Der Kläger wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit der ihm der Beklagte untersagte, den Mais eines bestimmten Feldes in den Verkehr zu bringen und der Eigennutzung zuzuführen.

Die Firma F. (im Folgenden: G.) beantragte unter dem 1. Oktober 1999 beim Robert-Koch-Institut in Berlin (im Folgenden: RKI) im Rahmen eines Freilandversuches eine Genehmigung zur Freisetzung von gentechnisch veränderten Maispflanzen in den Jahren 2000 bis 2004 am Standort A. in Sachsen-Anhalt und an weiteren nachzumeldenden Standorten. Am 8. März 2000 erteilte das RKI die beantragte Freisetzungsgenehmigung nach § 16 des Gesetzes zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG -). In den Nebenbestimmungen der Genehmigung sind unter Ziffer II.7 die einzuhaltenden Isolationsabstände geregelt. Danach ist zu anderen Maisbeständen außerhalb der Versuchsanlage ein Abstand von 100 m einzuhalten, der in Kombination mit einer 3 m breiten Mantelsaat auch auf 50 m verringert werden kann. Weiter ist geregelt, dass, sollte diese Isolationsmaßnahme aus Gründen der Versuchsanstellung nicht einzuhalten sein, ein Isolationsabstand von insgesamt 16 m, besetzt mit einer 10 m breiten Mantelsaat aus nicht transgenen, gleichzeitig blühenden Maispflanzen einzuhalten ist.

Unter dem 3. April 2001 meldete die Firma G. weitere Standorte, darunter den Standort H. im Landkreis Rotenburg/Wümme beim RKI nach. Eigentümer des betreffenden Versuchsgeländes in H. (I., J., Gemarkung H.) ist der Kläger, der die Fläche durch Vertrag vom 11. März 2001 an G. verpachtet hat. Die um die Versuchsfläche herum befindlichen Flächen stehen ebenfalls im Eigentum des Klägers. Auf diesen Flächen hat der Kläger konventionellen Mais angebaut.

Im Beteiligungsverfahren für die Nachmeldung des Standortes H. forderte die Bezirksregierung Braunschweig als nach § 16 Abs. 4 GenTG zuständige Landesbehörde eine Mantelsaat von 6 m und einen Isolationsabstand von 200 m. Mit Schreiben vom 18. April 2001 teilte das RKI der Firma G. mit, dass den nachgemeldeten Freisetzungen, u.a. am Standort H., nichts entgegenstehe. Der Bescheid vom 8. März 2000 finde Anwendung und sei daher zu beachten.

Mit Schreiben vom 18. Mai und vom 23. Juli 2001 bat der für die Überwachung der Freisetzung am Standort H. zuständige Beklagte die Firma G., ihm näher darzulegen, aus welchen Gründen der Versuchsanstellung nur ein Isolationsabstand von etwa 20 m (eine anbaufreie Fläche von 3 m, eine Mantelsaat von 12 m sowie eine weitere anbaufreie Fläche von 6 m Breite) gewählt worden sei. Hierzu erklärte G. mit Schreiben vom 30. Mai und 7. August 2001, dass unabhängig von der Einhaltung des Isolationsabstandes keine schädlichen Einwirkungen auf die Schutzgüter des § 1 Abs. 1 GenTG zu erwarten seien. Am Standort H. stünden G. nur 10.000 qm zur Verfügung. Bei Einhaltung einer Isolationsgrenze von 50 m und einer 3 m breiten Mantelsaat würde eine Fläche von rund 25.000 qm benötigt.

Am 30. August 2001 entnahmen Aktivisten des Greenpeace e.V. in 1 m, 5 m und 10 m Entfernung vom äußeren Rand des Isolationsgürtels von dem an das Versuchsgelände angrenzenden konventionellen Maisfeld des Klägers Proben und ließen diese von der K. untersuchen. Am 17. September 2001 teilte L. dem Greenpeace e.V. mit, dass in den Proben Verunreinigungen mit einer gentechnisch veränderten Maisvariante festgestellt worden seien.

