Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Hauptanträge sind zulässig, aber nicht begründet

Die in § 43 VwGO genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage liegen in Bezug auf das mit dem Hauptantrag zu 2. geltend gemachte Feststellungsbegehren vor.

Die Klägerin will mit ihrer Klage das Bestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen lassen. Unter dem Aspekt der Klärung eines Rechtsverhältnisses kann eine Feststellungsklage nur dann erhoben werden, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Sie dient der gerichtlichen Klärung der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben (BVerwGE 14, 235 <236>[BVerwG 08.06.1962 - VII C 78/61]).

Die Klägerin ist der Ansicht, ihr sei der Vertrieb von Lotterien über in Sparkassen aufgestellte Kunden Service Terminals bereits auf Grund der ihr schon erteilten Konzessionen gestattet. Demgegenüber geht der Beklagte davon aus, dass die Klägerin für den von ihr beabsichtigten Vertrieb eine weitere, ihr bisher nicht erteilte Genehmigung benötigt. Die Klärung dieser unterschiedlichen Rechtspositionen ist nur im Rahmen einer Feststellungsklage möglich, für die angesichts der von der Klägerin beabsichtigten Aufnahme des Vertriebs in unmittelbarer Zukunft auch ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung zu bejahen ist. Da die Klägerin sich einer Rechtsposition berühmt und die Erforderlichkeit einer weiteren Genehmigung verneint, steht ihrem Feststellungsbegehren auch nicht der sich aus § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebende Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Verpflichtungsklage entgegen.

Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet.

Die Einführung des Vertriebsweges "KST" bedarf der Genehmigung durch den Beklagten.

Wie sich aus § 11 Nr. 5 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland - LottoStV -, dem der Niedersächsische Landtag durch Art. 2 des Gesetzes vom 4. Juni 2004 (Nds. GVBl. S. 163) zugestimmt hat und der gemäß § 1 S. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über das Lotterie- und Wettwesen vom 21. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 289), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 597) - NLottG - ergänzend in Niedersachsen gilt, ergibt, ist in der Genehmigung auch die Vertriebsform festzulegen. § 11 LottoStV befindet sich zwar im Dritten Abschnitt des Staatsvertrages und betrifft damit unmittelbar nur Lotterien anderer als staatlicher oder unter maßgeblicher staatlicher Beteiligung verfasster Veranstalter. Da gemäß § 3 Abs. 1 NLottG aber immer dann, wenn das Land nicht selbst die Lotterie - ohne behördliche Zulassung (vgl. § 2 NLottG) - veranstaltet, eine Konzession erforderlich ist, Regelungen über den näheren Inhalt der Konzession jedoch fehlen, ist es geboten, den Mindestinhalt der Erlaubnis in entsprechender Anwendung von § 11 Abs. 1 NLottG zu bestimmen. Hiernach unterliegt auch die Vertriebsform einer Genehmigungspflicht und ist nicht durch den Konzessionsinhaber nach seinem Belieben frei wählbar. Mit der Genehmigungspflicht der Vertriebsform wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Art des Vertriebs von Lotterien maßgeblich mitbestimmt, ob die in § 1 LottoStV definierten Ziele der Monopolisierung des Lotteriewesens durch den Lotteriestaatsvertrag tatsächlich erreicht werden. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276) die herausragende Bedeutung der Vertriebswege für die Beantwortung der Frage betont, ob das monopolisierte Glücksspielangebot aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Wettverhalten ausgerichtet ist (Absätze 135 ff.). Vor diesem Hintergrund gehört die Bestimmung der Vertriebswege zu den unverzichtbaren Mindestbestandteilen einer Konzession gemäß § 3 NLottG.

