Die zulässige Klage ist begründet, weil der Heranziehungsbescheid vom 12.03.2010 rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sind die §§ 1, 2, 5 Abs. 1, 13 und 14 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) i.V.m. § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (AllGO) und den Tarifstellen 108.1.4.1 und 108.1.4.2 der Anlage zur AllGO in der zur Vorfallszeit gültigen Fassung. Nach der damals gültigen Fassung der Anlage waren für die Beförderung von Personen mit Fahrzeugen der Polizei je angefangener halbe Stunde eines jeden mit dem Fahrzeug eingesetzten Bediensteten 25,00 EUR und je gefahrenem Kilometer 0,60 EUR, mindestens jedoch 15 EUR zu erheben.

Die Beklagte ist von der zutreffenden Tarifstelle in der zur Vorfallszeit gültigen Fassung der Anlage zur AllGO ausgegangen. Die Beförderung des Klägers zum Stift (A) ist nicht als Beförderung einer in Gewahrsam zu nehmenden Person zu bewerten - was nach Tarifstelle 108.2.1 nur zu einer Gebührenforderung von 41 EUR geführt hätte -, sondern stellt eine sonstige Beförderung einer Person mit Fahrzeugen der Polizei dar. Bei der Unterscheidung, ob eine Beförderung zur Ingewahrsamnahme (i.S.d. § 18 Nds. SOG) oder eine sonstige Beförderung vorliegt, ist die Intensität des Eingriffs maßgeblich (Urteil der Kammer v. 20.09.2010 - 10 A 3705/08 -, n. v., unter Verweis auf BVerfGE 10, 302, 323; BVerwGE 62, 325, 327). Die Ingewahrsamnahme stellt eine freiheitsentziehende Maßnahme i.S.d. Art. 104 Abs. 2 GG dar und zeichnet sich durch eine besondere Intensität oder Dauer der die körperliche Bewegungsfreiheit des Betroffenen aufhebenden Maßnahme aus, die über das zur Durchführung der Zwangsmaßnahme Unvermeidliche hinausgeht. Demgegenüber liegt bei der bloßen Beförderung lediglich eine Freiheitsbeschränkung i.S.d. Art. 104 Abs. 1 GG vor. Da vorliegend durch den Transport des Klägers nicht der Eingriff in seine Bewegungsfreiheit im Vordergrund stand, sondern seine Verbringung in die Obhut des Stifts, liegt keine Beförderung zur Ingewahrsamnahme, sondern eine sonstige Beförderung vor.

Der Kläger ist auch Kostenschuldner i.S.d. Verwaltungskostenrechts. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 NVwKostG werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Der Veranlasser ist Kostenschuldner, § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG. Der Einwand des Klägers, er habe aufgrund seiner Geschäftsunfähigkeit keinen Anlass zu der Beförderung gegeben, greift nicht durch. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger tatsächlich geschäftsunfähig ist i.S.d. § 104 Nr. 2 BGB; dies wurde vom Kläger nicht durch Vorlage eines ärztlichen Gutachtens belegt, von der Beklagten aber auch nicht in Abrede gestellt. Denn der Begriff des Veranlassers stellt nicht auf die Geschäftsfähigkeit ab. Veranlasser im Sinne des Verwaltungskostenrechts ist derjenige, dem gegenüber die Verwaltung im Rahmen einer den Leistungsgegenstand betreffenden Rechtsbeziehung eine für den Veranlasser rechtlich relevante und insofern individuell zurechenbare und damit zu entgeltende Leistung erbringt (vgl. BVerwGE 109, 272, 276[BVerwG 25.08.1999 - 8 C 12/98]; Loeser/Barthel, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand August 2010, § 1 Anm. 5.1.2). Nach ständiger Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, gilt dies dann, wenn der Betroffene den Tatbestand willentlich gesetzt hat und der Tatbestand unmittelbar Anlass für die Amtshandlung gewesen ist. Nicht erforderlich ist dagegen, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (Nds. OVG, Besch. v. 13.07.2000 - 11 L 312/00 -, [...] m. w. N.) Die individuelle Zurechnung setzt mithin nicht voraus, dass der Kostenschuldner das Leistungsverhalten willentlich in Gang gebracht und die Leistung selbst gewollt hat (Urteil der Kammer v. 20.09.2010 - 10 A 3705/08 - S. 6; Bay. VGH, Urt. v. 25.10.1983 - 11 B 83 A 496 - NJW 1984, 2845, 2846 [VGH Bayern 25.10.1983 - 11 B 83 A. 496], zum Fall der Sicherstellung des Führerscheins eines Geisteskranken). Die in der Kommentarliteratur geäußerte Ansicht, es komme bei Geschäftsunfähigen auf die Veranlassung der Amtshandlung durch den gesetzlichen Vertreter an (so Loeser/Barthel, a.a.O., § 5 Anm. 3.2), ist demnach abzulehnen. Im vorliegenden Fall ist Anknüpfungstatbestand das Verlassen des Geländes des Stifts (A) durch den Kläger. Es genügt, dass der Spaziergang des Klägers von seinem natürlichen Willen getragen war; das wäre nur dann ausgeschlossen, wenn er sich dabei in einem seine absolute Handlungsunfähigkeit begründenden Zustand befunden hätte. Dies ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich.

Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, die Kosten seien ihm nach § 11 Abs. 1 NVwKostG zu erlassen, weil die Sachbehandlung unrichtig war. Gegen die Rechtmäßigkeit der Beförderung bestehen nämlich keine durchgreifenden Bedenken. Ermächtigungsgrundlage ist § 11 Nds. SOG, nach dem die Polizei die für die Gefahrenabwehr notwendigen Maßnahmen treffen kann. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden der Polizei liegen hier vor. Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht zu erkennen. Dies gilt auch für die Ausübung des Auswahlermessens hinsichtlich der zu treffenden Gefahrenabwehrmaßnahme. Der Kläger macht geltend, ein Mitarbeiter des Stifts hätte ihn abgeholt, wenn die Polizeibeamten im Stift angerufen und Bescheid gegeben hätten. Auch eine Taxifahrt wäre kostengünstiger gewesen. Allerdings ist die Polizei bei der Betätigung ihres Auswahlermessens nicht gehalten, eine weniger effektive, aber für den Betroffenen kostengünstigere Maßnahme zu wählen. Die von der Polizei gewählte Beförderung hat die von dem Kläger ausgehende Gefahr jedenfalls schneller beendet als die vom Kläger vorgebrachten Alternativmaßnahmen. Denn sowohl auf ein Taxi als auch auf einen Mitarbeiter des Stifts hätte der Kläger ebenso wie die Beamten warten müssen, wobei die Dauer der Wartezeit zum Zeitpunkt des Vorfalls unbekannt war. Überdies ist nicht bekannt, ob der Kläger Geld für ein Taxi bei sich geführt und dies ggf. den Beamten auch mitgeteilt hat oder auf Nachfrage hätte mitteilen können. Die Beförderung des Klägers durch die Polizei war also das effektivste Gefahrenabwehrmittel. Dass der fragliche Tag trocken und nicht zu kalt war, wie der Kläger geltend macht, steht dieser Wertung nicht entgegen. Denn es kommt hier nicht entscheidend darauf an, ob und inwieweit die Alternativmaßnahmen für den Kläger zumutbar waren. Maßgeblich ist allein die Effektivität der Gefahrenabwehr. Schließlich ist auch zu berücksichtigen, ob die Polizei durch die Alternativmaßnahme in ihrer Aufgabenerfüllung im Übrigen behindert wird. Wäre die Polizei in Fällen wie dem vorliegenden stets gehalten, zunächst die Rufnummer des fraglichen Pflegeheims zu erforschen, sich zu einer zuständigen Person durchzutelefonieren und dann auf die Ankunft eines Heimmitarbeiters zu warten, würde sie über die Maßen zeitlich in Anspruch genommen, nur um das Kostenrisiko des zurückzuführenden Heimbewohners zu vermindern.

