I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung, daß die Einführung des Grenzstreifendienstes im Schichtdienst seiner Mitbestimmung bedurfte.

Durch Befehl vom 1. September 1985 ordnete der Beteiligte an, daß der Grenzstreifendienst der Abteilung ab 4. Oktober 1985 durch einen Grenzstreifenzug im Schichtdienst zu versehen war. Danach überwachte die GSA ... die Grenze zur DDR durch ständigen Einsatz eines Grenzstreifenzuges im Schichtdienst und hielt Eingreifkräfte in Zugstärke bereit, um die Sicherheit der Grenzen zu gewährleisten. Der Grenzstreifendienst wurde nach dem Befehl in sieben Dienstgruppen im Schichtdienst gemäß Anlagen 1, 2 und 3 versehen, wobei Anlage 1 die Einteilung der Dienstgruppen, Anlage 2 die Dienstzeiten der Dienstgruppen und Anlage 3 die Streifenzeiten regelte.

Nachdem der Beteiligte die vom Antragsteller beanspruchten Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte unter Hinwels auf § 65 Abs. 1 Ziffer 6 a) BPersVG abgelehnt hatte, hat der Antragsteller das Verwaltungsgericht angerufen und geltend gemacht: Die generelle Einführung des Streifendienstes stelle keine Anordnung für Polizeibeamte dar, durch die Einsätze oder Einsatzübungen geregelt würden. Von der Vorschrift des § 85 Abs. 1 Ziffer 6 a) BPersVG würden nur solche Anordnungen erfaßt, die Einsätze unmittelbar regelten. Die Anordnung, daß generell der Grenzstreifendienst im Schichtdienst durchgeführt werden solle, sei der Entscheidung über den Grenzstreifendienst im Einzelfall vorgelagert und habe mit dem Einsatz selbst nichts zu tun. Die Einführung des Schichtdienstes unterliege der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Ziffer 1 sowie § 76 Abs. 2 Ziffer 5 und 7 BPersVG, jedenfalls aber der Mitwirkung aus § 78 Abs. 1 Ziffer 1 BPersVG.

Der Antragsteller hat beantragt,

hilfsweise

Der Beteiligte hat beantragt,

und ist den Rechtsausführungen des Antragstellers entgegengetreten.

Mit Beschluß vom 6. Februar 1987 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers abgelehnt. Im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die vom Antragsteller begehrte Beteiligung - gleich in welcher Form - werde durch § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG ausgeschlossen. Unter den Begriff des Einsatzes fielen Tätigkeiten des Bundesgrenzschutzes mit Wirkung nach außen, die im Rahmen seiner Aufgaben und Verwendungsmöglichkeiten lägen. Nicht darunter fielen mithin Tätigkeiten verwaltungsinterner Art. Bedeutsam für die Annahme eines Einsatzes sei unter anderem, ob polizeiliche oder andere Zwangsmittel angewendet werden dürfen. Diese Voraussetzungen seien ohne jeden Zweifel hier erfüllt. Jedenfalls der Streifendienst an der Grenze und der damit zusammenhängende Bereitschaftsdienst gehöre zum Einsatz im Sinne des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG. Die hier fragliche Anordnung bezüglich der polizeilichen Überwachung der Grenzen entziehe sich einer Beteiligung des Personalrates, weil die Maßnahmen taktischen Beurteilungskriterien unterlägen, in aller Regel der alsbaldigen Ausführung bedürften und von Fall zu Fall je nach den konkreten Verhältnissen der Grenze geändert werden müßten. Die Festlegung der Dienstzeiten der Dienstgruppen gemäß Anlage 2 könnte nur dann der Mitbestimmung unterliegen, wenn diese Regelung vom Befehl abspaltbar wäre. Das sei jedoch nicht der Fall. Die Dienstzeitregelung gemäß Anlage 2 bilde vielmehr eine Einheit mit der Schichtdienstanordnung; sie sei wesentlicher Bestandteil des Befehls und könne daher nicht separat betrachtet und einer Mitbestimmung des Personalrats unterworfen werden. Nach Wortlaut und Systematik des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) erfasse die Vorschrift nicht nur im Einzelfall gegebene Anordnungen, sondern auch generelle Regelungen.

