Beklagten gemeinsam mit Mitarbeitern der O. Testfahrten auf den Linien 1 und 2 vor, wie sie in dem Antrag der Klägerin enthalten sind. Dabei ergab sich, dass die vorgesehenen Fahrzeiten auf der Linie 1 selbst unter günstigsten Bedingungen nur schwer oder gar nicht einzuhalten sind. Bei auch nur geringfügig schlechten Verkehrsbedingungen werde der Fahrplanansatz deutlich überschritten. Bei den mit einem Pkw vorgenommenen Testfahrten seien bereits bei geringem Verkehrsaufkommen 31 Minuten benötigt worden, während in dem Fahrplan lediglich 29 Minuten vorgesehen würden. Auf der Linie 2 seien die für den Wagenumlauf vorgesehenen Zeiten hingegen einzuhalten.

Mit Bescheid vom 20. November 2002 erteilte die Beklagte der Beigeladenen die beantragte Genehmigung und lehnte zugleich die Anträge der Klägerin und der J. ab. Alle Bewerber erfüllten die vom Gesetz vorgesehenen persönlichen Voraussetzungen. Die von den Antragstellern vorgesehenen Straßen seien für die Durchführung des beantragten Linienverkehrs geeignet. Bei der Prüfung, ob die Bewerber die Voraussetzungen einer befriedigenden Verkehrsbedienung erfüllten, sei besonders zu berücksichtigen, dass in Buxtehude eine starke Pendlerverflechtung nach Hamburg bestehe, sodass die Verknüpfung von Bus und Bahn besonders zu berücksichtigen sei. Das Angebot der Beigeladenen sei mit dem derzeitig durchgeführten Ortslinienverkehr in Buxtehude im Wesentlichen identisch und erfülle das öffentliche Verkehrsinteresse in befriedigender Weise. Das Angebot der Klägerin enthalte keine das öffentliche Interesse befriedigende Verkehrsbedienung. Die Ringlinien 1 und 2 führten anders als bei den beiden anderen Bewerbern nicht durch die Bahnhofstraße, sondern westlich bzw. östlich um diese herum. Bei der Bahnhofstraße handele es sich um eine vielbesuchte Einkaufsstraße Buxtehudes, welche ein großes Publikum anziehe. Das werde durch den regen Ein- und Ausstieg der Fahrgäste bei den vorhandenen Linien 1 und 2 der Beigeladenen belegt. Die Fahrzeiten der Linie 1 seien mit 29 Minuten zu knapp bemessen. Der Halbstundentakt werde nicht zu halten sein, weil nur eine Minute Zeit vorhanden sei, um Verspätungen aufzufangen. Das Gebiet Delmer Bogen, ein großes Wohngebiet, werde von der Linie 1 und der Linie 2 jeweils nur mit einer Haltestelle angeschlossen. Eine durch das Wohngebiet führende Buslinie mit Haltepunkten sei nicht vorgesehen. Der Ortsteil Ottensen werde nur durch eine Bedarfslinie erschlossen. Ebenfalls nicht erschlossen werde das Wohngebiet entlang der Bertha-von-Suttner-Allee und Bebelstraße, das derzeit von einer Verbindung erschlossen werde, die von vielen Fahrgästen in Anspruch genommen werde. Eine von der Klägerin vorgesehene Haltestelle Brillenburgsweg könne aus verkehrlichen Gründen nicht eingerichtet werden. Die Linie 3 stelle die direkte Verbindung vom ZOB zum Bahnhof dar. Zwischen 7.55 Uhr und 11.40 Uhr gebe es jedoch keine Anbindung, sondern nur einen Rufbus um 10.40 Uhr. Darüber hinaus gebe es zwischen der Linie 3 und der Regionallinie 386, die die Fahrgäste aus umliegenden Dörfern nach Buxtehude bringt, keine Verknüpfung mehr. Sonnabends fahre die Linie 3 lediglich als Rufbus. Vorteil der Linie 7 sei zwar, dass die Ortschaften Eilendorf und Immenbeck durch einen Halbstundentakt angefahren werden. Da die Züge aber in einem Takt von 20 bzw. 40 Minuten fahren, würden längere Wartezeiten am Bahnhof entstehen. Die Vertaktung am Sonnabend auf stündliche Fahrten stelle eine Verschlechterung gegenüber dem derzeitig überwiegenden 40-Minuten-Takt dar. Die Übergangszeit zum Bahnhof sei mit 3 Minuten zu kurz angesetzt, sodass häufig Wartezeiten entstehen würden. Die bei der Beigeladenen angebotene Linie 6 stelle eine wichtige Fahrt zur Schülerbeförderung in der Hauptverkehrszeit dar. Sie werde von der Klägerin nicht angeboten.