Am 28. September 2001 teilte der Greenpeace e.V. dies sowie die Tatsache, dass er den Mais von dem an das Freisetzungsgelände angrenzenden Feld sicherstellen werde, dem Niedersächsischen Landesamt für Ökologie (NLÖ) mit. Versuche, den Greenpeace e.V. zu einem Abbruch seiner Aktion zu bewegen, scheiterten. Das Niedersächsische Umweltministerium und die Bezirksregierung Braunschweig kamen überein, den Mais durch das NLÖ beproben zu lassen, sicherzustellen, dass der Mais nicht in Verkehr gebracht wird, und nach Vorliegen der Probenergebnisse über das weitere Vorgehen zu entscheiden. Die Aktivisten des Greenpeace e.V. konnten gleichwohl erst durch einen größeren Polizeieinsatz, bei dem auch der Container mit dem von Greenpeace abgeernteten Mais sichergestellt worden ist, zu einer Aufgabe der Aktion bewegt werden. Die bereits geernteten Maispflanzen wurden in Polizeigewahrsam genommen.

Noch am 28. September 2001 erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger eine mündliche, auf § 26 GenTG gestützte Verfügung, die er mit Schreiben vom 10. Oktober 2002 schriftlich bestätigte. Darin ordnete der Beklagte an, die Maispflanzen, die sich auf dem Feld des Klägers in der Gemarkung H., J., I., im Schlag M. mit der Schlaggröße von 30,39 ha sowie auf direkt anschließenden Flurstücken befinden, ab sofort nicht mehr in den Verkehr zu bringen und sie auch nicht der Eigennutzung zuzuführen, insbesondere auch nicht als Futtermittel im Betrieb des Klägers zu verwenden. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für den Fall der Nichtbeachtung der Verfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 DM an. Zur Begründung seiner Verfügung führte der Beklagte aus: Probenahmen hätten gezeigt, dass auch außerhalb der für den Freilandversuch an G. verpachteten Fläche gentechnisch veränderte Maispflanzen auftraten. Bei normaler Ernte und Nutzung dieser Pflanzen würden unzulässig gentechnisch veränderte Pflanzen bzw. Pflanzenprodukte in den Verkehr gebracht. Das unzulässige Inverkehrbringen habe daher untersagt werden müssen.

Im Nachgang zu der in der genannten Verfügung festgestellten Kostenpflicht erließ der Beklagte am 17. Oktober 2001 einen Kostenfestsetzungsbescheid über 3.673,00 DM (entspricht 1.877,98 EUR).

Am 19. Oktober 2001 lagen erste Untersuchungsergebnisse des NLÖ vor, die Verunreinigungen mit einer gentechnisch veränderten Maisvariante bestätigten. An diesem Tag wandte sich G. an das für Gentechnik zuständige Referat im Niedersächsischen Umweltministerium. In einem Gespräch wurde eine Änderung der am 28. September 2001 mündlich und am 10. Oktober 2001 schriftlich verfügten Anordnung des Beklagten insoweit erörtert, als nicht mehr wie bislang die Vermarktung und der Eigenverbrauch des an die Freisetzungsfläche angrenzend angebauten Mais hinsichtlich der gesamten angrenzenden Flurstücke untersagt sein sollte. Die Anregung einer Präzisierung der Verfügung wurde unmittelbar an den Beklagten weitergeleitet, der noch am gleichen Tag mündlich und am 25. Oktober 2001 schriftlich seine Verfügung vom 28. September/10. Oktober 2001 insofern änderte, dass die auferlegten Beschränkungen ab sofort lediglich für den bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche angebauten Mais gelten sollten. Für den Bereich mit einem Abstand von mehr als 50 m von der Freisetzungsfläche wurde das Verbot aufgehoben.