Der Heranziehungsbescheid ist allerdings ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte ihr Ermessen nicht ausgeübt hat, auf eine Kostenerhebung zu verzichten. Grundsätzlich ist die Kostenerhebung unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG zwingend. Nach § 2 Abs. 2 NVwKostG kann von der Erhebung einer Gebühr jedoch ganz oder teilweise abgesehen werden, wenn daran ein öffentliches Interesse besteht.

Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, bezieht sich das öffentliche Interesse nach § 2 Abs. 2 NVwKostG nicht auf die Amtshandlung, sondern auf die Gebührenerhebung (Nds. OVG, Urt. v. 25.04.2003 - 1 LB 343/02 - [...]). Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die ursprünglich die sachliche Gebührenfreiheit für Amtshandlungen bestimmte, "die überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden". Durch Gesetz vom 08.02.1973 (Nds. GVBl. S. 41) wurde diese Ursprungsfassung aufgehoben, und in Absatz 2 wurde der Befreiungstatbestand neu geregelt. Eine Neuregelung macht nur dann Sinn, wenn sich das öffentliche Interesse nicht mehr auf die Amtshandlung beziehen soll.

Zu Treffen ist eine einheitliche Ermessensentscheidung, die sich am unbestimmten Rechtsbegriff des öffentlichen Interesses zu orientieren hat (Nds. OVG, Urt. v. 25.04.2003, a.a.O., m.w.N.). Denn es lässt sich zwischen dem Vorliegen eines öffentlichen Interesses an dem vollständigen oder teilweisen Absehen von der Gebührenerhebung und der Ermessensausübung nicht unterscheiden. Der in der Kommentarliteratur vorgeschlagene zweistufige Prüfungsaufbau (so Loeser/Bartel, a.a.O., § 2 Anm. 3.2 und 3.3) hat zwar bei oberflächlicher Betrachtung das Argument der dogmatischen Klarheit auf seiner Seite, führt aber in der Anwendung unweigerlich zur nicht zu beantwortenden Frage, welche Ermessenserwägungen noch angestellt werden könnten, wenn das überwiegende öffentliche Interesse an dem Absehen von der Kostenerhebung bejaht wurde. Hierzu führt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 25.04.2003 aus:

