Verwaltungsgericht Stade
Urt. v. 01.12.2021, Az.: 1 A 4064/17

bauausführendes Unternehmen; Eingriffsverursacher; Ermessensausfall; Extensivgrünland; Geltungserhaltende Reduktion; Grünlandumbruch; Intensivgrünland; Kartierschlüssel; Luftbilderfassung; Luftbildinterpretation; personelles Auswahlermessen; sonstige naturnahe Fläche; Verfassungskonforme Auslegung; Naturschutzrechtliche Wiederherstellungsanordnungen im Sinne des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG nach Tiefumbruch einer zuvor extensiv bewirtschafteten Grünlandfläche und anschließender Umwandlung in Intensivgrünland

Bibliographie

Gericht: VG Stade
Datum: 01.12.2021
Aktenzeichen: 1 A 4064/17
Entscheidungsform: Urteil
Referenz: WKRS 2021, 60841
Entscheidungsname: [keine Angabe]
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2021:1201.1A4064.17.00

Rechtsgrundlagen

BNatSchG § 14
BNatSchG § 17
BNatSchG § 34
BNatSchG § 5
BNatSchG § 67
NAGBNatSchG § 22
NAGBNatSchG § 5
NAGBNatSchG § 7

Amtlicher Leitsatz

1.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung.
2.
In von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG erfassten Fallgestaltungen ist diese Rechtsgrundlage gegenüber anderen denkbaren Rechtsgrundlagen als lex specialis anzusehen.
3.
Die Intensivierung einer bislang extensiv betriebenen Grünlandbewirtschaftung stellt eine Veränderung der Nutzung von Grundflächen i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG dar, da diese regelmäßig mit einer Verarmung des Pflanzenarteninventars und einer Verschlechterung der Qualität als Lebensraum verschiedener Tierarten einhergeht.
4.
Landwirtschaftliche Maßnahmen, durch die eine (intensiv-)landwirtschaftliche Nutzung der Flächen erst ermöglicht oder effektiver gestaltet werden soll, fallen nicht unter die in § 14 Abs. 2 BNatSchG geregelte Landwirtschaftsklausel. Ebenso wenig fallen darunter landwirtschaftliche Maßnahmen, die nicht den § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG genannten Anforderungen entsprechen.
5.
Bei verfassungskonformer Auslegung schließen die Vorschriften der §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG a.F. die Annahme eines Eingriffs i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG und die Anwendung des nachrangigen Genehmigungserfordernisses des § 17 Abs. 3 BNatSchG nur bei Bagatelleingriffen , d.h. bei niedrigschwelligen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, aus.
6.
In Ansehung von § 15 Abs. 1 BNatSchG und dem dort niedergelegten Verursacherprinzip ist richtiger Adressat einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung im Sinne des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Eingriffsverursacher . Eingriffsverursacher ist derjenige, der die zum Eingriff führenden Maßnahmen verantwortlich durchführt oder durchführen lässt, wobei es nicht darauf ankommt, ob er auch der Eigentümer oder sonst Nutzungsberechtigte der von dem Eingriff betroffenen Fläche ist.
7.
Im Hinblick auf das Ob des Einschreitens räumt § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Behörde im Regelfall keinen Ermessensspielraum ein, da die Norm insoweit als Sollvorschrift ausgestaltet ist. Nur in atypischen Fällen darf die Behörde von Anordnungen nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG absehen. Rein wirtschaftliche Interessen können in aller Regel keinen atypischen Fall begründen.
8.
Das Fehlen von Ermessenserwägungen zu weiteren potentiellen Adressaten von naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnungen nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG, hier u.a. in Gestalt des mit der Durchführung der Eingriffsmaßnahmen beauftragten bauausführenden Unternehmens, ist auf der Ebene des personellen Auswahlermessens jedenfalls dann unerheblich, wenn das bauausführende Unternehmen die Maßnahmen entsprechend des ihm erteilten Auftrages umgesetzt und sich damit letztlich nur als verlängerter Arm des von der Behörde zur Wiederherstellung herangezogenen Auftraggebers dargestellt hat.

Tenor:

Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 (Bewirtschaftungsvorgaben) sowie die auf die Ziffern 2. und 3. des Bescheides vom 18. September 2017 bezogenen Teile der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 80 % und der Beklagte zu 20 %.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich u.a. gegen naturschutzrechtliche Wiederherstellungsanordnungen.

Der Kläger ist Landwirt und Eigentümer der zusammen etwa 33 ha großen Flurstücke I. und J., Flur K., Gemarkung L.. Die Flächen liegen nördlich des M. in der Gemeinde L. und südlich der N. (Nebenfluss der O.). Sie liegen zum Teil im FFH-Gebiet Nr. P. "Q.".

Seit dem 1. Dezember 2016 liegen die Flächen teilweise auch im Naturschutzgebiet "R.".

In einem Vermerk vom 6. Oktober 2014 führte der Beklagte u.a. das Folgende aus:

"Am 25.09.2014 wurde [...] auf den Flurstücken I. und J. der Flur K. der Gemarkung L. ein großflächiger Grünlandumbruch mit Tiefpflug und mehrere Gewässerausbauten festgestellt, siehe blau umrandete Fläche. Es handelt sich um ca. 17 ha beeinträchtigte Fläche. Der vor Ort arbeitende Baggerfahrer der Fa. S. teilte den Eigentümer / Verursacher der Maßnahmen, Hr. T., mit. [...] Hr. T. wurde auf die naturschutzrechtliche und wasserrechtliche Problematik seiner Maßnahmen hingewiesen. Er teilte mit, die Flächen geerbt zu haben und diese nun zusammen mit einer umfangreichen Entwässerung landwirtschaftlich besser nutzbar machen zu wollen, da sie immer sehr nass gewesen seien. Mittelfristig sollen die Flächen als Mähweide genutzt werden. Den Hinweis, dass der Umbruch von Grünland auf Moorstandorten nach dem Bundesnaturschutzgesetz verboten ist, er sich mit Teilflächen im FFH-Gebiet befindet und für die Graben-Neuanlagen möglicherweise eine wasserrechtliche Genehmigung erforderlich ist, nahm Hr. U.. zur Kenntnis, erläuterte aber gleichzeitig, dass es sich lediglich um eine Grünlanderneuerung handele und es sich bei den Gewässeranlagen um Binnenentwässerung handele. Er wurde darauf hingewiesen, dass dies ohne entsprechende Flurkarten nicht direkt vor Ort geprüft werden könne. Es wurde mit ihm vereinbart, keine weiteren Maßnahmen auf der Fläche durchzuführen, bevor nicht zusammen mit dem Amt für Wasserwirtschaft eine Rechtmäßigkeit der Gewässerausbauten geprüft worden sei. Auch wurde er darauf hingewiesen, keine weiteren Maßnahmen in der Fläche vorzunehmen, damit auf einem zeitnah anzuberaumenden Ortstermin die Bodenverhältnisse, soweit noch nicht tiefumgepflügt, festgestellt werden können. Ihm wurde zugestanden, den begonnen Graben 1 (siehe Karte) fertigzustellen, da es sich bei diesem augenscheinlich um Binnenentwässerung handelt, außerdem durfte er die bereits tiefumgebrochenen Flächen planieren.
[...]
OT am 02.10.2014
[...]
A - Gewässerausbau:
Die wasserrechtlichen Belange werden im Folgenden nur grob beschrieben. Eine Beurteilung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit obliegt dem Amt für Wasserwirtschaft, das im Verfahren beteiligt wird.
Es wurde festgestellt, dass an der auf der Karte mit 1 bezeichneten Stelle ein Graben mit einer Tiefe von ca. 2,5 m und einer Breite an der Böschungsoberkante von ca. 3 m auf einer Länge von ca. 390 m neu angelegt wurde. Das Aushubmaterial wurde seitlich gelagert und soll in den angrenzenden Flächen verteilt werden. In den Grabenprofilen lässt sich die Bodenstruktur gut beurteilen, stellenweise steht bis zu 70 cm Moor an.
[...]
C - Grünlandumbruch:
Auf der gesamten blau umrandeten Fläche wurde das Grünland totgespritzt und anschließend damit begonnen, tiefzupflügen. Bei den Flächen handelte es sich gem. Luftbildinterpretation um den Biotoptyp GMF - Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte. Dieser Biotoptyp gehört außerhalb der Auen zu den ,sonstigen naturnahen Flächen' und ist gem. § 22 Abs. 4 Nr. 2 NAGBNatSchG geschützt. Reste der ehemals vorhandenen Vegetation, Flatterbinse und Wiesensegge waren in der abgestorbenen Vegetation noch zu erkennen.
Die Fläche 8 wurde im Rahmen des FFH-Monitorings als GE - Artenarmes Extensivgrünland kartiert. Bzgl. des Schutzstatus gilt das Gleiche wie oben beschrieben.
Das ehemalige Grünland befand sich auf unterschiedlichen Bodentypen - In der Nähe der N. herrscht Niedermoor vor auf den übrigen Flächen Hochmoor mit unterschiedlichen Mächtigkeiten (bis 70 cm), stellenweise auch Sand bis an die Oberfläche. Insgesamt handelt es sich bei der Gesamtfläche um einen Standort mit hohem Grundwasserstand, auf dem ein Umbruch - auch zur Grünlanderneuerung - gem. § 5 (2) 5 zu unterlassen ist [...]".

Auf die in dem Vermerk angeführte Übersichtskarte, auf welcher der Entwässerungsgraben "1" sowie die umgebrochene Fläche dargestellt sind, sowie die bei den Ortsterminen am 25. September 2014 und am 2. Oktober 2014 angefertigten Lichtbilder wird Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 untersagte der Beklagte dem Kläger sämtliche Arbeiten auf den vorgenannten Flurstücken (Grünlandumbruch, Grabenausbau u.a.) bis zur abschließenden Klärung der Angelegenheit. Hiervon nahm der Beklagte Arbeiten am Entwässerungsgraben "1" und das Einplanieren der zu diesem Zeitpunkt bereits umgebrochenen Flächen aus. Der Beklagte gab dem Kläger außerdem auf, die weiteren Gräben im Einlauf in die N. nachhaltig dicht zu setzen. Er ordnete die sofortige Vollziehung an und erließ eine Zwangsgeldandrohung. Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus: Am 25. September 2014 seien auf den Flurstücken, die zum Teil im FFH-Gebiet Nr. P. "Q." lägen, Eingriffe festgestellt worden. Abgesehen davon, dass gemäß § 33 Abs. 1 BNatSchG in dem Natura 2000-Gebiet (u.a. FFH-Gebiete) alle Veränderungen oder Störungen verboten seien, die, wie hier, zu einer erheblichen Beeinträchtigung führten, sei der Flächenumbruch und auch der Gewässerausbau zur Prüfung auf die Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des FFH-Gebietes gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG anzuzeigen gewesen, was nicht geschehen sei. Bei der im Umbruch befindlichen Fläche handele es sich sowohl um einen Moorstandort als auch um einen grundwassernahen Standort. Gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG seien Grünlandumbrüche auf derartigen Standorten zu unterlassen, sodass bereits am 25. September 2014 die Fortsetzung der Arbeiten gegenüber dem Kläger und dem anwesenden Mitarbeiter der Fa. S. untersagt worden sei. Bei einem weiteren Ortstermin am 2. Oktober 2014 habe er, der Beklagte, feststellen müssen, dass weder der Kläger noch die Fa. S. dieser Verfügung vollständig nachgekommen seien. Die Verfügung sei daher am 2. Oktober 2014 noch einmal gegenüber dem nun anwesenden Inhaber der Fa. S. wiederholt worden. Diese Verfügung habe ihre Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG i.V.m. § 3 Abs. 2 BNatSchG und § 17 Abs. 8 BNatSchG. Der ebenfalls festgestellte Gewässerausbau sei nach Wasserrecht genehmigungspflichtig. Mangels Vorlage der notwendigen Genehmigung sei der weitere Gewässerausbau am 25. September 2014 mündlich untersagt worden. Zur Vermeidung weiterer Schäden für die geschützten, teilweise bereits zerstörten naturnahen Flächen gemäß § 22 BNatSchG und gesetzlich geschützten Biotope gemäß § 30 BNatSchG habe er, der Beklagte, die sofortige nachhaltige Dichtsetzung des Grabeneinlaufs in die N. angeordnet. Diese Verfügung habe ihre Rechtsgrundlage ebenfalls in § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG. Dies folge aus der fehlenden Genehmigung bzw. im Falle des § 30 Abs. 2 BNatSchG aus dem Verbot der Zerstörung oder erheblichen Beeinträchtigung der geschützten Flächen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid verwiesen.

Am 20. November 2014 führte der Beklagte einen weiteren Ortstermin durch. Auf die dabei angefertigten Lichtbilder wird Bezug genommen. In einem Vermerk vom 24. November 2014 zu diesem Ortstermin führte der Beklagte u.a. aus:

"Sämtliches Aushubmaterial, dass sich am 25.09.2014 auf der Fläche befand, wurde einplaniert. Dies wurde Hr. T. mit Verfügung vom 06.10.2014 gestattet.
Folgende Tatbestände wurden Hr. T. untersagt, wurden aber, wie am 20.11.2014 festgestellt, trotzdem durchgeführt:
[...]
Die gesamte Fläche wurde einplaniert und anschließend mit einer Grasmischung eingesät. Der Samen keimte an einigen Stellen bereits (siehe Fotos). Welche Grasmischung verwendet wurde, ist unklar.
Zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes (Mesophiles Grünland mäßiger feuchter Standorte bzw. Artenarmes Extensivgrünland) ist folgendes zu veranlassen:
Sämtliche neu angelegten Gräben sind bis zur Geländeoberkante wieder zu verfüllen. Dies hat mit auf der Fläche befindlichem Bodenmaterial zu erfolgen. Fremdmaterial darf nicht eingebracht werden. Die ausgebauten Gräben sind wieder bis auf ihr ursprüngliches Niveau zu verfüllen. [...]
Begründung:
Durch die zusätzliche Entwässerung der Gräben [...] kann sich der ursprünglich vorhandene Vegetationstyp mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte nicht wieder entwickeln, zumal der Boden tiefgepflügt wurde und das ursprüngliche aus verschiedenen Schichten aufgebaute Bodengefüge vollkommen zerstört wurde. [...]
Nach Rückbau der Gräben und Verschluss der Einläufe in die N. ist die Fläche wieder als Grünland herzustellen. Um die ursprünglichen Biotoptypen langfristig wieder zu erhalten, muss die bereits eingesäte Grasmischung bis zur Neuaussaat wieder entfernt werden. Dies geschieht zweckmäßig mittels Kreiselegge oder Fräse. Das so entstehende Saatbett wird anschließend mit der Regio-Wildsaatgutmischung V. [...] mit einer Einsaatstärke von 30 kg/ha eingesät. [...]".