Am 2. November 2001 wurde das Maisfeld des Klägers bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche herum abgeerntet.

Die weiteren Untersuchungen des NLÖ bestätigten die Übertragung gentechnisch veränderter Sequenzen durch Pollenflug auf benachbarte Flächen. In den Proben bis 10 m Abstand zur Freisetzungsfläche wurden fast durchgängig, bei den Proben in 25 m Entfernung in nördlicher Richtung (Hauptwindrichtung) noch vereinzelt und bei den Proben in 25 m Entfernung in südlicher Richtung keine Sequenzen nachgewiesen werden, die auf eine gentechnische Verunreinigung hinwiesen. Der Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 21. November 2001 mit, dass die Anordnung in der Fassung vom 19./25. Oktober 2001 aufrecht erhalten werden müsse und die Maispflanzen in dem Bereich bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche herum wie gentechnisch veränderte Maispflanzen zu entsorgen seien. Der betroffene Mais wurde daraufhin am 26. November 2001 mit einer Scheibenegge in den Boden eingearbeitet. Mit Schreiben vom 10. September 2002 legte der Kläger vorsorglich gegen das Schreiben des Beklagten vom 21. November 2001 Widerspruch ein. Über den Widerspruch ist noch nicht entschieden.

Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 22. Oktober 2001 legte der Kläger gegen die Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 19./25. Oktober 2001 und gegen den Kostenfestsetzungsbescheid vom 17. Oktober 2001 Widerspruch ein, den er damit begründete, dass die Voraussetzungen eines Einschreitens nach § 26 Abs. 1 GenTG nicht vorgelegen hätten. Die Maispflanzen des Klägers seien als zufällige Auskreuzungsprodukte keine gentechnisch veränderten Organismen im Sinne von § 3 Nr. 3 GenTG oder Produkte, deren Inverkehrbringen der Genehmigung bedürfe. Für eine andere Beurteilung fehle es an einem finalen menschlichen Handeln im Hinblick auf die Veränderung des gentechnischen Materials. Schließlich lasse sich ein Verfüttern der Pflanzen an eigene Tiere nicht als Inverkehrbringen bewerten. Im Übrigen sei die der Firma G. erteilte Freisetzungsgenehmigung im Hinblick auf die Auskreuzungen, die von der Freisetzung unvermeidlich ausgingen, abschließend. Ihre Bindungswirkung stehe einem Einschreiten des Beklagten entgegen, da die Freisetzungsgenehmigung die Auskreuzungen legalisiere.

Die Bezirksregierung Braunschweig wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2002 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die angefochtene gentechnische Anordnung sei jedenfalls im Ergebnis richtig, weil die Maispflanzen des Klägers durch Auskreuzungsvorgänge entstandene, gentechnisch veränderte Organismen enthielten. Entscheidend sei allein, wie die ursprüngliche Veränderung bewirkt worden sei. Auch seien die Maispflanzen Produkte i.S.d. Gentechnikgesetzes. Eines finalen Herstellungsvorganges bedürfe es entgegen der Ansicht des Klägers für beides nicht. Der Beklagte habe das drohende Inverkehrbringen ermessensfehlerfrei untersagen dürfen, weil das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Genehmigungsvorbehaltes gegenüber dem privaten Interesse des Klägers an der Nutzung seiner Ernte überwiege. Die Verfügung sei auf Grund der Beschränkung auf einen Abstand von 50 m verhältnismäßig, zumal in dieser Entfernung immer noch gentechnische Verunreinigungen nachweisbar gewesen seien. Für finanzielle Schäden müsse sich der Kläger an die Firma G. halten. Der angefochtene Bescheid könne auch nicht mit der Bindungswirkung der Freisetzungsgenehmigung in Konflikt geraten, da diese überhaupt nicht an den Kläger gerichtet gewesen sei. Das RKI habe lediglich die Genehmigungsvoraussetzungen geprüft und keinesfalls das Inverkehrbringen der möglicherweise durch Auskreuzungen entstehenden gentechnisch veränderten Organismen ohne Genehmigung erlaubt, sofern sich herausstellen sollte, dass die angeordneten Sicherheitsmaßnahmen nicht ausreichend seien. Der Beklagte habe deswegen selbst über sein Einschreiten zu entscheiden gehabt. Da somit die gentechnische Anordnung rechtmäßig sei, seien dem Kläger zu Recht die Kosten der Verfügung gemäß §§ 1, 5 NVwKostG i.V.m. lfd. Nr. 37.1.14 des Kostentarifs der AllGO auferlegt worden. Auch der Widerspruch gegen den Kostenfestsetzungsbescheid könne deswegen keinen Erfolg haben.

