Die zulässige, auf eine Neubescheidung gerichtete Klage ist sachlich begründet.

Der Kläger hat Anspruch auf eine Neubescheidung seines Abänderungsantrages vom 14. Juni 2000. Denn die Ablehnung dieses Antrages verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO (analog).

Die Kontrolldichte der Verwaltungsgerichte ist bei dienstlichen Beurteilungen mit Blick auf die dem Dienstherrn zustehende Beurteilungsermächtigung (Kellner, DÖV 1969, 309) naturgemäß eingeschränkt, wie das in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt ist (vgl. u.a. BVerwG, ZBR 1981, 197 u. 315 [BVerwG 02.04.1981 - BVerwG 2 C 13.80]). Allerdings können die Verwaltungsgerichte neben Verfahrensverstößen vor allem das Einhalten gesetzlicher Vorgaben und Maßstäbe, die Vollständigkeit der Beurteilungsgrundlagen und deren Plausibilität, die Beachtung und Einhaltung allgemeingültiger Wert- und Beurteilungsmaßstäbe und den Einfluss sachfremder Erwägungen kontrollieren (Schnellenbach, NJW-Schriften 40, 4. Aufl. 1998, Rdn. 480 ff. m.w.N.). Hier ist die Beurteilung vom 10. August 1998 in verwaltungsgerichtlich zugänglichen Kontrollbereichen aus mehreren Gründen zu beanstanden.

1. Allerdings kann nicht davon ausgegangen werden, dass die hier anwendbaren Beurteilungsrichtlinien schon dem Grunde nach eine rechtsfehlerfreie Beurteilung nicht ermöglichen, dass etwa die allgemeinen Beurteilungsmaßstäbe nicht hinreichend konkretisiert sind, die Vorgabe von Quotenrichtwerten grundsätzlich allgemeine Beurteilungsmaßstäbe verletzt oder die Durchführung von sog. Rankingkonferenzen für sich genommen schon dem Erfordernis einer individuellen Beurteilung entgegensteht (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 11.5.1999 - 5 L 3782/98 -). Ferner bestehen keine stichhaltigen Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Quotenrichtwerte erheblich überschritten worden sind und damit eine unzulässige Maßstabsverschiebung (vgl. dazu Urt. d. BVerwG v. 2.3.2000, Buchholz 237.8 § 18 RhPlBG Nr. 1; OVG Rheinland-Pfalz, DVBl. 1997, 385) stattgefunden hat.

2. Jedoch ist es nach der Überzeugung der Kammer so, dass in den Ranking- und Beurteilerkonferenzen der Bezirksregierung die Notenstufen in einer Art und Weise individuell festgelegt werden, die rechtswidrig ist. Die Kammer hat insoweit in ihrem Urteil vom v. 20.3.02 - 1 A 8/00 - dieses unzulässige Verfahren wie folgt beschrieben:

„Danach sei von der Beurteilerkonferenz die Note für die zu beurteilenden Beamten im Einzelnen verbindlich festgelegt worden. Diese habe der Erstbeurteiler umzusetzen gehabt, auch wenn er sich mit seinem Notenvorschlag in der Konferenz nicht durchgesetzt habe. Für den Fall der Abweichung von der festgelegten Notenstufe seien ihm zum Teil „dienstrechtliche“ Maßnahmen angedroht worden, da in der Abweichung von den Ergebnissen der Beurteilerkonferenz eine Weigerung liege, die Beurteilungsrichtlinien ordnungsgemäß anzuwenden und hierin ein Dienstvergehen zu sehen sei.“

Ein solches Verfahren ist von der Kammer mit folgenden Erwägungen als rechtswidrig eingestuft worden (aaO.):

„Diese Verfahrensweise ist eindeutig fehlerhaft und rechtswidrig. Zwar ist die Vorgabe von Richtwerten und ist die Durchführung von Beurteilerkonferenzen mit dem Ziel, den für die Beurteilung vorgegebenen Maßstab zu verdeutlichen und unter Beachtung der festgelegten Richtwerte auf leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungsergebnisse hinzuwirken, ganz grundsätzlich zulässig. Unzulässig ist es jedoch, wenn letztlich - wie hier - die Beurteilerkonferenz die Note auch gegen die Überzeugung des Erstbeurteilers für diesen verbindlich festlegt. Angesichts dieser Praktiken, in die auch die Zweitbeurteiler eingebunden waren, kann die erhebliche Notenänderung des Erst- und des Zweitbeurteilers nur dann als rechtmäßig angesehen werden, wenn sie deutlich machen, dass sie sie nicht lediglich zur widerspruchsfreien Begründung der in der Konferenz verbindlich festgelegten Note vorgenommen haben, sondern weil sie selbst von dieser Note als zutreffender Leistungsbewertung in der Sache überzeugt sind.‘“

