Mit der Klage macht der Kläger, ein österreichischer Staatsangehöriger, die Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst in Niedersachsen geltend. Am {D.}hat er an der Universität Salzburg den Hochschulabschluss „Magister der Rechtswissenschaften (magister iuris)“ erworben. Er lebt seit März 1997 in Hannover und ist mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet.

Den Antrag des Klägers auf Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst vom 27.03.2003 lehnte der Beklagte zu 1) mit Bescheid vom 07.05.2003 ab und führte aus, der Beklagte zu 2) habe mit Bescheid vom 23.12.2002 den Antrag des Klägers, seinen Abschluss „Magister der Rechtswissenschaften“ als mit der 1. juristischen Staatsprüfung der Bundesrepublik Deutschland gleichwertig anzuerkennen, abgelehnt. Der Kläger erfülle daher nicht die Voraussetzungen für die Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst nach § 5 Abs. 1 NJAG.

Den hiergegen vom Kläger eingelegten Widerspruch wies der Beklagte zu 1) mit Widerspruchsbescheid vom 11.06.2003 als unbegründet zurück.

Hiergegen hat der Kläger am 16.07.2003 Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor, er habe sich an der Universität Hannover eingeschrieben und besuche deutsche und europarechtliche Vorlesungen und den Studiengang der „europäischen Rechtspraxis“, der mit dem akademischen Grad „magister legum europae“ abschließe. Er habe auch bereits mehrere Prüfungen in dogmatischen Kernfächern des deutschen Rechts wie z.B. des Handels- und des Arbeitsrechts abgelegt. Seit August 2001 habe er zudem in einer hannoverschen Anwaltskanzlei ein Praktikum absolviert. Sein Begehren sei nicht darauf gerichtet, dass sein Abschluss „Magister der Rechtswissenschaften“ formell anerkannt werde, sondern auf eine materielle Prüfung und Anerkennung seiner erworbenen Qualifikationen. Dieser Anspruch werde im Wesentlichen auf das Recht der Europäischen Gemeinschaft und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gestützt. Die Beklagten seien zur unmittelbaren Anwendung von Europarecht und zu europarechtskonformer Auslegung der nationalen Normen verpflichtet. Nach dem Vlassopoulou-Urteil des EuGH seien Art. 39 und 43 EGV dahin auszulegen, dass die Behörden der Mitgliedstaaten prüfen müssten, inwieweit die Kenntnisse und Fähigkeiten, die durch das im Heimatland erworbene Diplom bescheinigt würden, den nach dem Recht des Aufnahmestaates vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten genügten. Da er bereits ein deutschsprachiges Jurastudium in einem Land des deutschen Sprach-, Rechts- und Kulturkreises absolviert habe, sei von der Gleichwertigkeit des erworbenen Studienabschlusses auszugehen. Nach der Vlassopoulou-Entscheidung seien Vorschriften, die an den Erwerb einer bestimmten, nur im Inland erwerbbaren Qualifikation anknüpften, unzulässig. Durch die Ablehnung der Prüfung seiner Qualifikation werde sein Recht auf freie Ausübung des Berufs bzw. freie Wahl von Berufs- und Ausbildungsstätte gemäß Art. 39 EGV verletzt. Nach Art. 39 Abs. 2 EGV i.V.m. Art. 12 EGV hätten Angehörige anderer Mitgliedstaaten Anspruch auf volle Gleichbehandlung mit Inländern. Vorliegend bestehe eine mittelbare Diskriminierung, da sich eine Vorschrift des nationalen Rechts ihrem Wesen nach eher auf EG-Arbeitnehmer als auf inländische Arbeitnehmer auswirke und folglich die Gefahr bestehe, dass die EG-Arbeitnehmer besonders benachteiligt seien. Prüfungs- und Anerkennungsmechanismen für Abschlüsse aus einem anderen Mitgliedstaat seien nicht vorgesehen. Die zuständigen Stellen verweigerten eine solche Prüfung. Er sei diskriminiert, weil er im Ergebnis in Deutschland noch einmal studieren müsse, um das 1. Staatsexamen zu erwerben, obwohl er bereits ein vollwertiges Hochschulstudium absolviert