I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung, daß ihm für seine täglichen Fahrten von B. nach H. und zurück Reisekostenvergütung zu gewähren ist.

Er ist Vorsitzender des Bundesgrenzschutz-Bezirkspersonalrates beim Grenzschutzkommando ... (BGS-BPR beim GSK ...) - Beteiligter zu 3. - in H. und für die Dauer seiner Amtszeit vollständig freigestellt von seiner dienstlichen Tätigkeit bei seiner Stammdienststelle, der Grenzschutzabteilung ... (GSA ...) in B., die er nur gelegentlich im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit als - insoweit nicht freigestelltes - Mitglied auch des örtlichen Personalrates aufsucht. Er wohnt weiterhin in B.. Zur Wahrnehmung seines Amts im BPR-PBR fährt er täglich von B. nach Hannover und zurück.

Bis zum Frühjahr 1985 wurde ihm dafür Reisekostenvergütung nach dem BRKG gewährt. Im Februar 1985 wurde jedoch die auszahlende Grenzschutzverwaltungsstelle B. von dem Beteiligten zu 1. angewiesen, diese Praxis ab 1. März 1985 einzustellen, weil dem Antragsteller, dessen Dienstort nicht mehr B., sondern H. sei, keine Reisekostenvergütung, sondern nur Trennungsgeld zustehe. Nachdem die Grenzschutzverwaltungsstelle B. dem Antragsteller den Inhalt dieser Anweisung bekanntgegeben hatte, erhob dieser Widerspruch, den die Grenzschutzverwaltung ... als unbegründet zurückwies.

Der Antragsteller hat daraufhin das Verwaltungsgericht angerufen und geltend gemacht: Nach § 44 BPersVG stehe ihm Reisekostenvergütung für sein Pendeln zwischen B. und H. zu, weil sein Wohn- und Dienstort weiterhin B. sei. Seine Freistellung könne schon deshalb nicht einer Abordnung gleichgesetzt werden, weil eine Abordnung für die Dauer einer Wahlperiode der Zustimmung der Personalvertretung bedürfe. In einer Verweigerung der Reisekostenvergütung sehe er eine Behinderung seiner Personalratstätigkeit i.S. des § 8 PersVG, zumal das ihm gezahlte Trennungsgeld nicht annähernd seine tatsächlichen Unkosten für die täglichen Fahrten nach H. decke.

Der Antragsteller hat beantragt

festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, ihm für seine täglichen Reisen von B. nach H. und zurück Reisekosten nach dem Bundesreisekostengesetz zu gewähren.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und ist ihm entgegengetreten.

Mit Beschluß vom 21. Oktober 1986 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG erhielten Personalratsmitglieder bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig seien, Reisekostenvergütung nach dem BRKG in der Bemessung, wie sie für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 gelte. Verwiesen werde damit auf das BRKG im Ganzen, d.h. auf seine Tatbestände und auf seine Rechtsfolgen, nicht lediglich auf bestimmte seiner Einzelvorschriften. Dieses Verständnis des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG als Rechtsgrundverweisung sei sachgerecht; denn auch die zu Personalvertretungszwecken notwendigen Fahrten seien im weiteren Sinne dienstlich veranlaßte Reisen. Mit der Verweisungsnorm würden die Personalratsmitglieder reisekostenrechtlich den übrigen Bediensteten gleichgestellt. Dann könne der Antragsteller von allen dort alternativ vorgesehenen Formen der Leistung aber nur diejenige erhalten, deren Gewährungstatbestand seine Art des täglichen Pendelns zwischen B. und H. in analoger Anwendung erfülle. Das jedoch sei nicht die Reisekostenvergütung i.S. von § 1 Abs. 1 BRKG, die nur für Dienstreisen gewährt werde. Ein Beamter, der, wie der Antragsteller, täglich zwischen seinem Wohnort und seinem Dienstort hin und her fahre, erhielte dafür ebenfalls keine Reisekostenvergütung. Fahrten des täglichen Pendelns seien keine Dienstreisen. Sie würden nicht i.S. von § 2 Abs. 2 BRKG dienstlich veranlaßt zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes, sondern sie erfolgten auf Eigenveranlassung des Pendlers zwischen Wohn- und Dienstort. Für derartige Reisen könne lediglich Trennungsgeld unter den Voraussetzungen des § 22 Abs. 1 BRKG und der Trennungsgeldverordnung gewährt werden, wenn nämlich dem Pendler ein Umzug nicht zugemutet werden könne und diese Unzumutbarkeit dienstlich veranlaßt sei. Da das BRKG auf Personalratsreisen nur entsprechend, nicht aber direkt angewendet werde, komme es nicht darauf an, daß B. vor der Freistellung des Antragstellers der Ort seiner Beschäftigung gewesen sei und dienstrechtlich noch immer sein Dienstort sein dürfte. Denn in entsprechender Anwendung sei Dienstort hier der Ort der Personalratstätigkeit, also derjenige Ort, wo sich die Geschäftsstelle des Personalrates befindet. Das sei hier H.. Die Freistellung des Antragstellers und die Aufnahme der Personalratstätigkeit in H. stünden im Sinne der analogen Anwendung des BRKG einer Abordnung des Antragstellers nach H. gleich und könnten demzufolge einen Anspruch auf Trennungsgeld auslösen.

