Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet.

Es handelt sich bei dem Klageantrag, festzustellen, dass die Nichterteilung der Zulassung für das Pflanzenschutzmittel „F.“ durch die Beklagte für die Zeit vom 23.07.2015 bis zum 30.03.2017 rechtswidrig gewesen ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt hat, nur äußerlich um ein einheitliches Klagebegehren. Vielmehr liegt hier jedoch – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 – 4 C 4/98 –, BVerwGE 109, 74-80 - juris) - ein Fall der zulässigen Klagehäufung gemäß § 44 VwGO vor.

Der Antrag enthält eine Fortsetzungsfeststellungsklage, soweit er im Hinblick auf die Rechtslage im Zeitpunkt des im Klageverfahren eingetretenen erledigenden Ereignisses gestellt wurde.

113 Abs. 1 Satz 4 VwGO regelt die Fortsetzungsfeststellungsklage. Die Vorschrift bezieht sich nach Wortlaut und Systematik nur auf den Fall einer Anfechtungsklage, die unzulässig geworden ist, weil sich der angefochtene Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt hat und damit die mit der Anfechtungsklage bekämpfte beschwerende Regelung weggefallen ist (BVerwG, Urt. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 224 S. 62). Die Fortsetzungsfeststellungsklage soll verhindern, dass ein Kläger, der in Folge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht wird (BVerwG, Urt. v. 24.01.1992 - 7 C 24.91 - BVerwGE 89, 354, 355), insbesondere dann, wenn das Verfahren unter entsprechendem Aufwand einen bestimmten Stand erreicht hat und sich mit der Erledigung des ursprünglichen Antrags die Frage stellt, ob dieser Aufwand nutzlos gewesen sein soll und der Kläger wegen der (häufig nicht auf sein Verhalten zurückgehenden) Erledigung in diesem Verfahren leer ausgehen muss (BVerwG, Urt. v. 18.04.1986 - 8 C 84.84 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 69 S. 13). § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist jedoch auch auf die Verpflichtungsklage entsprechend anzuwenden (BVerwG, Urt. v. 24.01.1992 - 7 C 24.91 - BVerwGE 89, 354, 355; vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.1999 – 4 C 4/98 -, BVerwGE 109, 74-80 - juris).

Der Klageantrag bezieht sich zwar nicht nur auf den Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses, sondern auf den Zeitraum vom 23.07.2015 bis zum 30.03.2017. Jedoch endet der Feststellungszeitraum mit dem Zeitpunkt der Erteilung der Zulassung als erledigendem Ereignis.

Die Feststellungsklage ist im Verhältnis zu einem statthaften Fortsetzungsfeststellungsantrag aus Spezialitätsgründen nachrangig (vgl. Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Auflage 2016, § 43 Rn. 49), was hier somit jedenfalls für den Zeitpunkt unmittelbar vor dem erledigenden Ereignis gilt.

Für den davorliegenden Zeitraum ist die Feststellungsklage einschlägig.

Die Voraussetzungen der objektiven Klagehäufung gemäß § 44 VwGO liegen vor, da sich das Klagebegehren hier gegen dieselbe Beklagte richtet, sie im Zusammenhang stehen und dasselbe Gericht zuständig ist.

Sowohl die Fortsetzungsfeststellungsklage als auch die Feststellungsklage sind zulässig (hierzu A.) sowie auch begründet (hierzu B.).

A.

Die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage scheitert nicht bereits an der Erledigungserklärung der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 10.04.2018. Zwar schließt der Übergang zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO es aus, gleichzeitig eine Erledigungserklärung nach § 161 Abs. 2 VwGO abzugeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.1981 – 8 C 39/80 –, juris). Jedoch hat die Klägerin vor Eingang einer etwaigen Erledigungserklärung der Beklagten ihre Erledigungserklärung in der mündlichen Verhandlung widerrufen. und ist bereits mit ihrem Vortrag in dem Schriftsatz vom 10.04.2018 und den danach folgenden Schriftsätzen bei ihrem Sachvortrag geblieben. Ein solcher Widerruf der Erledigungserklärung ist bis zur Abgabe der Erledigungserklärung der Gegenseite zulässig (vgl. Wysk, a.a.O.; § 161 Rn. 23).

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist dann zulässig, wenn die ursprüngliche Verpflichtungsklage zulässig war, nach Rechtshängigkeit ein erledigendes Ereignis eingetreten ist, ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis besteht und ein Feststellungsinteresse gegeben ist. Die Feststellungsklage wiederum ist dann zulässig, wenn ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis besteht, die Feststellungsklage nicht subsidiär ist und das erforderliche Feststellungsinteresse besteht.

 Die Zulässigkeitsvoraussetzungen beider Klagearten sind gegeben.

Die ursprünglich von der Klägerin erhobene Untätigkeitsklage und ihre anschließende Weiterführung als Verpflichtungsklage waren zulässig.

Insbesondere war es ihr möglich, nach Erlass des während des Klageverfahrens erlassenen Ablehnungsbescheides die Klage ohne Durchführung eines Vorverfahrens von einer Untätigkeitsklage in eine Verpflichtungsklage umzustellen. Soweit die Untätigkeitsklage wegen Nichtbescheidung eines Antrages nach Ablauf der dreimonatigen Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO zulässig erhoben ist, bedarf es bei danach ergehender negativer Behördenentscheidung zur Fortsetzung des Klageverfahrens keines Vorverfahrens (vgl. Wysk, a.a.O., § 75 Rn. 10).

Die von der Klägerin erhobene Klage war zulässig. Sie wurde zulässigerweise als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO erhoben. So wurde über den Antrag der Klägerin auf Zulassung des streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittels ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden. Die Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO wurde eingehalten. Die Klägerin durfte mit ihrer Bescheidung vor Klageerhebung rechnen. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn die Klage nach Ablauf der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO erhoben wird, was hier der Fall gewesen ist. Nach diesem Zeitpunkt müsste ein zureichender Grund für die Nichtbescheidung vorgelegen haben.