Die der Klägerin erteilten Konzessionen für die in Rede stehenden Lotterien enthalten keine Genehmigungen des Vertriebs von Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen. Soweit sie sich überhaupt zu den Vertriebswegen verhalten, gehen sie von einem terrestrischen Vertrieb über Verkaufsstellen (so z.B. die Genehmigung der Lotterie "GlücksSpirale" vom 20.Dezember 2006) oder von einem Vertrieb über das Internet aus (vgl. hierzu das Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 9. Juli 2004). Auch die vom Beklagten nach Maßgabe von § 4 Abs. 3 NLottG genehmigten Teilnahmebedingungen haben nur diese beiden Vertriebswege zum Gegenstand. Aber auch soweit die Konzessionen keine Aussagen zum Vertrieb enthalten, kann hieraus nicht der Schluss gezogen werden, damit sei jedwede Vertriebsform zulässig. Regeln die Konzessionen den Vertrieb nicht ausdrücklich, knüpfen sie konkludent an die vorgefundene Situation an, die durch den Vertrieb über die klassischen Lotto-Annahmestellen gekennzeichnet war. Nur im Hinblick auf die Beibehaltung dieses Status quo konnte sich bei der Klägerin ein schutzwürdiges Vertrauen bilden. Deshalb ist es rechtlich unbedenklich, wenn jedenfalls seit Inkrafttreten des Lotteriestaatsvertrages eine neue, d.h. eine bei Erteilung der Konzession noch nicht praktizierte Vertriebsform, der Genehmigung durch den Beklagten bedarf.

Der Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen ist von der Genehmigung des Vertriebs über Annahmestellen nicht umfasst. Der Vertrieb über Annahmestellen ist dadurch gekennzeichnet, dass der Kunde während zeitlich begrenzter Öffnungszeiten dem dort tätigen Personal Spielscheine zur Weiterleitung an die Klägerin übergibt. Demgegenüber sind die Kunden Service Terminals von Sparkassen rund um die Uhr verfügbar und ermöglichen, da ein persönlicher Kontakt nicht stattfindet, ein anonymes Spielen. Der Kunde muss alle zur Spielteilnahme notwendigen Handlungen selbst vornehmen. Damit handelt es sich bei der von der Klägerin geplanten Vertriebsform um einen neuen Vertriebsweg, der nur nach vorheriger Genehmigung durch den Beklagten praktiziert werden darf.

Dem Erfolg des Feststellungsbegehrens steht darüber hinaus entgegen, dass gegenwärtig keine genehmigten Spielbedingungen vorliegen, die den Vertrieb von Lotterien über Kunden Service Terminals zum Gegenstand haben. Gemäß § 4 Abs. 1 NLottG bedarf es zur Durchführung jeder genehmigungspflichtigen Veranstaltung ergänzender Regelungen (Spielbedingungen). Die Spielbedingungen müssen u.a. Bestimmungen darüber treffen, unter welchen Voraussetzungen ein Spielvertrag zustande kommt (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 NLottG). Schon im Hinblick hierauf bedarf es speziell auf den neuen Vertriebsweg abgestellter Spielbedingungen, die gemäß § 4 Abs. 3 NLottG vom Beklagten genehmigt werden müssen. Da die Klägerin eine solche Genehmigung bisher nicht erhalten hat, ist sie auch aus diesem Grund an der Einführung des neuen Vertriebswegs gehindert.

Die Klage hat auch hinsichtlich des Begehrens, die Verfügung des Beklagten vom 25. Mai 2007 aufzuheben, keinen Erfolg.