Das Angebot der K. entspreche im Wesentlichen dem bestehenden Angebot der Beigeladenen, sehe jedoch ebenfalls nicht die Linie 6 vor. Andererseits seien wesentliche Verbesserungen hinsichtlich der Anbindung nach Hamburg enthalten. Insoweit habe die Beigeladene ihr Angebot jedoch nachgebessert, sodass es jetzt dem des anderen Mitbewerbers entspreche.

Gegen diesen am 26. November 2002 zugestellten Bescheid legte die Klägerin mit am 25. Dezember 2002 per Telefax eingegangenem Schreiben Widerspruch ein. Die Entscheidung der Beklagten leide an verschiedenen rechtlichen Fehlern. Insbesondere die Bevorzugung des Altbewerbers reduziere sich auf die Fälle, bei denen nach Endstand der (nachgebesserten) Angebote die Mitkonkurrenten kein besseres Angebot vorweisen können. Die Anwendung eines Ausgestaltungsrechts nur für den Altunternehmer widerspreche dieser Verteilungsregel und erlaube einseitig dem Altunternehmer zu Lasten der Mitkonkurrenten, die von ihnen entdeckten Angebotslücken in sein Angebot zu übernehmen, ohne Gefahr zu laufen, dass Mitkonkurrenten nochmals nachbesserten. Das werde dem Zweck, das im öffentlichen Verkehrsinteresse bestgeeignete Angebot zu finden, nicht gerecht. Die Bewertung des Konzeptes der Klägerin gehe von zahlreichen falschen Prämissen aus. Die Aussagen zu angeblichen Erschließungsmängeln seien nicht verwertbar, da sie nicht quantifiziert und objektiviert seien. Alle heute bedienten Gebiete würden auch nach ihrem Konzept in einem Einzugsbereich von 300 m erschlossen. Die Aussage zur Bahnhofstraße sei irreführend, die Zuganbindung sei bei einem 30-Minuten-Takt optimal. Von einem 20/40-Minuten-Takt könne keine Rede sein. Eine Übergangszeit von 3 Minuten sei bei modernen Stadtbussystemen Standard, die Anschlusssicherung eine Aufgabe der Fahrereinweisung. Die Linie 6 sei überhaupt nicht erforderlich, weil die Ortsteile Pippensen und Daensen ausreichend mit Regionallinien versorgt seien, zur Schülerverkehrszeit sogar mehrfach. Die Linie sei daher auch heute nicht im Stadtlinienplan verzeichnet, sondern ein Relikt des freigestellten Schülerverkehrs und einem integrierten ÖPNV-System abträglich. Der zahlenmäßige Angebotsvergleich sei irreführend, weil heute vielfach Parallelfahrten stattfänden, die den Kunden nichts nützten. Die von der Beklagten vorgenommene Abwägung sei unvollständig, weil viele Aspekte gar nicht gewichtet worden seien. Dazu gehörten die Umsteigebeziehungen Zug-Bus sowie der Stadtbuslinien untereinander, die neu erschlossenen Gebiete (z.B. Weststadt), ein Fahrzeitvergleich, die Takte, deren Durchhalten und Merkbarkeit, eine einprägsame Linienführung, die Fahrzeugqualität sowie die Qualität des einzusetzenden Fahrpersonals. Es bestehe im Übrigen der begründete Verdacht, dass die Beigeladene als öffentliches Unternehmen ihre Verkehrsleistung nicht eigenwirtschaftlich erbringen könne. Eine zwingende Zuschussbedürftigkeit verstoße ohne Notifizierung bei der EG-Kommission bzw. Marktzugangsverfahren nach Artikel 77 EG-Vertrag in Verbindung mit Verordnung Nr. 1191/69 gegen das von allen staatlichen Behörden zu beachtende Vollzugsverbot nach Artikel 88 Abs. 3 EG-Vertrag. Im Übrigen sei ein Genehmigungswettbewerb, welcher mit einem auf öffentliche Zuschüsse angewiesenen Angebot angetreten wird, kein unverfälschter Wettbewerb und würde im Sinne einer der öffentlichen Hand nicht gestatteten Verdrängungskonkurrenz gegen Artikel 12 Abs. 1 GG verstoßen. Die öffentlichen Unternehmen seien daher für ihre echte Eigenwirtschaftlichkeit darlegungspflichtig. Dies hätte die Genehmigungsbehörde ermitteln müssen.