Ein zureichender Grund dafür, dass der beantragte Verwaltungsakt bis zur Klageerhebung nicht erlassen wurde, ist jedoch nicht ersichtlich. Im vorliegenden Fall können dabei die tatsächlichen Gründe für die Verzögerung der Bescheidung dahingestellt bleiben, denn die Verzögerung verstieß gegen zwingendes Recht. Ein Grund kann nur dann "zureichend" in dem genannten Sinne sein, wenn er mit der Rechtsordnung in Einklang steht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.07.1991 - 3 C 56/90 - juris). Das ist vorliegend nicht der Fall.

Maßgeblich dafür, welche Frist für die Bearbeitung des hier vorliegenden Zulassungsantrages angemessen ist, ist Art. 37 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates (Abl. L 309 v. 24.11.2009, S. 1).

Es handelt sich vorliegend um ein sog. „zonales Zulassungsverfahren“ nach Art. 29, 33 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Art. 35 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sieht vor, dass der Antrag von dem Mitgliedstaat geprüft wird, den der Antragsteller vorgeschlagen hat, es sei denn, ein anderer Mitgliedstaat in derselben Zone erklärt sich bereit, die Prüfung vorzunehmen. Die anderen Mitgliedstaaten in der Zone, denen ein Antrag vorgelegt wurde, setzen die Bearbeitung des Antrags aus, bis die Bewertung durch den prüfenden Mitgliedstaat vorliegt. Gemäß Art. 36 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nimmt der Mitgliedstaat, der den Antrag prüft, eine unabhängige, objektive und transparente Bewertung unter Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik und unter Heranziehung der zum Zeitpunkt des Antrags verfügbaren Leitlinien vor. Er gibt allen Mitgliedstaaten in der gleichen Zone die Gelegenheit zu einer Stellungnahme, die in der Bewertung berücksichtigt wird. Die betreffenden Mitgliedstaaten gewähren oder verweigern die Zulassung auf der Grundlage der Schlussfolgerungen aus der Bewertung durch den Mitgliedstaat, der den Antrag gemäß den Artikeln 31 und 32 prüft und entscheiden gem. Art. 37 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 innerhalb von höchstens 120 Tagen nach Erhalt des Bewertungsberichts und der Kopie der Zulassung durch den den Antrag prüfenden Mitgliedstaat über den Antrag gemäß Artikel 36 Absätze 2 und 3.

Diese Frist aus Art. 37 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 1107/2009 von 120 Tagen ist vorliegend zugrunde zu legen. Die Klägerin beantragte am 19.12.2013 die zonale Zulassung. Tschechien war – auf Antrag der Klägerin - für das vorliegende zonale Zulassungsverfahren prüfender Mitgliedstaat im Sinne von Art. 35 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1107/2009 und die übrigen Mitgliedstaaten der Zone B die anderen betroffenen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 35 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1107/2009. Der Bewertungsbericht und die tschechische Zulassung gingen bei der Beklagten am 25.03.2015 ein. Die maßgebliche Frist von 120 Tagen war zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 13.01.2016 demnach bereits verstrichen, was die Beklagte in ihrer Klageerwiderung vom 21.06.2016 auch unstreitig stellt.

Die somit ohne ein Vorverfahren nach § 74 VwGO zulässige Untätigkeitsklage konnte nach Erlass des ablehnenden Bescheides vom 24.08.2016 auch zulässigerweise als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO fortgeführt werden.

Vorliegend ist auch nach Rechtshängigkeit der Klage ein erledigendes Ereignis eingetreten. Die Klaglosstellung – also die Erfüllung des im Prozess geltend gemachten Anspruchs – stellt einen Regelfall des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO dar. Der Gesetzeswortlaut nennt insoweit – bezogen auf die Anfechtungsklage – die Zurücknahme (vgl. Stuhlfauth in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. 2014, § 113, Rn. 51). Mit Bescheid vom 30.03.2017 wurde die streitgegenständliche Zulassung erteilt, die Klägerin mithin klaglos gestellt.

Der Klageantrag betrifft auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis - nämlich die mögliche Pflicht der Beklagten zur Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung für das Mittel „F.“, wobei für die Fortsetzungsfeststellungsklage auf den Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses abzustellen ist, für die Feststellungsklage auf den übrigen Feststellungszeitraum.

Auch besteht für beide Klagearten das erforderliche Feststellungsinteresse.

Letztlich muss hier nicht entschieden werden, ob die Aussage des Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung, dass man sich nach ggf. erfolgreichem Abschluss des Verfahrens überlegen werde, einen Schadensersatzprozess zu führen, für die Darlegung einer „ernsthaften Absicht“ zur Führung eines Amtshaftungsprozesses genügt. Hieran bestehen erhebliche Zweifel (vgl. insoweit Nds. OVG, Beschluss vom 29.02.2016 – 4 LA 344/15 – veröffentlicht in der Nds. Rechtsprechungsdatenbank; Nds. OVG Beschluss vom 29.08.2007 – 10 LA 31/06 -, juris).

Denn es kann jedenfalls eine Wiederholungsgefahr angenommen werden, die zur Bejahung des Feststellungsinteresses beider Klagearten herangezogen werden kann (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 21. Auflage 2015, § 43 Rn. 23 und § 113 Rn. 141). Eine Wiederholungsgefahr liegt vor, wenn die Gefahr des erneuten Erlasses der angegriffenen oder einer ähnlichen Verfügung besteht. Sie ist anzunehmen, wenn sich aus dem Sachverhalt, der Interessenlage oder den Erklärungen der Beteiligten ergibt, dass die Behörde wahrscheinlich in absehbarer Zukunft einen inhaltsgleichen oder gleichartigen Verwaltungsakt erlassen wird und so ggf. erneut gerichtlicher Rechtsschutz mit vergleichbaren Sach- und Rechtsproblemen erforderlich werden würde (vgl. Stuhlfauth in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. 2014, § 113 Rn. 67). Übertragen auf die Verpflichtungssituation bedeutet dies, dass eine Wiederholungsgefahr angenommen werden kann, wenn die Behörde in absehbarer Zukunft anhand inhaltsgleicher oder vergleichbarer Erklärungen wie im vorliegenden Verfahren eine Zulassung weiterer Pflanzenschutzmittel versagen würde (vgl. auch zur Wiederholungsgefahr, wenn der Kläger gleichartige immissionsschutzrechtliche oder andere Verfahren, insbesondere Parallelverfahren für vergleichbare Standorte zu erwarten hat: OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Dezember 1992 – 7 L 3734/91 –, juris).