Daraufhin hat der Kläger am 24. April 2002 gegen die gentechnische Anordnung und gegen den Kostenfestsetzungsbescheid Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Die angefochtene Anordnung sei rechtswidrig. Es lägen bereits die Tatbestandvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht vor. Bei den auskreuzungsbetroffenen Maispflanzen handele es sich nicht um gentechnisch veränderte Organismen (GVO), sondern um "konventionelle Pflanzen", die lediglich genetisch verunreinigt worden seien. Zudem benötige der Kläger für die Abgabe seiner Ernte an Dritte überhaupt keine Inverkehrbringenserlaubnis. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Maisernte kein "Produkt", für das eine Erlaubnis eingeholt werden könne. Der Begriff "Produkt" trage ein finales Element in sich. Die Maisernte, die auf unterschiedliche natürliche und vom Menschen nicht beeinflusste Befruchtungstechniken zurückgehe, sei kein Produkt in diesem Sinne. Insoweit fehle der zweckhaft handelnde Akteur, der gentechnisch veränderte Organismen in das Erbgut der Maispflanze einbringe. Diese Auslegung sei auch sachgerecht. Die vermeintliche Genehmigungspflicht für das Inverkehrbringen zufallsauskreuzungsbetroffener Pflanzen passe mit der Gesetzessystematik und der allgemeinen Funktion eines präventiven Verbots nicht zusammen. Selbst wenn man Zufallskreuzungen grundsätzlich dem Gentechnikgesetz unterstellte, müsse wenigstens der Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 3 GenTG beachtet werden, der die Aufsichtsbehörde nur dann zum Einschreiten ermächtige, wenn die "erforderliche" Genehmigung für das Inverkehrbringen fehle. Die Erforderlichkeit fehle für spurenhafte Auskreuzungen wie im Fall des Klägers, weil die Auskreuzungen quantitativ unterhalb der Relevanzschwelle lägen. Könne man auch dem nicht folgen, müsse die Genehmigungsnorm zumindest teleologisch reduziert werden, weil die hier bestrittene Auslegung auf Grund der reinen Wortlautbetrachtung zu absurden Ergebnissen führte. Insbesondere angesichts der faktischen Unmöglichkeit für den Betroffenen, eine entsprechende Erlaubnis mit zumutbarem Aufwand zu erwirken, und der Tatsache, dass die zwangsweise durchgesetzte Genehmigungspflicht sich als endgültiges Hindernis erweise, die Ernte wirtschaftlich zu verwerten, werde deutlich, dass es im Grunde nur um eine ungerechtfertigte Risikozuweisung an einen Drittbetroffenen gehe. Die teleologische Reduktion und die einschränkende Auslegung seien auch sachgerecht, weil der Wegfall der Genehmigungspflicht nicht zu einer Lage führte, bei der die Schutzgüter des Gentechnikgesetzes in Gefahr gerieten. Das Prüfungsprogramm der Freisetzungsgenehmigung erstrecke sich gerade auch darauf, ob die GVO in die Natur "entlassen" werden können oder nicht. Die Freisetzung sei nur zulässig, wenn durch die unvermeidlichen Auskreuzungsvorgänge keine Gefahren für die Güter des § 1 GenTG entstehen könnten. Dass es zu Wechselwirkungen mit der Umwelt kommen werden, sei bei jeder Freisetzung selbstverständlich und unvermeidlich. Andernfalls bedürfe es nicht der nachbarrechtlichen Duldungsanordnung des § 23 GenTG, die ja gerade bedeute, dass jedermann die Interaktion der freigesetzten gentechnisch veränderten Pflanzen mit der Umwelt hinnehmen