Mit Bescheid vom 17. Februar 2003 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die Auswahlentscheidung sei nicht zu beanstanden. Unter Einbeziehung der Widerspruchsbegründung seien die Anträge nochmals miteinander verglichen worden. Dabei habe sich wiederum ergeben, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung habe. Die Fahrtroute der Linie 17 der A. führe vom ZOB über die Harburger Straße durch den Bollweg und den Kälberweideweg, die Konrad-Adenauer-Allee und den Bahnhof wieder zum ZOB. Sie erschließe damit ein Wohngebiet, das nach dem Antrag der Klägerin im nördlichen Bereich durch die Linie 4 und im westlichen Bereich durch die Linie 2 angeschnitten werde. Die Konrad-Adenauer-Allee, die derzeit mit drei Haltestellen bedient werde und das Gebiet nördlich der Harburger Straße, in dem derzeit zwei Haltestellen bedient werden, würden von der Klägerin gar nicht angefahren. Eine Anbindung dieses Gebietes sei jedoch bereits mit dem Nahverkehrsplan 1998, fortgeschrieben im Juni 2001, gefordert worden. Auch die Straße Delmer Bogen im südöstlichen Teil Buxtehudes werde von drei Linien (1, 2 und 5) der Beigeladenen angefahren und binde das Gebiet direkt an die Innenstadt an. Diese Straße, auf der die Beigeladene drei Haltestellen anfahre, werde nach dem Antrag der Klägerin nur im Einmündungsbereich zum Föhrenweg und nur per Rufbus angefahren. Zutreffend weise die Klägerin darauf hin, dass auch nach ihrem Antrag die heute bedienten Gebiete in einem Einzugsbereich von 300 m erschlossen seien, das spreche allerdings nicht gegen die Überlegung, bevölkerungsreiche Wohngebiete besser anzubinden. Auch die Bedienung der Bahnhofstraße, durch die die Beigeladene fünf Linien führe und auf der sie selbst auch zwei weitere Haltestellen (neben Bahnhof und ZOB) unterhalte, würde sich bei Genehmigung des klägerischen Antrages verschlechtern. Der Ortsteil Ottensen werde von der Beigeladenen durch die Linie 5 ebenfalls mit der Innenstadt verbunden, während von der Klägerin nur ein Bedarfsbus angeboten werde. Die Ortschaften Pippensen und Daensen würden von der Beigeladenen mit der Linie 7 bedient, während die Klägerin diese Anbindung für entbehrlich halte. Die bestehende Überlandlinie 386, die Fahrgäste aus den in Richtung Horneburg liegenden Ortschaften befördere, sei in Hedendorf mit der Stadtbuslinie 3 der Beigeladenen verknüpft, sodass die Fahrgäste ohne Wartezeiten nach Buxtehude fahren könnten. Diese Verknüpfung werde in dem Konzept der Klägerin aufgegeben. Die Klägerin gehe auch unzutreffend davon aus, dass die Tarifgestaltung nicht berücksichtigt worden sei. Die Klägerin biete Tages-, Wochen- und Monatskarten in zwei Tarifzonen an, was bei der Größe der Stadt Buxtehude nicht angemessen sei. Nutze man die Tageskarte für Hin- und Rückfahrt, so sei sie günstiger als bisher, als Einzelfahrkarte liege sie jedoch über dem Angebot der Beigeladenen. Die Beigeladene biete zudem eine wesentlich breiter gefächerte Tarifstruktur, u.a. Einzelfahrausweise für Kinder und Erwachsene, Sechserkarten, Familien- und Gruppenkarten sowie Wochen-, Monats- und Jahreskarten an. Darüber hinaus würden Wochenspar- und Monatssparkarten, Schülerwochen- und -monatskarten angeboten. Damit könne den Wünschen der verschiedenen Kunden differenzierter und individueller nachgekommen werden. Die Übergangstarife bei den Zeitkarten für Bus-Schiene und Stadt-Überlandlinien trügen der stark ausgeprägten Verknüpfung zwischen Bahn und Bus in Buxtehude Rechnung. Zudem werde auch die Bahncard von der Beigeladenen