Hiervon kann ausgegangen werden. Die Klägerin hat angegeben, derzeit für 5 weitere Pflanzenschutzmittel eine Zulassung bei der Beklagten beantragt zu haben, deren Zulassung entweder gar nicht oder verfristet und zum Teil nur für eingeschränkte Anwendungsgebiete erteilt worden sei. Darüber hinaus hat sie ausgeführt, dass sich weitere Zulassungsanträge ganz konkret in Bearbeitung zur Einreichung befänden, weshalb sie befürchten müsse, dass das Thema Verfristung sie bei deutschen Behörden noch weiter begleiten werde.

Soweit somit unstreitig feststeht, dass weitere Zulassungsverfahren der Klägerin ähnliche Streitfragen wie im vorliegenden Fall aufwerfen könnten, führt auch der Hinweis der Beklagten nicht weiter, eine fristgerechte Erteilung von Zulassungen sei aufgrund von Personalaufstockung in Zukunft nunmehr möglich. Denn Streitpunkt im vorliegenden Verfahren ist nicht allein der ggf. auch auf Kapazitätsengpässen basierende Zulassungsstau bei der Beklagten und damit verbunden das Verstreichen der 120 Tage-Frist des Art. 37 Abs. 4 VO (EG) 1107/2009. Zum einen argumentiert die Beklagte auch im Klageverfahren mit dem vom UBA im überwiegenden Anteil des Feststellungszeitraums versagten Einvernehmen, zum anderen geht es im vorliegenden Verfahren maßgeblich um die Frage, aus welchen Gründen es der Beklagten möglich sein darf, eine Zulassung gemäß Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 zu versagen. Insbesondere bestehen hier zwischen den Beteiligten unterschiedliche Auffassungen zum Prüfungsumfang im Rahmen des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009. Diese Fragestellungen dürften auch für zukünftige Zulassungsanträge der Klägerin von Bedeutung sein. Dies zeigt sich bereits schon an dem von der Klägerin als Anlage zum Schriftsatz vom 26.03.2018 vorgelegten Schreiben des UBA vom 29.11.2017 (Bl. 667 d.A.), mit welchem dieses sein Einvernehmen zur Zulassung des Produktes „N.“ versagt hat. Auch in diesem Falle wurde das Vorliegen spezifischer landwirtschaftlicher und ökologischer Bedingungen für (diesmal) Regenwurmpopulationen als Voraussetzung für eine Zulassungsversagung nach Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 mit einem Verweis auf den HNVF-Indikator und einem Vergleich zwischen Deutschland und dem erstzulassenden Mitgliedstaat (UK) begründet.

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert letztlich auch nicht am Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO.

Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage besagt, dass die Feststellungsklage nicht zulässig ist, wenn der Kläger den damit verfolgten Zweck mit einer Gestaltungsklage, einer Verpflichtungsklage oder einer allgemeinen Leistungsklage ebenso gut oder besser verfolgen kann oder hätte verfolgen können (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 43 Rn. 26). Nach dieser Maßgabe steht der Feststellungsklage die ebenfalls noch anhängige Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegen. Wie bereits oben dargestellt, befasst sich die Fortsetzungsfeststellungsklage lediglich mit der Bewertung der Sach- und Rechtslage unmittelbar vor Eintritt des erledigenden Ereignisses, betrifft somit einen anderen Streitgegenstand. Dasselbe gilt für die zunächst erhobene Verpflichtungsklage, welche sich im Übrigen aber auch schon mit Erteilung der Zulassung erledigt hat.

B.

Die Klage ist auch begründet.

Die Versagung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung für das Mittel „F.“ war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten, weil ein Anspruch auf Erteilung der Zulassung gemäß § 36 Abs. 2 VO (EG) 1107/2009 bestand.

Die Anspruchsgrundlage für die Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung durch den betroffenen Mitgliedstaat im Rahmen des zonalen Zulassungsverfahrens, soweit der prüfende Mitgliedstaat seine Zulassung bereits erteilt hat, findet sich in Art. 33 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, genauer Art. 36 Abs. 2 der Verordnung. Anwendbar auf den vorliegenden Fall ist die im Feststellungszeitraum gültige Fassung vom 30.06.2014.