"Mit der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 19. Januar 1978 (OVGE 33, 479) ist entgegen der Ansicht von Loeser (NVwKostG, Kommentar, § 2 Anm. 3) davon auszugehen, dass § 2 Abs. 2 NVwKostG die Ermächtigung zu einer einheitlichen Ermessensentscheidung, die sich an dem unbestimmten Rechtsbegriffs des öffentlichen Interesses auszurichten hat, enthält. Diese Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 1978 steht im Einklang mit der Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes (Beschl. v. 19.10.1971, BVerwGE 39, 355, 364 ff.) zu § 131 Abs. 1 Satz 1 der Reichsabgabenordnung. In seiner Entscheidung kommt der Gemeinsame Senat zu dem Ergebnis, dass eine unlösbare Verbindung zwischen dem Tatbestandsmerkmal "unbillig" und der Rechtsfolge "können" bestehe, dementsprechend sei eine einheitliche Ermessensentscheidung zu treffen, wie sie auch in anderen Gesetzen durch den Begriff des billigen Ermessens zum Ausdruck komme. Eine Differenzierung zwischen dem Vorliegen der Billigkeit auf der einen Seite und der Ausübung des Ermessens auf der anderen Seite lasse sich nicht herstellen. Allerdings müsse das Vorliegen dieser besonderen Voraussetzungen in jedem Einzelfall nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift und ihrer Entstehungsgeschichte für sich geklärt werden. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg von 1978 kommt zu dem Ergebnis, dass diese Voraussetzungen ebenso auch für § 2 Abs. 2 NVwKostG gelten, weil auch im Rahmen dieser Vorschrift eine Trennung zwischen dem Vorliegen vom öffentlichen Interesse und der dann folgenden Ermessensentscheidung nicht durchführbar sei. Vielmehr könne die zu treffende Ermessensentscheidung nur einheitlich, das heißt unter Ausrichtung an dem unbestimmten Begriff des öffentlichen Interesses, getroffen werden. Zwar verweist Loeser (a. a. O.) darauf, dass auch das Bundesverwaltungsgericht sich in mehreren Fällen von der Entscheidung des Gemeinsamen Senats distanziert und bekräftigt habe, dass dem Beschluss des Gemeinsamen Senats über den Einzelfall hinaus keine grundsätzliche Bedeutung für die Abgrenzung des Ermessens von unbestimmten Rechtsbegriffen beizumessen sei. Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass die Fälle, in denen das Bundesverwaltungsgericht sich von der Entscheidung des Gemeinsamen Senats distanziert, mit dem 1971 entschiedenen Fall nicht vergleichbar waren (Nachweise der Entscheidungen bei Loeser, a.a.O.). Dagegen ist der Fall des § 2 Abs. 2 NVwKostG durchaus mit dem seinerzeit vom Gemeinsamen Senat zu § 131 RAO entschiedenen Fall vergleichbar. Wie dort, ist auch bei der Entscheidung nach § 2 Abs. 2 NVwKostG eine Ermessensentscheidung, die sich völlig von dem vorher festgestellten Vorliegen eines öffentlichen Interesses an dem Absehen von der Gebühr lösen kann, nicht möglich. Im Rahmen der Ermessensentscheidung muss zwangsläufig das öffentliche Interesse am Absehen von der Gebühr berücksichtigt und die Ermessenserwägung darauf bezogen werden, so dass eine Trennung von beiden Entscheidungselementen unmöglich ist."

Dem ist aus Sicht der Kammer nichts hinzuzufügen.

Die Inhaltsbestimmung des Begriffs des öffentlichen Interesses erfolgt anhand des Zwecks der Gebührenerhebung. Im Grundsatz besteht ein öffentliches Interesse der Behörde an der Gebühr zum Ausgleich der von ihr erbrachten Gegenleistung (Loeser/Bartel, a.a.O., § 2 Anm. 3.3). Im Einzelfall kann das öffentliche Interesse an der Gebührenerhebung dem öffentlichen Interesse an der Gebührenfreiheit von Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die ihrerseits stets auch im öffentlichen Interesse liegen (vgl. §§ 11, 2 Nr. 1a Nds. SOG), hintangestellt werden. Ein solcher Fall kann nach Überzeugung der Kammer dann vorliegen, wenn der Veranlasser geschäftsunfähig i.S.d. § 104 BGB (und damit aus öffentlich-rechtlicher Sicht handlungsunfähig i.S.d. § 12 Nr. 1 VwVfG) ist, die Geschäftsunfähigkeit für die Behörde auch erkennbar war und er keinen Antrag auf die Amtshandlung gestellt hat (vgl. statt vieler LG Köln, Beschl. v. 22.09.2004 - 11 T 43/04 - [...], zur Kostenhaftung eines unerkannt geschäftsunfähigen Auftraggebers eines Notars). Geschäftsunfähig ist zum einen ein Kind, das das siebte Lebensjahr nicht vollendet hat (§ 104 Nr. 1 BGB); geschäftsunfähig ist zum anderen auch, wer sich in einem die freie Willenbestimmung ausschließenden Zustand krankhafter Störung der Geistestätigkeit befindet, sofern nicht der Zustand seiner Natur nach ein vorübergehender ist (§ 104 Nr. 2 BGB). Denn einer erkennbar dauerhaft geschäftsunfähigen Person ist - anders als einer nur vorübergehend geschäftsunfähigen Person, die sich selbst erst in den Zustand der Geschäftsunfähigkeit gebracht hat - die Veranlassung einer Amtshandlung unter keinem Gesichtspunkt zur Last zu legen.