Gegen den ihm am 17. November 1986 zugestellten Beschluß richtet sich die am 2. Januar 1987 beim Oberverwaltungsgericht eingegangene und am 19. Januar 1987 begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft.

Der Antragsteller beantragt,

den angefochtenen Beschluß zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu entscheiden.

Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Beteiligte zu 3. schließt sich dem Antrag des Antragstellers an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beteiligte zu 2. vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

II.

1. Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig

Sie ist zwar nicht innerhalb der Beschwerdefrist eingelegt worden, weil sie erst nach Fristablauf vom Verwaltungsgericht an das Oberverwaltungsrecht weitergereicht wurde (vgl. Grunsky, ArbGG, 5. Aufl., § 87 RdNr. 11, m.Nachw.). Das beruht aber auf der falschen Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Beschlusses, die Beschwerde könne beim Oberverwaltungsgericht oder beim Verwaltungsgericht eingereicht werden. Gemäß § 9 Abs. 5 Satz 3 ArbGG begann deshalb die Beschwerdefrist hier nicht zu laufen; die Jahresfrist gemäß § 9 Abs. 5 Satz 4 ArbGG ist gewahrt.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht hat das Verwaltungsgericht zu Recht den Leiter der Grenzschutzverwaltung ... am Verfahren beteiligt. Zwar ist als Dienststellenleiter grundsätzlich der Partner des Personalrats beteiligt, um dessen personalvertretungsrechtliche Angelegenheit es in dem Verfahren geht. Obwohl hier der Reisekostenanspruch des Vorsitzenden des BGS-BBR beim GSK-... im Streit ist, wird davon die personalvertretungsrechtliche Stellung des diesem zugeordneten Kommandeurs des GSK-... aber nicht betroffen. Denn gemäß Nr. 6.3 der "Dienstanweisung für die Grenzschutzverwaltungen und ihre Zusammenarbeit mit den Grenzschutzkommandos" gehören Reisekosten zu den Verwaltungsangelegenheiten, die von den - den Grenzschutzkommandos gleichgeordneten - Grenzschutzverwaltungen als Bundesmittelbehörden (§ 43 BGSG) in eigener Zuständigkeit wahrgenommen werden. Aufgrund dieser Zuständigkeit hat der Beteiligte zu 1. mit Schreiben vom 14. Februar 1985 die ihm nachgeordnete Grenzschutzverwaltungsstelle B. angewiesen, die bisherige Zahlung von Reisekostenvergütung einzustellen.