Die begehrte Zulassung erfolgt im sog. „zonalen Zulassungsverfahren“. Hierbei schlägt der Antragsteller den Mitgliedstaaten einer Zone vor, welcher prüfender Mitgliedstaat (zonal Rapporteur Member State - zRMS) werden soll. Wird diesem Vorschlag entsprochen, so beantragt der Antragsteller bei diesem Mitgliedstaat für die betreffende Zone die Erteilung der zonalen Zulassung und gibt zugleich an, in welchen weiteren Mitgliedstaaten derselben Zone er eine Zulassung zu beantragen beabsichtigt (Art. 35 VO [EG] Nr. 1107/2009). Die übrigen Mitgliedstaaten derselben Zone, in welchen ebenfalls eine Zulassung beantragt werden soll, werden sodann beteiligte Mitgliedstaaten (concerned Member States - cMS). Neben dem Antrag beim gewünschten zRMS stellt der Antragsteller den Zulassungsantrag parallel bei sämtlichen gewünschten cMS. Die dem Antrag beizufügenden Unterlagen sind in Art. 33 VO (EG) Nr. 1107/2009 aufgeführt. Die Prüfung des Antrags erfolgt sodann gemäß Art. 35 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 durch den zRMS. Nach Art. 36 Abs. 1 der Verordnung nimmt der Mitgliedstaat, der den Antrag prüft, eine unabhängige, objektive und transparente Bewertung unter Berücksichtigung des neuesten Standes von Wissenschaft und Technik und unter Heranziehung aller zum Zeitpunkt des Antrags verfügbaren Leitlinien vor. Er wendet die in Art. 29 Abs. 6 der Verordnung genannten einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln an, um so weit wie möglich festzustellen, ob das Pflanzenschutzmittel bei Verwendung gemäß Art. 55 in derselben Zone und unter realistisch anzunehmenden Verwendungsbedingungen die Anforderungen gemäß Art. 29 erfüllt (S. 3). Die beteiligten Mitgliedstaaten setzen gemäß Art. 35 Satz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 die Bearbeitung des Antrags aus, bis die Bewertung durch den prüfenden Mitgliedstaat vorliegt. Der prüfende Mitgliedstaat erstellt sodann im Zuge der Bewertung den Entwurf eines Bewertungsberichtes (draft Registration Report - dRR) in einem zwischen den Mitgliedstaaten abgestimmten Format. Dieser Entwurf wird sodann an sämtliche Mitgliedstaaten der Zone zur Kommentierung verschickt (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VO [EG] Nr. 1107/2009). Nach Ablauf der Kommentierungsfrist erstellt der prüfende Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten den Finalen Registration Report (RR) und entscheidet für sein Hoheitsgebiet über die Zulassung des jeweiligen Pflanzenschutzmittels. Im Folgenden übermittelt er den Final Registration Report sowie seine Zulassungsentscheidung an die anderen Mitgliedstaaten derselben Zone. Die anderen betroffenen Mitgliedstaaten entscheiden sodann innerhalb von höchstens 120 Tagen nach Erhalt des Bewertungsberichts und der Kopie der Zulassung über den Antrag gemäß Art. 36 Abs. 2 und 3 der Verordnung (Art. 37 Abs. 4 VO [EG] Nr. 1107/2009).

Ein Anspruch der Klägerin nach Art. 36 Abs. 2 VO (EG) 1107/2009 bestand seit dem 23. 07.2015. Gemäß 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB begann die 120-Tage-Frist am Tage nach Erhalt des gemäß Art. 37 Abs. 4 VO (EG) 1107/2009 für den Fristbeginn maßgeblichen Bewertungsberichts und der Kopie der Zulassung, also am 26.03.2015. Die Frist begann nicht erst nach Erhalt einer Übersetzung der Zulassung in deutscher Sprache, da dies– anders als gemäß Art. 42 Abs. 1 a) VO (EG) 1107/2009 im Verfahren gegenseitiger Anerkennung – nicht verpflichtender Bestandteil der vorzulegenden Unterlagen im Rahmen der zonalen Zulassung ist. Die Frist endete gemäß § 188 Abs. 1 BGB demnach am 23.07.2015.

Der Anspruch aus Art. 36 Abs. 2 VO (EG) 1107/2009 ergibt sich jedoch nicht bereits aus dem Ablauf der 120-Tage-Frist des Art. 37 Abs. 4 VO (EG) 1107/2009.

Dementsprechend hat die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 30.11.2016 (9 A 28/16) ausgeführt:

„Der Verordnungsgeber hat an die Überschreitung der vorgegebenen Bearbeitungsfrist durch einen Mitgliedstaat der Europäischen Union eine konkrete Rechtsfolge nicht geknüpft. Dementsprechend kann aus dem Ablauf der Frist weder ein Anspruch auf Erteilung der streitgegenständlichen Zulassung noch eine Präklusion des Mitgliedstaats mit Gründen abgeleitet werden, die er nicht innerhalb der Frist geltend gemacht hat, wie es die Klägerin für sachgerecht hält. Der nicht fristgerechten Bescheidung eines Antrags auf gegenseitige Anerkennung einer pflanzenschutzrechtlichen Zulassung kann allenfalls bei der Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs wegen entgangenen Gewinns Bedeutung zukommen.“

Ein Anspruch der Klägerin, welcher denklogisch erst nach Ablauf der Bearbeitungsfrist entstehen kann, ergibt sich jedoch daraus, dass die Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 über den gesamten Feststellungszeitraum nicht vorlagen.

Nach Art. 36 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 2009 gewähren oder verweigern die betreffenden Mitgliedstaaten die Zulassung auf der Grundlage der Schlussfolgerungen aus der Bewertung durch den Mitgliedstaat, der den Antrag gemäß den Artikeln 31 und 32 prüft. Abweichend von Art. 36 Abs. 2 VO (EG) 1107/2009 und vorbehaltlich des Gemeinschaftsrechts können geeignete Bedingungen in Bezug auf die Anforderungen gemäß Artikel 31 Absätze 3 und 4 und andere Maßnahmen zur Risikominderung, die sich aus den spezifischen Verwendungsbedingungen ergeben, festgelegt werden. Können die Bedenken eines Mitgliedstaates in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt nicht durch die Festlegung nationaler Maßnahmen zur Risikominderung gemäß Unterabsatz 1 ausgeräumt werden, so kann ein Mitgliedstaat die Zulassung des Pflanzenschutzmittels in seinem Gebiet verweigern, wenn er angesichts spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen berechtigten Grund zu der Annahme hat, dass das betreffende Produkt noch immer ein unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt.

Art. 36 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1107/2009 verpflichtetet den cMS somit mit Ausnahme von Fällen im Sinne von Art. 36 Abs. 3 der Verordnung zur Gewährung oder Verweigerung der Zulassung auf der Grundlage der Schlussfolgerungen aus der Bewertung durch den den Antrag prüfenden Mitgliedstaat. Eine weitergehende Prüfungskompetenz im Hinblick auf die Entscheidung des prüfenden Mitgliedstaates kommt dem beteiligten Mitgliedstaat grundsätzlich nicht zu. Die Beklagte ist daher weder befugt noch verpflichtet, die Referenzzulassung auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 36 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1107/2009, welcher ausdrücklich bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die Zulassung auf der Grundlage der Schlussfolgerungen aus der Bewertung durch den prüfenden Mitgliedstaat gewähren oder verweigern. Die Einräumung einer über die in Absatz 3 genannte Prüfungskompetenz hinausgehende Prüfungsmöglichkeit findet sich in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 gerade nicht. Es hätte dem Verordnungsgeber offen gestanden, eine weitergehende Prüfungskompetenz zu normieren, wovon dieser jedoch keinen Gebrauch gemacht hat.