Mit Schreiben vom 27. November 2014 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass sich nach seinen Feststellungen auf dem Flurstück J., Flur K., Gemarkung L. gesetzlich geschützte Biotope i.S.d. § 30 BNatSchG i.V.m. § 24 NAGBNatSchG befänden. Es handele sich hierbei um die gesetzlich geschützten Biotope "Bruchwald, Moorwald" (W.), "Seggen- und binsenreiche Nasswiese" (X.) und um ein "Naturnahes fließendes Binnengewässer" (Y.). Er habe diese Biotope in das Verzeichnis geschützter Teile von Natur und Landschaft nach § 14 Abs. 9 NAGBNatSchG eingetragen. Die Lage und räumliche Abgrenzung der Biotope ergebe sich aus der beigefügten Karte. Ein generelles Nutzungsverbot sei mit den Regelungen des § 30 BNatSchG nicht verbunden. Nach dem Wortlaut des Gesetzes seien jedoch alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung oder sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der gesetzlich geschützten Biotope führen könnten. Dies gelte auch für Handlungen, die außerhalb der Biotope vorgenommen würden und in die geschützten Bereiche hineinwirken könnten. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Schreiben vom 27. November 2014 verwiesen.

Mit weiterem Schreiben vom 27. November 2014 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass sich nach seinen Feststellungen auf den Flurstücken I. und J., Flur K., Gemarkung L. ein geschützter Landschaftsbestandteil i.S.d. § 29 BNatSchG i.V.m. § 22 NAGBNatSchG befinde. Es handele sich um "Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte". Er habe diesen geschützten Landschaftsbestandteil in das Verzeichnis geschützter Teile von Natur und Landschaft nach § 14 Abs. 9 NAGBNatSchG eingetragen. Die Lage und räumliche Abgrenzung ergebe sich aus der beigefügten Karte. Gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG seien alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des geschützten Landschaftsbestandteiles führen könnten, verboten. Gemäß § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG bedürfe die Umwandlung des geschützten Landschaftsbestandteiles in Ackerland oder Intensivgrünland der Genehmigung durch die Naturschutzbehörde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf dieses Schreiben verwiesen.

Der Beklagte erließ in der Folgezeit hier nicht streitgegenständliche naturschutzrechtliche sowie wasserrechtliche Anordnungen mit dem Ziel, die hergestellten Gräben wieder zu verfüllen. Die wasserrechtlichen Anordnungen bildeten den Gegenstand eines am erkennenden Gericht unter dem Az. Z. geführten Klageverfahrens, welches nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten mit Beschluss vom 21. September 2017 eingestellt wurde.

In der Zwischenzeit, namentlich im Herbst 2016 gestaltete der Kläger den Entwässerungsgraben "1" nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten zu einer Binnenentwässerung um. Nachdem mehrere Versuche, eine einvernehmliche Lösung in der gesamten Angelegenheit zu erzielen, erfolglos geblieben waren, trat der Prozessbevollmächtigte des Klägers mit Schreiben vom 20. Juli 2017 an den Beklagten heran und teilte diesem mit, dass der vom Kläger bewirtschaftete landwirtschaftliche Betrieb auf die intensive Nutzung der großen Grünlandfläche angewiesen sei. Die vom Beklagten in Aussicht gestellten Maßnahmen, die auf Wiederherstellung zielten, könne der Kläger nicht akzeptieren. Hieraus ergäben sich gravierende, letztlich die Existenz seines Betriebes in Frage stellende Nachteile. Der Beklagte führe immer wieder aus, dass die große Grünlandfläche einen geschützten Landschaftsbestandteil i.S.d. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG darstelle. Ob Teilbereiche dieser Flächen den Status von gesetzlich geschützten Biotopen hätten, sei bislang nicht richtig klar geworden. Die dem Kläger jüngst übersandten Ergebnisse der Basiserfassung im Rahmen der Kartierung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." ließen weder erkennen, auf welche Flächen genau sich die darin enthaltenen Aussagen beziehen würden, noch gäben sie aufgrund des Alters der Kartierung belastbar Auskunft über die Eigenschaft der in Rede stehenden großen Grünlandfläche im Zeitpunkt der Aufnahme der Bewirtschaftung durch den Kläger. Dies habe umso mehr zu gelten, als der Rechtsvorgänger des Klägers bereits im vergangenen Jahrzehnt die Bewirtschaftung der Fläche intensiviert habe. Zudem sei zu beachten, dass die Rechtsfigur des geschützten Landschaftsbestandteiles i.S.d. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG zu keinem Zeitpunkt rechtswirksam geworden sei. Die Regelung verstoße gegen höherrangiges Recht und sei verfassungswidrig. Soweit vom Beklagten geäußert worden sei, dass er die Fläche in der jüngeren Vergangenheit mehrfach in Augenschein genommen habe, werde um Gewährung von Einsicht in die Unterlagen hierzu gebeten. Die Akteneinsicht sei auch erforderlich, um beurteilen zu können, ob für den Kläger vorsorglich ein Antrag nach § 22 Abs. 4 Satz 2 und 3 NAGBNatSchG zu stellen sei. Soweit der Beklagte erwähnt habe, dass die Landwirtschaftskammer Zweifel daran geäußert habe, dass die Maßnahmen des Klägers auf den Flächen den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis entsprochen hätten, sei darauf zu verweisen, dass § 22 Abs. 4 Satz 3 NAGBNatSchG lediglich normiere, unter welchen Voraussetzungen dem Kläger eine Umwandlungsgenehmigung zu erteilen sei. Unterhalb dessen stehe dies im Ermessen des Beklagten. Soweit ein entsprechender Antrag vom Kläger gestellt und abschlägig beschieden würde, müsste die Sache in naturschutzrechtlicher Hinsicht gerichtlich geklärt werden. Entsprechendes gelte, wenn kein Antrag gestellt werde. Die angekündigten naturschutzrechtlichen Anordnungen seien zu gravierend, als dass sie ohne gerichtliche Überprüfung hingenommen werden könnten. Der Entwässerungsgraben "1" stelle nur deshalb ein Problem dar, weil die Möglichkeit gesehen werde, dass dieser den Wasserhaushalt zu Lasten der angrenzenden Fläche verändere und so geschützte Landschaftsbestandteile bzw. gesetzlich geschützte Biotope beeinträchtigen könne. Diese vom Beklagten geäußerte Vermutung sei jedoch durch nichts belegt bzw. schon aus Rechtsgründen nicht möglich.

Mit Schreiben vom 9. August 2017 teilte der Beklagte dem Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, dass die erbetenen Kartierungsergebnisse nicht übersandt werden könnten, da die Fläche zum Zeitpunkt der erstmaligen Begehung bereits ohne Genehmigung tiefgepflügt worden sei. Der Mitarbeiter, Herr AA., habe die Fläche im Rahmen anderweitiger Ortsbesichtigungen seit 2014 mehrfach besichtigt, jedoch könne er lediglich die bekannten Zustände feststellen. Von einer fotografischen Dokumentation sei abgesehen worden. Die dem Kläger übersandten Kartierergebnisse seien im Rahmen der Basiserfassung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." gefertigt worden. Unmittelbar beträfen sie lediglich den innerhalb des FFH-Gebietes befindlichen Geländebereich. Aufgrund von Luftbildern könne jedoch nachgewiesen werden, dass sich die gesamte Fläche in den Jahren 2008 und 2012 homogen dargestellt habe. Die Kartierergebnisse seien im Übrigen nicht anzuzweifeln, da sogar eine Artenliste enthalten sei. Da es sich bei der Fläche vor Beginn der Arbeiten um eine sonstige naturnahe Fläche in Form von mesophilem Grünland gehandelt habe, sei diese gemäß § 29 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG gesetzlich geschützt. Die Fläche sei extensiv in Form einer Beweidung genutzt worden. Die vom Kläger durchgeführte Nutzungsänderung der Fläche habe gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG der Genehmigung durch den Beklagten bedurft. Wegen der Größe der Fläche sei nach der laufenden Nummer 2.3 des NUVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich. In diesem Rahmen habe zudem eine Öffentlichkeitsbeteiligung zu erfolgen. Ein entsprechender Antrag sei nicht gestellt worden und sei im Übrigen nach den derzeitigen Erkenntnissen nicht genehmigungsfähig. Insbesondere liege keine Umweltverträglichkeitsstudie vor. Zudem entspreche der vorgenommene Tiefumbruch nicht der guten fachlichen Praxis. § 5 Abs. 2 BNatSchG sei zu beachten. Ein Grünlandumbruch auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie Moorstandorten widerspreche der guten fachlichen Praxis. Das Tiefpflügen stelle eine über den Grünlandumbruch hinausgehende standortverbessernde Maßnahme dar. Es erfolge zumindest ein erheblicher Eingriff in den mit der belebten Bodenzone in Verbindung stehenden Grundwasserspiegel. Ebenso verhalte es sich mit dem nunmehr als Binnenentwässerung ausgestalteten Entwässerungsgraben "1" mittig auf den Flächen. Zumindest zum Zeitpunkt der Feststellungen sei hier das oberflächennahe Grundwasser angeschnitten worden. Es sei eine erhebliche Entwässerung erfolgt. Es sei beabsichtigt, gem. § 17 Abs. 8 BNatSchG die Wiederherstellung des früheren Zustandes anzuordnen. Abweichend hiervon sei er, der Beklagte, bereit, den Entwässerungsgraben "1" in offener Bauweise mit einer Tiefe von max. 60 cm oder mittels eines geschlossenen Rohres zu tolerieren. Es bestehe Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 25. August 2017.

Mit Schreiben vom 23. August 2017 wiederholte der Prozessbevollmächtigte des Klägers gegenüber dem Beklagten, dass der Kläger die in Aussicht gestellte Anordnung aus betrieblichen Gründen nicht akzeptieren könne. Anderenfalls sei er gezwungen, den Viehbestand seines Betriebes spürbar zu reduzieren, was die nachhaltige Existenz des Betriebes in Frage stelle. Aus Rechtsgründen könne die Wiederherstellung des früheren Zustandes vom Kläger auch nicht gefordert werden. Soweit der Beklagte geltend mache, dass es sich bei der Fläche vor Beginn der Arbeiten um mesophiles Grünland gehandelt habe, das gemäß § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG einen gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteil darstelle, sei nochmals festzuhalten, dass diese Vorschrift unwirksam sei. Aus diesem Grund hätten die Arbeiten auf der Fläche keiner Genehmigung bedurft. In der Folge fehle es an einem Trägerverfahren für die angeführte Umweltverträglichkeitsprüfung. Dies gelte gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 BNatSchG. Schließlich erscheine es zweifelhaft, ob angesichts der kaum vorhandenen Dokumentation des Zustandes der Fläche vor Beginn der Arbeiten nachvollziehbar belegt werden könne, dass und warum es sich um Grünland i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG gehandelt habe und wie der frühere Zustand konkret ausgesehen habe, um dessen Wiederherstellung es gehen solle. Was den Entwässerungsgraben "1" betreffe, der durch wesentliche Teile der Grünfläche verlaufe, liege darin eine Binnenentwässerung, die nicht geeignet gewesen sei, einen gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteil zu beeinträchtigen.