Hieran hält die Kammer fest. Die Beurteilerkonferenzen lassen den zuständigen, mit einer eigenen Beurteilungsermächtigung ausgestatteten Beurteilern nicht mehr die nötige (eigene) Wertungsfreiheit, die sie jedoch unabdingbar benötigen, um in einem „Akt wertender Erkenntnis“ zu den allein von ihnen für richtig befundenen Beurteilungen zu gelangen. Die jeweils zuständigen Beurteiler müssen angesichts solcher Einbindungspraktiken in den Beurteilerkonferenzen mit rigider Vorgabe fester Quoten gerichtlich nachvollziehbar machen, dass sie die Beurteilungen mit den jeweils festgesetzten Einzel- und Gesamtnoten aus freier Überzeugung als Beurteiler vergeben haben und nicht etwa deshalb, weil sie - bei Befürchtung disziplinarrechtlicher Maßnahmen (vgl. dazu ebenfalls das o. a. Urteil der Kammer v. 20.3.02) - nur noch die Vorgaben der Konferenzen umgesetzt und ausgeführt haben. Denn die Festlegung des Endbeurteilers auf „einseitig vorgegebene Beurteilungsergebnisse“, die u. U. sogar „personenscharf“ erfolgt sind, ist rechtswidrig (so OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 58 [OVG Sachsen 16.01.2001 - 2 BS 301/00]). Richtwerte „dürfen den für die Beurteilung zuständigen Dienstvorgesetzten nicht zwingen, einen Beamten schlechter zu beurteilen als er ihn bei Beachtung“ des Leistungsgrundsatzes beurteilen würde (so Bayer. VGH, DÖD 1976, S. 260).

Das Bestreben der Beklagten, über die Beurteilerkonferenzen auf die individuellen Beurteilungen in unzulässiger Weise  Einfluss zu nehmen, zeigt sich u. a. auch daran, dass für den mittleren Dienst sogar der Notenschnitt per Beschluss gravierend - abweichend von den Beurteilungsrichtlinien - verändert worden ist (vgl. dazu Urt. des VG Stade v. 17.8.00 - 3 A 1420/99 -). In jenem Verfahren legte der Kläger lt. angegebenem Urteil

„ein Fernschreiben des Beklagten v. 2.7.1998 (66.79) vor, demzufolge in der Beurteilerkonferenz der Zweitbeurteiler vom 9. Juli 1998 zur Regelbeurteilung der Beamten des mittleren Dienstes zum Stichtag 1. Juni 1998 beschlossen worden sei, den Durchschnitt mit der Wertungsstufe 4 zu definieren.15 % sollten darüber und 15 % darunter liegen.“

Es ist im Hinblick auf die hier vorliegenden Äußerungen der Beurteiler bei einer Gesamtwürdigung des gesamten Verfahrens davon auszugehen, dass auch im vorliegenden Fall in der beschriebenen Weise rechtswidrig vorgegangen wurde, so dass gem. § 108 VwGO anzunehmen ist, dass die angegriffene Beurteilung letztlich rechtswidrig zustande gekommen ist.

3. Dahinstehen kann unter diesen Umständen hier, inwieweit die Beklagte berechtigt war, für die Beurteilung des Klägers (schon) auf Vordrucke und Beurteilungsmaßstäbe zuzugreifen, die erst nach dem Beurteilungsstichtag - 1. Nov. 1999 - und auch erst nach Ablauf des maßgeblichen Beurteilungszeitraums - 1.6.1997 bis 31.10.1999 - überhaupt erst wirksam eingeführt worden sind, nämlich mit dem am 1.1.2000 in Kraft getretenen Runderlass des MI v. 29.12.1999 (PolNBl. NI 2/2000, S. 36). Erst zu diesem Zeitpunkt sind auch die vorangehenden Beurteilungsrichtlinien 1996, also der Runderlass d. MI v. 4.1.1996 (Nds.MBl. S. 169), außer Kraft getreten (Pkt. 17 d. Runderlasses v. 29.12.1999). Mit den neuen Beurteilungsrichtlinien sind jedoch materiell-rechtlich neue Notenstufen - vor allen Dingen Zwischennoten - eingeführt worden, wobei äußerst zweifelhaft ist, ob auf einen abgeschlossenen Zeitraum, der eindeutig noch unter der Geltung andersartiger Beurteilungsrichtlinien des Jahres 1996 steht, rückwirkend neue Notenstufen (mit Zwischennoten) angewandt werden können. Erheblich ist das hier deshalb, weil die Beurteiler sich bei Anwendung der Beurteilungsrichtlinien 1996, also ohne solche Zwischennoten, bei den Einzelmerkmalen zu 1, 2, 5, 7 und 11 für die eine (4) oder andere (5) Notenstufe hätten entscheiden müssen - mit erheblichen Auswirkungen auf die vergebene Gesamtnote.