Auch der Regelungszusammenhang spricht gegen eine weitergehende Prüfungskompetenz des nur beteiligten Mitgliedstaates. So hätte der Verordnungsgeber mit den Regelungen in Absatz 3 keine Ausnahmetatbestände schaffen müssen, wäre er davon ausgegangen, dass keine Bindungswirkung besteht.

Gegen eine weitergehende Prüfungskompetenz des beteiligten Mitgliedstaates spricht auch eine teleologische Interpretation unter besonderer Berücksichtigung des Normzweckes. Ausweislich der Erwägungsgründe Nr. 8 und 9 zur VO (EG) Nr. 1107/2009 war es das Ziel des Verordnungsgebers, ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt zu gewährleisten und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft der Gemeinschaft sicherzustellen. Um die aufgrund des unterschiedlichen Schutzniveaus in den Mitgliedstaaten möglicherweise bestehenden Handelshemmnisse so weit als möglich zu beseitigen, sollten zudem harmonisierte Regelungen u. a. für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln festgelegt werden. Zweck der Verordnung ist es, den freien Verkehr der entsprechenden Produkte und die Verfügbarkeit dieser Produkte in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Zugleich intendierte der Verordnungsgeber nach dem Rechtsgedanken des Erwägungsgrundes Nr. 14 eine Beschleunigung des gesamten Zulassungsverfahrens. Gemäß Erwägungsgrund Nr. 25 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sollten im Interesse der Vorhersehbarkeit, Effizienz und Kohärenz die Kriterien, Verfahren und Bedingungen für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln unter Berücksichtigung der allgemeinen Grundsätze des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier und der Umwelt harmonisiert werden. Dieses Harmonisierungsbestreben verfolgte der Verordnungsgeber mithin - ausweislich des Erwägungsgrundes Nr. 9 der genannten Verordnung - in dem Bewusstsein, dass innerhalb der Mitgliedstaaten unterschiedliche Schutzniveaus bestehen. Das zonale Zulassungsverfahren soll gerade dazu dienen, dass die einzelnen beteiligten Mitgliedstaaten keine eigene Prüfung aller Zulassungsvoraussetzungen vornehmen, sondern die von dem anderen, prüfenden Mitgliedstaat bereits erfolgte Prüfung der eigenen Entscheidung zugrunde legen. Diese Verfahrensweise dient damit gerade dem dargelegten Zweck der Harmonisierung der Zulassungspraxis innerhalb der Gemeinschaft sowie dem Beschleunigungs- und Effizienzbestreben, da zugleich doppelte Arbeiten vermieden werden.

Das gemeinsame europäische System der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln gründet sich insofern auf das Prinzip gegenseitigen Vertrauens, dass alle hieran beteiligten Staaten die Vorgaben beachten, die ihre Grundlage in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 finden und ein hohes Schutzniveau gewährleisten (vgl. zur gegenseitigen Anerkennung von Tierarzneimittelzulassungen BVerwG, Urt. v. 19.09.2013 - 3 C 22/12 - juris, Rn. 22 m. w. N.). Hieraus ist die Vermutung abzuleiten, dass die Bearbeitung von Zulassungsanträgen für Pflanzenschutzmittel in jedem Mitgliedstaat im Einklang mit den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 steht. Die genannten Zwecke der Verordnung würden nicht erreicht, wenn der nur beteiligte Mitgliedstaat eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle der Referenzzulassung vornehmen müsste oder dürfte. Der Europäische Gerichtshof hat in Bezug auf eine gegenseitige Anerkennung der Zulassung eines Humanarzneimittels festgestellt, dass die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung in strikter Weise geregelt sei; das Bestehen einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit bilde den einzigen Grund, auf den sich ein Mitgliedstaat berufen dürfe, um einer von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Humanarzneimittels die Anerkennung zu versagen (EuGH, Urt. v. 16.10.2008 - C-452/06, Synthon - Slg. I 7681 Rn. 26 und 28). Da sich das Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und das Verfahren der zonalen Zulassung unter Beteiligung eines cMS im Wesentlichen nur durch die zeitliche Abfolge unterscheiden, lassen sich die in dieser Entscheidung angestellten Erwägungen weitgehend auf den vorliegenden Fall übertragen, zumal im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung ggf. sogar ein größerer zeitlicher Abstand zwischen der Referenzzulassung und der Zulassung im beteiligten Mitgliedstaat liegen kann, als bei einem zonalen Zulassungsverfahren.

Ausgehend von den genannten Überlegungen bilden die in Art. 36 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1107/2009 festgelegten Ausnahmen die einzigen Gründe, auf die sich ein Mitgliedstaat berufen kann, um einer von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Genehmigung für das Inverkehrbringen die Anerkennung zu versagen. Das zonale Verfahren lässt somit keinen Raum für eine Versagung der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels aus anderen als den in Art. 36 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 genannten Gründen. Eine andere Auslegung liefe dem Zweck der Verordnung zuwider und nähme den maßgeblichen Bestimmungen ihre praktische Wirksamkeit. Dürfte ein Mitgliedstaat, bei dem die nationale Zulassung bei Prüfung durch einen anderen Mitgliedstaat beantragt wird, diese Zulassung von einer zweiten Prüfung des gesamten Zulassungsantrags oder eines Teils davon abhängig machen, so liefe dies letztlich darauf hinaus, dem vom Verordnungsgeber geschaffenen Verfahren jeden Sinn zu nehmen und die Verwirklichung der mit der Verordnung verfolgten o. g. Ziele, wie insbesondere der in Erwägungsgrund Nr. 9 der Verordnung genannten Verbesserung des freien Verkehrs der entsprechenden Produkte, ernsthaft zu gefährden (vgl. EuGH, a. a. O., Rn. 32).

