Entscheidungsgründe

Die in der mündlichen Verhandlung erhobene Anfechtungsklage gegen den Bewilligungsbescheid vom 13.12.2018 und den Widerspruchsbescheid vom 07.09.2020, soweit für die Schläge K. ein Dauergrünlandstatus festgelegt und abgelehnt wurde, einen Ackerstatus festzulegen, stellt eine zulässige Klageänderung in Form der Klageerweiterung dar. Gemäß § 91 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist eine Klageänderung zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Klageänderung ist jedenfalls sachdienlich. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder wenn - bei neuem Streitstoff - das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 31 m. w. N.). Die Beteiligten streiten im Wesentlichen über die Frage, ob die in Rede stehenden Fläche als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV) zu bewerten sind und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) besteht. Für eine mögliche Entscheidung über die erhobene Anfechtungsklage ist der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage und sie führt zu einer endgültigen Klärung der streitgegenständlichen Fragen, wobei es nicht darauf ankommt, ob die Anfechtungsklage zulässig oder begründet ist.

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Die Anfechtungsklage ist nicht statthaft. Mit der Anfechtungsklage kann nach § 42 Absatz 1 Alternative 1 VwGO die Aufhebung eines Verwaltungsaktes erreicht werden. Dies setzt voraus, dass überhaupt ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vorliegt. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Bei dem Bescheid vom 13.12.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.09.2020 handelt es sich zwar um einen Verwaltungsakt, allerdings kann der Kläger mit der Anfechtungsklage nicht die Aufhebung einer Regelung erreichen, wonach in dem Bewilligungsbescheid vom 13.12.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 07.09.2020 für die Schläge K. ein Dauergrünlandstatus festgelegt und es abgelehnt worden wäre, einen Ackerstatus festzulegen. Denn eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus wird in dem Bescheid über die Gewährung von Geldleistungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen. Dies ist nach den nationalen Regelungen, insbesondere des § 10a InVeKoSV, nicht vorgesehen worden.

Die in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Feststellungsklage hat nur teilweise Erfolg.

Für die Feststellungsklage ist das Verwaltungsgericht Stade örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, denn Streitgegenstand ist ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im Bezirk des erkennenden Gerichts. "Ortsgebunden" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht nur ein radiziertes Realrecht, sondern jedes Recht oder Rechtsverhältnis, das mit einem bestimmten Territorium in besonderer Beziehung steht (Nds. OVG, Beschluss vom 10.11.2014 - 8 PS 131/14 -, juris Rn. 8 m. w. N.). Das ist hier der Fall. Gegenstand des Verfahrens ist die Feststellung, dass die in Rede stehenden Flächen in den Jahren 2014 bzw. 2016 gepflügt worden sind, deshalb im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 ohne Genehmigung gepflügt werden durften. Diese Streitigkeit weist einen hinreichenden Ortsbezug auf. Denn maßgeblich kommt es auf die konkrete Bewirtschaftung der konkreten Flächen, die im Gerichtsbezirk des erkennenden Gerichts liegen, und die hieraus folgenden Rechten und Pflichten an. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Flächen belegen sind, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, entsprochen.

Die Feststellungsklage ist hinsichtlich der Schläge AE. sowie hinsichtlich der Schläge AD. nicht zulässig, jedenfalls aber hinsichtlich der Schläge AC. unbegründet. Hinsichtlich des Schlages Q. ist die Feststellungklage zulässig, aber nur teilweise begründet.

Die Feststellungklage ist nur hinsichtlich des Schlages Q. statthaft, nicht hingegen bezüglich der Schläge AF.. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Hinsichtlich der begehrten Feststellung, dass die in Rede stehenden Flächen im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und aufgrund dessen jeweils bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 ohne Genehmigung gepflügt werden durften, liegt zwar hinsichtlich aller in Rede stehenden Schläge jeweils ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19/94 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschluss vom 22.07.2020 - 11 LA 104/19 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank Rn. 8). Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein (BVerwG, Urteil vom 11.03.1993 - 3 C 90/90 - BVerwGE 92, 172, 174).