4. Hiervon abgesehen hat die Klage aber vor allem auch deshalb Erfolg, weil die Beklagte im vorliegenden Fall nicht ihrer dienstherrlichen Plausibilisierungslast gerecht geworden ist (vgl. OVG Saarlouis, DÖD 2000, 65 [OVG Rheinland-Pfalz 10.05.1999 - 3 A 12725/98] mwN.; VG Regensburg, Urt. v. 15.11.1994, - RN 1 K 94.34 -, ÖD 1995, 53-55).

Das hier zur Rede stehende Gesamt-(Wert-)-Urteil mit der Wertungsstufe (4) - „übertrifft erheblich die Anforderungen (4)“ - ist von der Beklagten für den gesamten Beurteilungszeitraum nicht in der rechtlich gebotenen Weise verifiziert und nachvollziehbar gemacht worden (vgl. BVerwGE 60, 245 / 249 f.; OVG NW, ZBR 1975, 90/91; Bieler, Die dienstliche Beurteilung, 3. Aufl. 2000, Rdn. 91). Das aber ist ihre Aufgabe. Denn aus einer Summe von Einzel- bzw. Teilbewertungen und -beobachtungen ist grundsätzlich ein adäquates, rational nachvollziehbares Gesamturteil zu bilden, das mit der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit harmonisch in Einklang zu bringen ist. Es darf auf keinen Fall eine nur „formelhafte Behauptung“ bleiben (BVerwG, aaO, S. 251), die nur mit „allgemeinen Ausführungen“ (BVerwG, aaO., S. 253) belegt wird. Für die Vergabe der Wertungsstufe (4) hätten sich also die Leistungen des Klägers während des gesamten, von der Beklagten hier beurteilten Zeitraums insgesamt nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei als solche darstellen müssen, die der Wertungsstufe (4) zuzuordnen sind. Das ist jedoch nicht der Fall.

In welcher Weise für die Festlegung von Einzelnoten der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils eine hinreichend plausible Begründung zu erfolgen hat, hängt - nach richterlicher Wertung (§ 108 VwGO) - insbesondere von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte - unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten vor allem für das Gericht - nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu der Bewertung geführt hat, sichtbar wird (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Mai 1999 - 5 L 3782/98 -). Dort, wo das Gesamturteil von dem allgemeinen Mittel der Teilbeurteilungen in signifikanter Weise abweicht, muss die Begründung in ganz besonderem Maße erkennen lassen, welche Teilaspekte, -vorgänge und -urteile der Dienstherr stärker gewichtet hat als andere und warum das geschehen ist. In der Begründung ist die unterschiedliche Gewichtung der Teilurteile und die Berücksichtigung weiterer Kriterien und Wertmaßstäbe deshalb im Einzelnen plausibel niederzulegen, weil nur so ein willkürliches Vorgehen auszuschließen ist und auch nur so eine effektive gerichtliche Kontrolle der Beurteilungsentscheidung gem. Art. 19 Abs. 4 GG möglich erscheint (vgl. Huber, Anforderungen an die Erstellung dienstlicher Regelbeurteilungen, ZBR 1993, 361/368).

