Die Klage ist zulässig (I.) und mit dem Hilfsantrag begründet. Mit dem Hauptantrag bleibt die Klage hingegen erfolglos (II.).

I. Die Verpflichtungsklage auf Erteilung der nachgesuchten Genehmigung ist zulässig.

Für die Verpflichtungsklage besteht ein Rechtsschutzbedürfnis, weil die begehrte Genehmigung nicht gemäß § 21 Abs. 1 des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes in der Neufassung vom 2.10.2007 (Nds. GVBl. S. 473) - NRettDG - i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 5 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - bereits als erteilt gilt. Die Voraussetzungen der Genehmigungsfiktion sind vorliegend nicht erfüllt. Mit Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 12.7.2007 (Nds. GVBl. S. 316) ist die Genehmigungsfiktion erstmals in das Niedersächsische Rettungsdienstgesetz inkorporiert worden, weil § 21 Abs. 1 NRettDG in der vorausgehenden Fassung auf eine ältere Fassung des Personenbeförderungsgesetzes Bezug genommen hatte, die ihrerseits die Genehmigungsfiktion noch nicht enthielt.

Gemäß § 21 Abs. 1 NRettDG in der nunmehr geltenden Fassung ist in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG über den Genehmigungsantrag nach §§ 19ff. NRettDG innerhalb einer Frist von 3 Monaten zu entscheiden. Diese Frist beginnt erst mit Eingang der vollständigen Antragsunterlagen zu laufen (OVG Greifswald, Beschluss vom 9.12.2003 - 1 L 174/03 -; OVG Magdeburg, Urteil vom 29.2.1996, DVBl. 1997, S. 964; erk. Kammer, Urteil vom 4.8.2009 - 7 A 6106/08 -). Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird.

Jedoch gelangt die Genehmigungsfiktion vorliegend nicht zur Anwendung, weil der Kläger den Genehmigungsantrag bereits vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 1. Oktober 2007 (Art. 3 des Änderungsgesetzes vom 12.7.2007), nämlich mit Eingang beim Beklagten am 23. Juli 2007 gestellt hatte. Obwohl das Änderungsgesetz keine Übergangsvorschriften enthält, ist die Kammer der Auffassung, dass die dreimonatige Genehmigungsfrist in einem solchen Fall nicht mit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes (hier am 1. Oktober 2007) zu laufen begonnen hat, sondern vielmehr auf "Altanträge" keine Anwendung findet. Die Kammer sieht sich in dieser Auffassung durch Art. 11 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2378, 2426) bestätigt, mit dem anlässlich der Einfügung der Genehmigungsfiktion in § 15 des Personenbeförderungsgesetzes eine einjährige Übergangsfrist in das Änderungsgesetz aufgenommen worden war. Auch nach seinem Wortlaut stellt § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG für den Beginn der 3-Monats-Frist auf den "Eingang des Antrages bei der Genehmigungsbehörde" ab und nicht auf das Inkrafttreten des Gesetzes. Anhaltspunkte dafür, dass sich das Änderungsgesetz Rückwirkung zu Lasten der Behörde beimessen wollte, liegen nicht vor.

Dessen ungeachtet war der Genehmigungsantrag vom 19. Juli 2007 auch nicht vollständig. Zum zwingenden Antragsinhalt zählt gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 3 NRettDG die Angabe des Betriebsbereiches, für den die Genehmigung beantragt wird. Diese Angabe ist den im Verwaltungsverfahren vom Kläger vorgelegten Antragsunterlagen zu keinem Zeitpunkt zu entnehmen gewesen. Sie darf weder durch einen Verweis auf ein paralleles Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG, noch durch die konkludente Annahme der Genehmigungsbehörde ersetzt werden, der Antrag beziehe sich nur auf ihren Rettungsdienstbereich. Vorliegend hat der Kläger den angestrebten Betriebsbereich erstmals im Klagantrag in der Klageschrift bezeichnet.

Nach alledem ist die Genehmigungsfiktion nicht eingetreten.

II. Die Klage ist mit dem Hilfsantrag begründet.

Der Bescheid des Beklagten vom 28. März 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Hauptantrag ist jedoch nicht spruchreif. Deshalb spricht das Gericht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf den Hilfsantrag die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Der Kläger erfüllt unstreitig die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG.