Beteiligt ist aber auch diese die Haushaltsmittel bewirtschaftende Verwaltungsstelle, die nach Nr. 10 der "Dienstanweisung" die Verwaltungsangelegenheiten auf örtlicher Ebene als Dienststelle der Grenzschutzverwaltung durchführt, von dem Antragsteller auf Zahlung in Anspruch genommen wird und ihm gegenüber mit Schreiben vom 27. Februar 1985 die weitere Gewährung von Reisekostenvergütung abgelehnt hat; daß dies auf Weisung des Beteiligten zu 1. geschah, ist rechtlich unerheblich. Schließlich ist am Verfahren auch der BGS-BPR beim GSK ... beteiligt, da die Bestimmung H. zum Geschäftssitz auf seinem Beschluß beruht und der geltend gemachte Reisekostenanspruch Fragen aufwirft, die für die Rechtsstellung seiner Vorstandsmitglieder von allgemeiner Bedeutung sind.

2. Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Dabei kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht seine örtliche Zuständigkeit zu Recht angenommen hat oder hier gemäß §§ 83 Abs. 2 BPersVG, 82 ArbGG das Verwaltungsgericht am Sitz der Dienststelle, um deren Personalrat es geht (Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, 4. Aufl., § 83 RdNr. 37), in Hannover zuständig war; denn gemäß § 88 ArbGG wäre eine unrichtige Annahme der örtlichen Zuständigkeit im Beschwerdeverfahren nicht mehr beachtlich. In der Sache hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers jedenfalls zu Recht abgelehnt. Die beanspruchte Reisekostenvergütung für die täglichen Fahrten zwischen B. und H. steht dem Antragsteller nicht zu.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 iVm § 54 Abs. 1 BPersVG erhalten auch Mitglieder der Stufenvertretungen bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach dem Bundesreisekostengesetz; die Reisekostenvergütungen sind nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 19 geltenden Bestimmungen zu bemessen. Zwar sind diese Reisen keine Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 2 BRKG, da sie nicht der Erledigung eines bestimmten Dienstgeschäfts dienen und auch keiner Genehmigung bedürfen (BVerwGE 14, 282, 285 [BVerwG 22.06.1962 - VII P 8/61] = PersV 162, 180); 67, 135, 143 = PersV 1984, 324). In Anknüpfung an § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG, nach dem die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten zu tragen hat, verweist Satz 2 gleichwohl hinsichtlich Art und Umfang der Reisekosten auf das BRKG als die spezielle Rechtsgrundlage, nach der sich die Vergütungen bestimmen. Aus dem Umstand, daß ihre Reisen keine "Dienstreisen" sind, folgt dabei nicht, daß die Mitglieder von Personalvertretungen für jede beliebige Reise einen Anspruch auf Vergütung entsprechend dem BRKG haben. Vielmehr setzt der Erstattungsanspruch zunächst voraus, daß eine Tätigkeit des Personalrats ausgeübt wurde, also seine Rechte wahrgenommen oder ihm obliegende Pflichten erfüllt wurden; das beurteilt sich ausschließlich nach objektiven Gesichtspunkten und ist Ermessenserwägungen entzogen. Ein gewisser, wenn auch begrenzter Ermessensspielraum besteht lediglich hinsichtlich der Art und Weise, wie ein Personalratsmitglied eine ihm obliegende Aufgabe wahrnimmt, insbesondere ob es zu deren Erfüllung eine Reise für erforderlich halten durfte (BVerwGE 69, 153 [BVerwG 12.04.1984 - 5 C 95/80] = PersV 1983, 372, m. Nachw.).