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge AG., denn der Streit der Beteiligten betrifft die Bedeutung und Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts in Beziehung zu einem in der Vergangenheit konkreten Sachverhalt. Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die Flächen als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV zu bewerten sind. Dabei kann der Kläger die Feststellung nicht isoliert verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist" oder eine "Eigenschaft als Dauergrünland" hat (a. A. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteile vom 23.09.2021 - 10 LC 42/21, 10 LC 43/21 und 10 LC 75/21). Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen "Ackerstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a. A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.05.2018 - 12 A 2475/16 - juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerstatus" verleihen könnte. Entsprechendes gilt für eine isoliert betrachtete Eigenschaft einer landwirtschaftlichen Fläche als Dauergrünland (a. A. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteile vom 23.09.2021 - 10 LC 42/21, 10 LC 43/21 und 10 LC 75/21). Zwar beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a DirektZahlDurchfV. Hiervon abhängig und hiermit untrennbar verbunden ist die weitere Frage, ob der Kläger bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 für das Pflügen der in Rede stehenden Schläge eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einholen musste. Die erforderlichen rechtlichen Beziehungen bestehen erst dadurch, dass mit der Einordnung von Flächen als Dauergrünland in diesem Sinn insoweit unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet werden, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und gegebenenfalls eine Ersatzfläche zu stellen. Allein die Klärung der Frage, ob eine Fläche die Eigenschaft als Dauergrünland hat, begründet keine Rechte und Pflichten.

Der Kläger hat aber nur ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, soweit der Schlag Q. betroffen ist, nicht hingegen hinsichtlich der Schläge AF.. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschluss vom 11.12.2020 - 4 LC 291/17 -, juris Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt hinsichtlich des Schlages Q. vor. Der Kläger hat dargelegt, dass er ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland für das Antragsjahr 2018 zu bewerten ist und das Pflügen bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 keiner Genehmigung bedurfte. Der Kläger gab an, dass die Fläche in diesem Falle mit Ackerfrüchten bestellt werden könne, wodurch er einen höheren Futterertrag hätte. Auch wenn die Fläche nicht für eine ackerbauliche Nutzung geeignet wäre, wäre die Zuerkennung des "Ackerstatus" von hohem wirtschaftlichen Interesse für ihn. Denn die Fläche könnte als Ersatzfläche für die Umwandlung anderer Dauergrünlandflächen genutzt werden. Im Übrigen besteht ein weiteres Interesse an der begehrten Feststellung. Wenn das Gericht feststellen würde, dass die Fläche als Dauergrünland für das Antragsjahr 2018 zu bewerten ist und das Pflügen bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 keiner Genehmigung bedurfte, so müsste der Kläger für das weitere Pflügen bzw. Umbrechen der Fläche nach dem 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 zwar wieder eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einholen, weil es die Fläche nunmehr als Dauergrünland zu bewerten wäre. Jedoch müsste er in diesem Fall keine Ersatzfläche nach § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 3 DirektZahlDurchfG stellen, weil das Dauergrünland erst nach dem Jahr 2015 neu entstanden wäre und damit ein Fall des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG vorläge. Dass die Fläche nach den Angaben seiner Prozessbevollmächtigten im Jahr 2021 umgebrochen worden sei, ist für die Annahme eines Feststellungsinteresses nicht relevant. Ebenso kommt es nicht darauf an, ob der Kläger hierfür eine Genehmigung eingeholt hat. Jedenfalls unterliegt diese Fläche - anders als die übrigen Flächen - keiner Verpflichtung zur Rückumwandlung, weil die Beklagte für diese Flächen keinen Rückumwandlungsbescheid erlassen hat.