Der Beklagte kann die Ablehnung des Genehmigungsantrages vom 19. Juli 2008 auch nicht unter Hinweis auf das Fehlen der objektiven Genehmigungsvoraussetzung des § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG begründen. Gemäß dieser Vorschrift kann der Beklagte die Genehmigung versagen, wenn zu erwarten ist, dass sie zur Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst führt; zu berücksichtigen sind dabei gemäß Halbsatz 2 der Vorschrift insbesondere die Auslastung und die Abstimmung des Einsatzes der Rettungsmittel, die Zahl und die Dauer der Einsätze, die Eintreffzeiten und die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich. Ist nicht zu erwarten, dass die zur Genehmigung gestellten Fahrzeuge das von § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen, hat der Antragsteller einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung. Ist hingegen zu erwarten, dass die zur Genehmigung gestellten Fahrzeuge das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen werden, ist der Genehmigungsbehörde von § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG ein Ermessensspielraum eröffnet, ob die Genehmigung gleichwohl zu erteilen ist. Spätestens in diese Ermessensentscheidung ist u.a. einzustellen, ob bereits überhaupt ein Genehmigungsinhaber im Rettungsdienstbereich der Genehmigungsbehörde tätig ist, weil andernfalls der Dritte Teil des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes (§§ 19-29), der die Ermöglichung eines qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes vorsieht und damit eine gesetzgeberische Grundentscheidung enthält, funktionslos wäre.

1. Vorliegend leidet die Begründung in dem Bescheid vom 28. März 2008, nach der das Hinzutreten der beiden KTW des Klägers - unter Außerachtlassung des Reservefahrzeugs - das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst im Bereich des Beklagten beeinträchtigen würde, an Rechtsfehlern. Eine Beeinträchtigung des von § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG geschützten öffentlichen Interesses muss nicht bereits eingetreten sein. Vielmehr reicht die Erwartung aus, dass im Falle der Erteilung der Genehmigung eine entsprechende Beeinträchtigung eintreten wird. Die Behörde muss danach eine prognostische Entscheidung mit wertendem Charakter treffen, die ihr einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraum gewährt (OVG Lüneburg, Urteil vom 24.6.1999 - 11 L 719/98 - Nds. MBl. 1999, S. 689 Ls). Diese prognostische Entscheidung des Beklagten beruht jedoch vorliegend auf zumindest teilweise fehlerhaften Grundlagen.

Allerdings kann der Kläger die Entscheidung des Beklagten nicht mit der Begründung angreifen, dieser habe in seinem öffentlichen Rettungsdienst ein rechtswidriges und damit nicht schützenswertes "Mischsystem" etabliert, wobei der Kläger ersichtlich die vom Beklagten auch seinem Bedarfsplan 2003 zugrunde gelegte Mehrzweckfahrzeug-Strategie meint, bei der die für die Notfallrettung vorgehaltenen RTW auch im Krankentransport eingesetzt werden (Bedarfsplan 2003, S. 10 und dessen Anlage 2 ). Denn § 5 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über die Bemessung des Bedarfs an Einrichtungen des Rettungsdienstes vom 4.1.1993 (Nds. GVBl. S. 1) - BedarfVO-RettD - erlaubt ausdrücklich, bei der Bedarfsbemessung einsatzbereit vorzuhaltender Krankenkraftwagen zu berücksichtigen, dass RTW auch im qualifizierten Krankentransport einsetzbar sind. Dieses System ist auch insbesondere in dünn besiedelten Räumen wirtschaftlich. Allerdings darf die gesetzgeberische Grundentscheidung, qualifizierten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes zuzulassen, in Folge der Wahl der Mehrzweckfahrzeug-Strategie durch den Rettungsdienstträger nicht ausgehebelt werden (erk. Kammer, Urteil vom 4.8.2009, aaO). Das Verpflichtungsbegehren des Klägers hätte deshalb von vornherein Erfolg, wenn der öffentliche Rettungsdienst des Beklagten unterdimensioniert wäre und der Kläger die von ihm zur Genehmigung gestellten Fahrzeuge auch in Zeiten einzusetzen beabsichtigt, in denen der Beklagte selbst keine KTW vorhält (vorliegend nachts, samstags nachmittags und sonntags), oder eine strukturelle Lücke in der Organisation des Rettungsdienstes füllt, zu der der Beklagte in einem seiner Rettungswachenbereiche überhaupt kein Fahrzeug vorhält (Rettungswachenbereich I. nachts) oder eine solche Lücke füllt, zu deren Schließung der Beklagte strukturell auf die Hilfe des Rettungsdienstes eines benachbarten Landkreises angewiesen ist, um die Eintreffzeit nach § 2 Abs. 2 und 3 BedarfVO-RettD und die Wartezeit nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BedarfVO-RettD einhalten zu können (Rettungswachenbereich I., Nrn. 2.3 und 4.3 des Bedarfsplans 2003). Vorliegend scheitert das Verpflichtungsbegehren des Klägers insoweit jedoch daran, dass er ausweislich der Erklärungen seines Geschäftsführers in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer beabsichtigt, die von ihm an den Standorten G. und E. zur Genehmigung gestellten Fahrzeuge nur montags bis freitags tagsüber sowie sonnabends vormittags einzusetzen. Damit will der Kläger mit seinen Fahrzeugen nicht in die strukturellen Lücken des Bedarfsplans des Beklagten stoßen, sondern seine Fahrzeuge lediglich zu den Zeiten und von den Standorten aus einsetzen, zu denen und an denen bereits der Beklagte den qualifizierten Krankentransport mit den von ihm selbst vorgehaltenen KTW sicherstellt.