Hierbei verkennt die Kammer nicht, dass dieses System in der Praxis auf größere Funktionsstörungen in einem bestimmten Mitgliedstaat stoßen kann, so dass die ernstzunehmende Gefahr besteht, dass die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln teilweise nicht dem angestrebten hohen Schutzniveau entspricht. Es ist daher davon auszugehen, dass die genannte Vermutung widerlegt werden kann. Eine Widerlegung der Vermutung, dass die Bearbeitung von Zulassungsanträgen für Pflanzenschutzmittel in jedem Mitgliedstaat im Einklang mit den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 steht, ist jedoch aufgrund der gewichtigen Zwecke des gemeinsamen europäischen pflanzenschutzrechtlichen Zulassungssystems an hohe Hürden zu knüpfen, weshalb nicht jede mangelhafte Prüfung und nicht jeder Verstoß gegen die Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 genügt, um dem lediglich beteiligten Mitgliedstaat eine Prüfungskompetenz zuzubilligen. Jedenfalls solange sich nicht aufdrängt, dass ein Referenzmitgliedstaat die im jeweiligen Zulassungsverfahren zu beachtenden Rechtsvorschriften systematisch verletzt, besteht im nationalen Zulassungsverfahren kein Raum für eine weitergehende Überprüfung (vgl. BVerwG, a. a. O.).

Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Ausnahmetatbestand des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 im vorliegenden Falle nicht erfüllt.

Stützt man sich, wie die Beklagte es getan hat, auf die ultima ratio des Ausnahmetatbestandes des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009, nämlich eine Zulassungsversagung, müssen zwingend alle Tatbestandsmerkmale des Art. 36 Abs. 3 S. 2 VO (EG) 1107/2009 erfüllt sein.

Die Verweigerung der Zulassung kann nur „angesichts spezifischer ökologischer und landwirtschaftlicher Bedingungen“ erfolgen. Zudem muss der Mitgliedstaat „berechtigten Grund zu der Annahme“ haben, dass das betreffende Produkt noch immer ein „unannehmbares Risiko“ für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt.

Es kann hier letztlich dahinstehen, ob es sich bei dem Verweis auf einen vergleichsweise niedrigen HNVF-Indikator („high nature value farmland“; Landwirtschaftsflächen mit hohem Naturwert) in Deutschland von 15,1 % sowie der besonderen Gefährdungssituation des Feldhasen in Deutschland um spezifische ökologische und landwirtschaftliche Bedingungen handelt. Um solche Bedingungen könnte es sich dann handeln, wenn hierunter nicht ausschließlich nationale Besonderheiten fielen, sondern ggf. auch solche Umstände, die nur einige wenige Mitgliedstaaten betreffen (in der Zone B haben nur die Niederlande (15,19 %) und Luxemburg (9,7 %) ähnlich niedrige HNVF-Indikatoren).

Hierüber muss aber letztlich nicht entschieden werden, denn die Beklagte hat einen falschen Maßstab bei ihrer Risikobewertung angesetzt. Der betreffende Mitgliedstaat muss „berechtigten Grund zu der Annahme haben“, dass das Produkt noch immer ein unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Die Kammer verkennt hierbei nicht, dass es keines vollständigen Nachweises unannehmbarer Risiken bedarf, sondern lediglich eines „berechtigten Grundes zu der Annahme“ solcher Risiken.

Ein berechtigter Grund zu einer entsprechenden Annahme stellt jedoch mehr dar als eine bloße Vermutung. Nur dies wird auch dem Ausnahmecharakter des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 gerecht. Denn auch das Vorsorgeprinzip kann nicht zur Begründung herangezogen werden, um von der Ausnahmevorschrift des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 bereits bei Verdachtsmomenten und noch unsicherer wissenschaftlicher Grundlage Gebrauch zu machen. Bis zuletzt wird aber aus den Stellungnahmen des UBA und den Schriftsätzen der Beklagten deutlich, dass lediglich Befürchtungen bzw. Verdachtsmomente vorliegen. So schrieb das UBA zuletzt noch am 27.03.2018:

„Ohne geeignete Untersuchungen im Freiland mit Kausalanalyse lässt sich der gegebene ungünstige Erhaltungszustand der Feldhasenpopulation in Deutschland zwar nicht ohne weiteres ganz oder teilweise auf Auswirkungen der Anwendung von H. zurückführen, zumal die Populationen durch zahlreiche landwirtschaftliche und andere Faktoren beeinflusst werden. Jedoch kann der ungünstige Erhaltungszustand der Populationen andererseits nicht dazu herangezogen werden, den Verdacht unannehmbarer Auswirkungen von O. zu widerlegen.“

In seiner Einvernehmenserteilung vom 21.03.2017 (Bl. 590 d.A.) führt das UBA zudem zur Begründung dessen, dass ein Widerruf der Zulassung für das Produkt „I.“ nicht angezeigt sei, aus:

„Dies begründet sich daraus, dass weder Hinweise auf unannehmbare Auswirkungen aus der bisherigen Anwendung von H. -haltigen Produkten bekannt sind noch die einheitlichen speziellen Entscheidungsgrundsätze in Bezug auf den Schutz von Säugetieren in einem solchen Maße verfehlt werden, dass Gefahr im Verzug angenommen werden müsste. (…) Aus Zulassungsverfahren zu anderen H. -haltigen Pflanzenschutzmitteln ist uns bekannt, dass Möglichkeiten der Verfeinerung der Risikobewertung in Bezug auf die Höhe von Rückständen auf den als Nahrung dienenden Pflanzen sowie der Verhaltensweisen des Feldhasen (Nutzung verschiedener Kulturen als Lebensraum) bestehen, die hier nicht ausgeschöpft wurden und die den errechneten Risikoquotienten um einen Faktor von mindestens ca. 10 erhöhen würden“