Die angegriffene Beurteilung ist von der Beklagten nicht ausreichend plausibel gemacht worden: Das dem Kläger letztlich zugebilligte Gesamturteil „übertrifft erheblich die Anforderungen“ (Durchschnitt der Einzelmerkmale: 4,5 / gewichteter Durchschnitt: 4,3 - hierbei 3x 4,5 und 2x 4) steht zunächst einmal im Widerspruch zu der „sehr positiven Einschätzung“ des Erstbeurteilers (vgl. 9.4 des Beurteilungsvordrucks), die deutlich macht, dass der Kläger durch seine Tätigkeit dazu beigetragen hat, dass die Bezirksregierung H. in Niedersachsen hinsichtlich der Fortbildung als „Vorzeigebehörde“ eingeschätzt wird, was offenbar durch eine hohe Zahl von Fortbildungsaktivitäten „mit entspr. Qualität“ (z.B. kriminalistische Fortbildung: ZKD-Lehrgang, KED-Lehrgang, Tatortseminar u.a.) erreicht worden ist. Auch die Mitwirkung des Klägers in verschiedenen landesweiten Arbeitsgruppen wird vom Erstbeurteiler nicht in Frage gestellt (vgl. 9.4 des Vordrucks iVm der Stellungnahme des Klägers vom 11.3.2000). Der Erstbeurteiler sah sich „trotz dieser sehr positiven Einschätzung“ allein wegen „des durch die Zweitbeurteiler abgestimmten Beurteilungsmaßstabes im Amt A 11 BBesO“, so führt er aus, nicht in der Lage, zu einer anderen Entscheidung zu kommen. Er „konnte“ das nicht, wie er sagt. Schon das deutet darauf hin, dass sich der Erstbeurteiler in einer Weise durch die vorgegebenen Richtwerte und die bei der Rankingkonferenz festgelegte Quote eingebunden sah, die seinen „Akt wertender Erkenntnis“ als Beurteiler unzulässig eingeschränkt hat.

Unterstrichen wird diese Einschätzung (§ 108 VwGO) dadurch, dass nun auch der Zweitbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 22. März 2000 davon spricht, der Kläger erbringe „Spitzenleistungen“ und habe „wirklich herausragende Fortbildungsarbeit im Regierungsbezirk geleistet“, wobei die Wortwahl „herausragend“ sich inhaltlich nicht mehr von der Notendefinition der Stufe (5) - „hervorragend“ - unterscheidet. Vom Zweitbeurteiler wird hervorgehoben, dass diese Leistungen „mit außerordentlicher Zähigkeit und klaglos-loyal“ erreicht worden seien. Damit ist vom Zweitbeurteiler hinreichend beschrieben, dass die Leistungen des Klägers „hervor-“ bzw. „herausragend“ waren, was ihre Zuordnung zur Notenstufe (5) nahe legt.

Wenn der Zweitbeurteiler angesichts solcher Leistungseinschätzung und -beurteilung dann doch nur zu einem Gesamturteil der Stufe (4) kommt, so deshalb, wie er ausführt, weil es „rigide Vorgaben bei der Vergabe der Spitzennote“ gebe, die es „nicht zulassen“, die Note zu vergeben, die von den Leistungseinschätzungen her zutreffe: Die Vorgaben verhinderten es, „letztendlich gerecht zu sein“ (3. Absatz der Stellungnahme vom 22.3. 2000). Solche Erfahrungen habe der Zweitbeurteiler, sagt er, auch schon im letzten Beurteilungsverfahren „mit ebenfalls hervorragenden Beamten“ machen müssen, die dann „zutiefst enttäuscht und verletzt“ gewesen seien. Abschließend meint der Zweitbeurteiler, er sei „gleichwohl“ auch in diesem Verfahren gehalten, sich „an der Quote zu orientieren“, was ihm beim Kläger jedoch „ausgesprochen schwer“ falle.

Die von der Beklagten unter diesen Umständen mit Verfügung vom 13. Dezember 2000 beim Zweitbeurteiler angeforderte „Relativierung“ seiner Stellungnahme vom 22.3.2000 ist dann mit der Stellungnahme vom 14. Mai 2001 erfolgt: Der Zweitbeurteiler hat seinen Vermerk dahingehend interpretiert, dass Gerechtigkeit ein „Grundwert des menschlichen Zusammenlebens“ sei, neben der Persönlichkeit des zu Beurteilenden aber auch „die gegebenen Verhältnisse“ zu berücksichtigen seien. Dabei habe der Beurteilungsgeber allerdings die „Einzelfallgerechtigkeit als Ausgleichsmöglichkeit geschaffen, um damit der Problematik gerecht zu werden“. Hier sei es so, dass „Rahmenwerte für die einzelnen Notenstufen einzuhalten sind“. Damit hat der Zweitbeurteiler nun nochmals sehr deutlich gemacht, dass er in einem Konflikt zwischen Einzelfallgerechtigkeit und Quoten-Vorgaben stand und sich genötigt sah, diesen Konflikt zu Gunsten der ihm - verbindlich - vorgegebenen Richtwerte zu lösen. Auf die o. a. Rechtsprechung der Kammer zur Beurteiler-Konferenz und der dabei geübten Einbindungspraxis sei hier verwiesen. Somit hat sich der Zweitbeurteiler einzig an den Quoten der Notenstufen orientiert und sich durch sie gebunden gefühlt. Allein diese „Rahmenwerte“ waren für ihn maßgebend. Daraus ist abzuleiten, dass nach dem Zweitbeurteiler von der insgesamt sehr positiven Beurteilung mit der Einschätzung, der Kläger sei „ebenfalls“ ein „hervorragender Beamter“ (3. Absatz der Stellungnahme v. 22.3.2000) keine Abstriche gemacht werden sollten, er sich jedoch gezwungen bzw. „gehalten“ gesehen hat, sich an den „rigiden Vorgaben“ der Rahmenwerte zu orientieren, so dass er „vor diesem Hintergrund“ den Kläger eben mit der Wertungsstufe (4) beurteilen „müsse“. Das ist gemäß § 108 Abs. 1 S. 1 VwGO zu berücksichtigen und zu würdigen.