Ob unter diesen Voraussetzungen zu erwarten ist, dass die Ausnutzung der vom Kläger beantragten Krankentransportgenehmigung mit 2 KTW und 1 Reservefahrzeug das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst beeinträchtigen wird, ist gegenwärtig nicht spruchreif. Die Prognoseentscheidung des Beklagten ist fehlerhaft, weil er mehrere von Gesetzes wegen zu berücksichtigende Kriterien fehlerhaft in diese Entscheidung eingestellt hat.

a. Der Bedarfsplan des Beklagten für den öffentlichen Rettungsdienst ist hinsichtlich der Fahrzeugvorhaltung 7 Jahre alt. Damit verstößt der Beklagte gegen § 4 Abs. 6 Satz 2 NRettDG, wonach der Plan regelmäßig fortzuschreiben ist. Fortschreibungen hinsichtlich der Fahrzeugvorhaltung hat der Beklagte ebenso wenig dokumentiert wie deren Überprüfung. Das Gesetz enthält zwar keine starre Zeitvorgabe, binnen welcher Frist der Plan spätestens fortzuschreiben ist. Nach den Materialien zur BedarfVO-RettD bestand im Gesetzgebungsverfahren jedoch Einigkeit darüber, dass die Fortschreibung entsprechend den Plan- und Ist-Kostenrechnungen jährlich erfolgen soll. In jedem Fall stellen 7 Jahre eine zu lange Frist dar, um noch das gesetzliche Tatbestandsmerkmal "regelmäßig" zu erfüllen. Der Beklagte hat deshalb seine ablehnende Entscheidung an einer im maßgeblichen Zeitpunkt der Beurteilung der Sach- und Rechtslage am Schluss der mündlichen Verhandlung vor der Kammer nicht mehr aktuellen Grundlage bemessen.

b. Der Beklagte hat hinsichtlich der von Gesetzes wegen zu berücksichtigenden Auslastung der Rettungsmittel und deren Einsatzdauer lediglich auf den in seinem öffentlichen Rettungsdienst eingesetzten KTW der Rettungswache G. und den entsprechenden KTW der Rettungswache E. abgestellt. Da der Beklagte zulässigerweise (s.o.) die Mehrzweckfahrzeug-Strategie anwendet, hätte er jedoch seiner Prognoseentscheidung auch die Einsätze zugrunde legen müssen, die seine RTW im Krankentransport erbringen. Da der angestrebte Betriebsbereich der zur Genehmigung gestellten Fahrzeuge des Klägers den gesamten Rettungsdienstbereich des Beklagten umfasst, hätten zudem nicht nur die in G. und E. stationierten Fahrzeuge berücksichtigt werden dürfen.

c. Entsprechendes gilt für die in dem Bescheid vom Beklagten prognostizierte Gesamtentwicklung der Kosten des Rettungsdienstes, in die lediglich die 4 KTW seines öffentlichen Rettungsdienstes einbezogen wurden, nicht jedoch der Krankentransport-Anteil, der von den RTW erbracht wird.