Mit Bescheid vom 18. September 2017, zugestellt am 21. September 2017, gab der Beklagte dem Kläger auf, innerhalb von vier Wochen ab Zustellung des Bescheides den im beigefügten Luftbild 2015 und mittig über die Fläche verlaufenden Entwässerungsgraben "1" mit flächeneigenem Material bis auf eine maximale Tiefe von 60 cm an jeder Stelle zu verfüllen (Ziffer 1.). Weiterhin gab er dem Kläger auf, innerhalb von vier Wochen nach der Verfüllung die im beigefügten Luftbild 2015 blau schraffierte Fläche in den Ursprungszustand vor Beginn der Arbeiten zu versetzen und hierzu die Grasnarbe mittels Fräse o.ä. zu zerstören und im Anschluss mit der Regio-Wildsaatgutmischung der Firma AB. mit einer Einsaatstärke von 30 kg/ha wieder einzusäen (Ziffer 2.). In Ziffer 3. führte der Beklagte aus, dass ab Zustellung des Bescheides nur noch eine dreimalige Mahd der Fläche pro Jahr mit einer Stickstoffdüngung von 80 kg/ha/a zulässig sei, die abhängig von der weiteren Entwicklung mit schriftlicher Zustimmung auf bis zu 120 kg/ha/a erhöht werden könne. In Ziffer 3. [gemeint: Ziffer 4.] drohte der Beklagte dem Kläger für den Fall, dass dieser den Anordnungen nicht Folge leiste, Zwangsgelder in Höhe von 1.000,00 Euro im Hinblick auf die Anordnung in Ziffer 1. und jeweils 5.000,00 Euro hinsichtlich der Anordnungen in den Ziffern 2. und 3. an. Schließlich legte der Beklagte dem Kläger in Ziffer 4. [gemeint: Ziffer 5.] die Kosten des Verfahrens auf. Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus: Am 25. September 2014 habe er, der Beklagte, festgestellt, dass auf den Flurstücken I. und J., Flur K., Gemarkung L. großflächig eine Bodenbearbeitung mittels Tiefpflug stattgefunden habe. In Teilbereichen sei eine Moormächtigkeit von 1 m zerstört worden. Zudem sei ein umfangreiches Gewässersystem hergestellt und zumindest im Bereich des Entwässerungsgrabens "1" das oberflächennahe Grundwasser freigelegt worden. Daraufhin seien verschiedene Anordnungen mit dem Zweck ergangen, die hergestellten Gewässer wieder zu verfüllen. Die Gewässerbereiche, die zu diesem Zeitpunkt als Binnenentwässerung nicht dem Wasserrecht unterlegen hätten, seien im Rahmen der Ersatzvornahme am 15. Juli 2015 verfüllt worden. Im weiteren Verlauf sei erfolglos versucht worden, eine einvernehmliche Lösung der gesamten Angelegenheit herbeizuführen. Der Kläger habe dann ohne Zustimmung das Gewässersystem so umgestaltet, dass auch die weiteren Gräben nicht mehr als Gewässer im Sinne des Wasserrechts einzustufen gewesen seien. Rechtsgrundlage der Anordnungen sei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Die Anwendung der Eingriffsregelung sei nicht gemäß § 5 NAGBNatSchG ausgeschlossen, weil die Nutzungsintensivierung der Fläche gemäß § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG einer Genehmigung bedurft habe. Bei der betroffenen Fläche habe es sich vor Beginn der Maßnahmen des Klägers um eine sonstige naturnahe Fläche im Außenbereich i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG gehandelt. Im Rahmen der Basiserfassung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." sei der heute im Bereich der Naturschutzgebietsverordnung "R." befindliche Bereich am 13. Mai 2005 als artenreiches Extensivgrünland kartiert worden. Der hierzu erstellte Geländebogen Nr. AC. enthalte eine Artenliste, auf die Bezug genommen werde. Der östlich angrenzende Bereich sei im Rahmen der Luftbildinterpretation als "mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" kartiert worden. Anhand der Luftbilder der Jahre 2008 und 2012 sei erkennbar, dass der gesamte Bereich vor der Nutzungsintensivierung durch den Kläger ähnlich extensiv bewirtschaftet worden sei. Weiterer Anhaltspunkt für die ehemalige Flächenbeschaffenheit sei der nicht intensivierte nordöstliche Teilbereich, der in der Luftbildinterpretation ebenfalls als "mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" kartiert worden sei. Die vom Kläger durchgeführten Arbeiten stellten einen Eingriff i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG dar, der weder ausgeglichen noch ersetzt werden könne. Zunächst sei eine Veränderung der Gestalt der Grundfläche erfolgt, weil die Grundfläche mechanisch bearbeitet und mit einer artenarmen Grasmischung eingesät worden sei. Die ursprünglich vorhandenen und für den Biotoptyp wertgebenden Arten seien vollständig durch eine Weidelgrasmischung verdrängt worden. Im Anschluss daran sei eine wesentliche Veränderung der Nutzung der Grundfläche erfolgt. Ehemals sei die gesamte Fläche extensiv durch Rinder bewirtschaftet worden. Nunmehr erfolge eine intensivlandwirtschaftliche Nutzung in Form einer fünfmaligen Mahd pro Jahr samt entsprechend umfangreicher Düngung. Darüber hinaus sei eine Veränderung des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels erfolgt, weil der Entwässerungsgraben "1" derart tief ausgebaut worden sei, dass das oberflächennahe Grundwasser angeschnitten worden sei. Hierdurch sei eine umfangreiche Entwässerung der gesamten Fläche erfolgt. Durch den Tiefumbruch sei außerdem die gewachsene Torfschicht zerstört und insoweit in den örtlichen Grundwasserhaushalt eingegriffen worden. Beide Veränderungen seien für sich genommen ausreichend, um die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich zu beeinträchtigen. Die Ansaat von artenarmem Intensivgrünland, einhergehend mit einer deutlich intensiveren Bewirtschaftung, führe zu einer Verminderung der Bedeutung der Fläche für die örtliche Tierwelt. Durch den Tiefumbruch sei eine Zerstörung der gewachsenen Torfschicht erfolgt, die zwischen 0,40 m und 1,00 m mächtig gewesen sei. Die Zerstörung der Torfschicht führe zu einer unwiederbringlichen Reduzierung der Speicherfähigkeit des Regenwassers auf den Flächen. Darüber hinaus sei durch das Tiefpflügen eine Freisetzung erheblicher CO₂-Mengen erfolgt. Die Arbeiten am Entwässerungsgraben "1" führten zu einer erheblichen Erhöhung der Entwässerung der gesamten Fläche. Hierdurch werde diese dauerhaft der ursprünglichen Vegetation entzogen, weil diese auf einen feuchten Standort angewiesen sei. Weiterhin erfolge durch die derzeit praktizierte Düngung eine erhebliche Nährstoffanreicherung, die zu einer unwiederbringlichen Verdrängung der ursprünglich vorhandenen Vegetation durch artenarmes Weidelgras führe. Es erscheine auch nicht möglich, die Beeinträchtigungen in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen. Dies betreffe insbesondere die Speicherfunktion einer ursprünglich gewachsenen Hochmoorschicht. Die nach § 15 Abs. 5 BNatSchG vorzunehmende Abwägung gehe zulasten des Klägers. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gingen den rein betriebswirtschaftlichen Belangen des Klägers vor. Bei dem Erlass der Anordnung seien der Zweck der Ermächtigung sowie die gesetzlichen Grenzen beachtet worden. Ein Absehen von einem Einschreiten komme wegen des Umfangs der Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes und der negativen Vorbildwirkung nicht in Betracht. Da mehrfache Kompromissvorschläge nicht akzeptiert worden seien, erscheine ein Eingreifen auch vor dem Hintergrund der zeitlichen Dauer des rechtswidrigen Zustandes dringend geboten. Der Zweck der Ermächtigung bestehe darin, den Ursprungszustand einer durch nicht zugelassene Eingriffe negativ veränderten Fläche wiederherstellen zu können. Durch die Anordnung zur Verfüllung des Entwässerungsgrabens "1" und der Wiederherstellung des mesophilen Grünlandes sowie einer zukünftig angepassten Wirtschaftsweise werde der Ursprungszustand weitestgehend wiederhergestellt und erhalten. Die vorgeschriebene Saatgutmischung sei gemeinsam mit einer angepassten Wirtschaftsweise geeignet, in absehbarer Zeit sowohl die wertgebenden Arten des mesophilen Grünlandes als auch des artenarmen Extensivgrünlandes wiederherzustellen. Eine Wiederherstellung der gewachsenen Moorschicht scheide mangels tatsächlicher Durchführbarkeit aus. Es liege auch kein atypischer Sonderfall vor, der ausnahmsweise ein Abweichen von der vorgesehenen Rechtsfolge rechtfertige. Der rechtmäßige Zustand könne auch nicht auf andere Weise wiederhergestellt werden. Insbesondere könne die Nutzungsintensivierung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG nicht nachträglich genehmigt werden. Bereits die Vorbereitung der Flächen durch Tiefpflügen widerspreche der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft. Unter anderem sei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen. Diese Regelung stelle für sich genommen kein unmittelbar geltendes Verbot dar, führe jedoch dazu, dass ein Abweichen von diesem Grundsatz nicht mehr der guten fachlichen Praxis entspreche. Der Antrag sei im Übrigen auch nicht vollständig, weil die Umwandlung von sonstigen naturnahen Flächen ab 5 ha einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe. Die Größe der fraglichen Fläche betrage ca. 16 ha. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid verwiesen.

Unter dem 19. September 2017 erließ der Beklagte einen bestandskräftig gewordenen Kostenfestsetzungsbescheid, mit dem er dem Kläger für den Bescheid vom 18. September 2017 Kosten in Höhe von 189,00 Euro auferlegte.

Am 16. Oktober 2017 legte der Prozessbevollmächtigte des Klägers gegen den Bescheid des Beklagten vom 18. September 2017 Widerspruch ein. Diesen begründete er mit Schreiben vom 24. November 2017 wie folgt: Die Verfügung könne nicht auf § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG gestützt werden. Das Tätigwerden des Klägers sei weder anzeige- noch genehmigungspflichtig gewesen. Denn die in Rede stehende Fläche habe 2014 keinen gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteil i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG dargestellt. Das folge schon daraus, dass diese Vorschrift unwirksam sei. Auch in tatsächlicher Hinsicht sei das Vorliegen der Voraussetzungen des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG nicht nachgewiesen. Die Standorteigenschaften der Flächen seien hier bisher mehr als nur wenig verändert worden. Die Fläche habe über Jahrzehnte eine funktionierende Drainage aufgewiesen. Wenn auch die Funktion der Drainage zuletzt etwas beeinträchtigt gewesen sei, sei die Funktion auf den meisten Teilflächen dennoch gegeben gewesen. Ferner sei der Zustand der Flächen vor Beginn der Arbeiten nicht nachvollziehbar belegt. Hierfür reiche es nicht aus, eine Artenliste in Bezug zu nehmen, die für eine andere Fläche mit anderen Gegebenheiten und ggf. anderen Nutzungen aufgestellt worden sei. Entsprechendes gelte für die Luftbildinterpretation. Eine sichere Luftbildinterpretation von Grünland sei nicht möglich. Unsicherheiten gingen insoweit zulasten des Beklagten. Hinzu komme hier, dass das Luftbild 2012 eindeutig erkennen lasse, dass das Grünland vollständig gemäht worden sei. Dies sei auch in den Jahren zuvor in der Regel drei Mal jährlich der Fall gewesen. Den vierten Schnitt hätten, wenn möglich, die Rinder abgeweidet. Die Fläche sei entsprechend gedüngt worden. Unklar sei, welche Teilflächen im fünften Absatz auf der zweiten Seite des Bescheides gemeint seien. § 17 Abs. 3 BNatSchG finde gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG keine Anwendung. Auch die Voraussetzungen von § 5 NAGBNatSchG seien erfüllt. Der Entwässerungsgraben "1" stelle eine Binnenentwässerung dar. Er sei aus den vorgenannten Gründen nicht geeignet, einen gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteil zu beeinträchtigen. Beanstandet werde auch, dass in Ziffer 2. des Bescheides der Ursprungszustand nicht definiert werde.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. November 2017, zugestellt am 4. Dezember 2017, wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 18. September 2017 zurück und legte dem Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf. Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus: Die vom Kläger geltend gemachte Unvereinbarkeit von § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG mit höherrangigem Recht führe zu keinem anderen Ergebnis, da eine Entscheidung, welche die Norm für unanwendbar erkläre, nicht bekannt sei. Im Hinblick auf die vom Kläger gerügte Unbestimmtheit gelte, dass der Ursprungszustand der Fläche, soweit möglich, beschrieben worden sei. Darunter sei eine artenreiche, extensiv genutzte (Beweidung mit max. 3 Weidetieren pro Jahr, alternativ max. 3 Schnitte pro Jahr, Düngung 80 kg N/ha/a) Grünlandfläche zu verstehen, die durch die Einsaat der genannten Saatgutmischung wieder erreicht werden solle. Es sei in Ziffer 3. nur die extensive Mahdnutzung erwähnt worden, weil der Kläger nach eigenen Angaben über kein Vieh verfüge, das sich zur Weidehaltung eigne. Eine vorhandene Entwässerung mittels Drainagen schließe die Einstufung des Bereichs als artenreiches Extensivgrünland nicht aus. Weshalb die Luftbildinterpretation im Zusammenhang mit den Erkenntnissen über den im FFH-Gebiet liegenden Teilbereich sowie die im Osten angrenzende Fläche nicht geeignet seien, das Vorhandensein von artenreichem Extensivgrünland nachzuweisen, sei nicht nachvollziehbar. Die Luftbilder wiesen seit dem Jahr 2008 die Flächen als homogenes, extensiv genutztes Weidegrünland aus. Aus der dem Bescheid vom 18. September 2017 beigefügten Luftbildinterpretation ergebe sich, dass der weiße Bereich ohne Waldfläche im FFH-Gebiet liege. Von diesem sei die Artenliste vorhanden. Der außerhalb des FFH-Gebiets liegende Bereich sei mit "GMF" bezeichnet und grün markiert. Bei der Vergleichsfläche handele es sich um die direkt östlich angrenzende Fläche, die ebenfalls mit "GMF" bezeichnet sei. Dass der mittig auf den Flächen befindliche Entwässerungsgraben "1" sich aufgrund von Umgestaltungen als Binnenentwässerung darstelle, sei unerheblich. Er sei als Teil der Intensivierung der Nutzung zu sehen, für die es keine Genehmigung gegeben habe. Eine solche könne auch nicht nachträglich gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG erteilt werden. Die für die Anordnungen unter den Ziffern 1. bis 3. im Bescheid vom 18. September 2017 angeführten Rechtsgrundlagen seien nicht zu beanstanden. Es sei auch eine rechtsfehlerfeie Ausübung des intendierten Ermessens erfolgt. Weil kein atypischer Fall vorgelegen habe, sei als Rechtsfolge die Wiederherstellung zu verfügen gewesen. Insbesondere sei ein rechtmäßiger Zustand nicht auf andere Weise herzustellen gewesen. Andere Maßnahmen nach § 15 BNatSchG seien nicht geeignet, da die durch die Zerstörung des Hochmoorkomplexes beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts nicht anderweitig ersetzt oder ausgeglichen werden könnten. Soweit der Kläger auf §§ 5 und 7 NAGBNatSchG verweise, werde die Wiederherstellungsverfügung hilfsweise auf § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG und § 13 BNatSchG gestützt. § 13 BNatSchG stelle nach der Gesetzesbegründung zum BNatSchG den abweichungsfesten Kern der Eingriffsregelung dar und fordere die Anwendung von Vermeidungs-, Ausgleichs- und Kompensationspflichten ohne Ausnahme auf alle erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft. Dieser Grundsatz werde von § 5 NAGBNatSchG nicht eingeschränkt. Bei einer rechtskonformen Auslegung werde lediglich die Anwendung der §§ 14 und 15 BNatSchG sowie der damit einhergehenden Rechtsfolgen ausgeschlossen. Nach der Gesetzesbegründung zum NAGBNatSchG hätten insoweit lediglich Bagatellfälle von der Eingriffsregelung ausgenommen werden sollen. Hier liege kein Bagatellfall vor, weil bei den Arbeiten ein nicht unerheblicher Teil gewachsener und noch intakter Moorschicht zerstört worden sei. Moore und Restmoorflächen seien als CO₂-Speicher von besonderer Bedeutung für den Klimaschutz. Nach § 13 Satz 1 BNatSchG seien erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vorrangig zu vermeiden. Hinsichtlich der Erheblichkeit der Beeinträchtigung werde auf die Ausführungen zu § 14 Abs. 1 BNatSchG im Bescheid vom 18. September 2017 verwiesen. Hier sei die Beeinträchtigung jedoch bereits vermeidbar, weil auf der Fläche vor Beginn des Tiefumbruchs eine gewachsene Moorschicht vorhanden gewesen sei. Die Auswirkungen des Tiefumbruchs seien mit denen eines Grünlandumbruchs vergleichbar bzw. sogar weitreichender. Die Arbeiten fielen daher auch nicht unter § 14 Abs. 2 BNatSchG. Zu dem nach § 3 Abs. 2 BNatSchG eingeräumten Ermessen führte der Beklagte aus: Der Zweck der Ermächtigung bestehe darin, einem manifesten Verstoß gegen § 13 BNatSchG vorzubeugen und die daraus resultierenden nachteiligen Folgen für den Naturhaushalt rückgängig zu machen. Durch die Anordnung zur Wiederherstellung des Ursprungszustandes, sofern tatsächlich möglich, werde der Zweck der Ermächtigung zumindest gefördert. Die Anordnungen seien auch unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erlassen worden. Sie seien geeignet, die Beeinträchtigung für den Naturhaushalt durch die Umwandlung von artenreichem Extensivgrünland in artenarmes Intensivgrünland und somit einen bestehenden Rechtsverstoß abzustellen. Zudem seien die Anordnungen auch erforderlich, da es keine gleich geeigneten weniger belastenden Mittel gebe. Sie seien auch angemessen. Das Interesse der Allgemeinheit am effektiven Schutz artenreicher Grünlandbestände als bedeutsamer Bestandteil des örtlichen Naturhaushalts sowie an der Einhaltung der Rechtsordnung sei höher zu bewerten als das rein finanzielle Interesse des Klägers an der weiteren intensiven Nutzung der Grünlandfläche. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

Am 22. Dezember 2017 hat der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, die vorliegende Klage erhoben.

