Entscheidungsgründe

I. Soweit die Beklagte den Bescheid vom 22. August 2017 gegenüber der Klägerin zu 2) aufgehoben hat und der Rechtsstreit daraufhin in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.

II. Die zulässige (Anfechtungs-)Klage des Klägers zu 1) ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22. August 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger zu 1) in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den angegriffenen Bescheid ist § 8 Abs. 3 FStrG i.V.m. § 1 der Verordnung über Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und an Landesstraßen vom 31. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 48) - StrSoGebV -. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 FStrG können für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden, die in Ortsdurchfahrten den Gemeinden und im Übrigen dem Träger der Straßenbaulast zustehen. § 1 StrSoGebV bestimmt auf dieser Grundlage, dass für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten und an Landesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten Sondernutzungsgebühren nach dem in der Anlage zu § 1 enthaltenen Gebührentarif erhoben werden. Sondernutzung ist nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG die Benutzung der Bundesfernstraßen über den Gemeingebrauch (§ 7 FStrG) hinaus. Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten gelten gemäß § 8a Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG als Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG, wenn sie neu angelegt oder geändert werden, wobei eine Änderung auch dann vorliegt, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll.

Die danach erforderlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Sondernutzungsgebührenbescheides durch die Beklagte sind nicht gegeben. Die streitbefangene Zufahrt liegt - was die Kammer trotz der in Bestandskraft erwachsenen Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 15. April 2009 zu überprüfen hat - nicht außer-, sondern innerhalb der Ortsdurchfahrt, sodass die Beklagte nicht die richtige Gebührengläubigerin ist.

1. Die in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 15. April 2009 rechtfertigt es nicht, von einer Überprüfung abzusehen, ob die in Rede stehende Zufahrt in dem Veranlagungszeitraum inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt der {O.} liegt bzw. gelegen hat. Zwar entfaltet die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis als eigenständiger Verwaltungsakt insoweit eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als zwischen den Beteiligten - auch für das Verfahren einer Gebührenfestsetzung - feststeht, dass dem Kläger zu 1) durch die Beklagte die Anlage der streitbefangenen Zufahrt zur {O.} als Sondernutzung erlaubt wurde. Dies reicht aber nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris Rn. 30), der sich die Kammer anschließt, nicht aus, um zu rechtfertigen, dass die Beklagte die angefochtene Festsetzung einer Sondernutzungsgebühr vorgenommen hat. Denn gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG werden Sondernutzungsgebühren nicht für den Vorgang der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis durch die zuständige Stelle, sondern nur „für Sondernutzungen“, also für die Tatsache der Sondernutzung geschuldet (BVerwG, Urt. v. 26.06.1981 - 4 C 73/78 -, juris Rn. 16; vgl. auch Nds. OVG, a.a.O. für § 21 Satz 1 der Niedersächsischen Straßengesetzes – NStrG-). Die Kammer kann offen lassen, ob der Kläger zu 1) trotz der Bestandskraft der Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 noch mit Einwendungen gegen die rechtliche Qualifikation der Zufahrt als Sondernutzung durchdringen kann, dem vorbezeichneten Bescheid also - wie in dem gerichtlichen Hinweis vom 29. Mai 2019 (Bl. 54 GA) angedeutet - zumindest insoweit eine Tatbestandswirkung für das Verfahren der Gebührenfestsetzung zukommt (dagegen wohl BVerwG, a.a.O., juris Rn. 20). Jedenfalls gilt die Erlaubnis nicht als Nachweis dafür, dass mit der Beklagten der richtige Gebührengläubiger beim Erlass des hier streitgegenständlichen Sondernutzungsgebührenbescheides tätig geworden ist.

Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des in § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - NVwVfG - normierten Bestimmtheitsgebots verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Die rechtliche Beurteilung einer Vorfrage erlangt daher keine selbständige Verbindlichkeit, sofern sie nicht hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbständigt ist oder eine erweiterte Tatbestandswirkung besteht, d.h. eine besondere gesetzliche Vorschrift eine Feststellungswirkung anordnet, durch welche die Beurteilung der Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (BVerwG, Urt. v. 11.12.2014 - 3 C 7/13 -, juris Rn. 18; Nds. OVG, Urt. v. 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris Rn. 32 m.w.N.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 43 Rn. 26 und 31). Gemessen daran ist der dem Kläger zu 1) erteilten Sondernutzungserlaubnis eine Tatbestandswirkung hinsichtlich der hier relevanten Frage der Gebührengläubigerschaft nicht beizumessen. Zwar geht aus der Begründung des Bescheides vom 15. April 2009 - wenn nicht bereits aus dem Umstand der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 8a i.V.m. § 8 FStrG - hervor, dass die anzulegende Zufahrt nach der Rechtsauffassung der Beklagten außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der {O.} liegt. Eine selbständige Verbindlichkeit kommt dieser Einschätzung nach Auffassung der Kammer jedoch mangels hinreichender Anhaltspunkte in dem vorbezeichneten Bescheid nicht zu, zumal § 1 StrSoGebV das Merkmal der Sondernutzung von deren Beurteilung als inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt liegend trennt.

2. Bei dem Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, handelt es sich um eine Ortsdurchfahrt, sodass die Beklagte nicht berechtigt ist, Sondernutzungsgebühren gegen den Kläger zu 1) auf der Grundlage des § 1 StrSoGebV zu erheben.

Der Begriff der Ortsdurchfahrt in § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG - und der darauf beruhenden Vorschrift des § 1 StrSoGebV - bestimmt sich nach den materiellen Kriterien des § 5 Abs. 4 FStrG. Auf die von der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG vorzunehmende Festsetzung der Ortsdurchfahrt kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Diese von den tatsächlichen Verhältnissen möglicherweise abweichende behördliche Festsetzung der Ortsdurchfahrt hat zwar Bedeutung für die Verwaltung und die Abgrenzung der Straßenbaulast; für die Auslegung des § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG, der Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -), ist sie indes nicht maßgeblich (BVerwG, Beschl. v. 04.01.1967 - IV B 132.65 -, DVBl 1967, 291, 292; Urt. v. 03.09.1963 - I C 156.160 -, BVerwGE 16, 309, 312; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.03.2014 - OVG 1 B 4.13 -, juris Rn. 26 m.w.N.; VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht; Netter, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 5 Rn. 28 m.w.N.).

Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.

a) Der Teil der {O.}, an dem sich die streitbefangene Zufahrt befindet, liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage. Als solche ist nach § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG der Teil des Gemeindebezirkes anzusehen, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist; einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Bebauungszusammenhang nicht (§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 FStrG). Die Feststellung des Bebauungszusammenhangs ist nach den tatsächlichen Verhältnissen zu treffen (vgl. Netter, a.a.O., § 5 Rn. 25). Ob ein Gebiet zusammenhängend bebaut ist, lässt sich nur anhand einer weiträumigen, an objektiven Kriterien ausgerichteten Betrachtung der gesamten durch die Bebauung geprägten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße, nicht aber aufgrund einer isolierten Würdigung einzelner Umstände entscheiden. Zur geschlossenen Ortslage kann danach auch eine Strecke gehören, die aufgrund der örtlichen Verhältnisse nur einseitig bebaut ist. Bei einem solchen Ansatz ergibt sich die Feststellung des Bebauungszusammenhangs aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien, zumeist der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes (BVerwG, Urt. v. 18.03.1983 - 4 C 10/80 -, juris Rn. 10 und 14; Urt. v. 03.04.1981 - 4 C 41/77 -, juris Rn. 19 f.; daran anschließend VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht).

Nach diesen Grundsätzen gehört der Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, zur geschlossenen Ortslage. Dieser Teil der {O.} ist, unabhängig davon, ob man insoweit lediglich den Abschnitt zwischen der - eine „Bruchstelle“ bildenden - Kreuzung {O.}/{T.} und der {P.} in den Blick nimmt oder auch den Bereich zwischen der {P.} und der am nördlichen Rand des Ortsteils {M.} in die {O.} mündenden {U.} einbezieht, auf der östlichen Seite der {O.} überwiegend durchgängig und auf der westlichen Seite getrennt bzw. unterbrochen durch Grün- bzw. Ackerflächen in offener Bauweise bebaut.

b) Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten ist der Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt.