müsse. Könne das RKI unter Berücksichtigung der bekannten Auskreuzungsrisiken keine irgendwie gearteten schädlichen Einwirkungen erkennen, liege darin zugleich eine Risikozuweisung an die Allgemeinheit, nicht nur die Freisetzung, sondern auch ihre Folgen hinzunehmen, die bei der Entscheidung des RKI bewertet und nicht als Gefährdung des Schutzziels von § 1 Abs. 1 Nr. 2 GenTG eingestuft worden seien. Auch aus europäischer Sicht sei eine einschränkende Anwendung der Genehmigungsnorm angemessen. Die angefochtene Verfügung sei darüber hinaus ermessensfehlerhaft. Bereits die Entscheidung, gegen den Kläger einzuschreiten, leide an verschiedenen Ermessensfehlern. Der Bescheid lasse keine Ermessenserwägungen hinsichtlich der Frage erkennen, ob überhaupt einzuschreiten sei. Darüber hinaus beruhe die Entscheidung auf einem Heranziehungsdefizit, weil der Beklagte nicht alle relevanten Tatsachen ermittelt und in die Entscheidung einbezogen habe. Insbesondere habe der Beklagte weder den Grad der Verunreinigung ermittelt noch deren durch das RKI festgestellte Risikolosigkeit bedacht. Auch sein Gestaltungsermessen habe der Beklagte fehlerhaft ausgeübt, weil er unzulässigerweise versuche, die Freisetzungsgenehmigung "nachzubessern". Der Beklagte dringe in den Entscheidungsbereich ein, der nach dem Gentechnikgesetz exklusiv dem RKI als Bundesbehörde vorbehalten sei. Das RKI habe gewusst, dass sich auch jenseits der Isolationszone Pflanzen finden lassen, in die Auskreuzungen stattgefunden haben. Aber es habe diesen Sachbefund als hinnehmbar bewertet. Die hier vertretene Auffassung sei inzwischen europarechtlich verfestigt. Die Verordnung der Kommission zur Kennzeichnungspflicht verlange bei zufällig GVO-haltigen Lebensmitteln erst ab Erreichen eines bestimmten Schwellenwertes eine Kennzeichnung, während bei einem geringeren Vermischungsgrad keine Gegenmaßnahme verlangt werde. Die Kommission sehe die Kennzeichnung somit als ausreichend verbraucherschützend an und sehe weitere Maßnahmen, insbesondere eine Genehmigung zum Inverkehrbringen für solche Lebensmittel nicht vor. Schließlich verstoße die Anordnung auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Anordnung verfolge keinen legitimen Zweck, weil sie lediglich formal auf die Beseitigung eines Verstoßes gegen das Gentechnikgesetz - insbesondere gegen die Genehmigungspflichten aus § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GenTG - ziele, aber nicht dem Schutz der in § 1 Nr. 1 GenTG genannten Rechtsgüter diene. Die Anordnung sei auch weder geeignet noch erforderlich noch angemessen. Auch der Kostenfestsetzungsbescheid sei rechtswidrig. Der Kläger könne nicht gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG als Kostenschuldner in Anspruch genommen werden, weil er zu der Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) NVwKostG keinen Anlass gegeben habe.