Zu deren Begründung wiederholt und vertieft der Prozessbevollmächtigte des Klägers das vorangegangene Vorbringen.

Umfangreich vertieft wird insbesondere die Auffassung, wonach die Vorschrift des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam sei. Es werde angeregt, das Verfahren gemäß Art. 100 GG auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsrechts dazu einzuholen, ob diese Vorschrift mit §§ 22 Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG und darüber hinaus mit den aus dem Rechtsstaatgebot folgenden Grundsätzen der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit und dem Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG zu vereinbaren sei. Die Vorschrift bewege sich außerhalb des aus §§ 20 Abs. 2 Nr. 7, 29 Abs. 1 i.V.m. 22 Abs. 1 BNatSchG folgenden bundesrechtlichen Rahmens. Danach müsse ein geschützter Landschaftsbestandteil eine gewisse Objekthaftigkeit aufweisen. § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG schütze hingegen Flächen, die keine abgrenzbaren Einzelgebilde, sondern selbst schon Landschaft seien. Ein solcher Flächenschutz sei innerhalb der vom Landesgesetzgeber gewählten Schutzkategorie des geschützten Landschaftsbestandteils unzulässig. Der Schutzgegenstand der sonstigen naturnahen Fläche in § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG sei auch nicht hinreichend bestimmt bezeichnet. Der Annahme des Beklagten, es handele sich bei den in Rede stehenden Flächen von etwa 18 ha um einen geschützten Landschaftsbestandteil, fehle damit bereits die rechtliche Grundlage.

Zu beachten sei zudem, dass der Landesgesetzgeber § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG mit Ablauf des Jahres 2020 außer Kraft gesetzt habe. Ödland und sonstige naturnahe Flächen würden von da an nicht mehr als gesetzlich geschützte Landschaftsbestandteile gelten. Hinsichtlich der weiteren vom Beklagten in seiner Klageerwiderung angeführten neuen Vorschriften sei zu beachten, dass eine Rückwirkung insoweit nicht vorgesehen sei. Gesetzlicher Biotopschutz nach neuem Recht greife daher nicht.

Ungeachtet dessen könne auf das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG entgegen den Ausführungen in der Gesetzesbegründung nicht aus dem Vorhandensein bestimmter Pflanzenarten geschlossen werden, die für bestimmte Biotoptypen kennzeichnend seien. Der Beklagte hätte insoweit vielmehr an das gesetzliche Prüfprogramm anknüpfen und feststellen müssen, ob tatsächlich eine Fläche vorgelegen habe, deren Standorteigenschaften bisher wenig verändert worden seien. Dies habe er nicht getan.

Unabhängig davon werde beanstandet, dass der insoweit darlegungs- und beweisbelastete Beklagte seiner Feststellung zum Vorliegen eines geschützten Landschaftsbestandteils i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG eine mangelhafte Daten- und Faktenlage zugrunde gelegt habe.

Der Beklagte habe aus dem Jahr 2005 stammende Feststellungen eines nicht näher bekannten Kartierers, schlicht und zudem falsch übernommen und Luftbilder aus den Jahren 2008 und 2012 interpretiert, obwohl dies allein in der Regel nicht zu belastbaren Ergebnissen führe. Der Beklagte beziehe sich hinsichtlich einer westlichen, mittlerweile im Naturschutzgebiet "R." liegenden Teilfläche auf eine Kartierung vom 13. Mai 2005, die zu dem Ergebnis "artenreiches Extensivgrünland" geführt habe. In dem als Beleg beigefügten Geländebogen Nr. AC. sei allerdings als Biotoptyp "artenarmes Extensivgrünland" aufgeführt. Hinzu komme, dass die kartierte Fläche dem Geländebogen nicht zu entnehmen sei. Der Geländebogen sei nicht aus sich heraus verständlich. Bei der vom Beklagten angeführten "Polygonnummer des Monitor-shape-files" sei unklar, was dies sei und wie sich daraus mit dem Deckblatt des Geländebogens die Identität der Fläche ableiten lasse. Das Deckblatt sei dem Schriftsatz des Beklagten entgegen der Ankündigung auch nicht beigefügt worden. Es sei außerdem originäre Aufgabe des Beklagten zu entscheiden, ob ein Befund richtig erhoben worden sei und zur Annahme eines geschützten Landschaftsbestandteiles führe. Wenn der Beklagte sich einer privaten Firma bediene, müsse er sich vergewissern, dass der Befund richtig sei. Ob der Beklagte in diesem Zusammenhang ein entsprechendes Qualitätssicherungsmanagement unterhalten habe, sei nicht bekannt und werde bestritten. Offenbar sei die Fläche auch nur einmal von einer Person namens "AD." geprüft worden. Um wen es sich hierbei handele, sei nicht bekannt. Ebenfalls sei nichts über dessen fachliche Qualifikation bekannt. Dem Geländebogen sei auch kaum etwas zu den Häufigkeiten zu entnehmen, mit denen die angeblich vorgefundenen Pflanzenarten aufgetreten seien. Gleiches gelte im Hinblick auf die Bestandsdichte, die Qualität des angeblichen Vorkommens und die Verbreitungsschwerpunkte. Es stelle sich die Frage, wie aus den Angaben im Geländebogen im Einklang mit dem Kartierschlüssel auf das Vorhandensein eines Biotoptyps geschlossen werden könne. Nicht nachvollziehbar sei weiter, dass immer vorhanden gewesene Pflanzenarten wie Deutsches Weidelgras, Lieschgras, Wiesenrispe, Wiesenschwingel, Knaulgras und Weißklee dort nicht aufgeführt worden seien. Auch sei nicht nachvollziehbar, worauf die Angaben zum Bodentyp, zur Wasserversorgung und zur Nährstoffversorgung beruhten. Soweit der Beklagte diesbezüglich auf Bodenübersichtskarten, Hydrogeologische Karten oder den Landschaftsrahmenplan verweise, seien diese zum Teil älteren oder unbekannten Datums und hätten schon deshalb keine besondere Aussagekraft.

Hingewiesen werde auch darauf, dass der vom Beklagten nunmehr angeführte Status als FFH-Gebiet, welcher der nordwestlichen Fläche innewohne, in den angefochtenen Bescheiden nicht im Vordergrund gestanden habe. Die Vorschrift des § 34 Abs. 6 BNatSchG finde dort beispielsweise keine Erwähnung. Ob die Flächen vor ihrem Umbruch die Auswahlkriterien für FFH-Gebiete nach dem Anhang III der FFH-Richtlinie erfüllt hätten und ihre Auswahl fehlerfrei gewesen sei, sei mindestens zweifelhaft und werde bestritten. Die Informationen, die der Basisdatenerfassung entnommen werden könnten, schienen sehr vage. Es bedürfe der näheren Erläuterung, wo neben dem angeblichen artenarmen Extensivgrünland sonstiger Flutrasen gewesen sein solle. Die Ausführungen des Beklagten erweckten den Eindruck, als sei bis heute nicht bekannt, wo genau GFF-Biotope ("Sonstiger Flutrasen") vorhanden seien. Die Formulierungen deuteten an, dass sie sich in Waldbereichen befänden, die mit dem hier in Rede stehenden Grünlandumbruch kaum etwas zu tun haben dürften.

Für den östlichen Bereich beziehe sich der Beklagte auf die Interpretation von Luftbildern aus den Jahren 2008 und 2012, auf denen erkennbar sei, dass der gesamte Bereich vor der Nutzungsintensivierung durch den Kläger ähnlich extensiv bewirtschaftet worden sei. Andere Erkenntnisquellen besitze der Beklagte offenbar nicht. Im Hinblick auf die Luftbildinterpretation fehle es an Ausführungen zu dem externen Auftragnehmer und seiner Qualifikation sowie an Angaben zum genauen Zeitpunkt der Aufnahmen. Es stelle sich die Frage, ob jahreszeitentypische Verhältnisse, besondere Nässe oder Trockenheit, Kälte oder Wärme vorgeherrscht hätten. Es fehle auch eine nachvollziehbare Aus- und Bewertung der Luftbilder. Nicht erklärt werde zudem, weshalb die Datenlage hier ausreichend für eine eindeutige Ansprache der Fläche gewesen sei. Auf die Schwächen von Luftbildinterpretationen weise zudem v. Drachenfels in dem von ihm herausgegebenen Kartierschlüssel wiederholt hin. An erforderlichen Geländebegehungen fehle es für den überwiegenden Teil der in Rede stehenden Flächen. Insoweit genüge es auch nicht, einfach eine Artenliste in Bezug zu nehmen, die für eine andere Fläche mit anderen Gegebenheiten und ggf. anderen Nutzungen aufgestellt worden sei. Hinzu komme, dass das Luftbild 2012 eindeutig erkennen lasse, dass das Grünland vollständig gemäht worden sei. Dies sei auch in den Jahren zuvor in der Regel drei Mal jährlich der Fall gewesen. Den vierten Schnitt hätten, wenn möglich, die Rinder abgeweidet. Die Fläche sei entsprechend gedüngt worden. Vor diesem Hintergrund sei nicht erwiesen, dass es sich bei den Flächen um gesetzlich geschützte Landschaftsbestandteile gehandelt habe. Soweit es hierauf ankomme, sei das Gericht von Amts wegen gehalten, über den Status der Fläche Beweis zu erheben, wobei der Beklagte die Beweislast trage.

Auch die Hilfsbegründung, mit welcher die Anordnungen auf § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 13 BNatSchG gestützt worden seien, trage nicht. Da § 17 Abs. 3 BNatSchG gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG keine Anwendung finde und § 5 NAGBNatSchG das Vorliegen eines Eingriffs ausschließe, könnten die Anordnungen nicht auf den allgemeinen Grundsatz des § 13 BNatSchG gestützt werden. Er, der Kläger, sei der Auffassung, dass es bei der uneingeschränkten Anwendung von §§ 5 und 7 NAGBNatSchG bleibe. Eine verfassungskonforme Auslegung komme entgegen der Auffassung des VG Oldenburg (vgl. Urteil vom 30. August 2017 - 5 A 4483/16 -, juris) nicht in Frage. Im Übrigen stelle sich die Frage, was aus § 13 Satz 1 BNatSchG konkret folge und ob sich Satz 1 wirklich von Satz 2 trennen lasse. Das Vermeidungsgebot bedeute entgegen der Auffassung des Beklagten nicht, auf ein Vorhaben zu verzichten, sondern ein Vorhaben möglichst schonend umzusetzen, ohne dass das Vorhaben seinerseits seine Identität verliere. Es stelle sich die Frage, ob es wirklich möglich sei, eine bisher nicht ausdrücklich geregelte Eingriffsmöglichkeit zu schaffen, die nur danach frage, ob eine Veränderung von Natur und Landschaft erheblich sei. Auch die insoweit vom Beklagten angeführten Ermessenserwägungen überzeugten nicht, da der Beklagte von falschen Tatsachen ausgehe. Bereits sein Rechtsvorgänger, von dem er die Flächen geerbt habe, habe die Flächen mit einer Drainage versehen. Hierfür könne er, der Kläger, nicht haftbar gemacht werden. Wenn er Grünland umgebrochen habe, dann jedenfalls kein Grünland auf intaktem Moorstandort. Das, was der Beklagte als Tiefumbruch bezeichne, habe sich nahezu vollständig auf sandige Böden und im Übrigen auf eine kleine Fläche von 5 ha beschränkt. Hinzu komme, dass er für seinen landwirtschaftlichen Betrieb existenziell auf die Nutzung der 18 ha als Grünland angewiesen sei. Das sei dem Beklagten bekannt. Gleichwohl sei er hierauf nicht eingegangen.

Beanstandet werde auch die Bestimmtheit der Anordnungen. Der Beklagte definiere nicht, was mit Ursprungszustand gemeint sei. Die Benennung einer bestimmten Wildsaatgutmischung reiche nicht aus.

Auf die weiteren Ausführungen in den Schriftsätzen des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 30. Mai 2018, vom 21. September 2018, vom 22. Januar 2020, vom 24. Januar 2020, vom 23. Dezember 2020, vom 31. Mai 2021 und vom 30. November 2021 nebst Anlagen wird ergänzend verwiesen.

Der Kläger beantragt,

die naturschutzrechtliche Verfügung des Beklagten vom 18. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt der Klage unter Verweis auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden entgegen. Ergänzend trägt er u.a. das Folgende vor:

Die Einstufung einer Fläche nach § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG erfolge ausschließlich nach naturschutzfachlichen Kriterien. Es komme auf den Biotoptyp an. Die vorliegend getroffene Einstufung "mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" beruhe auf der von ihm, dem Beklagten, beauftragten Luftbildinterpretation zur Aufstellung des Landschaftsrahmenplans. Sie sei in diesem Fall eindeutig gewesen. Die Luftbildinterpretation werde anhand eines Luftbildes digital auf einem Bildschirmarbeitsplatz vorgenommen. In einem ersten Schritt würden Polygone voneinander abgegrenzt, die unterschiedliche Strukturen aufwiesen. Bestimmte Biotoptypen ließen sich in diesem Arbeitsschritt bereits eindeutig zuordnen (z.B. Acker, bestimmte Waldtypen, Moorbereiche, Gewässer). Grünland lasse sich, anders als hier, in der Regel nur bis zur zweiten Stufe ("GM") identifizieren. Eine genaue Ansprache sei nur im Gelände möglich. Unter Zuhilfenahme eines ebenfalls vorhandenen und auswertbaren CIR-Luftbildes (Color-Infrarot) würden die Feuchtestufen sichtbar. Die Bodenkarte werde ebenfalls zur Interpretation herangezogen. In diesem Fall sei die Datenlage (Luftbild, CIR-Luftbild, Bodenkarte) ausreichend gewesen und es hätten die in Frage stehenden Flächen eindeutig angesprochen werden können. Daher sei es möglich gewesen, den Biotoptyp nicht nur bis zur zweiten Stufe, sondern direkt bis zur dritten Stufe als "mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" (GMF) zu identifizieren. Die Beauftragung eines Planungsbüros für die Luftbildinterpretation im Rahmen der Erstellung des Landschaftsrahmenplans sei mittels europaweiter Ausschreibung erfolgt. Innerhalb dieses Verfahrens hätten die Anbieter ihre Qualifikation nachweisen müssen. Darüber hinaus habe er, der Beklagte, mehrfach an Begehungen des NLWKN zusammen mit dem Planungsbüro teilgenommen. Dort sei die Kompetenz des Planungsbüros geprüft worden.