d. Bei den von Gesetzes wegen ebenfalls zu berücksichtigenden Eintreffzeiten hat der Beklagte Einsätze von vornherein außer Betracht gelassen, bei denen ein Kfz defekt oder ein RTW von außerhalb im Einsatz gewesen ist (Bl. 98 d.A.). Damit hat der Beklagte Einsätze unberücksichtigt gelassen, die von seinem öffentlichen Rettungsdienst überhaupt nicht sichergestellt werden konnten oder die zu einer erheblich verlängerten Eintreffzeit geführt haben. Die Angaben des Beklagten zu den Eintreffzeiten seines öffentlichen Rettungsdienstes sind deshalb nicht zu verwerten. Werden bei der Beurteilung der Frage, ob im Rettungsdienstbereich die Eintreffzeit in der Notfallrettung nach § 2 Abs. 2 und 3 BedarfVO-RettD und die Wartezeit im Krankentransport nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BedarfVO-RettD eingehalten werden, vom Rettungsdienstträger die Einsätze nicht in die Statistik eingestellt, bei denen auf ein Rettungsmittel eines anderen Rettungsdienstträgers zurückgegriffen wurde oder bei denen ein bereits alarmiertes Rettungsmittel während des Einsatzes ausfiel und ein weiteres Fahrzeug nachgefordert werden musste, um den Einsatz fortzusetzen, so beruht die im Rahmen der Funktionsschutzklausel nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG von der Genehmigungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage und ist fehlerhaft.

Da das Gericht wegen des Prognosespielraums des Beklagten dessen Entscheidung nur darauf überprüfen kann, ob sie fehlerhaft zustande gekommen ist, ist es dem Gericht verwehrt, selbst deren Grundlagen zu ermitteln. Vielmehr ist der Beklagte zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

2. Selbst unterstellt, der Beklagte hätte vorliegend eine auf zutreffender Tatsachengrundlage vertretbare Prognoseentscheidung getroffen, führte diese nicht zwingend zur Versagung der beantragten Genehmigung. Denn eine negative Prognoseentscheidung eröffnet dem Beklagten - wie bereits oben dargestellt - nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG lediglich den Spielraum für eine von ihm zu treffende Ermessensentscheidung, ob dem Kläger die Genehmigung nicht gleichwohl erteilt werden kann. Dies folgt bereits aus der Gesetzesformulierung "kann versagt werden". Der Beklagte hat in dem Bescheid vom 28. März 2008 jedoch keinerlei Ermessenserwägungen angestellt. Der Bescheid erschöpft sich vielmehr in der - fehlerhaft ermittelten - Feststellung, dass im Falle der Erteilung der Genehmigung eine ernstliche und schwerwiegende Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes zu erwarten sei (Bescheidabdruck S. 3), ohne das gegenläufige Interessen des Klägers auch nur Erwähnung finden. Der Bescheid ist deshalb durch einen vollständigen Ermessensausfall geprägt und gemäß § 114 Satz 1 VwGO rechtswidrig. Unabhängige Folge im Verhältnis zu den vorstehenden Gründen zu II.1 ist auch hier die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

Für den Fall, dass der Beklagte auch bei der von ihm unter Berücksichtigung der Ausführungen zu oben II.1 neu zu treffenden Prognoseentscheidung zu dem Schluss kommt, es sei zu erwarten, dass die beantragte Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst beeinträchtigt, muss er in die von ihm zu treffende Ermessensentscheidung einstellen, dass in seinem Rettungsdienstbereich bislang keine einzige Genehmigung nach § 19 NRettDG erteilt worden ist und damit die gesetzgeberische Grundentscheidung für die Ermöglichung eines qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes bei erneuter Ablehnung der Genehmigung leer liefe. Außerdem hat er in die zu treffende Ermessensentscheidung einzustellen, dass der Kläger - unwidersprochen - seit 1978 Krankentransporte bzw. seit 2008 Krankenfahrten in seinem Rettungsdienstbereich durchführt.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Kläger ist mit dem Hauptantrag unterlegen und hat mit dem Hilfsantrag obsiegt. Dies rechtfertigt die Kostenteilung.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708, 711 ZPO.

Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.