In einer weiteren Stellungnahme des UBA vom 21.12.2016 (Bl. 538 d.A.) heißt es:

„Es bleibt festzuhalten, dass die Risikobewertung des RMS bezüglich Vorhersagegenauigkeit und Prognosesicherheit unter Berücksichtigung der neuen Erkenntnisse der abschließenden EFSA-Neubewertung des Wirkstoffs im Rahmen der Überprüfung der Wiedergenehmigung zu hohe Unsicherheiten aufweist, um angesichts der besonderen Gefährdungssituation für Säugetiere der Agrarlandschaft (hier: Feldhasenpopulationen) in Deutschland unannehmbare Umweltrisiken infolge der Anwendung des Mittels „F.“ mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausschließen zu können.“

Dienen aber die selbst von der Beklagten und dem UBA zur Darstellung eines aus ihrer Sicht „unannehmbaren Risikos“ vorgelegten Grenzwertberechnungen anhand der Vorgaben der Verordnung (EG) 546/2011, Annex, Teil C, Punkt 2.5.2.1 (TER > 5) lediglich dazu, ein potentielles Risiko aufzuzeigen, welches letztlich noch nicht im Rahmen von Feldstudien überprüft werden konnte und auch nach Ansicht der Beklagten ggf. noch weiterer Verfeinerung bedürfte, ist damit auch die Schwelle des „berechtigten Grundes zur Annahme unannehmbarer Risiken“ noch nicht erreicht. Selbst führt die Beklagte auch in ihrer Stellungnahme vom 31.01.2017 aus, dass die einheitliche Berechnung des TER auf der Basis des EFSA Guidance Documents etwas ist, auf das die beteiligten Mitgliedstaaten ihre Zulassungsentscheidung „aufbauen“ können. Zu berücksichtigen ist hierbei auch, dass der Wirkstoff H. auf europäischer Ebene erneut als Wirkstoff zugelassen wurde. Der „Final Renewal report for active substance H.“ der Europäischen Kommission vom 23.03.2017 spricht insofern zwar auch von Risiken für Säugetiere. Unter Abschnitt 3 heißt es dort:

„The long-term risk to mammals for the representative uses in maize was identified as high.“

Dennoch wurde auch von der Kommission nicht ausgeschlossen, dass Pflanzenschutzmittel, die H. enthalten, weiterhin die Sicherheitsanforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 bis 3 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erfüllen können. Soweit jedoch für den Wirkstoff H. und dessen Langzeitauswirkungen auf Säugetiere Datenlücken beschrieben werden, seien diese im Rahmen der Erstzulassungsverfahren oder Erneuerungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten koordiniert zu schließen. Eine solche Vorgehensweise diene der Harmonisierung und Vermeidung von Doppelarbeit. Insbesondere wurde von der Kommission auch darauf verwiesen, dass den im Final Renewal Report aufgeführten potentiellen Risiken für Säugetiere mit Risikominderungsmaßnahmen begegnet werden solle:

„The review has also concluded that under the proposed and supported conditions of use there are no unacceptable effects on the environment, as provided for in Article 4(3)(e) of Regulation (EC) No 1107/2009, provided that certain conditions are taken into account as detailed in section 6 of this report. (…)

6. Particular conditions to be taken into account on short term basis by Member States in relation to the granting of authorizations of plant protection products containing H.

On the basis of the proposed and supported uses (as listed in Appendix II), the following issues have been identified as requiring particular and short term attention from all Member States, in the framework of any authorisations to be granted, varied or withdrawn, as appropriate:

– the protection of operators,

– the protection of groundwater in vulnerable regions,

– the protection of mammals, aquatic and non-target plants.

Conditions of use shall include risk mitigation measures, where appropriate.“

Soweit in der mündlichen Verhandlung der anwesende Mitarbeiter des UBA hierzu ausgeführt hat, dass die im Final Renewal Report angeführten Datenlücken von einem eine Zulassung beantragenden Unternehmen erst geschlossen werden müssten, um überhaupt eine Zulassungsfähigkeit zu erreichen, trifft dies zwar zu, betrifft aber das Verhältnis zwischen prüfendem Mitgliedstaat und Antragsteller. Wurde in diesem Verhältnis eine Zulassung aber bereits erteilt, kann die Abkehr von dieser grundsätzlichen Entscheidung nicht auf Basis eines Verdachtes und den Verweis auf Datenlücken erfolgen. Etwaige vom betreffenden Mitgliedstaat angeführte Datenlücken, die einer genaueren Risikoabschätzung (bis zum Grad der Feststellung berechtigter Gründe für unannehmbare Risiken) entgegenstehen, müssen von dem Mitgliedstaat geschlossen werden, der sich auf die Ausnahmevorschrift des Art. 36 Abs. 3 S. 2 VO (EG) 1107/2009 beruft. Soweit das UBA in seiner Stellungnahme vom 27.03.2018 darauf verweist, dass in Zulassungsverfahren das Vorsorgeprinzip gemäß Art. 1 Abs. 4 der Verordnung (EG) 1107/2009 gelte und demnach die Möglichkeit unannehmbarer Auswirkungen weitgehend ausgeschlossen werden müsse, ist ein solcher Maßstab im Rahmen des Ausnahmetatbestandes nicht derart anzulegen, dass bereits die Möglichkeit eines unannehmbaren Risikos durch die Versagung der Zulassung ausgeschlossen werden muss.