Auch die Daten für den im FFH-Gebiet gelegenen Teil der Flächen aus der FFH-Basiserfassung seien ausreichend gewesen, um das Vorhandenseins eines geschützten Landschaftsbestandteils vor der Bodenbearbeitung des Klägers nachzuweisen. Die Fläche habe sich vor der Bodenbearbeitung als Einheit dargestellt. Der Geländebogen gebe detailliert Auskunft über den Zustand der Fläche, einschließlich Relief, Nutzung, Bodentyp und Vegetationsstruktur. Auch eine Artenliste sei vorhanden. Die Identität der Fläche ergebe sich aus der Polygonnummer des Monitor-shape-files sowie aus dem Deckblatt des Geländebogens, welches noch einmal beigefügt werde. Die Häufigkeiten der Pflanzenarten seien im Geländebogen halbquantitativ dargestellt. Dies sei allgemein gebräuchlich. Angaben zu Bodentyp und Wasserversorgung seien aus Bodenübersichtskarten bzw. hydrogeologischen Karten entnommen worden. Regional begrenzt gebe der Landschaftsrahmenplan Auskunft über diese Parameter. Die Nährstoffversorgung einer Fläche lasse sich an dem Vorkommen bestimmter Pflanzenarten mit Zeigerwert ableiten. Die pauschalen Zweifel an der fachlichen Eignung des Kartierers seien unangebracht. Die Beauftragung, eine FFH-Basiskartierung vorzunehmen, obliege dem NLWKN. Er, der Beklagte, müsse davon ausgehen dürfen, dass die Daten einer Plausibilitätskontrolle unterzogen worden seien.

Zur Hilfsbegründung werde u.a. auf die Rechtsprechung des VG Oldenburg (vgl. Urteil vom 30. August 2017 - 5 A 4483/16 -, juris) und die darin angesprochene verfassungskonforme Auslegung verwiesen. Die Rechtsgrundlagen der § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG sowie § 13 BNatSchG seien ohnehin nur für den Fall relevant, dass § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG unwirksam sei.

Zur am 4. Dezember 2020 in Kraft getretenen Änderung des NAGBNatSchG werde darauf verwiesen, dass die Eingriffsregelungen nunmehr auch dann anwendbar seien, wenn keine spezialgesetzliche Zulassung erforderlich sei. Im Gegenzug sei § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG gestrichen worden. Somit sei für die Herstellung des Entwässerungsgrabens "1" eine Genehmigung nach § 17 Abs. 3 BNatSchG erforderlich. Eine solche habe nicht erteilt werden können, da es sich um einen vermeidbaren Eingriff gehandelt habe. Von größerer Bedeutung sei die zum 1. Januar 2021 in Kraft getretene Gesetzesänderung. Gemäß § 2a NAGBNatSchG habe der Umbruch der Fläche einer Genehmigung des Beklagten bedurft. Diese habe nicht erteilt werden können, da der Umbruch mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege nicht vereinbar gewesen sei. Zudem genieße ein Großteil der Fläche seit dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung als mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte gesetzlichen Biotopschutz. Für jede erhebliche Beeinträchtigung, die sowohl die vorgenommene Entwässerung als auch die Neuansaat darstelle, sei eine Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG oder eine Befreiung nach § 67 BNatSchG erforderlich. Die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht vor. Die Ausnahme setze eine andere Fläche voraus, die in engem räumlichen Zusammenhang zu der streitbefangenen Fläche stehe, derzeit nicht naturschutzfachlich bedeutsam sei und potentiell in den gleichen Biotoptyp entwickelt werden könne. Die angrenzende Fläche im Nordwesten habe im Zeitpunkt des Umbruchs bereits im FFH-Gebiet gelegen, sodass der Umbruch vor der Durchführung habe angezeigt werden müssen. Das Flurstück selbst bestehe zum überwiegenden Teil aus artenarmem Extensivgrünland, wobei einige Mulden im Bereich des Waldes als Flutrasen eingestuft worden seien. Letztere müssten im Rahmen einer weiteren Begehung anhand der Vegetation exakt verortet werden und würden, abhängig von der Gesamtgröße, auch gesetzlichen Biotopschutz nach § 30 BNatSchG genießen. Die Notwendigkeit der Wiederherstellung des Ursprungszustandes bestehe nicht nur weiter. Sie habe sich durch die Gesetzesänderung noch verstärkt. Ausdrückliches Ziel des Landesgesetzgebers sei der Erhalt und die Förderung von mesophilem Grünland.

Auf die weiteren Ausführungen in den Schriftsätzen des Beklagten vom 18. Juli 2018, vom 15. April 2021 und vom 9. November 2021 nebst Anlagen wird ergänzend verwiesen.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auch auf deren übrige Schriftsätze sowie das Sitzungsprotokoll vom 1. Dezember 2021, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat nur im tenorierten Umfang Erfolg. Im Übrigen unterliegt sie der Abweisung.

Die hier erhobene Anfechtungsklage ist nur zum Teil zulässig.

Unzulässig ist sie, soweit sie sich gegen den Teil der Zwangsgeldandrohung richtet, der sich auf Ziffer 1. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 bezieht. Dieser Teil der Zwangsgeldandrohung hat sich aufgrund des Ablaufs der zur Befolgung dieser naturschutzrechtlichen Anordnung gesetzten Frist ("innerhalb von vier Wochen ab Zustellung dieses Bescheides") erledigt. Die Frist kann ihre Funktion, dem Kläger die freiwillige Möglichkeit der Befolgung einzuräumen und ihm eine Möglichkeit der Abwendung der Vollstreckung zu geben, nicht mehr erfüllen. Insofern ist nämlich zu beachten, dass aufgrund des Suspensiveffektes von Widerspruch und Klage bezüglich dieser naturschutzrechtlichen Anordnung keine Verpflichtung innerhalb der Frist bestanden hat. In solchen Konstellationen nimmt die Rechtsprechung an, dass sich eine solche Zwangsmittelandrohung erledigt, ohne rechtswidrig zu werden, wenn die gesetzte Frist zeitlich überholt wird (vgl. VG Ansbach, Beschluss vom 25. August 2016 - AN 11 S 16.01316 -, Rn. 23, juris; Nds. OVG, Urteil vom 25. April 2002 - 8 LB 47/01 -, juris).

Für die Teile der Zwangsgeldandrohung, die sich auf die Ziffern 2. und 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 beziehen, gilt dies nicht. Denn die zur Befolgung der naturschutzrechtlichen Anordnung in Ziffer 2. des Bescheides vom 18. September 2017 gesetzte Frist ("innerhalb von vier Wochen nach der Verfüllung des Bereichs 1") ist mangels Anknüpfung an den Zeitpunkt der Zustellung noch nicht abgelaufen. Zur Befolgung der naturschutzrechtlichen Anordnung in Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 wurde dem Kläger keine Frist gesetzt, die hätte ablaufen können ("ab Zustellung dieses Bescheides").

Unzulässig ist die Klage weiterhin, soweit damit die Kostengrundentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 29. November 2017 angegriffen wird. Aus der Regelung des § 162 Abs. 1 VwGO folgt, dass eine im Widerspruchsverfahren getroffene Kostengrundentscheidung "hinfällig" wird, wenn sich an das Widerspruchsverfahren, wie hier, ein gerichtliches Hauptsacheverfahren anschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2006 - 7 C 14.05 -, juris).

Die gegen die naturschutzrechtlichen Anordnungen (Ziffern 1. bis 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017) gerichtete Anfechtungsklage ist hingegen zulässig. Lediglich die zur Befolgung der Anordnung unter Ziffer 1. gesetzte Frist ist als "gegenstandlos" anzusehen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 25. April 2002 - 8 LB 47/01 -, juris; Hess. VGH, Urteil vom 28. April 2005 - 9 UE 372/04 -, juris; Bay. VGH, Beschluss vom 30. August 2001 - 22 CS 99.3133 -, juris; BVerwG, Urteil vom 11. November 1982 - 1 C 15.79 -, juris).

Zulässig ist auch die gegen die Kostengrundentscheidung im Verwaltungsverfahren (Ziffer 5. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017) gerichtete Klage. Dass der Kläger den Kostenfestsetzungsbescheid hat bestandskräftig werden lassen, steht dem nicht entgegen. Insbesondere kann daraus nicht gefolgert werden, dass es dem Kläger deshalb für eine Anfechtung der Kostengrundentscheidung am Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Es kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass eine Behörde im Falle der Aufhebung einer von ihr getroffenen Kostengrundentscheidung auch den darauf fußenden und bereits bestandskräftig gewordenen Kostenfestsetzungsbescheid aufheben wird (vgl. dazu auch VG Magdeburg, Urteil vom 29. Januar 2009 - 9 A 435/07 -, Rn. 16, juris).

Die Klage ist, soweit sie zulässig ist, nur zu einem geringen Teil begründet.

Begründet ist die Klage, soweit es um die naturschutzrechtliche Anordnung unter Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 und die auf die Ziffern 2. und 3. des Bescheides vom 18. September 2017 bezogenen Teile der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 geht. Diese sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die unter Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 enthaltene und vom Beklagten auf § 17 Abs. 8 Satz 2 Bundesnaturschutzgesetz (nachfolgend: BNatSchG) und hilfsweise (wohl) auch auf §§ 3 Abs. 2, 13 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (nachfolgend: NAGBNatSchG) gestützte Anordnung, dass ab Zustellung des Bescheides nur noch eine dreimalige Mahd der Fläche pro Jahr mit einer Stickstoffdüngung von 80 kg/ha/a zulässig ist, wobei die Düngung mit schriftlicher Zustimmung des Beklagten, abhängig von der zukünftigen Entwicklung, auf bis zu 120 kg/ha/a erhöht werden kann, unterliegt, ungeachtet weiterer Streitfragen, jedenfalls deshalb der Aufhebung, weil sie ermessensfehlerhaft ist. Der Beklagte bezweckt mit der Anordnung ausweislich der in den Bescheiden angeführten Begründung den Erhalt von extensiv bewirtschaftetem Grünland. Das kann, wie der Beklagte selbst ausgeführt hat, durch eine eingeschränkte Beweidungsdichte oder eine begrenzte Mahdzahl erreicht werden. Deshalb geht die eine Weidehaltung ausschließende Vorgabe, dass auf der Fläche nur noch eine dreimalige Mahd der Fläche pro Jahr zulässig ist, über das zur Zweckerreichung Erforderliche hinaus und ist unverhältnismäßig. Dass der Kläger gegenwärtig über kein zur Weidehaltung geeignetes Vieh verfügt, ist insoweit unerheblich. Dies rechtfertigt es nicht, ihm auch in der weiteren Zukunft - zeitlich unbegrenzt und ohne Ausnahmemöglichkeiten vorzusehen - ausschließlich eine Mahdnutzung und keine Weidehaltung zu gestatten. Dieser Umstand kann sich z.B. durch betriebliche Umgestaltungen, Verpachtung der Flächen oder einen Flächentausch jederzeit ändern.

Der auf die Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 bezogene und vom Beklagten auf § 2 Abs. 3 NAGBNatSchG i.V.m. §§ 64 ff. des seinerzeit noch geltenden Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (nachfolgend: NSOG) gestützte Teil der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 ist ebenfalls rechtswidrig. Er teilt das Schicksal der aus den vorgenannten Gründen aufzuhebenden naturschutzrechtlichen Anordnung, zu deren Durchsetzung er ergangen ist (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, Rn. 56, juris; BVerwG, Urteil vom 01. September 2016 - 4 C 4.15 -, Rn. 28, juris). Er ist auch deshalb aufzuheben, da im Zeitpunkt seines Erlasses die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 64 Abs. 1 NSOG nicht vorgelegen haben. Die naturschutzrechtliche Anordnung unter Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 war im Zeitpunkt des Erlasses der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar. Es kann zwar, wenn die Androhung, wie hier, nach § 70 Abs. 2 Satz 1 NSOG mit dem Grundverwaltungsakt verbunden wird, auch ausreichen, dass die Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes bei Ende der mit der Androhung gesetzten Frist vorliegt (vgl. Deusch/Burr, in: BeckOK, VwVfG, 54. Edition, Stand: 1. Oktober 2021, § 13 VwVG, Rn. 3). Eine solche Frist wurde dem Kläger hier aber nicht gesetzt ("ab Zustellung dieses Bescheides").

Auch der auf die Ziffer 2. des Bescheides vom 18. September 2017 bezogene Teil der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 ist rechtswidrig. Er leidet jedenfalls an einem Ermessensfehler. Weder aus der Begründung des Ausgangs- noch des Widerspruchsbescheides ergibt sich, dass der Beklagte das ihm insoweit zustehende sachliche Auswahlermessen erkannt und ausgeübt hat. Da die Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung einer vertretbaren Handlung erlassen wurde, hätte der Beklagte sich, wie in anderem Zusammenhang gegenüber dem Kläger bereits erfolgt, auch mit der Androhung einer Ersatzvornahme auseinandersetzen müssen. Daran fehlt es hier.

Im Übrigen ist die Klage unbegründet. Die naturschutzrechtlichen Anordnungen unter den Ziffern 1. und 2. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 sowie die Kostengrundentscheidung im Verwaltungsverfahren (Ziffer 5. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017) sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 04. Dezember 2017 - 4 LA 335/16 -, Rn. 5, juris; OVG RP, Beschluss vom 05. Juni 2012 - 8 A 10594/12 -, Rn. 5). Hier ist daher auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 30. November 2017 abzustellen. Demzufolge sind das BNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542), bis dahin zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des BNatSchG vom 15. September 2017 (BGBl. I S. 3434), sowie das NAGBNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 104) heranzuziehen. Auf spätere Rechtsänderungen kommt es in diesem Klageverfahren nicht an.

Die naturschutzrechtlichen Anordnungen haben ihre Rechtsgrundlage in der auch vom Beklagten herangezogenen Vorschrift des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Gegenüber anderen denkbaren Rechtsgrundlagen wie etwa § 3 Abs. 2 Hs. 2 BNatSchG, § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG oder § 2 Abs. 2 NAGBNatSchG ist § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG in Konstellationen der vorliegenden Art als vorrangige Spezialvorschrift anzusehen (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 18. August 2017 - 2 A 144/16 -, Rn. 24 ff., juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 09. September 2021 - 28 K 6001/19 -, Rn. 22 ff., 33, juris; Blum, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand: März 2021, § 2 NAGBNatSchG, Rn. 19, 22 ff., 27, 31; Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band IV, 6. Auflage, 2016, Ziffer 49.3.2.2; Brinktrine, in: BeckOK, Umweltrecht, 59. Edition, Stand: 1. Januar 2021, § 3 BNatSchG, Rn. 23; offengelassen: Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, Rn. 54, juris).

Die naturschutzrechtlichen Anordnungen unter den Ziffern 1. und 2. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November sind rechtmäßig.

Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung eines Eingriffs in Natur und Landschaft untersagen, wenn dieser Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird. Daran anknüpfend regelt Satz 2 der Vorschrift, dass die für das Zulassungs- oder Anzeigeverfahren zuständige Behörde entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen soll, wenn nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann. Ein Tätigwerden des Beklagten als Naturschutzbehörde zur Anordnung einer Wiederherstellungsmaßnahme nach dieser Vorschrift erfordert somit auf Tatbestandsseite, dass ein Eingriff in Natur und Landschaft i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG vorliegt, der weder nach § 14 Abs. 2 BNatSchG noch nach § 5 NAGBNatSchG von der Eingriffsregelung ausgenommen ist und dass dieser Eingriff einer Zulassung oder Anzeige bedarf, für deren Erteilung der Beklagte als Naturschutzbehörde zuständig ist. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

In tatsächlicher Hinsicht geht die Kammer unter Berücksichtigung der aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Vermerke des Beklagten, der bei den Ortsterminen angefertigten Lichtbilder, der Übersichts- und Bodenbeschaffenheitskarte und des übrigen Vorbringens der Beteiligten davon aus, dass der Kläger selbst bzw. in einer ihm durch Auftragserteilung zurechenbaren Weise im September 2014 sowie in der Folgezeit auf den in seinem Eigentum stehenden Flurstücken I. und J. der Flur K. der Gemarkung L. auf einer zuvor extensiv bewirtschafteten Grünlandfläche von insgesamt ca. 17 ha die bisherige Vegetation abgetötet, einen Grünlandumbruch mit Tiefpflug vorgenommen, die umgebrochene Fläche einplaniert, diese mit einer artenarmen Intensivgrünlandmischung eingesät und sie nachfolgend intensivlandwirtschaftlich in Form einer fünfmaligen Mahd pro Jahr samt entsprechender Düngung genutzt hat. Das ehemalige extensiv genutzte Grünland befand sich auf unterschiedlichen Bodentypen. In der Nähe der N. herrschte Niedermoor vor, auf den übrigen Flächen Hochmoor mit unterschiedlichen Mächtigkeiten, stellenweise auch Sand bis an die Oberfläche. Außerdem hat der Kläger auf dieser Fläche einen Entwässerungsgraben mit einer Tiefe von ca. 2,50 m und einer Breite an der Böschungsoberkante von ca. 3 m auf einer Länge von ca. 390 m hergestellt. Von einem Anschnitt des oberflächennahen Grundwassers im Zusammenhang mit der Herstellung dieses Entwässerungsgrabens kann nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung nicht mehr ausgegangen werden. Soweit der Kläger die übrigen Umstände partiell bestritten hat, ist sein Vorbringen durchweg pauschal und unsubstantiiert geblieben und kann daher nicht zugrunde gelegt werden. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die betroffene Fläche, wie der Kläger geltend gemacht hat, bereits vor Ergreifen dieser Maßnahmen intensivlandwirtschaftlich genutzt worden ist. Der Kläger hat hierzu auch keinerlei Bewirtschaftungs-/Düngenachweise o.ä. vorgelegt, aus denen dies geschlossen werden könnte. Weiter sprechen auch der erhebliche Umfang der hier ergriffenen Maßnahmen sowie die aus den Vermerken des Beklagten ersichtlichen Einlassungen des Klägers dafür, dass es sich zuvor um extensiv bewirtschaftete Grünlandflächen gehandelt hat.

Die vorgenannten Maßnahmen sind als Eingriff in Natur und Landschaft i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG zu qualifizieren.

Nach der in § 14 Abs. 1 BNatSchG enthaltenen Legaldefinition sind Eingriffe in Natur und Landschaft Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.

Die hier in Rede stehende Intensivierung einer bislang extensiv betriebenen Grünlandbewirtschaftung stellt eine Veränderung der Nutzung von Grundflächen dar. Dies gilt nicht nur in Bezug auf die nunmehr intensiv bewirtschafteten Flächen an sich, sondern auch für den im direkten Zusammenhang mit der Nutzungsintensivierung stehenden Entwässerungsgraben. Eine Nutzungsänderung in diesem Sinne ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn die bislang tatsächlich ausgeübte Nutzungsart durch eine andere ersetzt wird (vgl. dazu sowie zum Folgenden: Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 14 BNatSchG, Rn. 8 f. m.w.N.). Werden landwirtschaftliche Nutzflächen aufgeforstet, als Lager-, Modellflug- oder Golfplatz verwendet oder einer Bebauung zugeführt, vormalige Brachflächen einer Bewirtschaftung unterworfen oder Wiesen in Ackerland umgewandelt, liegt hierin eine tatbestandlich relevante Nutzungsänderung. Für den Wechsel der Fruchtfolge im Ackerbau, das Anpflanzen anderer Baumarten in der Forstwirtschaft oder, wie hier, die Intensivierung einer bislang extensiv betriebenen Grünlandbewirtschaftung gilt dasselbe. Die Eingriffsregelung will die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts gesichert wissen.

Wird die Intensität der Nutzung von Extensivgrünland durch Nachsaat leistungsfähiger Grassorten, verstärkten Düngemitteleinsatz oder Umstellung von der ein- bis zweischürigen auf eine mehrmalige Wiesenmahd erhöht, geht hiermit regelmäßig eine Verarmung des Pflanzenarteninventars und eine Verschlechterung der Qualität als Lebensraum verschiedener Tierarten einher.

Durch die Maßnahmen des Klägers ist zudem die Gestalt der Grundflächen verändert worden. Damit ist deren äußeres Erscheinungsbild angesprochen, das durch geomorphologische Erscheinungen wie Berge, Hügel, Täler, fließende oder stehende Gewässer, aber auch durch seine charakteristischen Pflanzenbestände wie Wälder, Schilf- und Röhrichtbestände, Hochstaudenfluren, Heiden und Grünländereien sowie Baumreihen, Büsche, Hecken, Baumgruppen oder typische Einzelbäume geprägt wird. Maßnahmen, die eine Grundfläche in diesem äußeren Erscheinungsbild verändern, sind als relevante Veränderungen i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG zu erachten (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, September 2021, § 14 BNatSchG, Rn. 5 f.). Das trifft auf die hier in Rede stehenden Maßnahmen zu.

Derartige Veränderungen können die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes, zu dem nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen gehören, beeinträchtigen, wenn einzelne dieser Faktoren oder ihr ökologisches Zusammenwirken in einer Weise gestört werden, die sich nach ökologischen Maßstäben als Verschlechterung darstellt. Eine Beeinträchtigung kann insbesondere angenommen werden, wenn Populationen von Tier- und Pflanzenarten die Lebensgrundlage entzogen wird, die Artenvielfalt abnimmt oder sich die Individuenzahl der Arten verringert (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. Januar 2019 - 2 M 114/18 -, Rn. 18, juris). Das Abtöten der Vegetation auf der bislang extensiv bewirtschafteten Grünlandfläche und die nachfolgende Ansaat von artenarmem Intensivgrünland, einhergehend mit einer intensiven Bewirtschaftung nebst entsprechender Düngung, erfüllt diese Voraussetzung. Sie führt zur Verarmung des Pflanzeninventars und einer verminderten Bedeutung der Fläche für die örtliche Tierwelt. Selbiges gilt im Hinblick auf die Herstellung des Entwässerungsgrabens. Dieser bewirkt eine erhebliche Entwässerung der angrenzenden Flächen. Hierdurch werden diese der ursprünglichen Vegetation, die auf einen feuchten Standort angewiesen ist, entzogen.

Die Maßnahmen fallen nicht unter die in § 14 Abs. 2 BNatSchG geregelte Landwirtschaftsklausel, wonach die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG anzusehen ist, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Diese Regelung nimmt lediglich die hier nicht betroffene tägliche Wirtschaftsweise eines Landwirts von der Eingriffsregelung aus. Nicht dazu gehören standortverbessernde Maßnahmen, mit denen, wie hier, eine (intensiv-)landwirtschaftliche Nutzung der Flächen erst ermöglicht oder effektiver gestaltet werden soll und ebenso wenig landwirtschaftliche Maßnahmen, die, wie hier, nicht den § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG genannten Anforderungen entsprechen, wonach u.a. auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2019 - 4 C 4.18 -, Rn. 19, juris; BVerwG, Urteil vom 01. September 2016 - 4 C 4.15 -, Rn. 21, juris; Schrader, in: BeckOK, Umweltrecht, 59. Edition, Stand: 1. Juli 2021, § 14 BNatSchG, Rn. 28; Nds. OVG, Beschluss vom 28. Dezember 2001 - 8 LA 3338/01 -, Rn. 4, juris; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 14 BNatSchG, Rn. 22).

Dem Vorliegen eines für die Anwendung von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG notwendigen Eingriffs i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG, der einer Anzeige oder Zulassung bedarf, für deren Erteilung der Beklagte als Naturschutzbehörde zuständig ist, stehen weiter nicht §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG entgegen. Nach § 5 NAGBNatSchG sind Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff. Nach § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG findet das nachrangige Genehmigungserfordernis des § 17 Abs. 3 BNatSchG keine Anwendung.

Im Hinblick auf die von der Basiserfassung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." erfasste Teilfläche, also das etwa 3 ha große Polygon Nr. AE., sind §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG von vorneherein nicht einschlägig. Es handelt sich zwar um Veränderungen der Gestaltung und Nutzung von Grundflächen, die nicht von einer Behörde durchgeführt wurden, aber nicht um solche, die i.S.d. § 5 NAGBNatSchG keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen. Ein anderes Zulassungserfordernis als das des § 17 Abs. 3 BNatSchG ergibt sich, soweit der Kläger entgegen § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG einen Grünlandumbruch auf einem Moorstandort vorgenommen hat, zwar nicht aus § 67 Abs. 1 BNatSchG. Die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stellt kein eigenständiges naturschutzrechtliches Verbot dar, von dessen Einhaltung die Naturschutzbehörde nach § 67 Abs. 1 BNatSchG befreien kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 01. September 2016 - 4 C 4.15 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris). Für die auf dieser ca. 3 ha großen Teilfläche (nachfolgend: "Polygon") ergriffenen Maßnahmen war jedoch eine Genehmigung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG einzuholen. Die Umwandlung von Flächen i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG u.a. in Intensivgrünland bedarf nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG der Genehmigung durch die Naturschutzbehörde, wenn die Umwandlung nicht nach einer anderen Vorschrift genehmigungsbedürftig ist. Flächen nach § 22 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG sind solche, die im Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB gelegen sind und keiner wirtschaftlichen Nutzung unterliegen (Ödland) oder, worum es hier geht, deren Standorteigenschaften bisher wenig verändert wurden (sonstige naturnahe Flächen). Mit dieser gesetzlichen Bestimmung ist nicht das in § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG vorgesehene umfassende Verbot der Beseitigung, Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung von geschützten Landschaftsbestandteilen verbunden. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber hiermit eine in § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ausdrücklich ermöglichte abweichende Bestimmung dahingehend getroffen, dass nur die Umwandlung der betreffenden Flächen in Ackerland oder Intensivgrünland der naturschutzrechtlichen Genehmigung bedarf (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 07. Oktober 2021 - 1 KN 17/20 -, Rn. 35, juris; VG Lüneburg, Beschluss vom 03. August 2018 - 2 B 48/18 -, Rn. 41, juris; s. auch LT-Drs. 18/7368, S. 12).

Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Vorschrift des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG sei mit höherrangigem Recht unvereinbar. Diese Auffassung teilt die Kammer nicht (vgl. auch Blum, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand: April 2019, § 22 NAGBNatSchG, Rn. 3). Insbesondere verletzt die Vorschrift nicht das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (nachfolgend: GG) folgende Bestimmtheitsgebot. Der Begriff "sonstige naturnahe Flächen" war bereits in der mit Wirkung vom 1. Juli 2005 eingeführten Vorgängervorschrift des § 33a Abs. 1 Nr. 2 Niedersächsischen Naturschutzgesetzes (nachfolgend: NNatG) enthalten. Mit Außerkrafttreten des NNatG am 28. Februar 2010 wurde der Begriff am 1. März 2010 in § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG übernommen, bevor die Vorschrift mit Wirkung vom 4. Dezember 2020 abgeschafft wurde. Dabei war es erklärtes Anliegen des Landesgesetzgebers, bewährte Vorschriften des NNatG "1:1" zu übernehmen (vgl. LT-Drs. 16/1902, S. 42; s. dazu auch LT-Drs. 17/8072, S. 31 und Agena, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand: April 2021, § 22 NAGBNatSchG, Rn. 208). Der Begriff ist somit in Verwaltung und langjähriger Rechtsprechung hinreichend ausgeformt worden. Über seine Auslegung geben zudem die Gesetzesmaterialien zum NAGBNatSchG hinreichenden Aufschluss (vgl. LT-Drs. 16/1902, S. 51). Auch sonst ist ein Verstoß gegen höherrangiges Recht nicht zu erkennen. Selbst wenn, wie der Kläger weiter geltend gemacht hat und was offenbleiben kann, der Landesgesetzgeber von der Regelung des § 29 BNatSchG über geschützte Landschaftsbestandteile abgewichen sein sollte, indem er - nicht dem Objekt-, sondern vielmehr dem Flächenschutz zuzuordnende - "sonstige naturnahe Flächen" gemäß § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG zu Unrecht zu gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteilen erklärt hat, läge darin kein Verstoß gegen höherrangiges Recht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber im Bereich von Regelungen über den Naturschutz und die Landschaftspflege grundsätzlich über eine Abweichungskompetenz verfügt (vgl. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG). Davon ausgenommen ist nur der sog. abweichungsfeste Kern. Zum abweichungsfesten Kern zählen - neben dem Recht des Artenschutzes und des Meeresnaturschutzes - die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes. Die vom Kläger angeführten Vorschriften, insbesondere auch die des § 29 BNatSchG, bezeichnet der Bundesgesetzgeber nicht als allgemeinen Grundsatz des Naturschutzes, weshalb die Länder hiervon grundsätzlich abweichen können. Da die Vorschrift des § 29 BNatSchG Teil des in § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG formulierten allgemeinen Grundsatzes ist, wonach Teile von Natur und Landschaft u.a. als "geschützter Landschaftsbestandteil" geschützt werden können, ist es dem Landesgesetzgeber allerdings verwehrt, diese Schutzkategorie aus dem Kanon geschützter Teile von Natur und Landschaft vollständig auszuschließen; ihre Existenz muss angemessen gewahrt bleiben (vgl. J. Schumacher/A. Schumacher/P. Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Auflage, 2021, § 29 BNatSchG, Rn. 51; Albrecht, in: BeckOK, Umweltrecht, Stand: 1. Juli 2020, § 20 BNatSchG, Rn. 29; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 20 BNatSchG, Rn. 3; Blum, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand: April 2019, § 22 NAGBNatSchG, Rn. 3). Da der Landesgesetzgeber mit der Erklärung von "sonstigen naturnahen Flächen" zu gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteilen diese Schutzkategorie nicht abgeschafft hat o.ä., ist darin jedoch keine Abweichung von einem abweichungsfesten Kern zu erblicken. Auch die Vorschrift des § 29 Abs. 3 BNatSchG spricht indiziell dagegen, dass der Landesgesetzgeber mit § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG seine Abweichungskompetenz überschritten und gegen höherrangiges Recht verstoßen hat. Nach § 29 Abs. 3 BNatSchG bleiben Vorschriften des Landesrechts über den gesetzlichen Schutz von Alleen von der bundesrechtlichen Regelung über die geschützten Landschaftsbestandteile unberührt. Hintergrund der Regelung ist der Umstand, dass Alleen in einigen Ländern als gesetzlich geschütztes Biotop oder durch eine eigenständige Regelung geschützt sind. § 29 Abs. 3 BNatSchG soll der Klarstellung dienen, dass diese Vorschriften nicht in Widerspruch zu § 29 BNatSchG stehen (vgl. BT-Drs. 16/13298, S. 7 sowie Albrecht, in: BeckOK, Umweltrecht, Stand: 1. Juli 2020, § 29 BNatSchG, Rn. 26).