anerkannt. Die Tarifgestaltung sei jedoch von untergeordneter Bedeutung, weil der Aufgabenträger, wie dem Nahverkehrsplan zu entnehmen sei, beabsichtige, bis zum Jahr 2004 ein einheitliches Tarifsystem für den gesamten Raum anzustreben. Tatsächlich schwanke der Takt der Linien der A. zwischen 40 und 60 Minuten. Dies sei jedoch die Folge einer konsequenten Anbindung der Busse an den Bahnverkehr und stehe im Einklang mit dem Ziel des Nahverkehrsplanes, eine optimale Verknüpfung der einzelnen Verkehrsunternehmen zu erreichen. Dies sei bei der besonderen Lage Buxtehudes zu Hamburg besonders wichtig. Bei dem Fahrplan der Klägerin würden dagegen lange Wartezeiten entstehen. Das Konzept der Klägerin führe zu einer Verringerung der Haltestellen und damit zu einer Einbuße der Bequemlichkeit der Fahrgäste. Bezüglich der Busqualität würden sich Änderungen zu Gunsten der Fahrgäste nicht ergeben. Aussagen zur Qualität des Personals habe die Klägerin gar nicht gemacht. Da der Vergleich der Angebote bereits zu Ungunsten der Klägerin ausfalle, komme es auf die Frage der Ausgestaltung bzw. der angemessenen Berücksichtigung des Altunternehmers nicht an. Die Beigeladene und die Klägerin hätten bei Antragstellung übereinstimmend erklärt, dass der Ortslinienverkehr eigenwirtschaftlich durchgeführt werde. Die Beigeladene führe den Ortslinienverkehr bereits seit Jahren in nahezu unveränderter Form durch. Es hätten sich bisher keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Verkehr nicht eigenwirtschaftlich ist. Aus dem Nahverkehrsplan ergebe sich vielmehr, dass der Ortslinienverkehr Buxtehude ohne besondere Zuschüsse laufe. Es bestehe somit keine Veranlassung, insoweit die Erklärungen einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. Im Übrigen sei die Prüfung der Beförderungsentgelte nach § 39 Abs. 2 PBefG zuletzt im November 2002 erfolgt. Dabei hätten sich keine Bedenken ergeben.

Die Klägerin hat am 31. März 2003 Klage erhoben. Sie hält die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung für fehlerhaft. Es sei bei einer Konkurrenz mehrerer Verkehrsunternehmen demjenigen der Vorzug zu geben, der das öffentliche Interesse einschließlich der Kostengünstigkeit am besten verwirklicht. Langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie sei zwar angemessen zu berücksichtigen, letztlich sei aber das Auswahlermessen so auszuüben, dass das beste Verkehrsangebot erreicht würde. Hier leide das Verfahren bereits an unheilbaren Fehlern. Die dem Altunternehmer eingeräumte Möglichkeit, sein Angebot nachzubessern, sei auf bestehende Verkehre beschränkt. Nur in diesen Fällen sei es möglicherweise gerechtfertigt, dass der Bestandsunternehmer trotz Lücke in seinem Angebot und trotz wesentlicher Verbesserung seines Angebots durch einen Konkurrenzantrag die Geschäftsideen von Konkurrenten benutzen darf, um die Linie insgesamt in ihrem wirtschaftlichen Bestand zu sichern und die Bedienung der Linie aus einer Hand sicherzustellen. In dem vorliegenden Fall liege ein Genehmigungswettbewerb vor, sodass der Besitzstandsschutz keineswegs die Verschiebung der Startchancen zu Gunsten des früheren Genehmigungsinhabers erfordere. Dies würde zur Folge haben, dass der Genehmigungsinhaber immer darauf warten könne, dass sein Konkurrent einen besseren Antrag stelle, in den er sodann einsteigen kann. Dies sei in der Vergangenheit nur deshalb vorgekommen, weil es kaum Genehmigungswettbewerbe gegeben habe. Dies habe überwiegend auch daran gelegen, dass über die Genehmigungen kaum Transparenz bestehe. Eine