Hier hat der Antragsteller in H. zwar eine Tätigkeit des Personalrats ausgeübt, nämlich die Aufgaben des BGS-BPR wahrgenommen, zu deren Erfüllung er freigestellt war. Zweifeln könnte schon begegnen, ob er im Rahmen des Ermessens die täglichen Hin- und Rückfahrten zwischen seinem Wohnsitz und dem Sitz des BGS-BPR, an dem ihm amtlich unentgeltliche Unterkunft und Gemeinschaftsverpflegung gegen Bezahlung bereitgestellt wurde, für erforderlich halten durfte. Auch wenn das zu bejahen ist, steht dem Antragsteller die beanspruchte Reisekostenvergütung aber nicht zu. Dabei kann offenbleiben, ob seine Freistellung für die Aufgaben des BGS-BPR reisekostenrechtlich einer Abordnung im Sinne des § 22 BRKG gleichkam, so daß ihm nach dieser Vorschrift nur Trennungsgeld zustand (so OVG Bremen, Beschl. v. 11. 5. 1984, ZBR 1985, 27). Denn selbst wenn die Freistellung für die Geschäftsführung einer auswärtigen Stufenvertretung auch nicht im Sinne der §§ 22 Abs. 1 BRKG einer Abordnung an den Sitz der Stufenvertretung gleichzusetzen ist (so wohl BMI-Rundschreiben vom 9. 6. 1987 - DI 4 -212 152/12 -, Zf. 8 der Anlage; in besoldungsrechtlicher Hinsicht BVerwG, Urt. v. 28. 1. 1988 - 2 C 61.86 -), konnte der Antragsteller hier doch - abgesehen von den ersten 14 Tagen, für die er Tagegeld erhalten hat und die deshalb nicht im Streit sind - entsprechend § 11 Abs. 1 BRKG nur eine Vergütung wie bei einer Abordnung beanspruchen.

Gemäß § 4 Nr. 5 BRKG ist auch die Erstattung der Auslagen wie bei einer Abordnung (Abfindung vom 15. Tage an) nach § 11 Abs. 1 BRKG eine Art der Reisekostenvergütung, die unter den entsprechenden Voraussetzungen von der Verweisung des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG umfaßt wird. Denn nach ständiger Rechtsprechung findet das BRKG in vollem Umfang auf die Reisen von Personalratsmitgliedern Anwendung. Es ist deshalb allgemein anerkannt, daß auch Mitglieder von Personalvertretungen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, anstelle des Tagegeldes nach § 9 BRKG nur eine Aufwandsvergütung nach § 17 BRKG in Verbindung mit den dazu ergangenen Erlassen erhalten, die gemäß § 4 Nr. 8 BRKG auch eine Art der Reisekostenvergütung ist (BVerwG, Beschl. v. 20. 10. 1977 - VII P 13.75 -, PersV 1979, 73; OVG Lüneburg, Beschl. v. 8. 4. 1975 - P OVG B 1/75 -, PersV 1979, 425; OVG Münster, Beschl. v. 11. 3. 1986 - CB 4/84 -, RiA 1987, 46; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 6. Aufl., § 44 RdNr. 13; Fischer/Goeres in GKÖD, Bd. V, § 44, RdNr. 23; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, 4. Aufl., § 44 RdNr. 34). Das gleiche gilt aber für die Reisekostenvergütung in Form der Pauschalvergütung nach §§ 4 Nr. 9, 18 BRKG (Fischer/Goeres, aaO; vgl. auch BVerwGE 25, 114) oder der Auslagenerstattung nach §§ 4 Nr. 5, 11 Abs. 1 BRKG.

Die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung des § 11 Abs. 1 BRKG sind im vorliegenden Falle auch erfüllt. Schon aus dem Umstand, daß die Reisen von Mitgliedern der Personalvertretungen keine Dienstreisen sind, ergibt sich, daß die auf Dienstreisen von Beamten zugeschnittenen Begriffe des Reisekostenrechts nicht voll auf solche Reisen von Mitgliedern der Personalvertretungen passen und nicht einfach auf den personalvertretungsrechtlichen Erstattungsanspruch übertragen werden können (BVerGE 67, 135, 143 = PersV 1984, 324). Da das Reisekostenrecht aufgrund der Verweisung des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG für den Erstattungsanspruch der Mitglieder von Personalvertretungen entsprechend anzuwenden und daher insoweit materielles Personalvertretungsrecht ist (BVerwG, aaO, S. 139), ist es als solches auch in personalvertretungsrechtlicher Modifizierung auszulegen (so BVerwGE, aaO, S. 143 für das "dienstliche" Interesse im Sinne des § 6 KfzVO). Maßstab muß dabei stets der Sinn des Gesetzes sein, die Mitglieder von Personalvertretungen bei Reisen in Erfüllung ihrer Aufgaben nicht besser oder schlechter zu stellen, sie also mit einer Reisekostenvergütung in demjenigen Rahmen abzufinden, der auch für Beamte bei Dienstreisen gilt.