Gegen den ihm am 17. Februar 1987 zugestellten Beschluß richtet sich die am 13. März 1987 eingelegte und gleichzeitig begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft und insbesondere geltend macht: Das Verwaltungsgericht habe den Begriff des Einsatzes verkannt, wie er in dem Erlaß des Bundesministers des Innern vom 15. Oktober 1976 umschrieben sei. Nach Sinn, Zweck und Entstehungsgeschichte des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG als Ausnahmevorschrift könne sie nur dann eingreifen, wenn die Kommandogewalt durch Beteiligungsrechte des Personalrats eingeschränkt würde, weil diese Beteiligung zeitliche Verzögerungen zur Folge haben könne. Das sei hier nicht der Fall, da es sich im vorliegenden Fall um eine verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Außenwirkung handle. Insbesondere die Anlagen 1 (Einteilung der Dienstgruppen) und 2 (Dienstzeiten) seien lediglich ein abstraktes, logisches Schema, das als Denkmodell für eine beliebige Zahl von Fällen zur Anwendung komme. Als abstrakte, generelle Regelung der Art und Weise der Durchführung des Grenzstreifendienstes habe der Befehl vom 1. September 1985 deshalb der Mitbestimmung unterlegen.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt. Dabei kann offen bleiben, inwieweit die vom Antragsteller beanspruchten Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungstatbestände erfüllt sind. Seine Beteiligung an dem Befehl vom 1. September 1985 ist hier jedenfalls durch § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG ausgeschlossen.

Nach dieser Vorschrift findet eine Beteiligung der Bundesgrenzschutzpersonalvertretung nicht statt bei Anordnungen für Polizeivollzugsbeamte, durch die Einsatz oder Einsatzübungen geregelt werden. Mit Beschluß vom 29. März 1984 - 17 OVG B 13/83 - hat der Senat diese Voraussetzung bei einem Befehl für den Einsatz des BGS See in der Nordsee bejaht, nach dem das Küstenmeer und die hohe See im Bereich des deutschen Festlandsockels in der Nordsee ständig von einer Bootsbesatzung im wöchentlichen Wechsel gemäß Wach- und Bereitschaftsplan sowie einer dreistündigen Rufbereitschaft für die dienstfreien Beamten zu überwachen war. Entsprechend hat der Hessische VGH entschieden, daß der Streifendienst an den Grenzen der Bundesrepublik Deutschland sowie der damit zusammenhängende Bereitschaftsdienst Einsatz i.S. des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG sind und diesen Dienst regelnde Anordnungen deshalb keiner Beteiligung des Personalrats unterliegen (Beschl. v. 24.4.1985, ZBR 1985, 286, ebenso VG Kassel, Beschl. v. 4.3.1982 - K 20/81 -).

Nach den Grundsätzen dieser Rechtsprechung, die im Schrifttum Zustimmung gefunden hat (Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG. 6. Aufl., § 85 RN 10; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, 4. Aufl., § 85 RN 31), ist der hier streitige Befehl ebenso einer Beteiligung des Antragstellers entzogen. Auch er war eine den Einsatz regelnde Anordnung i.S. des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG. Einsätze sind nach dem Erlaß des Bundesministers des Innern vom 15. Oktober 1976 - BGS I 1 - 630203/36 - alle Tätigkeiten des BGS mit Wirkung nach außen, die im Rahmen seiner Aufgaben und Verwendungsmöglichkeiten liegen. Danach ist es für die Annahme eines Einsatzes bedeutsam, ob polizeiliche oder andere Zwangsmittel angewendet werden dürfen, ob die Tätigkeit in dem durch die Organisation, Ausbildung und Ausstattung mitbestimmten Gesamtauftrag des BGS gesehen werden kann, ob die Tätigkeit nicht nur verwaltungsinterner Art, d.h. ohne Wirkungen auch außerhalb des BGS für oder gegen Dritte ist und ob die Tätigkeit nicht nur selbstverwaltender Art ist.