deutliche Wettbewerbsverzerrung liege darin, dass nur bestimmte Unternehmen eine öffentliche Finanzierung erhielten. Dem müsse ein offenes Verfahren entgegenwirken. Im Übrigen ziele die Besitzstandsregelung auch nur auf vorhandene Verkehre. Hier solle aber nach Ablauf des bisherigen Verkehrs eine neue Genehmigung erteilt werden. Die Auswahlentscheidung der Beklagten leide im Übrigen an einem Ausfall hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und Kostengünstigkeit, die auch zu den öffentlichen Verkehrsinteressen gehörten. Daher sei es fehlerhaft, wenn die Beklagte allein auf Aspekte des Fahrplanes und des Tarifes abstelle. Bezüglich der Wirtschaftlichkeit verweise sie allein auf die Erklärung der Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrs. Dabei werde die Tatsache übersehen, dass die Beigeladene seit Jahrzehnten im ÖPNV vom Landkreis Stade unterstützt werde. Von dem vergleichbaren Stadtverkehr Stade sei jedenfalls bekannt, dass die Stadt zusätzliche Zuschüsse zahle. Hinsichtlich der Stadt Buxtehude sei es nicht möglich gewesen, entsprechende Informationen zu erlangen. Die Beigeladene erhalte jedenfalls jährlich Zuschüsse zum Kauf von Bussen. Der Betriebshof in Buxtehude sei ebenfalls mit öffentlichen Mitteln gefördert worden. Im Übrigen sei die Beigeladene im überwiegenden Besitz der P., die wiederum überwiegend dem Land Niedersachsen, der Bundesrepublik Deutschland und verschiedenen Landkreisen gehöre. Die Beklagte war bei dieser Lage gehalten, alle Informationen über die Bezuschussung des Stadtverkehrs Buxtehude einzuholen. Dies sei bei der Bewertung der Kostengünstigkeit zu berücksichtigen. Ein weiterer Abwägungsausfall betreffe die Qualität der Verkehrsbedienung. Die Qualitätskriterien wie Fahrzeuge, Haltestellenausrüstung, Fahrer und Kundendienst würden von der Beklagten nicht gewertet, da keiner der Antragsteller hierzu Angaben gemacht habe. Die Beklagte hätte sich dazu jedoch von Amts wegen ein eigenes Bild verschaffen müssen. Die Beklagte habe auch im Übrigen das Auswahlermessen in nicht vertretbarer Weise ausgeübt. Es sei anerkannt, dass sich moderne Stadtbussysteme durch konsequente Vertaktung, durch Sammelanschlüsse der Linien untereinander und direkter Linienführung auszeichneten. Den Systemgedanken eines Stadtbusses aus Takt und direkter Linienführung habe die Beklagte in keiner Weise gewürdigt, sondern vielmehr allein auf Erschließungs- und gewisse Anschlussaspekte abgehoben. Es sei unbestritten, dass im Konzept der Klägerin die Zahl der Haltestellen verringert werde und die Zugänglichkeit des ÖPNV-Systems sich im Einzelfall reduzieren möge, tatsächlich werde aber die Verfügbarkeit des ÖPNV durch einen einprägsamen Takt, direkte, klare und jederzeit unveränderliche Linienführung deutlich erhöht. Auch bezüglich der Anschlusssituation auf die Schiene sei vorzubringen, dass im Eisenbahnverkehr der stündliche Verkehr, der sich in Buxtehude zu einem halbstündlichen Takt verdichte, vorherrsche. Der Eisenbahnverkehr werde keinesfalls im 40-Minuten-Takt abgewickelt. Für die Abfahrtzeiten ab Buxtehude ergäben sich im maßgeblichen Bedienungszeitraum von 5.30 Uhr bis 20.30 Uhr 12 Abfahrten zu der Minute 5 und 36 sowie 15 Abfahrten zu der Minute 15. Bei dieser Konstellation dränge sich ein Halbstundentakt geradezu auf, weil dieser optimale Anschlüsse bieten könne. Die Beigeladene könne mit ihrem 40-Minuten-Takt dagegen nicht konkurrieren, zumal dieser wegen fehlender Merkbarkeit zu beanstanden sei. Die der Beigeladenen erteilte Genehmigung sei im