Hinsichtlich der Schläge AF. hat der Kläger kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Für diese Schläge bestünde - wie für den Schlag Q. - nur ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Flächen für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten sind und nach einem erneuten Umpflügen im Jahr 2014 bzw. 2016 bis zum 15.05.2019 bzw. 15.05.2021 ohne Genehmigung umgepflügt werden durften, wenn der Kläger diese zukünftig umbrechen wollte, aber entsprechende Genehmigungen ohne die Verpflichtung beanspruchen wollte, Ersatzflächen zu stellen. Dem stehen jedoch die Bescheide der Beklagten vom 19.03.2021 bezüglich der Schläge AE. und vom 07.10.2021 bezüglich der Schläge AD. entgegen. Durch diese Bescheide ist der Kläger verpflichtet worden, die genannten Schläge, die ohne Genehmigung von ihm in den Jahren 2020 bzw. 2021 umgebrochen worden sind, rückumzuwandeln. Des Weiteren hat die Beklagte in den Bescheiden ausgeführt, dass die jeweiligen Flächen als Rückumwandlungsflächen für fünf Jahre als Ersatzflächen gemäß Artikel 44 Absatz 2 UA 5 VO (EU) Nr. 639/2014 gewertet würden und nicht erneut umgewandelt werden dürften. Eine erneute Umwandlung dieser Flächen, für die der Kläger eine Genehmigung erhalten könnte, ohne eine Ersatzfläche stellen zu müssen, ist aufgrund dieser Regelungen in diesen Bescheiden nicht möglich. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erwiesen sich diese Bescheide auch als bestandskräftig, weil es keine Anhaltspunkte dafür gab, dass der Kläger diese rechtzeitig mit dem Widerspruch angegriffen hätte. Die Beklagte äußerte, dass Widersprüche bei ihr nicht eingegangen seien. Die Ankündigung seiner Prozessbevollmächtigen, noch Widersprüche zu erheben, ändert hieran nichts. Insofern kommt es für das Gericht auch nicht darauf an, ob diese Bescheide zu recht an den Kläger persönlich gerichtet waren.

Soweit die Klage zulässig ist, steht ihr nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dem Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO liegt der Gedanke der Prozessökonomie zu Grunde. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden (Nds. OVG, Urteil vom 15.07.2014 - 1 LB 133/13 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 27). Hieran gemessen kann der Kläger seine Rechte nicht vorrangig durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Der Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, eine Verpflichtungsklage zu erheben, die auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Denn an einer Klage, gerichtet auf die Erteilung einer Umbruchgenehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG, hat der Kläger kein Interesse, der hier davon ausgeht, dass es sich bei den Flächen gerade nicht um Dauergrünland handelt, deren Umbruch bzw. Pflügen einer Genehmigung nach der genannten Vorschrift bedarf. Auch auf eine Verpflichtungsklage, gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes, in dem rechtlich verbindlich festgestellt würde, dass die Flächen nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und das Pflügen der Flächen bis zu einem bestimmten Datum keiner Genehmigung bedarf, kann der Kläger nicht verwiesen werden. Denn der Beklagten steht mangels ausdrücklicher Regelungen zu solch einer Feststellung zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet, an dessen Ende sie entweder keinen Bescheid erlässt, weil es aus ihrer Sicht an einer Rechtsgrundlage für eine Feststellung fehlt, oder einen - für den Kläger positiven oder negativen - Bescheid erlässt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen. Aus demselben Grund ist auch eine Verpflichtungsklage in Form einer Untätigkeitsklage, die allenfalls darauf gerichtet sein könnte, die Beklagte zu verpflichten, darüber zu entscheiden, ob sie ein Verwaltungsverfahren einleitet und an deren Ende sie einen oder keinen Verwaltungsakt erlässt, offensichtlich nicht der Feststellungsklage vorzuziehen. Ferner kommt auch eine Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 13.12.2018 über die Gewährung von Direktzahlungen nicht in Betracht (s. o.).

Die Klage ist überwiegend begründet, soweit sie zulässig ist. Der Schlag Q. ist zu einer Größe von 1,4255 ha (früher Schlag AH.") für das Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und durfte in diesem Umfang bis zum 15.05.2021 ohne Genehmigung umgepflügt werden.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates", unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG , Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten ist, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Nummer 1 Buchstabe a, Buchstabe i) und Buchstabe b der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial", eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sogenannte "Pflugregelung" zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung der Verordnung 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, "um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen" (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Der Kläger hat nachgewiesen, dass der Schlag Q. zur Größe von 1,4255 ha (früher Schlag AH.") in im Jahr 2016 umgepflügt worden ist.

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Der Schlag Q. war zur Größe von 1,4255 ha (früher Schlag AH.") - so zwischen den Beteiligten unstreitig - im Jahr 2017 nach den damals geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten.

Der Kläger hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV hinreichend geführt: Er hat im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die Fläche schriftlich ihrer Lage und Größe nach benannt, indem er die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser stichpunktartig, aber verständlich vermerkt hat, dass der südliche Bereich der Fläche, ehemalig Schlag Z. mit einer Größe von 1,4255 ha mit dem Pflug im Herbst 2016 umgebrochen worden sei. Er hat außerdem bis zum 11.06.2018 Luftbilder und weitere schriftliche Unterlagen vorgelegt.