Nach diesen zutreffenden Kriterien stellte der Befehl des Beteiligten über den Streifendienst vom 1. September 1985 eine Einsatzregelung dar. Gemäß § 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz - BGSG - vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834) in der derzeit geltenden Fassung obliegt dem Bundesgrenzschutz neben anderen Aufgaben der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes (Grenzschutz), soweit nicht ein Land im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt. Der Grenzschutz umfaßt nach § 2 Nr. 1 BGSB die polizeiliche Überwachung der Grenzen gegenüber dem Ausland und der Deutschen Demokratischen Republik. Der Grenzschutz ist die erste und wichtigste Aufgabe der Organisation, die als "Polizei des Bundes" dem Bundesminister des Innern untersteht (§ 42 Abs. 1 BGSG). Ihre Befugnisse entsprechen den herkömmlichen Grundsätzen des allgemeinen Polizeirechts. Der Bundesgrenzschutz kann insbesondere Personen in Gewahrsam nehmen und durchsuchen, Wohnungen betreten und durchsuchen sowie Sachen sicherstellen und beschlagnahmen (§§ 20 ff BGSG). Für die Polizeivollzugsbeamten im Bundesgrenzschutz (§ 1 des Bundespolizeibeamtengesetzes) gilt ferner das Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung Öffentlicher Gewalt durch Polizeivollzugsbeamte des Bundes (UZwG), das unter bestimmten Voraussetzungen sowohl zur Fesselung von Personen als auch zum Gebrauch von Schußwaffen berechtigt (§§ 8 ff UZwG). Alte diese Zwangsmittel stehen auch dem Streifendienst zu Gebote, um den grenzpolizeilichen Schutz des Bundesgebietes zu gewährleisten. Bereits Aufgabe und Wirkungsweise rechtfertigen es deshalb, den Grenzstreifendienst als Einsatz im Sinne des Gesetzes zu bezeichnen (Hess. VGH a.a.O.).

Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann der Befehl vom 1. September 1985 auch nicht deshalb als verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Außenwirkung qualifiziert werden, weil er keine konkrete, eilbedürftige Einzelanordnung über den Grenzstreifendienst, sondern eine abstrakte Regelung dieses Dienstes für eine unbestimmte Dauer enthalten habe. Dieser vom Antragsteller gebildete Gegensatz beruht auf einem zu engen Verständnis des "Einsatzes". Schon der Erlaß des Bundesministers des Innern vom 15. Oktober 1976, auf den der Antragsteller sich beruft, bejaht eine Tätigkeit nur verwaltungsinterner Art lediglich dann, wenn sie ohne Wirkungen auch außerhalb des BGS ist, und führt als Regelfälle ("im Zweifel") die Vorbereitung - Maßnahmen der Aus- und Fortbildung eingeschlossen - und Abwicklung von Einsätzen an, weist jedoch darauf hin, daß sich u.U. auch die verwaltungsmäßige Mitwirkung als Teilgeschehen des Einsatzes selbst darstellen kann. Als Beispiel nur verwaltungsinterner Tätigkeit führt der Erlaß Abordnungen zum BKA und AA oder Abstellungen zur DLH an. Ebenso mag eine nur verwaltungsinterne Maßname gegeben sein, soweit durch Erlaß die Aufgaben und Tätigkeiten der im BGS regelmäßig auszuübenden Funktionen unter arbeitszeitlichen Gesichtspunkten als Bereitschaftsdienst oder Rufbereitschaft bewertet werden (VG Köln, Beschl. v. 2.5.1985 - PVB 26/84 -; ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.2.1987 - CB 19/85 -). Unstreitig kein Einsatz i.S. des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG ist der durch Dienstplan geregelte tägliche "normale" Dienst der Einheit; auch der beteiligte geht davon aus, daß er den einschlägigen Mitbestimmungsrechten des Antragstellers unterliegt. Anders zu beurteilen ist aber der Grenzstreifendienst, um den es hier geht. Er entfaltet, wie bereits dargelegt, durchaus Wirkungen außerhalb des BGS. Als polizeitaktische Entscheidung sind Art und Weise des Grenzstreifendienstes, insbesondere Anzahl, Art, Stärke und Einsatzzeiten innerhalb des Rahmens der Dienstanweisung des Bundesministers des Innern vom 10. November 1983 in das Ermessen der zuständigen Grenzschutzabteilung gestellt, die darüber nach der Lage und den Besonderheiten des jeweiligen Grenzabschnitts zu bestimmen hat. § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG hat auch den Sinn und Zweck, solche taktischen Beurteilungskriterien unterworfene Einsatzmaßnahmen, die sich den jeweiligen konkreten Verhältnissen an der Grenze anzupassen haben, einer Überprüfung seitens der Personalvertretungen wie auch der Gerichte auf ihre Notwendigkeit oder Zweckmäßigkeit zu entziehen (VGH Kassel, a.a.O., S. 287; Bay. VGH, Beschl. v. 1.7.1987 - Nr. 18 C 87.00950 -). Zu einer derartigen Überprüfung des Befehls durch das Gericht müßte aber die Auffassung des Antragstellers führen, der in seiner Beschwerdeerwiderung eingehend darlegt, nach der tatsächlichen Grenzlage, insbesondere den Aktivitäten auf Seiten der DDR im Sommer, Herbst und Winter 1985 wäre die Umstellung des Grenzstreifendiensts gar nicht erforderlich gewesen. Schließlich greift auch der vom Antragsteller betonte Gesichtspunkt nicht durch, bei der hier streitigen generellen Regelung des Streifendiensts im Befehl vom 1. September 1985 habe es sich nicht um eine kurzfristige Einzelanordnung gehandelt, die keinen zeitlichen Aufschub geduldet habe. Allerdings beruht die Sonderregelung des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG auf der Bedeutsamkeit des Zeitfaktors. Sie soll die Funktionsfähigkeit des Bundesgrenzschutzes gewährleisten, die durch Ausübung der Beteiligungsrechte mit den komplizierten Verfahrensabläufen der §§ 66 bis 74 BPersVG und dadurch bedingten Verzögerungen empfindlich gestört werden könnte (Lorenzen/Haas/Schmitt a.a.O. RN 31; Fischer/Goeres im GKÖD, Bd. V, § 85 RN 25). Das Gesetz hat aber diese Bedeutung des Zeitfaktors in den Merkmalen "Einsatz" und "Einsatzübung" typisiert. Daß seine Zweckbestimmung nicht lediglich kurzfristige, unaufschiebbare Einzelanordnungen umfaßt, zeigt gerade die ausdrückliche Aufführung der "Einsatzübungen", die durchaus auch langfristig geplante, planmäßig abgewickelte Übungen einschließt und sich sogar auf deren routinemäßige Vor- und Nacharbeiten, z.B. das Reinigen von Waffen und Gerät erstrecken kann (Bayer. VGH a.a.O.). Liegt deshalb wie hier eine Einsatzregelung i.S. des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a BPersVG vor, so hängt der Ausschluß der Beteiligungsrechte nicht von einer zusätzlichen Feststellung ab, ob die Anordnung im Einzelfall kurzfristig getroffen wurde und schnelles Handeln geboten war.

Bei dieser Sachlage bedarf keiner Entscheidung, ob die vom Antragsteller in Anspruch genommenen Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte auch deshalb entfallen, weil die personalvertretungsrechtliche Beteiligung sich nach ihrem Sinn und Zweck nicht auf die Erfüllung der nach außen gerichteten Aufgaben der Dienststelle erstreckt (BVerwGE 67, 61, 63 [BVerwG 11.03.1983 - 6 P 25/80]; Hess. VGH a.a.O. S. 287; OVG Niedersachsen, Beschl. v. 29.3.1984 - 17 OVG B 13/83 -). § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG enthält eine besondere Ausprägung des Grundsatzes, die einen Rückgriff auf diese allgemeine Einschränkung entbehrlich macht.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.