Die vom Kläger im Bereich des "Polygons" ergriffenen Maßnahmen stellen eine nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG genehmigungsbedürftige Umwandlung von "sonstigen naturnahen Flächen" i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG in Intensivgrünland dar. Eine Umwandlung in Intensivgrünland ist zu bejahen, wenn auf einer "sonstigen naturnahen Fläche", wie hier, der Boden umgebrochen und zur Nutzung als Grünland aufbereitet sowie neu eingesät wurde (vgl. dazu sowie zum Folgenden: Agena, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand: April 2019, § 22 NAGBNatSchG, Rn. 221 ff.). Eine "sonstige naturnahe Fläche" i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG ist eine Fläche, die im Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB gelegen ist und deren Standorteigenschaften bisher wenig verändert wurden. Der Begriff "naturnah" findet sich auch in § 30 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BNatSchG. Die Naturnähe muss aus dem Zustand des Geländes und seiner Vegetation abgeleitet werden. Sie ist bei solchen Flächen zu bejahen, die nur geringe Veränderungen ihrer natürlichen Eigenschaften durch Inkulturnahme erfahren haben und auf denen höchstens eine extensive Nutzung im Rahmen des natürlichen Standortpotentials ausgeübt wird. Als "sonstige naturnahe Flächen" einzustufen sind unter Berücksichtigung der Auslegungshinweise in den Gesetzesmaterialien zum NAGBNatSchG (vgl. LT-Drs. 16/1902, S. 51) insbesondere folgende Biotope:

"Extensiv (bzw. nicht intensiv) genutztes Dauergrünland trockener bis feuchter Standorte, sofern es nicht unter die besonders geschützten Biotope fällt. Es handelt sich im Wesentlichen um folgende Biotoptypen: Mesophiles Grünland (GM), Artenarmes Extensivgrünland (GIE). Das Vorkommen der für diese Biotoptypen kennzeichnenden Pflanzenarten zeigt an, dass die Standorteigenschaften wenig verändert wurden.
[...]
Die nähere Bestimmung der genannten Lebensräume und die Kartierschlüssel für Biotoptypen ergeben sich aus: DRACHENFELS, O. v. (2004): Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen unter besonderer Berücksichtigung der nach § 28 a und § 28 b NNatG geschützten Biotope sowie der Lebensraumtypen von Anhang I der FFH-Richtlinie, Stand März 2004, 6., völlig überarb. Aufl., Naturschutz und Landschaftspflege in Niedersachsen A/4: 240 S.".

Mit dieser Literaturangabe hat der Landesgesetzgeber keine statische Verweisung beabsichtigt. Es kommt auf die im Zeitpunkt der Biotopkartierung jeweils maßgebliche Fassung des Kartierschlüssels für Biotoptypen in Niedersachsen an.

Dies zugrunde gelegt stellt das "Polygon" zwar nicht schon deshalb eine "sonstige naturnahe Fläche" i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG dar, da es sich bislang, wie ausgeführt, um eine extensiv bewirtschaftete Grünlandfläche gehandelt hat. Das "Polygon" erfüllt die Voraussetzungen des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG aber, weil es im Rahmen der Basiserfassung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." ausweislich des Geländebogens Nr. AC. im Wege einer Geländebegehung am 13. Mai 2005 als "Artenarmes Extensivgrünland" kartiert worden ist. Dass der Beklagte verschiedentlich eine Kartierung als "Artenreiches Extensivgrünland" angeführt hat, beruht offenbar auf einem Schreibversehen. Zu keinem anderen Ergebnis führt es, dass, wie der Kläger behauptet hat, die Flächen über Jahrzehnte hinweg über eine funktionierende Drainage verfügt hätten. Hierauf kommt es rechtlich betrachtet schon nicht an. Nach dem vorstehend Gesagten ist maßgeblich vielmehr das Vorkommen der für den Biotoptyp "Artenarmes Extensivgrünland" kennzeichnenden Pflanzenarten. Im Übrigen ist vom Kläger aber auch weder substantiiert vorgetragen worden noch anderweitig ersichtlich, dass sich funktionsfähige Drainagen im Bereich des "Polygons" befunden haben und dass die damit verbundene Entwässerungswirkung das Vorkommen der für den Biotoptyp "Artenarmes Extensivgrünland" kennzeichnenden Pflanzenarten ausgeschlossen hat. Aus dem zuletzt vom Beklagten vorgelegten Deckblatt zum Geländebogen ergibt sich auch hinreichend, dass die kartierte Fläche der hier betrachteten Teilfläche entspricht. Dass die Biotopkartierung fachlich unzutreffend ist oder nicht den Vorgaben entspricht, die der Kartierschlüssel in der hier maßgeblichen Fassung, März 2004, aufstellt, hat der Kläger ebenfalls nicht substantiiert, insbesondere nicht in konkreter Auseinandersetzung mit dem Kartierschlüssel bzw. den dort enthaltenen Vorgaben aufgezeigt. Auch bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Biotopkartierung in dem Zeitpunkt, in dem der Kläger die Maßnahmen ergriffen hat, als "überholt" anzusehen gewesen ist. Ohne Erfolg bleibt weiterhin, dass der Kläger ohne konkrete Anhaltspunkte und damit letztlich "ins Blaue hinein" die fachliche Qualifikation des Kartierers gerügt und bestritten hat, dass im Rahmen der FFH-Basiserfassung Plausibilitätskontrollen durchgeführt worden seien.

Nicht feststellen kann die Kammer hingegen, dass es sich auch bei allen anderen von den Maßnahmen des Klägers betroffenen Flächen (ohne "Polygon") um "sonstige naturnahe Flächen" i.S.d. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG gehandelt hat. Die auf diesen Flächen ergriffenen Maßnahmen waren daher nicht nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG genehmigungsbedürftig. Der Beklagte hat diese Flächen zwar dem für § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG grundsätzlich relevanten Biotoptyp "Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" zugeordnet. Diese Einstufung ist aber mit den Vorgaben aus dem Kartierschlüssel in der insoweit maßgeblichen Fassung, März 2011, nicht in Einklang zu bringen. Denn sie beruht im Wesentlichen auf einer Interpretation zweier Luftbilder aus den Jahren 2008 und 2012, die von einem Planungsbüro im Zusammenhang mit der Erstellung des Landschaftsrahmenplanes des Beklagten angefertigt worden ist. Zur Erfassung aus Luftbildern heißt es im Kartierschlüssel kritisch (S. 12 f.):

"Erfassung aus Luftbildern: Es wurde versucht, die Erkennbarkeit der Kartiereinheiten in Luftbildern abzuschätzen. Dabei sind für die Erkennbarkeit von Strukturen und Biotopen allerdings u.a. Faktoren maßgebend wie:
- Aufnahmezeitpunkt,
- technische Qualität der Bilder,
- verwendete Technik bei der Betrachtung/Auswertung der Bilder,
- Erfahrung der Bearbeiter.
Allgemeingültige Aussagen sind deshalb nicht immer möglich. In jedem Fall müssen vor bzw. während einer Luftbildinterpretation "Eichungen" der einzelnen Kartiereinheiten im Gelände vorgenommen werden. Die Einschätzung geht von durchschnittlicher Erfahrung bzw. Einarbeitung der Bearbeiter und hochauflösenden, zu geeigneten Jahreszeiten aufgenommenen digitalen CIR-Luftbildern aus. Bei der Verwendung von Luftbildern des sichtbaren Farbspektrums und bei ungünstigen Befliegungszeitpunkten sind die Möglichkeiten vielfach deutlich eingeschränkt. Luftbilder zeigen vor allem Strukturen und nur in begrenztem Maße qualitative Standortmerkmale (insbesondere Bodenfeuchte), die deshalb i.d.R. anhand der Pflanzenartenkombination im Gelände bestimmt werden müssen. Außerdem kann in Luftbildern selbstverständlich nur erkannt werden, was aus der Vogelperspektive sichtbar ist und nicht z.B. durch Gehölze verdeckt wird.
Die Haupteinheiten dieses Kartierschlüssels können nur zum geringeren Teil ausreichend genau im Luftbild erkannt werden. In den meisten Fällen sind jedoch durch Luftbildauswertung die Grenzen der Einheiten erkennbar, innerhalb derer genauere Kartierungen im Gelände durchgeführt werden müssen. Oft sind auch weitere Unterlagen - vor allem geologische Karten und Bodenkarten - hilfreich. Für die Untereinheiten gilt im Prinzip ähnliches, jedoch muss zu ihrer Erfassung mit einem noch größeren Umfang der Geländearbeit gerechnet werden.
Bei Kartierungen, die zum Ziel haben, schutzwürdige oder gesetzlich geschützte Biotope zu erfassen, können Luftbilder das Auffinden und die Abgrenzung erleichtern (dafür sind sie eine unverzichtbare Hilfe), die fachliche Qualität ist aber in erster Linie von der Geländearbeit abhängig (vgl. auch BIERHALS 1988)".

Konkret zur Erfassung von "Mesophilem Grünland" aus Luftbildern wird im Kartierschlüssel außerdem ausgeführt (S. 258):

"Erfassung aus Luftbildern: Sichere Ansprache nur im Gelände möglich. Bei günstigem Befliegungszeitpunkt (vor der ersten Mahd) Anhaltspunkte aufgrund Färbung und Struktur im Luftbild. Eingestreute Gehölze, steilere Hanglagen und welliges Relief sind Hinweise auf artenreicheres Extensivgrünland".

Ausweislich dieser Angaben können schon die Haupteinheiten (wie z.B. "Mesophiles Grünland") nur zum geringeren Teil ausreichend genau im Luftbild erkannt werden. Wie hier noch weitergehender auf die Untereinheit "Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" geschlossen werden konnte, ist vor diesem Hintergrund erläuterungsbedürftig. Eine nachvollziehbare und vor allem nachprüfbare Erklärung hierzu hat der Beklagte nicht gegeben. Insbesondere hat der Beklagte den genauen Aufnahmezeitpunkt der Luftbilder, der entscheidend dafür ist, ob eine Luftbildinterpretation möglich ist, nicht mitgeteilt. Auf dem Luftbild aus 2012 ist zudem zu erkennen, dass die Fläche gemäht wurde. Damit liegt nach dem Kartierschlüssel kein günstiger Befliegungszeitpunkt vor, weil damit ein Zeitpunkt vor der ersten Mahd gemeint ist. Soweit der Beklagte zur Erläuterung seiner Einordnung auf ein CIR-Luftbild verwiesen hat, hat er dieses nicht vorgelegt. Ein solches wird im Kartierschlüssel jedoch als Grundvoraussetzung für eine Luftbilderfassung genannt. Dass zusätzlich Geländebegehungen mit Erfassungsbögen durchgeführt worden sind, hat der Beklagte bis zur mündlichen Verhandlung nicht erwähnt. Auch aus dem Verwaltungsvorgang ergibt sich hierzu nichts. Soweit der Beklagte dies in der mündlichen Verhandlung erstmals anders dargestellt hat, war er nicht in der Lage, konkrete Kartierergebnisse und Aufzeichnungen hierzu vorzulegen. Soweit der Beklagte seine Einstufung ergänzend auf eine östlich angrenzende Fläche gestützt hat, die nicht umgebrochen wurde, liegen auch hierzu keine aussagekräftigen Feststellungen des Beklagten, insbesondere keine Erfassungsbögen zu Geländebegehungen o.ä. vor. Zu keiner anderen Bewertung führt auch die - im Nachgang zu den Maßnahmen des Klägers erfolgte - Mitteilung des Beklagten vom 27. November 2014 über die Eintragung eines gesetzlich geschützten Landschaftsbestandteils in das Verzeichnis geschützter Teile von Natur und Landschaft. Diese Eintragung stellt keine öffentliche Urkunde dar, die gemäß § 98 VwGO i.V.m. § 418 Abs. 1 ZPO den vollen Beweis der darin bezeugten Tatsachen begründet (krit. auch Nds. OVG, Beschluss vom 22. Dezember 2015 - 4 ME 270/15 -, juris). Da die Eintragung, wie schon ausgeführt, nicht auf einer ausreichenden Dokumentation der natürlichen Gegebenheiten beruht und hier zudem erst nachträglich vorgenommen wurde, kommt ihr auch kein erheblicher Indizienwert für das Vorhandensein des angegebenen Biotops zu. Da es sich bei der vom Kläger angegriffenen naturschutzrechtlichen Anordnung um eine Maßnahme der Eingriffsverwaltung handelt, trägt der Beklagte die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen ihrer Voraussetzungen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 28. Mai 2015 - 4 LA 275/14 -, Rn. 8, juris). Für eine Umkehr der Beweislast, die angenommen werden kann, wenn die Unerweislichkeit einer entscheidungserheblichen Tatsache auf einem gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstoßenden unlauteren Verhalten des Adressaten des Verwaltungsaktes beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - 3 C 79.82 -, juris), liegen hier keine ausreichenden Anhaltspunkte vor.