Das genügt für den Nachweis nach § 10a Absatz 1 InVeKoSV.

Das Gericht folgt der Beklagten nicht in der Auffassung, dass nur amtliche Nachweise geeignete Nachweise seien. § 10a InVeKoSV keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist enthält. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens darüber zurückzugreifen, was als Beweismittel zulässig ist. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Beklagte nimmt mit ihrer Beschränkung auf amtliche Nachweise eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen.

Das Gericht folgt auch nicht der Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist mit dem Inhalt handelt, dass nach diesem Tag eingereichte Nachweise wegen der Verfristung nicht mehr zu berücksichtigen seien. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, noch der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) oder dem Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass Unterlagen nicht zu berücksichtigen sind, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, wenn vor Ablauf der Frist bereits Unterlagen vorgelegt worden waren (a. A. Nds. OVG, Urteil vom 23.09.2021 - 10 LC 43/21 - juris). Denn es ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne dass speziell geregelt wäre oder die Beklagte vor Fristablauf mitgeteilt hätte, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Das gilt umso mehr, wenn berücksichtigt wird, dass § 10a InVeKoSV erst am 31. März 2018 in Kraft getreten war.

Etwas anders folgt auch nicht aus den Regelungen der Frist für die Änderung des Sammelantrags in Artikel 15 Absatz 2 Satz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 "der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance" oder den Regelungen für die Frist für die Verspätung des Sammelantrags in Artikel 13 Absatz 1 Satz 3 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 "der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance". Danach sind Änderungen nur bis zum 31. Mai des Antragsjahres zulässig, eine Verspätung von mehr als 25 Tagen nach dem Ende der Antragsfrist führt zur Unzulässigkeit des gesamten Sammelantrags. § 10a Absatz 2 InVeKoSV hat diese Frist jedoch nicht übernommen. Hätte diese Frist für den Nachweis nach § 10a Absatz 2 InVeKoSV übernommen werden sollen, wäre das durch eine Verweisung in § 10a InVeKoSV auf diese Fristregelungen des EU-Rechts geschehen. Der deutsche Verordnungsgeber hat aber keine solche Verweisung angeordnet, sondern in § 10a Absatz 2 InVeKoSV eine spezielle, eigene Frist geregelt. Das ist konsequent, denn die Frist für den Nachweis nach § 10a InVeKoSV hat einen anderen Zweck als die Frist für Änderungen oder Verspätungen des Sammelantrags: Der Nachweis nach § 10a Absatz 1 InVeKoSV ist nicht Inhalt des Sammelantrags. Vielmehr kann nach § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV der Nachweis "im Zusammenhang mit" dem Sammelantrag geführt werden. - Auch deshalb enthält der Direktzahlungsbescheid für das Antragsjahr 2018 keine Regelung darüber, ob das Umpflügen nachgewiesen wurde. - Die Frist in § 10a Absatz 1 InVeKoSV stellt nur für das Tatbestandsmerkmal "im Zusammenhang mit" sicher, dass eine Unzulässigkeit des Sammelantrags, nämlich ab dem 12.06.2018, auch dazu führt, dass dann nicht mehr erstmals der Nachweis nach § 10a Absatz 2 InVeKoSV geführt werden kann. Daraus ergibt sich aber gerade kein systematischer Anhaltspunkt für einen materiellen Ausschluss von Nachweisen, die nach dem 11.06.2018 zu einem rechtzeitig eingereichten Sammelantrag mit rechtzeitig geltend gemachten Nachweisen (die nur der Beklagten nicht ausreichten) nachgereicht werden.

Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn für den Schlag Q. wurden am 11.06.2018 jedenfalls drei Google-Earth Bilder vorgelegt und der Kläger hat im Klageverfahren weitere, berücksichtigungsfähige Nachweise vorgelegt.