Die hohen Hürden des Ausnahmetatbestandes lassen sich letztlich auch nicht vom prüfenden Mitgliedstaat selbst durch etwaige Öffnungsklauseln und Übertragung von weitergehenden Prüfungskompetenzen aushebeln. Unabhängig davon, ob mit dem von der Beklagten zitierten Passus aus dem Registration Report den betreffenden Mitgliedstaaten tatsächlich eine weitere Prüfungskompetenz überlassen werden sollte, liegt der Umfang der Prüfungskompetenzen entsprechend der Verordnung nicht in den Händen des prüfenden Mitgliedstaates. Allenfalls könnte ein solches „Abgeben von Prüfungskompetenzen“ dann zu einer weiteren Überprüfung der Zulassung berechtigen, wenn hierin ein systematischer Mangel läge. Jedenfalls solange sich aber nicht aufdrängt, dass ein Referenzmitgliedstaat die im jeweiligen Zulassungsverfahren zu beachtenden Rechtsvorschriften systematisch verletzt, besteht im nationalen (Anerkennungs-) Zulassungsverfahren kein Raum für eine weitergehende Überprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.2013 - 3 C 22/12 – juris). Die Beklagte hat insoweit nicht vorgetragen, dass ein mit einer „Öffnungsklausel“ verbundener Rechtsverstoß mehrfach und nicht nur in einem Zulassungsverfahren aufgetreten ist.

Da somit bereits kein „berechtigter Grund zur Annahme eines unannehmbaren Risikos“ festgestellt werden kann, kommt es auch nicht mehr auf die Frage an, ob die Versagung der Zulassung auch deshalb rechtswidrig war, weil Risikominderungsmaßnahmen nicht ausreichend in Betracht gezogen wurden. Hierzu ist lediglich ergänzend auszuführen, dass die Systematik des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 vorgibt, dass es sich bei dem Verweigerungstatbestand des Satzes 2 um die ultima ratio handeln soll. Denn nach Satz 1 sollen vornehmlich Risikominderungsmaßnahmen geprüft werden. Eine gänzliche Versagung kommt demnach nur in Betracht, wenn durch Festlegung solcher Risikominderungsmaßnahmen die bestehenden Bedenken in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt nicht ausgeräumt werden können.

Dass die Beklagte eine Zulassung unter Verwendung von Auflagen zur Risikominderung ernsthaft in Betracht gezogen hat, ist nicht ersichtlich. Zwar findet sich im Ablehnungsbescheid vom 25.08.2016 der Passus:

„Geeignete Risikominderungsmaßnahmen gemäß Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 mit einem Mindestmaß an Praktikabilität und Überwachbarkeit stehen in diesem Fall nicht zur Verfügung.“

Dass dieser Aussage eine fachlich ausreichende Würdigung zugrunde lag, bleibt jedoch nach dem Eindruck der mündlichen Verhandlung zu bezweifeln. Soweit der in der mündlichen Verhandlung anwesende Mitarbeiter des UBA ausgeführt hat, er habe eine etwaige Verkürzung des BBCH-Zeitraums bei seiner Prüfung, ob Risikominderungsmaßnahmen möglich sind, nicht in den Blick genommen, da die diesbezüglichen Fragen nicht in die fachliche Zuständigkeit des UBA, sondern in die des JKI – ggf. unter Beteiligung anderer Fachbehörden - fallen, war der Kammer nicht ersichtlich, dass diese Prüfung oder Überlegungen zu anderen Risikominderungsmaßnahmen überhaupt angestellt wurde, oder aber lediglich das vorhandene Prüfungsergebnis des UBA von der Beklagten übernommen wurde. Dass Risikominderungsmaßnahmen durchaus in Betracht kommen dürften, folgt – wie oben bereits dargestellt - auch aus dem „Final Renewal report for active substance H.“ der Europäischen Kommission vom 23.03.2017.

Ebenso ist nicht weiter zu überprüfen, ob die im Feststellungszeitraum bereits zugelassenen Produkte „P.“ und „I.“ gegen ein „unannehmbares Risiko“ sprechen und damit der Zulassungsverweigerung nach Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 entgegenstünden.

Die Nichterteilung der Zulassung durch die Beklagte war auch trotz des zunächst nicht erteilten und später versagten Einvernehmens seitens des UBA rechtswidrig.

Ob und wenn ja welche Möglichkeiten die Beklagte hatte, sich über ein rechtswidrig nicht erteiltes bzw. versagtes Einvernehmen des UBA hinwegzusetzen, ist für die Frage der Rechtswidrigkeit der Nichterteilung der Zulassung nicht entscheidend. Denn die Frage des rechtswidrig versagten Einvernehmens ist nur ein Verwaltungsinternum (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 05.07.2016 – Au 3 K 15.1039 –; VG Bayreuth, Urteil vom 06.03.2012 – B 1 K 10.959 –, juris), für das im Außenverhältnis wiederum die Beklagte gegenüber der Klägerin verantwortlich ist. Deshalb handelt es sich auch um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Das fehlende Einvernehmen der Beteiligungsbehörde ist als Verwaltungsinternum für die gerichtliche Entscheidung über einen Verpflichtungsanspruch ohne Belang (VG Potsdam, Urteil vom 01.02.2018 – 1 K 617/16 – unter Verweis aufBVerwG, Urteil vom 19. November 1965 - IV C 184.65 -, juris). Die Feststellung eines Anspruchs und damit der Rechtswidrigkeit einer Versagung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung muss hier auch deshalb gegenüber der Beklagten trotz einer ggf. intern bestehenden Bindung an ein Einvernehmen möglich sein, da das vom UBA versagte Einvernehmen als Mitwirkungshandlung einer anderen Behörde gemäß § 44a VwGO von der Klägerin nicht gesondert angreifbar ist (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 19. Auflage 2013, § 44a Rn. 6). Könnte sich also die Beklagte im Rahmen der Anspruchsdurchsetzung bzw. –feststellung vor Gericht wirksam auf ein versagtes oder nicht erteiltes Einvernehmen zurückziehen, bedeutete dies eine Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes. Sein Einvernehmen hat das UBA zunächst nach Ablauf der 120-Tage-Frist rechtswidrig nicht erteilt und schließlich auch rechtswidrig versagt, was im Außenverhältnis die Beklagte gegenüber der Klägerin zu verantworten hat. Denn eine Versagung hätte nur unter den Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 erfolgen dürfen. Dass diese Voraussetzungen nicht vorlagen, wurde bereits ausgeführt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Zivilprozessordnung (ZPO).