Nach diesen Grundsätzen ist H. als Sitz des BGS-BPR hier aber für den Antragsteller der "auswärtige Geschäftsort" im Sinne des § 11 Abs. 1 BRKG. Denn Geschäftsort im reisekostenrechtlichen Sinne ist der Ort, an dem das Dienstgeschäft erledigt wird (Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht, § 2, Anm. 7, § 11, Anm. 8). In der gebotenen entsprechenden Anwendung als materielles Personalvertretungsrecht ist deshalb "Geschäftsort" für das Mitglied einer Stufenvertretung, das von seiner Arbeitsleistung bei seiner Stammdienststelle vollständig für die Geschäftsführung dieser Stufenvertretung freigestellt ist, der Ort, an dem die Geschäftsstelle der Stufenvertretung ihren Sitz hat und die Personalratstätigkeit für sie zu erbringen ist (Grabendorff/Windcheid/Ilbertz/Widmaier, aaO, RdNr. 7; Lorenzen/Haas/Schmitt, aaO; RdNr. 33 a). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 BRKG sind gegeben. Denn im Sinne dieser Vorschrift dauert der Aufenthalt an demselben auswärtigen Geschäftsort immer dann länger als 14 Tage, wenn dort länger als 14 Tage Dienstgeschäfte zu erledigen sind. Das ist hier der Fall; die Geschäftsführung im BGS-BPR, für die der Antragsteller freigestellt ist, erfordert nach seinem eigenen Vorbringen seine Anwesenheit am Sitz der Geschäftsstelle an allen Arbeitstagen. Der Antragsteller kann sich auch nicht darauf berufen, daß er täglich nach der Arbeit wieder an seinen Wohnort zurückfährt, dort übernachtet und am nächsten Morgen eine neue Reise zur Geschäftsstelle des BGS-BPR nach H. antritt. Denn der "Aufenthalt an demselben auswärtigen Geschäftsort" im Sinne des § 11 Abs. 1 BRKG wird nicht dadurch unterbrochen, daß der Dienstreisende zur Übernachtung an seinen außerhalb des Geschäftsorts gelegenen Wohnort zurückkehrt; eine ständige Anwesenheit am Geschäftsort ist nicht notwendig (Kopicki/Irlenbusch, aaO, Anm. 6 und 7; Bayer. VGH, Urt. v. 9. 6. 1972, BayVBl. 1973, 73). Dies hat für den Antragsteller in gleicher Weise zu gelten wie für einen Beamten, der bei einer länger dauernden Dienstreise trotz täglicher Heimfahrt zur Übernachtung in seiner Wohnung ebenfalls vom 15. Tage an nur die geringere Vergütung wie bei einer Abordnung erhält.

Dieser rechtlichen Würdigung kann der Antragsteller auch nicht den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1984 (6 P 34.82 - Buchholz 238.3 A, Nr. 11 zu § 44 BPersVG) entgegenhalten. In dem dort entschiedenen Fall ging es um einzelne Reisen eines Personalratsmitglieds an einen auswärtigen Ort. Wenn das Bundesverwaltungsgericht für die einzelnen Tage, an denen diese Reisen unternommen wurden, eine Abordnung des Personalratsmitglieds im Sinne des § 22 Abs. 1 BRKG an den auswärtigen Ort verneint hat, so läßt sich daraus nichts für die hier zu entscheidende Frage herleiten, welche Art der Reisekostenvergütung dem Mitglied einer Stufenvertretung zusteht, das für die Geschäftsführung der Stufenvertretung freigestellt ist und an deren auswärtigen Sitz ständig seine personalvertretungsrechtliche Tätigkeit wahrzunehmen hat.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde war gemäß §§ 83 Abs. 2 BPersVG, 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Dr. Dembowski

Haase

Knief

Klitzsch

Pitsch