Das Gericht gelangt aufgrund der vorgelegten Beweismittel und der Erklärung des Klägers zur Überzeugung, dass der Schlag Q. zu einer Größe von 1,4255 ha gepflügt wurde. Die von dem Kläger vorgelegten Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel. Aussagekraft hat ein Luftbild nur, wenn die Fläche individualisiert erkennbar ist. Dafür genügt gegebenenfalls ein Abgleich mit den amtlichen Luftbildern in den Unterlagen der Beklagten. Es besteht kein Zweifel daran, dass die drei für den Schlag Q. vorgelegten Bilder von Google-Earth die Fläche des Schlages auch tatsächlich abbilden. Deswegen ist es unschädlich, dass jedenfalls auf zwei der drei Bilder nicht die DENILI Nummer der Fläche angegeben wurde.

Um den Zustand der Fläche in einem bestimmten Zeitpunkt zu belegen, muss außerdem dieser Zeitpunkt zuverlässig erkennbar sein. Das ist für die Bilder aus Google Earth grundsätzlich nicht der Fall. Das ergibt sich aus den Hinweisen im Programm selbst. Die Anwendung Google Earth erläutert (Abruf 11. März 2021) in der Hilfefunktion:

"Wann werden Bilder erfasst?

Bei einigen Bildern sehen Sie ein einzelnes Aufnahmedatum, das vom entsprechenden Anbieter festgelegt wird.

Handelt es sich jedoch um ein Mosaik aus verschiedenen Satelliten- oder Luftbildern, die über mehrere Tage oder Monate hinweg aufgenommen werden, wird ein Zeitraum für die Erfassung der Bilder mit einem Start- und einem Enddatum angezeigt.

Stellt der Datenanbieter keine oder nur wenige Datumsangaben bereit, wählen wir einen Zeitraum mit Start- und Enddaten aus, in dem das Bild mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgenommen wurde.

Beispiele:

Aus "Sommer 1995" wird eventuell "Start: 01.06.1995" und "Ende: 30.09.1995".

Aus "1943" könnte "Start: 01.01.1943" und "Ende: 31.12.1943" werden.

Hinweise: Bei Bildern mit Zeiträumen wird als "Bildaufnahmedatum" das älteste Datum im möglichen Zeitraum angezeigt. So wird sichergestellt, dass ein Datum nie nach dem tatsächlichen Bilderfassungsdatum liegt.

Wenn Sie weitere Informationen zum Zeitpunkt der Erfassung eines Bildes benötigen, wenden Sie sich an den ursprünglichen Anbieter dieses Datensatzes. Die Anbieter finden Sie in den Urheberrechtsdaten. Google kann keine weiteren Informationen zu seinen Bildern bereitstellen als die, die in Google Earth und Maps angezeigt werden.

Warum ändern sich die Daten von Bildern?

Bilder in Bodennähe bestehen in der Regel aus einer einzelnen Aufnahme. Das Datum, das in diesen Fällen angezeigt wird, sollte sich nicht ändern, wenn Sie Ihren Cursor über das Bild bewegen.

Luftbilder bestehen normalerweise aus einem Mosaik mehrerer Aufnahmen. Unter Umständen ändert sich deshalb das Datum, wenn Sie den Cursor über die Karte bewegen.

Es wird kein Datum angezeigt, wenn für das Bild keine Datumsangaben vorliegen oder Sie Ihren Cursor auf den Übergang zwischen zwei Bildern bewegen."

Der "Schieberegler", mit dem die Klägerin gearbeitet hat, erlaubt deshalb keine präzise Datierung. Diese wäre nur durch vom "entsprechenden Anbieter" zu erhalten.

Es genügt hier jedoch, dass die Bilder aus Google Earth zusammen mit den Erläuterungen und den weiteren schriftlichen Unterlagen eine Einordnung in einen Zeitraum erlauben: Aufgenommen worden sind die Bilder (spätestens) am 25.09.2016. Auf den Bildern ist erkennbar, dass die beiden Schläge umgebrochen waren. Denn die Fläche stellt sich braun dar und weist Pflugspuren auf.

Die Rechnung über die Drainagearbeiten der Firma L. GmbH vom 17.11.2016 ist aufgrund des beiliegenden Bestands- bzw. Drainageplans eindeutig der Teilfläche von 1,4255 ha des Schlages Q. zuzuordnen. Die Arbeiten sollen am 29. und 30.08.2016 stattgefunden haben und es ist keine Grabenverfüllung vorgenommen worden. Dies spricht für das anschließend notwendige Pflügen der Fläche. Dem ist auch die Beklagte in der Sache nicht entgegengetreten. Dies stimmt insofern mit der Erklärung des Klägers überein, dass die Fläche im Herbst 2016 umgebrochen worden sei.