habe. In der Entscheidung Bobadilla sei der EuGH sogar noch weiter gegangen und habe eine selbstständige Pflicht des Arbeitgebers zur Prüfung der Qualifikation festgestellt. Das mache auch deutlich, dass der EuGH die in der Vlassopoulou-Entscheidung aufgestellten Grundsätze auch auf andere Sachverhalte übertrage, wenn kein für einen reglementierten Beruf qualifizierender Abschluss vorliege. Nach der Rechtsprechung des EuGH übten auch Rechtsreferendare eine „berufliche Tätigkeit“ i.S.d. Art. 39 EGV aus. Nach der Hochschuldiplomanerkennungsrichtlinie 89/48/EWG, dortiger Art. 4 I b, 3. Spiegelstrich, sei der Aufnahmestaat lediglich ermächtigt, die Berufsausbildung bzw. den Zugang zur Berufsausbildung von einem Anpassungslehrgang oder einer Eignungsprüfung abhängig zu machen, wenn es sich um Berufe handele, die eine genaue Kenntnis des nationalen Rechts erforderten. Er könne seinen Anspruch zudem auf das Abkommen zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über die Anerkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich und das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 21.12.1979 über die Anerkennung von Studien, Diplomen und Graden im Hochschulbereich in den Staaten der europäischen Region stützen. Da das nationale Recht in Deutschland keine eindeutigen und einheitlichen Möglichkeiten der Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erworbenen juristischen Hochschulabschlusses vorsehe, treffe die Beklagten die europarechtliche Verpflichtung, seine Eignung selbstständig zu prüfen und bei Gleichwertigkeit mit der im Inland vorgeschriebenen Ausbildung Zugang zum juristisch Vorbereitungsdienst zu gewähren. Nach der Morgenbesser-Entscheidung des EuGH bedürfe es für die Aufnahme in den juristischen Vorbereitungsdienst mit dem Hochschulabschluss eines Mitgliedstaates keiner rein formellen Anerkennung bzw. Bestätigung dieses Abschlusses. Die zuständigen Stellen im Aufnahmestaat hätten vielmehr eine Gesamtwürdigung der persönlichen formellen wie materiellen Voraussetzungen eines Bewerbers vorzunehmen. Nach § 5 Abs. 1 DRiG sei die erste Prüfung Abschluss des Hochschulstudiums. Die staatliche Pflichtfachprüfung sei also nur Teil einer das Jurastudium abschließenden Prüfung. Es gebe nur eine Studienabschlussprüfung und nicht eine eigenständige Eingangsprüfung für den juristischen Vorbereitungsdienst. Der universitäre Teil der ersten Prüfung in Deutschland sei nur eine Schwerpunktbereichsprüfung, die lediglich der Ergänzung des Studiums und der Vertiefung der Pflichtfächer diene ( § 4a NJAG ). Die Fächer, die in Deutschland Bestandteil der staatlichen Pflichtfachprüfung seien, seien in Österreich zwingende Voraussetzung für den Abschluss des Hochschulstudiums. Der österreichische Hochschulabschluss bescheinige also eine wesentlich weiter reichende Qualifikation als die universitäre Schwerpunktbereichsprüfung in Deutschland.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu 1) unter Aufhebung des Bescheides vom 07.05.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.06.2003 zu verpflichten, ihn zum juristischen Vorbereitungsdienst in Niedersachsen zuzulassen,

die Beklagten zu 1) und zu 2) zu verpflichten, die von ihm in Österreich mit dem erlangten Hochschulabschluss den „Magister der Rechtswissenschaften - magister iuris“ bescheinigten Kenntnisse und erworbenen Fähigkeiten oder die dort gewonnene Berufserfahrung sowie die in Deutschland gewonnene Erfahrung als Erfüllung der für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst verlangten Voraussetzungen zu prüfen und anzuerkennen,

hilfsweise,

die Beklagten zu verpflichten, soweit die Überprüfung nur eine teilweise Gleichwertigkeit ergibt, ihm aufzugeben, die noch nicht erlangten Kenntnisse und Fähigkeiten nochmals nachzuweisen.

