Der Kläger wendet sich gegen einen vom Beklagten festgesetzten Kostenbeitrag zur Unterhaltung von in seinem Verbandsgebiet liegenden Gewässern zweiter Ordnung für das Jahr 2002.

Der Kläger ist ein durch das Niedersächsische Wassergesetz - NWG - vom 07.07.1960 (Nds. GVBl. S. 105) gegründeter Unterhaltungsverband. Ihm obliegt in seinem Verbandsgebiet die Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung auf einer Länge von 604,210 km. In seinem Verbandsgebiet befinden sich außerdem Gewässer zweiter Ordnung mit einer Länge von 51,290 km, die vom Land in Gestalt des Beklagten unterhalten werden. Der Kläger trägt zu den Kosten der Unterhaltung bei. Durch das Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18.12.2001 (Nds. GVBl. S. 806) wurde u.a. die für die Berechnung des Kostenbeitrags maßgebliche Bestimmung (§ 105 NWG) modifiziert; die bisherige Verweisung in § 105 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F. auf die für die Gewährung von Zuschüssen des Landes geltende Regelung in § 104 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F., nach der zu den Unterhaltungsaufwendungen insbesondere nicht die Verwaltungskosten gehören, entfiel. Zudem beläuft sich nach der Neuregelung der Kostenbeitrag je Kilometer Gewässerstrecke auf das Eineinhalbfache des Unterhaltungsaufwandes, der bei einem Verband im Vorjahr durchschnittlich für die von ihm unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung für einen Kilometer Gewässerstrecke angefallen ist.

Der Beklagte errechnete nach der Neuregelung unter Zugrundelegung des Runderlasses des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 12.07.2002 (Nds. MBl. S. 605) in der Fassung des Erlasses vom 17.12.2002 (Nds. MBl. 2003 S. 117) einen Kostenbeitrag des Klägers für das Jahr 2002 in Höhe von 104.511,58 EUR und setzte diesen mit Kostenbescheid vom 20.11.2002 fest. Die Verwaltungskosten wurden dabei im Gegensatz zu den Vorjahren als Aufwendungen in Ansatz gebracht. Bei einer Länge der vom Kläger zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung von 604,210 km ergab sich bei einem diesbezüglichen Gesamtaufwand des Klägers - einschließlich Verwaltungskosten - in Höhe von 820.783,64 EUR ein durchschnittlicher Unterhaltungsaufwand von 1.358,44 EUR/km. Dieser wurde mit der Länge der vom Land zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung von 51,290 km und dem Faktor 1,5 multipliziert, woraus sich der festgesetzte Kostenbeitrag ergab.

Der Kläger erhob unter dem 09.12.2002 Widerspruch. Die Berücksichtigung der Verwaltungskosten verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, da durch die unterschiedslose Berücksichtigung des Verwaltungskostenanteils ungleiche Sachverhalte gleich behandelt würden. Den Unterhaltungsverbänden sei eine bestimmte Mitgliederstruktur vorgegeben, die sich je nach Verwaltungsorganisation entscheidend auf die Verwaltungskosten auswirke. Unterhaltungsverbände mit Einzelmitgliedschaft seien hierbei strukturell grundsätzlich benachteiligt, weil durch eine hohe Zahl der Einzelmitglieder eine aufwändige Führung der Mitgliederverwaltung notwendig sei, die insbesondere wegen der Einzelbeitragserhebung einen hohen Verwaltungskostenanteil zur Folge habe. Des Weiteren sei nicht nachvollziehbar, dass und weshalb auch die Verwaltungskosten mit dem angesetzten Kostenfaktor von 1,5 belegt würden. Bemerkenswert sei, dass bei der Zuschussberechnung nach § 104 NWG die Verwaltungskosten nicht zu berücksichtigen seien, während dies nach der Auffassung des Beklagten bei der Kostenbeitragsberechnung nach § 105 NWG der Fall sein solle.

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 12.06.2003 zurück. Die Kostenbeitragsberechnung entspreche der für den Beklagten bindenden gesetzlichen Regelung des § 105 Abs. 2 NWG. Mit der Änderung des § 105 NWG sei mehr Beitragsgerechtigkeit, eine Konsolidierung des Landeshaushalts und auch eine höhere Belastung der Unterhaltungsverbände beabsichtigt gewesen. Nach der Gesetzesbegründung sollten auch die Verwaltungskosten der Unterhaltungsverbände in die Berechnung des Kostenbeitrags mit einbezogen werden, weil solche Kosten auch bei den vom Land zu unterhaltenden Anlagen anfielen. Es sei ferner bedacht worden, dass Verbände mit Einzelmitgliedschaft finanziell stärker betroffen sein könnten, was jedoch nicht als Hinderungsgrund angesehen worden sei. Der Aufschlag von 50 % auf den mittleren Kostensatz pro Kilometer sei berechtigt, da das Land den Verbänden die besonders schwierig zu unterhaltenden Anlagen abgenommen habe. Den Verbänden sei aber auch bereits im Vorfeld der Gesetzesänderung die Möglichkeit eingeräumt worden, die Unterhaltung selbst wahrzunehmen und sich damit von der Kostenbeteiligung zu befreien.