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Schutzvorschriften der §§ 104 ff. BGB im Verwaltungskostenrecht nicht unmittelbar anwendbar sind. Zu berücksichtigen ist aber, dass der Schutz von Geschäftsunfähigen im öffentlichen Interesse steht. Denn dieser Schutz, dem die Rechtsordnung absoluten Vorrang vor dem Schutzbedürfnis des Rechtsverkehrs einräumt, ist Ausfluss des Schutzauftrags des Staates, der sich aus der Pflicht des Staates zum Schutz der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) ableitet. Er ist aus diesem Grund auch bei der Entscheidung über die Kostenhaftung zu berücksichtigen. Diesen Grundsatz berücksichtigt die Beklagte nach Darstellung ihrer Vertreterin in der mündlichen Verhandlung jedenfalls bei geschäftsunfähigen Kindern bereits jetzt, weil sie in diesen Personenkreis betreffenden Beförderungsfällen auf eine Kostenerhebung verzichtet.

Hat die Beklagte hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass in einem Fall wie dem Vorliegenden eine beförderte Person geschäftsunfähig i.S.d. § 104 Nr. 2 BGB ist, dann ist sie gehalten, das ihr nach § 2 Abs. 2 NVwKostG eingeräumte Ermessen auch auszuüben. Dass die Feststellung der Geschäftsunfähigkeit nach § 104 Nr. 2 BGB für medizinische Laien kaum möglich ist, steht dieser Rechtspflicht nicht entgegen. Zwar stünde der Verwaltungsaufwand in keinem Verhältnis zum Ertrag der Gebührenerhebung, die der Kostendeckung und damit der Entlastung der öffentlichen Haushalte dient, wenn die Behörde gehalten wäre, vor der Kostenerhebung gutachterlich die Geschäftsfähigkeit des Veranlassers einer Amtshandlung feststellen zu lassen. Drängt sich die Möglichkeit der Geschäftsunfähigkeit aber auf, dann gibt es keinen rechtfertigenden Grund, diese Möglichkeit außer acht zu lassen und nicht in die Ermessensausübung nach § 2 Abs. 2 NVwKostG einzutreten. Insbesondere stellt das Vorbringen der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung, es gebe vergleichsweise wenige Fälle der Beförderung Demenzkranker, man wolle die Praxis der Kostenerhebung aber bei fortschreitender Vergreisung der Gesellschaft und einem damit einhergehenden Anstieg der Beförderungsfälle nochmals überprüfen, keinen derartigen Grund dar.

Im vorliegenden Fall lagen jedenfalls hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Geschäftsunfähigkeit des Klägers vor; denn die Polizeibeamten trafen den Kläger nach Angaben der Beklagten im Zustand der Orientierungslosigkeit in der Umgebung des Stifts (A) an, das auf die Pflege demenzkranker Personen spezialisiert ist. Außerdem erging der streitgegenständliche Bescheid zeitlich nach Klageerhebung gegen den gleichlautenden Bescheid vom 14.12.2009 (Az. 10 A 585/10) und gegen den ebenfalls gleichlautenden Bescheid vom 22.02.2010 (Az. 10 A 1133/10). In beiden Verfahren, in denen der jeweils streitgegenständliche Bescheid wegen eines Formfehlers aufgehoben wurde und eine Einstellung folgte, wurde bereits mit Klageerhebung geltend gemacht, dass der Kläger geschäftsunfähig sei.

Nach alledem hatte die Beklagte hinreichenden Anlass, ihr Ermessen nach § 2 Abs. 2 NVwKostG auszuüben, was sie unterlassen hat. Der rechtswidrige Heranziehungsbescheid vom 12.03.2010 verletzt den Kläger in seinen subjektiven Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 ZPO.