Die Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen,

Der Beklagte zu 1) führt aus, der Kläger könne sich nicht auf das deutsch-österreichische Abkommen vom 19.01.1983 berufen, da sein Begehren nicht in dessen Geltungsbereich falle. Das Abkommen habe nach seinem eindeutigen Wortlaut allein den Zweck, ein Weiterstudium im Hochschulbereich zu ermöglichen. Auf die Richtlinie 89/48EWG könne sich der Kläger nicht berufen, weil diese gemäß Art. 1 a eine abgeschlossene Berufsausbildung voraussetze. Über diese verfüge der Kläger nicht, da der österreichische „Magister der Rechtswissenschaften“ für sich allein keinen Befähigungsnachweis für einen reglementierten Beruf darstelle. Der juristische Vorbereitungsdienst selbst sei kein reglementierter Beruf im Sinne dieser Richtlinie, da er kein eigenständiger Beruf sondern der praktische Teil einer Ausbildung sei. Die vom EuGH in der Morgenbesser-Entscheidung entwickelten Grundsätze seien auf den juristischen Vorbereitungsdienst in Deutschland nicht anwendbar, weil der EuGH seine Entscheidung auf Art. 39 und 43 EGV gestützt habe, in deren Anwendungsbereich der juristische Vorbereitungsdienst nicht falle. Die Niederlassungsfreiheit sei nicht tangiert, weil sich deutsche Rechtsreferendare in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis befänden und keine selbstständige Tätigkeit ausübten. Außerdem seien deutsche Rechtsreferendare keine Arbeitnehmer i.S.d. Art. 39 EGV. Die maßgeblichen Kriterien für die Bestimmung des Arbeitnehmerbegriffs habe der EuGH in der Rechtssache Lawrie-Blum aufgestellt. Wesentliches Merkmal sei danach, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen wirtschaftlicher Natur erbringe, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhalte. Der juristische Vorbereitungsdienst habe den alleinigen Zweck der Ausbildung der Rechtsreferendare und sei nicht darauf ausgerichtet, deren Arbeitskraft für das Land nutzbar zu machen. Das ergebe sich aus § 33 Abs. 1 NJAVO. Dementsprechend erhielten Rechtsreferendare gemäß § 5 Abs. 3 NJAG auch keine Vergütung oder Entlohnung sondern eine Unterhaltsbeihilfe. Gut die Hälfte der Ausbildung finde zudem bei einem Rechtsanwalt oder anderen nichtstaatlichen Stellen statt, die den Referendaren selbst keine Zahlung leisteten und die an der Unterhaltsbeihilfe weder unmittelbar noch mittelbar beteiligt seien. Die Tätigkeit, die Rechtsreferendare in ihrer Ausbildungszeit bei staatlichen Stellen ausübten, habe für diese Stellen keinen nennenswerten praktischen Nutzen. Dies sei bereits daraus ersichtlich, dass die Ausbildung am Arbeitsplatz eines Richters oder Staatsanwalts mit immerhin 0,1 in dessen Pensenberechnung eingehe. Auf die Lawrie-Blum-Entscheidung könne sich der Kläger nicht berufen, weil bereits konzeptionell ein wesentlicher Unterschied zwischen Lehramts- und Rechtsreferendaren bestehe. Lehramtsreferendare erteilten eigenverantwortlichen Unterricht und seien stimmberechtigtes Mitglied in der Gesamtkonferenz. Die Tätigkeit von Lehramtsreferendaren sei damit nicht allein auf deren Ausbildung ausgerichtet. Im Übrigen setze die Zulassung zum Vorbereitungsdienst nach den bundesdeutschen Regelungen das Bestehen einer staatlichen (Pflichtfach) und das Bestehen einer universitären (Schwerpunktbereich) Prüfung voraus. Das Bestehen allein einer universitären Prüfung reiche danach nicht aus, um in den Vorbereitungsdienst aufgenommen zu werden. Dies müsse auch für den Kläger gelten. Im Ausland erworbene Universitätsdiplome könnten keine größere Wirkung haben, als im Inland absolvierte Universitätsprüfungen. Gegenstand der Pflichtfachprüfung seien gemäß § 3 Abs. 2 NJAG die Kernbereiche des bürgerlichen Rechts, des Strafrechts und des öffentlichen Rechts sowie die Kernbereiche des jeweils zugehörigen Verfahrensrechts. Die staatliche Pflichtfachprüfung sei damit formal ein Bestandteil der Studienabschlussprüfung, funktional komme ihr aber die Wirkung einer Eingangsprüfung für den staatlichen Vorbereitungsdienst zu. Der österreichische „Magister der Rechtswissenschaften“ bescheinige dem Kläger keinerlei Kenntnisse der Pflichtfächer i.S.v. § 3 NJAG, da Studium und Diplom nicht deutsches Zivil-, Straf- und öffentliches Recht, sondern österreichisches Recht beträfen. Eine inhaltliche Rechtsvergleichung, ob die österreichischen Rechtsgebiete hinreichende Parallelen zu den jeweiligen deutschen aufwiesen, komme nicht in Betracht, da für eine solche Rechtsvergleichung keine handhabbaren Kriterien erkennbar seien. Die Rechtskenntnisse, die der Kläger an der Universität Hannover erworben habe, seien zudem hinsichtlich der Schwere der Prüfungsaufgaben und der Prüfungsbedingungen nicht mit denjenigen aus der Pflichtfachprüfung vergleichbar. Außerdem könnten sich Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Zeitpunkts des Zugangs zum Vorbereitungsdienstes daraus ergeben, dass gemäß § 6 der Verordnung über das Zulassungs- und Auswahlverfahren für die Einstellung in den juristischen Vorbereitungsdienst die Rangfolge bei der Auswahl nach der Qualifikation nach dem Ergebnis der 1. juristischen Staatsprüfung oder der 1. juristischen Prüfung erfolge. Es ergebe sich daher die Schwierigkeit, dass das österreichische Diplom bei 5 Notenstufen nur 3 Gesamtnoten kenne, das deutsche Examen demgegenüber über 6 Gesamtnoten, die auch in einer Zahl von 0 bis 18 mit einer Genauigkeit von 2 Stellen hinter dem Komma angegeben würden.