Hinsichtlich der weiteren Teilfläche von 0,96 ha des Schlages Q. (früher Schlag AI.") hat der Kläger jedoch nicht nachgewiesen, dass diese Fläche im Jahr 2014 umgepflügt worden sei. Denn die für den Schlag Q. vorgelegten Luftbilder, auf denen das Bildaufnahmedatum 25.09.2016 angezeigt wird, können schon aufgrund des großen zeitlichen Abstandes nicht das Umpflügen im Jahr 2014 nachweisen.

Allein aus der Rechnung vom 30.04.2014 über Drainage-Arbeiten in der Zeit vom 24. bis zum 28.03.2014 der Firma L. GmbH und dem Bestandsplan bzw. Drainageplan kann nicht zweifelsfrei geschlossen werden, dass die Fläche anschließend - wie die andere Teilfläche des Schlages Q. - gepflügt worden war. Auch die Erklärung des Klägers reicht weder für sich noch unter Beachtung der vorgelegten Rechnung aus. Denn anders als bei der anderen Teilfläche des Schlages Q. werden die Angaben nicht durch ein Luftbild gestützt.

Für den Rest des Schlags Q. (früher Schlag AJ.") von 1,8892 ha liegen keine Nachweise über einen Umbruch vor.

Der Schlag Q. war daher nur zu einer Größe von zu einer Größe von 1,4255 ha, die dem früheren Schlag AH. entspricht und daher auch räumlich abgrenzbar ist, im Jahr 2018 nicht mehr Dauergrünland zu bewerten und durfte bis zum 15.05.2021 ohne Genehmigung gepflügt werden.

Nach dem Wortlaut § 2a DirektZahlDurchfV (sowie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013), wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16.05.2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der deutsche Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die Pflugregelung laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018 sein, das Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013, und auch nicht der 30.03.2018, das Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der Pflugregelung betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier ein Zeitpunkt in dem Zeitraum "vor dem 25. September 2016". Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 beziehungsweise § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist wurde auch nicht durch die Klageerhebung "gehemmt". Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer eine solche Hemmungswirkung der Klage eintreten könnte.

Die Darlegungs- und Beweislast dafür, wann das Umpflügen erfolgte, trifft grundsätzlich den Kläger. Dieser ist er durch die Luftbilder und durch die Rechnungen einschließlich seiner Erläuterungen ausreichend nachgekommen. Ist - wie hier - das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann der Kläger nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag vor dem tatsächlichen Umbruch gestellt worden war, aus dem sich der Nutzungscodewechsel ergibt. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Wann der Kläger den Sammelantrag für das Jahr 2015 gestellt hatte, ist nicht ersichtlich. Deshalb stellt das Gericht auf den 15.05.2016 als den letzten Tag der Antragsfrist ab. Dementsprechend konnte er bis zum 15.05.2021 den Schlag Q. zu einer Größe von 1,4255 ha pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedurfte.

Zu ergänzen bleibt, dass die (ohnehin nicht zulässige) Klage hinsichtlich der Schläge AK. nicht begründet wäre, weil für diese Schläge Nachweise nicht bis zum 11.06.2018 vorgelegt wurden. Die am 11.06.2018 vorgelegten Luftbilder zeigen lediglich die Schläge J.. Die weiteren Nachweise für die Schläge AC. wurden von dem Kläger erst im Klageverfahren vorgelegt. Das genügt nicht zur Wahrung der Frist in § 10 Absatz 1 InVeKoSV. Denn diese Nachweise des Klägers können nach nicht als zu einem bereits eingereichten Nachweis "nachgereicht" (VG Stade, Urteile vom 24.11.2021 - 6 A 1382/19 -, vom 20.08.2021 - 6 A 891/19 -, vom 31.03.2021 - 6 A 1647/19 - und vom 6.01.2021 - 6 A 863/19 - jeweils juris) gewertet werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. So liegt der Fall hier.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Berufung wird gemäß § 124 Absatz 2 Nr. 4 i. V. m. § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil es von einer Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (s. o.).