In tatsächlicher Hinsicht steht nach dem Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Plangenehmigung zum Ausbau der {O.} vom 31. Oktober 2007 (BA 002), der zur Gerichtsakte gereichten Luftbildaufnahme (Bl. 135 GA) sowie der ebenfalls zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder (Bl. 128-134 und Bl. 136-143 GA) zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Verkehrsfunktion der {O.} in den vorbezeichneten Straßenabschnitten in beträchtlichem Maße zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt ist. Abgesehen von dem Umstand, dass mit der {Q.}, der {P.}, dem {AM.} sowie der {AQ.} - den gesamten Abschnitt von der Kreuzung {O.}/{T.} bis zur {U.} betrachtet - insgesamt vier Gemeindestraßen in die {O.} münden, ermöglicht die {O.} - was von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung nicht in Frage gestellt worden ist - auf der östlichen Seite über die dort angelegten zwölf Zufahrten die Erschließung eines beachtlichen Teils der an der {O.} gelegenen Grundstücke. Unerheblich für diese Tatsachenfeststellung ist, ob diese Zufahrten bestandsgeschützt oder erst in jüngerer Zeit entstanden sind (OVG NRW, Urt. v. 08.12.2017 - 11 A 14/16 -, juris Rn. 74; VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht). Ebenso wenig kommt es insoweit auf die Art der Nutzung der Zufahrten an. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, ein Teil der Zufahrten ausdrücklich als Sondernutzungen zugelassen zu haben, muss sie sich entgegenhalten lassen, der damit einhergehenden Einschränkung der (Fern-)Verkehrsfunktion der {O.} nicht nur nicht entgegengetreten zu sein, sondern deren Erschließungsfunktion durch eigene Entscheidung perpetuiert zu haben.

Für die von der Kammer angenommene Erschließungsfunktion spricht zudem, dass die {O.} in den vorbezeichneten Abschnitten lediglich zweispurig ausgebaut ist und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände, Gräben oder Wälle auf der Ostseite fehlen. Stattdessen ist dort ein 2,25 m breiter Geh- und Radweg angelegt. Zwar werden die auf der Westseite der {O.} gelegenen Gewerbebetriebe nicht über die {O.}, sondern über Gemeindestraßen erschlossen. Zudem ist die Bebauung auf dieser Seite von der {O.} durch Grün- bzw. Ackerflächen getrennt. Dieser Umstand erlangt vor dem Hintergrund der Gesamtsituation aber kein solches Gewicht, dass er den tatsächlichen Eindruck einer Erschließungsfunktion in Frage stellen könnte. Aufgrund der auf der Ostseite zum Teil bis an die Verkehrsfläche heranreichenden Bebauung vermittelt die {O.} nach Auffassung der Kammer nicht den Eindruck einer „freien Strecke“.

An der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens des Klägers, das nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegt, bestehen angesichts der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 keine Zweifel. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, aus den zur Gerichtsakte (Bl. 38-44) gereichten Bebauungsplänen für andere Bereiche an der {O.} sei der Wille zu entnehmen, keine weiteren Zufahrten auf die Bundesstraße planungsrechtlich vorzusehen, ist dem auch hier die Entscheidung der Beklagten entgegenzuhalten, einen Teil der Zufahrten als Sondernutzung zuzulassen.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils entspricht es billigem Ermessen, dass die Beklagte die Kosten trägt, denn sie hat die Klägerin zu 2) durch Aufhebung des Bescheides ihr gegenüber klaglos gestellt. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind aus Billigkeitsgründen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

IV Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

V. Die Berufung wird zugelassen, weil die Kammer der Frage, ob eine in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis nach den §§ 8, 8a FStrG es rechtfertigt, von einer behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Überprüfung abzusehen, ob die als Sondernutzung genehmigte Zufahrt inner- oder außerhalb einer Ortsdurchfahrt liegt, grundsätzliche Bedeutung beimisst (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).