Übrigen wegen der Gewährung öffentlicher Zuschüsse rechtswidrig. Zwar gehe das Bundesverwaltungsgericht von der Möglichkeit von Defizitabdeckungen und Zuschüssen durch die Eigentümer und die Landkreise ohne Beeinträchtigung der Eigenwirtschaftlichkeit aus, dies stehe jedoch im Konflikt zum zwingenden Vorrang des Europarechts, insbesondere zum Beihilfeverbot nach Artikel 87, 83 EGV und dessen Vollziehungsverbot nach Artikel 88 Abs. 3 Satz 3 EGV. Die Beigeladene erhalte laufend Zuschüsse nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) und dem Niedersächsischen ÖPNV-Gesetz (ÖPNVG) für Investitionen in Busse und Betriebshöfe, zuletzt im Jahre 2002 für 22 Busse im Standort Buxtehude. Diese Zuschüsse kämen allen Verkehren der Beigeladenen zugute, insbesondere auch dem Stadtverkehr. Ergänzend zu diesen Zuschüssen habe die Beigeladene in den Jahren 2000 und 2001 404.000,00 Euro Zuschüsse für die Anschaffung eines rechnergesteuerten Betriebsleitsystems im Landkreis Stade erhalten. Dies habe insbesondere die Ausrüstung der Busse mit Funk und Fahrscheindruckern, also normale Betriebskosten, umfasst. Die Beigeladene habe vom Landkreis darüber hinaus Zuschüsse für tarifbedingte Mindereinnahmen, im Jahre 2001 in Höhe von 87.700,00 Euro mit einer Steigerung von 3,3 % pro Jahr erhalten. Für Tarifmaßnahmen Bus-SPNV erhalte die Beigeladene vom Landkreis im Jahre 2002 252.500,00 Euro. Die Beigeladene erhalte darüber hinaus die vertraglichen Beförderungsentgelte für den Schülerverkehr im Landkreis. Im Jahre 2002 seien dafür 7.099.000,00 Euro aufgewandt worden. In diesen Beträgen seien nicht nur die Kosten der Fahrkarten für Schüler, sondern in hohem Maße auch sonstige Entgelte enthalten, um ein aus Schülerfahrkarten heraus nicht darstellbares Leistungsangebot vorzuhalten. Die Beigeladene erhalte im Übrigen auch Zuschüsse nach § 45a PBefG und nach § 148 SGB IX. Diese Zuschüsse würden zwar allen Unternehmen gewährt, sie führten jedoch zugleich dazu, dass auch die Beigeladene auf Zuschüsse angewiesen ist. Wegen er sich insgesamt ergebenden Zuschussbedürftigkeit des Verkehrs seien Genehmigungen nur im Einklang mit der EWG-Verordnung Nr. 1191/69 zu erteilen. Dies sei nach deutschem Recht nur im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach § 13a PBefG möglich. Jedes andere Genehmigungsverfahren verstoße gegen Gemeinschaftsrecht.

Es sei daher Beweis zu erheben über die Finanzierung der Q. Betriebsstelle Stade, insbesondere über Zuwendungen des Landkreises als Aufgabenträger zur Sicherstellung einer ausreichenden ÖPNV-Bedienung, Zuwendungen kreisangehöriger Gebietskörperschaften, insbesondere der Stadt Buxtehude, Zuwendungen des Landkreises und anderer Schulträger für Aufwendungen der Schülerbeförderung, insbesondere was die Erstattung von Beförderungskosten betreffe, die sich nicht allein aus dem genehmigten Fahrkartenpreis ergäben, Zuwendungen des Landkreises und des Landes Niedersachsen zu der Durchtarifierung des HVV-Tarifes, Zuwendungen - auch in Form von Bürgschaften - des Landkreises Stade und anderer Landkreise als Gesellschafter der R., die wiederum Hauptgesellschafter der G. ist, Zuwendungen des Landes Niedersachsen für die Anschaffung von Bussen und Neubau/Ausbau von Betriebshöfen sowie rechnergestützten Betriebsleitsystemen/Vertriebstechnik, sowie über Zuwendungen des Landes Niedersachsen nach § 45 PBefG und § 148 SGB IX, insbesondere im Hinblick auf die Zugrundelegung betriebsindividueller Werte, die damit die gesetzliche Förderung nicht diskriminierungsfrei machten.