Obwohl es grundsätzlich zulässig ist, Rahmen- und Richtwerte zu bilden, darf das nicht dazu führen, dass die für die Beurteilung zuständigen Vorgesetzten sich gezwungen fühlen, sich bindend an solchen Vorgaben zu orientieren. Der Bay.VGH hat dazu in seinem Urteil v. 23.4.1976 (DÖD 1976, 260) ausgeführt:

„Derartige Richtwerte dürfen den für die Beurteilung zuständigen Dienstvorgesetzten nicht zwingen, einen Beamten schlechter zu beurteilen als er ihn bei Beachtung der §§ 50, 51 LbV und der dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften beurteilen würde. Eine solche unterschiedliche prozentuale Gliederung der zu vergebenden Gesamturteile hat als Hilfsmittel und Kontrollmaßstab für den Beurteilenden seine Berechtigung. Sie muß jedoch Richtwert bleiben und darf nicht selbst Beurteilungsmaßstab werden. Insbesondere kann es die besonders gute oder schlechte Besetzung einer Dienststelle erfordern, von solchen erfahrungs-orientierten Richtwerten für die Vergabe des Gesamturteils bei der Beurteilung der Beamten abzuweichen (..).“

Hier liegt es bei einer Gesamtwürdigung der Sach- und Rechtslage so, dass die zuständigen Beurteiler sich offensichtlich - rechtswidrig - gezwungen gefühlt haben, trotz ihrer sehr positiven Einschätzungen der Leistungen des Klägers nicht die ihm zukommende Notenstufe 5, sondern eine schlechtere Notenstufe (4) zuzuteilen, um damit den Quotenvorgaben Rechnung zu tragen. Andernfalls wären wohl, wie der Kammer bekannt ist (s. o., Urt. d. Kammer v. 20.3.2002 - 1 A 8/00 -), „dienstrechtliche Maßnahmen“ gegen die Beurteiler zwecks Einhaltung der Quote ergriffen worden. Das wollten die Beurteiler vermeiden und haben daher in dem Konflikt zwischen Einzelfallgerechtigkeit und verbindlich vorgegebener Richtwerte sich für letztere entschieden. Das hat mit einem „Akt wertender Erkenntnis“ der allein zuständigen Beurteiler nichts mehr zu tun.

Bei dieser Lage der Dinge ist die angegriffene Beurteilung mit der Notenstufe (4) für einen ja doch als „hervorragend“ eingeschätzten Beamten insgesamt nicht plausibel. Aus einer Summe von Einzel- und Teilleistungen ist nämlich für den Beurteilungszeitraum grundsätzlich ein adäquates, rational nachvollziehbares Gesamturteil zu bilden, das mit der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit in Einklang zu bringen ist. Der Beurteiler hat in Wahrnehmung der gerade ihm zugewiesenen Beurteilungsermächtigung rechtlich zwingend eine wertende Gesamtwürdigung vorzunehmen (BVerwG, NVwZ-RR 1999, 455).

5. Bei einer all das einbeziehenden Gesamtwürdigung und Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit dem erforderlichen (hohen) Maß an „Sensibilität, Gewissenhaftigkeit, Objektivität sowie Verantwortungsbewußtsein“ (vgl. Richtlinien I 1. Abs. 3) könnte mit Blick auf die Einschätzungen des Erst- wie auch Zweitbeurteilers hier durchaus eine Vergabe der Notenstufe (5) in Betracht kommen, so dass die ablehnenden Bescheide der Beklagten aufzuheben waren und die Verpflichtung zur Neubescheidung auszusprechen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe, die Berufung gem. § 124 a Abs. 1 S. 1 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.