Die Klage ist auch insoweit zulässig, insbesondere fehlt es nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis der Klägerin. Diese kann als in der Form einer juristischen Person des Privatrechts organisiertes Lotterieunternehmen vorliegend geltend machen, durch die angefochtene Verfügung in eigenen Rechten verletzt zu sein, namentlich in Artikel 3 und 12 GG. Gemäß Artikel 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen, ist nur dann gerechtfertigt, wenn deren Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung der privaten natürlichen Personen ist, insbesondere wenn der "Durchgriff" auf die hinter ihnen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lässt (BVerfG, Beschl. v. 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88 -, NJW 1990, 1783 -). Das ist bei einer juristischen Person des Privatrechts dann zu verneinen, wenn deren Betätigung durch die Ausgestaltung des Beteiligungsverhältnisses an der Gesellschaft so eingeschränkt ist, dass der Staat entscheidenden Einfluss auf die Geschäftsführung hat (BVerfG, a.a.O.). Zudem gelten materielle Grundrechte für juristische Personen des Privatrechts nicht, sofern sie bei der Wahrnehmung gesetzlich zugewiesener und geregelter öffentlicher Aufgaben der Daseinsvorsorge betroffen sind. (BVerfG, a.a.O.). Dies alles trifft auf die Klägerin nicht zu. Mit der Beteiligung des Landessportbundes Niedersachsen e.V. sowie des Niedersächsischen Fußballverbandes e.V. besteht auch eine Beteiligung von Privatrechtssubjekten an der Klägerin. Insoweit ist nicht erkennbar, dass die an der Klägerin beteiligten öffentlich-rechtlichen Träger ihre Geschäftsführung derart dominieren, dass diese ihre Geschäfte nicht aufgrund eines eigenständigen privaten Geschäftswillens lenkt. Gerade das vorliegende Verfahren zeigt vielmehr, dass die Klägerin zwar die in § 3 Abs. 2 NLottG beschriebenen Voraussetzungen für die Tätigkeit als staatlich konzessionierter Wettunternehmer erfüllt, gleichwohl aber tatsächlich offenkundig in der Lage ist, eine von den Vorstellungen der Aufsichtsbehörde abweichende Geschäftspolitik zu verfolgen. Ob sich hieraus Zweifel an der Eignung der in Niedersachsen gewählten Art der Monopolisierung des Zahlenlottos (und der Sportwetten) in Bezug auf das damit allein verfolgbare Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft ergeben, berührt die Grundrechtsfähigkeit der Klägerin nicht und bedarf daher in diesem Zusammenhang keiner Erörterung.

Die Klägerin erfüllt durch das Angebot an unterschiedlichen Lotterien zudem keine öffentlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Das Angebot an Lotterien stellt nicht die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe durch Bereitstellung von Leistungen und Einrichtungen für die notwendige Versorgung der Bevölkerung dar.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Der angegriffene Verwaltungsakt ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Die Untersagungsverfügung ist rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für die Verfügung ist § 14 Abs. 1, § 1 S. 1 NLottG i.V.m. § 12 Abs. 1 LottoStV. Gemäß § 14 Abs. 1 NLottG sind für Maßnahmen der Aufsicht die Regelungen des § 12 LottoStV entsprechend anzuwenden. Gemäß § 12 S. 1 LottoStV hat die Aufsichtsbehörde u.a. darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrages eingehalten werden und dass unerlaubtes Glückspiel unterbleibt. Nach Satz 2 dieser Vorschrift kann sie die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen.

Wie oben festgestellt wurde bedarf die Klägerin für den Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen einer Genehmigung durch den Beklagten. Über diese Genehmigung verfügt sie derzeit ebenso wenig wie über die darüber hinaus erforderliche Genehmigung der einschlägigen Spielbedingungen. Schon im Hinblick auf die sonach gegebene formelle Illegalität der von ihr beabsichtigten Vertriebserweiterung rechtfertigt sich die hierauf bezogene Untersagungsverfügung. Da - wie unten näher dargelegt werden wird - auch die Ablehnung des Genehmigungsantrages rechtmäßig ist, ist ein ordnungsbehördliches Einschreiten auch dann zulässig, wenn man hierfür nicht nur auf das Fehlen der erforderlichen Genehmigung sondern auch auf die fehlende Genehmigungsfähigkeit der unterbundenen Maßnahme abstellt.