Nicht festzustellen vermag die Kammer überdies, dass es sich bei den Veränderungen, die auf den übrigen Flächen im FFH-Gebiet Nr. P. "Q." (ohne "Polygon") herbeigeführt worden sind, aufgrund des - vom Beklagten nur am Rande angesprochenen - subsidiären Anzeigeerfordernisses des § 34 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG nicht um Veränderungen i.S.d. § 5 NAGBNatSchG handelt. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht entscheidend darauf an, ob, was der Kläger bestritten hat, die betroffenen Flächen die Auswahlkriterien für FFH-Gebiete erfüllt haben und ihre Auswahl fehlerfrei war. Nach § 34 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG ist ein Projekt i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, das nicht von einer Behörde durchgeführt wird, und nach anderen Rechtsvorschriften keiner behördlichen Entscheidung oder Anzeige an eine Behörde bedarf, der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde anzuzeigen. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bestimmt, dass Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen sind, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Natura 2000 ist ein EU-weites Netz von Schutzgebieten zur Erhaltung gefährdeter oder typischer Lebensräume und Arten. Es setzt sich zusammen aus den Schutzgebieten der Vogelschutz-Richtlinie (Richtlinie 2009/147/EG) und den Schutzgebieten der Fauna-Flora-Habitat (FFH) Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG). Das Anzeigeerfordernis des § 34 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG besteht u.a. dann nicht, wenn erhebliche Beeinträchtigungen des FFH-Gebiets nicht zu erwarten sind (vgl. J. Schumacher/A. Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Auflage, 2021, § 34 BNatSchG, Rn. 162). Davon muss hier mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ausgegangen werden. Die Orientierung an den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes in § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bringt es mit sich, dass zu den maßgeblichen Bestandteilen in erster Linie diejenigen Lebensraumtypen sowie Tier- und Pflanzenarten zu zählen sind, deretwegen das jeweilige Gebiet eingerichtet wurde (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 34 BNatSchG, Rn. 18 f.). Welche Schutzgüter dies sind, beurteilt sich anhand des der Meldung des FFH-Gebietes Nr. P. "Q." zugrundeliegenden Standard-Datenbogens (abrufbar unter AF.). Hier lässt sich weder dem Vorbringen des Beklagten entnehmen noch von Amts wegen ersehen, dass durch die vom Kläger ergriffenen Maßnahmen von einer relevanten Beeinträchtigung der im Standard-Datenbogen genannten Schutzgüter des FFH-Gebiet Nr. P. "Q." auszugehen ist.

Im Hinblick auf die übrigen Flächen (ohne "Polygon") stehen §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG einem Tätigwerden des Beklagten als Naturschutzbehörde nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG aber jedenfalls deshalb nicht entgegen, weil diese Vorschriften bei verfassungskonformer Auslegung weder die Annahme eines Eingriffs i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG noch die hier auf Tatbestandsseite des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG notwendige Anwendung des nachrangigen Genehmigungserfordernisses aus § 17 Abs. 3 BNatSchG ausschließen. Im Hinblick auf das "Polygon" legt die Kammer dies hilfsweise als selbstständig tragenden Begründungsansatz zugrunde. Nach dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung ist eine Gesetzesnorm, bevor sie nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen ist (vgl. Morgenthaler, in: BeckOK, GG, Stand: 15. November 2021, Art. 100 GG, Rn. 16 ff.; Detterbeck, in: Sachs, GG, 9. Auflage, 2021, Art. 100 GG, Rn. 13 ff.), so auszulegen, dass sie mit den Grundsätzen der Verfassung im Einklang steht. Bei mehreren Möglichkeiten der Normauslegung soll diejenige maßgeblich sein, bei der die gesetzliche Regelung mit der Verfassung im Einklang steht. Unter Berücksichtigung ihres Wortlautes lassen §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG nicht erkennen, dass der Landesgesetzgeber die darin vorgesehenen Ausschlüsse auf bestimmte Fallgestaltungen, etwa auf "Bagatellfälle" o.ä., beschränkt hat. Eine solche uneingeschränkte Auslegung und Anwendung von §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG, wie sie ihr Wortlaut nahelegt, wäre zur Überzeugung der Kammer jedoch mit höherrangigem Recht unvereinbar, weil der Landesgesetzgeber damit den Eingriffsbegriff aushöhlen und die - über das nachrangige Genehmigungserfordernis des § 17 Abs. 3 BNatSchG sichergestellte - Anwendung des Folgenbewältigungsprogramms für derartige Eingriffe ausschließen würde. Damit würde der Landesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG überschreiten (an der Verfassungsmäßigkeit zweifelnd auch VG Oldenburg, Urteil vom 30. August 2017 - 5 A 4483/16 -, juris; offengelassen: BVerwG, Urteil vom 01. September 2016 - 4 C 4.15 -, Rn. 22, juris; Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, Rn. 52, juris). Danach ist es dem Landesgesetzgeber im Bereich von Naturschutz und Landschaftspflege u.a. verwehrt, von den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzrechts abzuweichen. Nach § 13 BNatSchG entspricht es einem allgemeinen Grundsatz des Naturschutzes, dass erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vom Verursacher vorrangig zu vermeiden sind, während nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder nachrangig durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren sind. Den Ländern wird auf diesem Wege signalisiert, was aus Sicht des Bundesgesetzgebers jenseits aller in §§ 14?f. BNatSchG normierten Details zu den einer Abweichung unzugänglichen Gehalten der Eingriffsregelung zählt. Neben dem Eingriffsbegriff gehören danach das Folgenbewältigungsprogramm mit seinen Elementen der vorrangigen Vermeidung, der sekundären Naturalkompensation und des subsidiären Ersatzgeldes sowie das hiermit verbundene Verursacherprinzip zu den Essentialia der Eingriffsregelung (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 13 BNatSchG, Rn. 3 ff.; BT-Drs. 16/12274, S. 56 f.; BR-Drs. 278/09, S. 178 f.). Mit einer am Gesetzeszweck orientierten Auslegung der §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG kann ein derartiger Verstoß gegen formelles Verfassungsrecht allerdings vermieden werden. Ausweislich der Gesetzesmaterialien wollte der Landesgesetzgeber mit den Ausschlüssen in §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG der Sache nach "Bagatelleingriffe" vom Eingriffsbegriff und Folgenbewältigungsprogramm ausnehmen (vgl. LT-Drs. 16/2216, S. 4). Der Landesgesetzgeber mag insoweit zwar der - mit verfassungsrechtlichen Vorgaben unvereinbaren - Fehlvorstellung unterlegen sein, dass sämtliche Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen, lediglich "Bagatelleingriffe" darstellen. Dem gesetzgeberischen Grundanliegen, "Bagatelleingriffe" vom Eingriffsbegriff und Folgenbewältigungsprogramm ausnehmen zu wollen, kann aber im Wege einer geltungserhaltenden Reduktion durch verfassungskonforme Auslegung Rechnung getragen werden, indem §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG das Vorliegen eines nach § 17 Abs. 3 BNatSchG von der Naturschutzbehörde zu genehmigenden Eingriffs i.S.d. § 14 Abs. 1 BNatSchG nur in "Bagatellfällen" auszuschließen vermögen. Eine solche Beschränkung der Ausschlüsse auf niedrigschwellige Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft ist von der Abweichungskompetenz des Landesgesetzgebers gedeckt und den §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG verbleibt bei einem solchen Verständnis ein eigener Anwendungsbereich (vgl. Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Stand: Juni 2020, § 13 BNatSchG, Rn 8 ff.; Schrader, in: BeckOK, Umweltrecht, Stand: 1. Oktober 2021, § 13 BNatSchG, Rn. 11; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 13 BNatSchG, Rn. 6; s. auch VG Oldenburg, Urteil vom 30. August 2017 - 5 A 4483/16 -, Rn. 27, juris). Die geltungserhaltende Reduktion entspricht auch dem hypothetischen Willen des Landesgesetzgebers, da mit dieser weiterhin, wenn auch in deutlich geringerem Umfang, dem seinerzeit vor allem durch die weitgehende Abschaffung des nachrangigen Genehmigungserfordernisses des § 17 Abs. 3 BNatSchG verfolgten Anliegen der "Entbürokratisierung" (LT-Drs. 16/1902, S. 46) Rechnung getragen wird.

Die hier in Rede stehenden Maßnahmen (u.a. Tiefumbruch einer zuvor extensiv bewirtschafteten Grünlandfläche von etwa 17 ha auf einem Moorstandort) stellen ersichtlich keinen "Bagatelleingriff" im vorgenannten Sinne dar. Dagegen spricht nicht nur das erhebliche Ausmaß der hier umgebrochenen Grünlandfläche, sondern auch, dass hierzu Maßnahmen ergriffen worden sind, die nicht den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG) entsprechen. Zumindest indiziell wird die Auslegung, die nach Auffassung der Kammer verfassungsrechtlich geboten ist, weiter durch für das vorliegende Verfahren nicht direkt maßgebliche Rechtsänderungen jüngerer Art (z.B. Einführung eines Genehmigungserfordernisses für die Umwandlung von Dauergrünland zwecks Narbenerneuerung im Jahr 2018 sowie die Schaffung eines expliziten Grünlandumbruchverbots in § 2a NAGBNatSchG mit Wirkung vom 1. Januar 2021) bestätigt.

Auf die Einwendungen des Klägers gegen die vom VG Oldenburg (vgl. Urteil vom 30. August 2017 - 5 A 4483/16 -, juris) vorgenommene und auch vom Beklagten hilfsweise herangezogene verfassungskonforme Auslegung über §§ 3 Abs. 2 Halbsatz 2, 13 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG, wonach die Naturschutzbehörde berechtigt ist, die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um einen drohenden oder manifesten Verstoß gegen § 13 Satz 1 BNatSchG (vorrangige Vermeidung von erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft) zu unterbinden oder rückgängig zu machen, kommt es aufgrund des Vorstehenden nicht an.

Auch im Übrigen sind die vom Beklagten getroffenen naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnungen i.S.d. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG nicht zu beanstanden.

Ein rechtmäßiger Zustand konnte nicht i.S.d. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG auf andere Weise hergestellt werden. Ein solcher Zustand kann zwar im Einzelfall auch durch nachträgliche Zulassung des Eingriffs geschaffen werden (vgl. dazu sowie zum Folgenden: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 31. Januar 2018 - 2 L 56/16 -, juris). Dies setzt aber voraus, dass der Eingriffsverursacher die Zulassung des Vorhabens beantragt hat; andernfalls lässt sich der Verstoß gegen die formelle Genehmigungspflicht nicht beheben. An einem solchen Antrag fehlt es hier.

Der Kläger ist auch richtiger Adressat der auf § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG gestützten naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnungen. § 17 Abs. 8 BNatSchG regelt zwar nicht direkt, an wen die Anordnung zu richten ist. In Ansehung von § 15 Abs. 1 BNatSchG und dem dort niedergelegten Verursacherprinzip wird in der Rechtsprechung aber überwiegend angenommen, dass im Falle eines Eingriffs in Natur und Landschaft i.S.v. § 14 BNatSchG der "Eingriffsverursacher" als sog. Verhaltensstörer zum Ausgleich oder zur Wiederherstellung herangezogen werden kann. "Eingriffsverursacher" ist derjenige, der, wie der Kläger, die zum Eingriff führenden Maßnahmen verantwortlich durchführt oder durchführen lässt (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 18. August 2017 - 2 A 144/16 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 09. Februar 2017 - 8 A 2206/15 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 09. September 2021 - 28 K 6001/19 -, juris).

Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

Im Hinblick auf das "Ob" des Einschreitens bei einem formell illegalen Eingriff in Natur und Landschaft bei fehlender Legalisierungsmöglichkeit räumt § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Behörde im Regelfall keinen Ermessensspielraum ein, da die Norm insoweit als Sollvorschrift ausgestaltet ist. Nur in atypischen Fällen ist der Behörde bezüglich des "Ob" des Vorgehens Ermessen eingeräumt, so dass sie von Anordnungen absehen darf. Solche atypischen Umstände sind hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere ergeben sich solche Gründe nicht daraus, dass der Kläger vorgebracht hat, auf die intensivlandwirtschaftliche Nutzung der Grünlandflächen aus betrieblichen Gründen existenziell angewiesen zu sein. Solche rein wirtschaftlichen Interessen können einen atypischen Fall nicht begründen. Da der Kläger die - später in Intensivgrünland umgewandelten - Flächen geerbt hat, ist im Übrigen auch zweifelhaft, ob sein landwirtschaftlicher Betrieb auf diese tatsächlich angewiesen ist und er ein schutzwürdiges Vertrauen auf ihre intensivlandwirtschaftliche Nutzung beanspruchen kann.

Ungeachtet der Frage, ob bei der Anwendung des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eine bestimmte Rangfolge zu beachten ist, lässt auch die im Einzelnen begründete Wahl des Beklagten, nicht Maßnahmen nach § 15 BNatSchG, sondern die Wiederherstellung des früheren Zustands zu verlangen, keinen Rechtsfehler erkennen. Auch der Kläger hat keine Kompensationsmaßnahmen benannt, die anstelle der verfügten Wiederherstellung durchgeführt werden könnten. Soweit der Kläger beanstandet hat, dass der wiederherzustellende Zustand mangels ausreichender Dokumentation unklar sei, steht auch dies dem Erlass der vorliegenden naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnungen nicht entgegen. Die Anordnung der Wiederherstellung ist nicht unbedingt von dem exakten Nachweis des früheren Zustands abhängig, denn eine Wiederherstellung ist nicht mit der authentischen Rekonstruktion des verbotswidrig beseitigten Zustands gleichzusetzen. Im Naturschutzrecht bedeutet die Wiederherstellung des früheren Zustands, dass ein in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbarer Zustand wiederherzustellen ist. Von Letzterem ist hier auszugehen. Insbesondere ist nicht ersichtlich und wurde vom Kläger auch nicht substantiiert dargelegt, dass die angeführte Saatgutmischung nicht geeignet ist, das für eine extensive Grünlandbewirtschaftung prägende Pflanzeninventar wiederherzustellen. Schließlich liegt auf der Ebene des personellen Auswahlermessens kein Ermessensausfall vor. "Eingriffsverursacher" und damit potentieller Adressat einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG ist zwar, wie schon ausgeführt, derjenige, der die zum Eingriff führenden Maßnahmen verantwortlich durchführt oder durchführen lässt, wobei es nicht darauf ankommt, ob der "Eingriffsverursacher" auch der Eigentümer oder sonst Nutzungsberechtigte der von dem Eingriff betroffenen Fläche ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 09. Februar 2017 - 8 A 2206/15 -, Rn. 30, juris). Damit ist "Eingriffsverursacher" in diesem Sinne nicht nur der Kläger, sondern auch das bauausführende Unternehmen, welches der Kläger zum Teil mit der Durchführung der Maßnahmen beauftragt hat, sowie die an Ort und Stelle tätigen Arbeiter (vgl. P. Fischer-Hüftle, in: Schumacher/ Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Auflage, 2021, § 17 BNatSchG, Rn. 59). Jedenfalls hier, wo die Maßnahmen entsprechend des vom Kläger erteilten Auftrages umgesetzt worden sind und sich das bauausführende Unternehmen und die Arbeiter damit letztlich nur als "verlängerter Arm" des Klägers dargestellt haben, waren Ermessenserwägungen zu weiteren potentiellen Adressaten aber entbehrlich.

Gründe, die im Übrigen gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verwaltungsakte sprechen, sind nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

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