Im Übrigen beantragt die Klägerin,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt die ergangenen Bescheide. Das Einräumen einer Nachbesserungsmöglichkeit für den Altunternehmer sei nicht zu beanstanden. Dieses habe im Übrigen keinen Einfluss bezüglich des Angebots der Klägerin gehabt, weil diese jedenfalls das schlechtere Angebot abgegeben habe. Der Antrag der Beigeladenen sei ohne jede Veränderung gegenüber dem Angebot der Klägerin vorzugswürdig gewesen. Dies sei in den Bescheiden hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht worden. Die Klägerin bestreite zu Unrecht die Eigenwirtschaftlichkeit des beantragten Verkehrs, soweit er von der Beigeladenen durchgeführt werde. Das Bundesverwaltungsgericht habe entschieden, dass Defizitabdeckungen und Zuschüsse der Eigentümer und der Landkreise die Eigenwirtschaftlichkeit herstellen könnten. Eine dem entgegenstehende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes liege nicht vor. Außerdem sei es die Entscheidung des Verkehrsunternehmens, ob es eine Verkehrsleistung eigenwirtschaftlich erbringen wolle oder nicht. Lediglich diejenigen Verkehre seien gemeinwirtschaftlich, die kein Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftlich erbringen wolle. Für diese habe der Aufgabenträger das notwendige Verkehrsangebot zu definieren, und es sei eine Genehmigung nach § 13a PBefG zu erteilen. Die Prüfung der Ertragslage im Rahmen der Tarifgenehmigungen sei im Übrigen ein probates Mittel, die Eigenwirtschaftlichkeit festzustellen. Diese Prüfung sei bei der Beigeladenen, die insgesamt fünf Stadtverkehre betreibe, aktuell im November 2002 erfolgt.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

Die Auswahlentscheidung der Beklagten habe ergeben, dass die Beigeladene das bessere Verkehrsangebot beantragt habe. Das der Beigeladenen eingeräumte Nachbesserungsrecht habe im Verhältnis zur Klägerin keinerlei Auswirkungen gehabt. Es sei auch nicht ersichtlich, warum die Entscheidung der Beklagten an einem Abwägungsausfall hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und Kostengünstigkeit leiden soll. Hinsichtlich der Eigenwirtschaftlichkeit der beantragten Verkehre sei festzustellen, dass die Beigeladene keine Defizitabdeckungen durch die öffentliche Hand für den Betrieb des beantragten Verkehrs erhalte. Die Beklagte weise zu Recht auf ihre Prüfung der Ertragslage im Rahmen der Tarifgenehmigungen hin. Soweit die Klägerin sich auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 18. Dezember 2002 berufe, liege diesem ein anderer Sachverhalt zu Grunde. Dort habe das beantragte Stadtverkehrskonzept eines kommunalen Unternehmens erhebliche verkehrsstrukturell zäsurartige Verbesserungen für die Zukunft angeboten. Hier sei das Angebot der Klägerin jedoch bereits weit hinter dem bisher betriebenen Verkehr der Beigeladenen zurückgeblieben. Auch ansonsten seien Ermessensfehler hier nicht erkennbar.

Um den Verkehr aufrechterhalten zu können, hat die Beklagte der Beigeladenen im Laufe des Verfahrens durch Bescheid vom 12. Juli 2004 für den Zeitraum vom 01. August 2004 bis 31. Januar 2005 eine einstweilige Erlaubnis gemäß § 20 PBefG erteilt. Dabei entspricht das Verkehrsangebot dem in der Genehmigung vom 20. November 2002 vorgesehenen Strecken- und Fahrplanangebot.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Lüneburg sowie den beigezogenen Nahverkehrsplan des Landkreises Stade Bezug genommen.