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er erwidert: Soweit sich die Klage gegen den Kostenfestsetzungsbescheid vom 17. Oktober 2001 richte, sei sie unzulässig, weil insoweit kein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden sei. Im Übrigen sei die Klage zulässig, aber nicht begründet. Die getroffene Anordnung sei rechtmäßig. Der Kläger hätte - wäre der Beklagte nicht eingeschritten - GVO ohne die erforderliche Genehmigung in den Verkehr gebracht. Bei den Maispflanzen des Klägers handele es sich um GVO. Der Mais des Klägers sei durch den natürlichen Prozess des Pollenfluges in einer Weise verändert worden, die unter natürlichen Umständen nicht möglich gewesen wäre, weil der Spender (Pollen) ein GVO sei. Dieses Ergebnis werde durch den Umkehrschluss aus § 3 Nr. 3 GenTG a.F. bestätigt. Danach zählten als Verfahren der Veränderung genetischen Materials auch natürliche Prozesse, wenn GVO verwendet würden. Eine Abgabe des Mais sei ein Inverkehrbringen i.S.v. § 3 Nr. 8 GenTG a.F., nämlich eine Abgabe von Produkten, die GVO enthalten oder aus solchen bestehen, an Dritte. Der Mais sei als Produkt anzusehen, da er normalerweise als landwirtschaftliches Erzeugnis gehandelt werden könne. Der Ausschlusstatbestand "soweit die Produkte nicht ... Gegenstand einer genehmigten Freisetzung sind", greife nicht, da die beabsichtigte Weitergabe des Mais nicht den Zweck der Durchführung des Freisetzungsvorhabens verfolge. Die somit erforderliche Genehmigung habe der Kläger nicht. Eine teleologische Reduktion des Genehmigungserfordernisses für den Umgang mit dem gentechnisch veränderten Mais auf den vom Kläger bewirtschafteten Flächen biete sich nicht an. Der Beklagte habe sein Ermessen, ob und wie er tätig werden sollte, korrekt ausgeübt. Weil bekannt gewesen sei, dass es auf den vom Kläger bewirtschafteten Flächen zu Auskreuzungen gekommen sei, das Ausmaß der Auskreuzungen aber nicht abschätzbar gewesen sei, sei ein sofortiges Einschreiten mit der Zielsetzung, die unkontrollierte weitere Verbreitung von GVO zu verhindern, geboten gewesen. Das RKI habe keine Überlegungen für den Fall angestellt, dass gentechnisch veränderter Mais in eine Umgebung gelangt, in der er überdauern könnte, oder dass doch, entgegen üblicher, aber gleichwohl immer mal wieder vorkommender Praxis, gentechnisch veränderter Mais im Eigengebrauch des erwerbenden Landwirts als Saatgut verwendet wird. Die damit möglicherweise verbundenen Gefahren hätten abgewehrt werden müssen. Es treffe keinesfalls zu, dass der Beklagte mit der angefochtenen Anordnung die vermeintlich unzureichende Genehmigungspraxis des RKI habe nachbessern wollen. Auch das an den Kläger gerichtete Verbot, die Maispflanzen zum Eigengebrauch, insbesondere zur Verfütterung seiner Tiere zu verwenden, sei rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage sei insoweit § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GenTG, wonach die zuständige Behörde gentechnische Arbeiten untersagen könne, wenn die erforderliche Anmeldung oder Genehmigung nicht vorliege. Nach § 3 Nr. 2 b) GenTG a.F. zählten u.a. der innerbetriebliche Transport und die Verwendung von GVO zu gentechnischen Arbeiten, soweit noch keine Genehmigung für die Freisetzung oder das Inverkehrbringen erteilt worden sei. Solche Genehmigungen lägen hier nicht vor. Nach § 8 Abs. 1 GenTG a.F. dürften gentechnische Anlagen nur in Anlagen i.S.d. § 3 Nr. 4 GenTG a.F. durchgeführt werden. Über eine derartige Anlage verfüge der Kläger nicht. Schließlich sei die in der angefochtenen Verfügung getroffene Kostenlastentscheidung rechtmäßig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Braunschweig Bezug genommen.