Schließlich wäre die angefochtene Untersagungsverfügung selbst dann rechtmäßig, wenn man - anders als nach Auffassung der Kammer geboten - davon ausginge, der Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen sei nicht genehmigungspflichtig. Denn die vom Beklagten angestellten Erwägungen tragen nicht nur - wie sogleich ausgeführt werden wird - die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsversagung sondern rechtfertigen auch die Untersagungsverfügung. Das vom Beklagten verfolgte Ziel, in der Übergangsphase zwischen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 und der von diesem geforderten Neuregelung des Glücksspielwesens ab 1. Januar 2008 keine neuen Vertriebswege für Lotterieprodukte zuzulassen, orientiert sich an der durch das Bundesverfassungsgericht auch für Niedersachsen geschaffenen Rechtslage. Beispielsweise wäre ein Einschreiten gegen private Anbieter oder Vermittler von in Niedersachsen nicht konzessionierten Sportwetten rechtlich kaum durchsetzbar, würde der Beklagte zugleich - sei es durch Erteilung einer entsprechenden Genehmigung, sei es durch Absehen von einer Untersagungsverfügung - eine Ausweitung der Vertriebsstruktur der Klägerin zulassen. Die Klägerin kann nicht nur die Privilegien in Anspruch nehmen, die sich daraus ergeben, dass allein sie in Niedersachsen auf Grund einer staatlichen Konzession u.a. Zahlenlotto und Sportwetten veranstalten darf. Sie muss vielmehr im Gegenzug hinnehmen, dass sie in ein ordnungsrechtliches Geflecht eingebunden ist und der Beklagte die Möglichkeit hat, rechtliche Vorgaben im Aufsichtsweg durchzusetzen, soweit ihm das nicht schon auf Grund seines vom Gesetzgebers bei Schaffung des § 3 Abs. 2 NLottG vorgestellten maßgeblichen Einflusses (vgl. auch § 5 Abs. 2 LottoStV) gelingt.

Ermessensfehler sind nicht erkennbar, insbesondere lässt sich kein Verstoß gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichheitssatz feststellen. Da es sich bei der Klägerin um das in Niedersachsen staatlich konzessionierte Wettunternehmen handelt, das allein Zahlenlotto und Sportwetten veranstalten darf und dabei zugleich eine dem Land zukommende ordnungsrechtliche Aufgabe wahrnimmt (vgl. § 5 Abs. 1 LottoStV), ist ihre Position nicht der eines gewerblichen Spielvermittlers vergleichbar, der allein privatnützige wirtschaftliche Ziele verfolgt. Von einer im wesentlichen gleichen Sachlage kann daher nicht die Rede sein, wenn die Rechtmäßigkeit von Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Klägerin im Hinblick auf das Unterbleiben von Aufsichtsmaßnahmen gegenüber gewerblichen Spielvermittlern zu beurteilen ist. Im Übrigen gibt es gegenwärtig keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dauerhaft darauf verzichten wollte, durch ihm mögliche Aufsichtsmaßnahmen auf ein rechtmäßiges Verhalten gewerblicher Spielvermittler hinzuwirken.

Eine Aufhebung des Bescheides vom 25. Mai 2007 kommt auch nicht insoweit in Betracht, als mit ihm die Genehmigung des Vertriebs von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen abgelehnt wird. Auch diese Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig. Damit erweisen sich zugleich auch die beiden Hilfsanträge als unbegründet.

Ebenso wie die Erteilung einer Konzession als solcher gemäß § 3 Abs. 1 NLottG im Ermessen des Beklagten steht, kann sich die Klägerin auch im Hinblick auf die Genehmigung von Vertriebswegen nicht auf einen strikten Rechtsanspruch berufen. Dem Beklagten kommt vielmehr ein weiter Ermessensspielraum zu, dessen Ausfüllung sich an den in § 1 LottoStV formulierten Zielen orientieren muss. Nach diesen Vorgaben ist die vom Beklagten im Bescheid vom 25. Mai 2007 getroffene Entscheidung nicht zu beanstanden.

Angesichts der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 begegnet es keinen Bedenken, wenn der Beklagte sich wesentlich hat davon leiten lassen, in der gegenwärtigen Übergangsphase bis zur erforderlichen Neuregelung des Glücksspielrechts keine Erweiterung des Spielangebots durch eine Ausweitung der Vertriebswege des staatlich konzessionierten Wettunternehmens zuzulassen.

Wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat (Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Abs. 99), steht nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sei ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, zu dessen Erreichung die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel darstelle (Abs. 98, 111). Verfassungsrechtlich geboten sei aber, das staatliche Wettmonopol konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten (Abs. 149). Dies sei in Bezug auf das staatliche Wettmonopol in Bayern nicht der Fall, so dass dieses mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar sei. Für eine bis zum 31. Dezember 2007 währende Übergangszeit bleibe die gegenwärtige Rechtslage gleichwohl mit der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächliche Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen habe (Abs. 157 ff.).

Da die Rechtslage in Bezug auf das in Niedersachsen geltende staatliche Wettmonopol gegenwärtig nicht anders als in Bayern beurteilt werden kann (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2007 - 1 BvR 1054/01), ist der Beklagte gehalten, sein Handeln an der vom Bundesverfassungsgericht formulierten Maßgabe auszurichten. Dies gilt unabhängig davon, ob der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 eine unmittelbare Bindungswirkung für den Bereich des Lotteriewesens in Niedersachsen zukommt, da eine solche Ausrichtung zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des staatlichen Wettmonopols unabdingbar ist.

Der von der Klägerin geplante Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen würde zu einer qualitativ und quantitativ relevanten Erweiterung des Glücksspielangebots führen. Sparkassenkunden könnten an maximal 1200 Terminals 24 Stunden - unabhängig von den Öffnungszeiten der herkömmlichen Annahmestellen - Lotto spielen. Auch Kunden, die ein Service Terminal ihrer Sparkasse ursprünglich nur zur Erledigung von Bankgeschäften nutzen wollten, würden durch das Angebot der Klägerin angehalten werden, auch Lotto zu spielen. Durch den neuen Vertriebsweg würde das Lottospiel (noch mehr) zu einem Gut des täglichen Lebens, das an Orten verfügbar würde, an denen es bisher nicht wahrgenommen werden konnte. Dem durch die Versagung der Genehmigung des neuen Vertriebsweges entgegenzuwirken, ist ein in jeder Hinsicht legitimes Anliegen des Beklagten.

Aus den oben anlässlich der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung angestellten Erwägungen zu Art. 3 Abs. 1 GG kann ein Ermessensfehler auch nicht darin gesehen werden, dass der Beklagte den Antrag der Klägerin abgelehnt hat, bisher aber nicht gegen die Praxis von gewerblichen Spielvermittlern eingeschritten ist, in Drogeriemärkten Lottospiel zu vermitteln.

Ein Ermessensfehler des Beklagten ist auch nicht darin zu sehen, dass er in seine Entscheidung die durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Gesetz zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen ab 1. Januar 2008 beabsichtigten Regelungen einbezogen hat. Zwar bedarf dieser Vertrag noch der Ratifizierung durch die Landesparlamente und ist damit ebenso wenig geltendes Recht wie das beabsichtigte Umsetzungsgesetz, das gleichfalls noch vom Niedersächsischen Landtag verabschiedet werden muss. Gleichwohl ist es gerechtfertigt, im Rahmen der Ermessensbetätigung sich schon jetzt an den in § 6 Abs. 6 Niedersächsisches Glücksspielgesetz, § 10 Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag niedergelegten Zielen der beabsichtigten Neuregelung zu orientieren und deshalb während der Übergangsphase einer signifikante Zunahme der gegenwärtigen Zahl von Annahmestellen, die zudem mit einer Veränderung der Vertriebsstruktur verbunden wäre, entgegenzuwirken.

Hat der Beklagte in rechtmäßiger Weise die Genehmigung des Vertriebs von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen abgelehnt, kommt auch die Genehmigung der auf diese Vertriebsart bezogenen Spielbedingungen nicht in Betracht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat die Klägerin als unterliegende Beteiligte die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 ZPO.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Sache insbesondere im Hinblick auf die Frage der Genehmigungspflichtigkeit und Genehmigungsfähigkeit des Vertriebsweges auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a.a.O.) grundsätzliche Bedeutung hat.