Der Beklagte zu 2) trägt ergänzend vor, Art. 43 EGV und Art. 39 EGV fänden keine Anwendung auf deutsche Rechtsreferendare. Daher könne auch die Morgenbesser-Entscheidung nicht zugunsten des Klägers herangezogen werden. Da für die Vornahme der Gleichwertigkeitsprüfung im Sinne des zweiten Klageantrags nur eine Behörde zuständig sein könne, könne dieser nicht gleichzeitig ggü. Erst- und Zweitbeklagtem begründet sein. Die Zuständigkeit für eine Gleichwertigkeitsprüfung könne gemäß § 5 Abs. 1 NJAG i.V.m. § 25 Abs. 1 NJAVO beim Beklagten zu 1) liegen, weil er die Entscheidung über die Einstellung in den Vorbereitungsdienst treffe. Dem Beklagten zu 1) sei aber keine inhaltliche Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen übertragen. Da das Landesrecht bisher keine Gleichwertigkeitsprüfung ausländischer Juradiplome vorsehe, gebe es hierfür auch keine Zuständigkeitsregelung, so dass seine ( des Beklagten zu 2) seit 01.01.2005 bestehende Auffangzuständigkeit nach Art. 1 § 2 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen einschlägig wäre. Ein solches Ergebnis sei zudem für die notwendige Einheitlichkeit von Prüfungsverfahren und -entscheidungen zweckdienlich.

Der Kläger hatte zunächst eine weitere Klage gegen das niedersächsische Justizministerium beim Verwaltungsgericht Hannover (6 A 395/03) erhoben, die auf Verpflichtung zur Feststellung der Gleichwertigkeit des von ihm in Österreich erworbenen Studienabschlusses gerichtet war. Nachdem er diese Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren mit Beschluss vom 07.07.2004 eingestellt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem und zum anhängig gewesenen Verfahren 6 A 395/03 und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.