Der Kläger hat am 11.07.2003 Klage gegen den Kostenbescheid erhoben und sie später dahingehend präzisiert, dass er die Aufhebung des Kostenbeitragsbescheides insoweit begehrt, als damit ein Beitrag von mehr als 71.729,58 EUR unter Berücksichtigung der Verwaltungskosten festgesetzt wurde. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten in die Berechnung entspreche nicht der gesetzlichen Regelung und sei auch deshalb rechtswidrig, weil er - der Kläger - neben seinen Unterhaltungsaufgaben diverse weitere Verpflichtungen aus dem Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege erfülle; der Aufwand außerhalb der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung habe unberücksichtigt zu bleiben. Für das Jahr 2002 sei er allerdings nicht in der Lage, die Aufwendungen differenziert nach den verschiedenen Aufgabenbereichen darzulegen. Die Einbeziehung der gesamten Verwaltungskosten in die Berechnung des Kostenbeitrages führe bei ihm wegen hoher Hebungskosten zu einer starken Anhebung der Kostenbeitrags. Die Hebungskosten, die den größten Teil der Verwaltungskosten ausmachten, seien allein abhängig von der Anzahl der Beitragszahler (ca. 22.000). Die Mehrkosten für die Einzelmitgliedschaften beliefen sich auf etwa 60.000,00 EUR bis 65.000,00 EUR und hätten mit den Unterhaltungskosten für die Hase letztlich nichts zu tun. Die Übernahme der Unterhaltungspflicht an einzelnen Gewässern durch den Beklagten entlaste ihn - den Kläger - auch nicht von den Verwaltungs- und Hebungskosten, da die Zahl der Beitragszahler unverändert bleibe. Willkürlich und daher rechtswidrig sei auch der Faktor von 1,5 auf den durchschnittlichen Aufwand. Zwar möge es im Ausgangspunkt zutreffen, dass der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand des Landes für die von dem Land unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung höher sei als die durchschnittlichen Aufwendungen der bei den Verbänden verbliebenen Gewässer zweiter Ordnung. Dies rechtfertige jedoch nicht die pauschale Ansetzung des Faktors 1,5. Dies gelte jedenfalls insoweit, als dieser Faktor auch auf den Verwaltungskostenanteil sowie den Erschwernisbeitragsanteil entfalle. Die vorgegebene Beitragsberechnung führe zu einer Beitragsbelastung, die noch über dem Eineinhalbfachen der vom Kläger für die Unterhaltung seiner Gewässer aufgewendeten Kosten liege.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat vorgetragen: Bei der Kostenbeitragsberechnung seien nicht auch Kosten eingestellt worden, die in keinem Zusammenhang mit der Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung stehen. Der der Kostenbeitragsberechnung zugrunde gelegte Unterhaltungsaufwand für Gewässer zweiter Ordnung sei derjenige, der von der Prüfstelle des Wasserverbandstages e.V. als solcher bezeichnet worden sei. Nur diese Zahlen könnten der Berechnung des Kostenbeitrags zugrunde gelegt werden. Zur Gewässerunterhaltung gehörten nicht nur die Reinigung, Räumung und Freihaltung der Gewässer einschließlich der Ufer, sondern auch die Erhaltung und Anpflanzung standortgerechter Ufergehölze, die Pflege von im Eigentum des Unterhaltspflichtigen stehenden Flächen entlang der Ufer und die Unterhaltung und der Betrieb der Anlagen, die der Abführung des Wassers dienen. Die Mehrzahl der vom Kläger geltend gemachten Maßnahmen dürfte bereits unter diesen gesetzlichen Unterhaltungsbegriff fallen. Soweit ein Unterhaltungsverband tatsächlich - auf der Grundlage einer entsprechenden Satzungsregelung - zusätzlich andere, nicht der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zuzuordnende Aufgaben wahrnehme, müsse dies aus dem Haushalt des Verbandes ersichtlich sein.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 14. September 2004 nur insoweit stattgegeben, als der Kostenbeitrag auf mehr als 103.920,58 EUR festgesetzt worden ist und sie im Übrigen - also hinsichtlich des vom Kläger begehrten Ansatzes des Unterhaltungsaufwandes ohne Verwaltungskosten - abgewiesen. Es sei zweifelhaft, ob sich allein aus dem Wortlaut der Rechtsgrundlage des § 105 Abs. 2 NWG und des § 104 Abs. 4 NWG ergebe, dass zu den Unterhaltungsaufwendungen auch die Verwaltungskosten (und die Erschwerniszuschläge) gehören. Die ausdrückliche Regelung in § 104 Abs. 4 NWG, dass die Verwaltungskosten nicht zu den Unterhaltungsaufwendungen "im Sinne dieser Vorschrift" gehören, müsse nicht zwingend zu dem Schluss führen, dass bei allen anderen nicht auf diese Bestimmung verweisenden Regelungen des Gesetzes die Verwaltungskosten zu den Unterhaltungsaufwendungen zu rechnen seien. Dies folge aber aus der Entstehungsgeschichte des § 105 Abs. 2 NWG i.d.F. des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 und auch aus dem Sinn und Zweck der Neuregelung. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Regelung griffen im Ergebnis nicht durch, wenngleich dem Kläger zuzugeben sei, dass es Anhaltspunkte für die Annahme einer gleichheitswidrigen Regelung geben könne: Unterhaltungsverbände mit einer hohen Anzahl von Einzelmitgliedschaften hätten einen durch Hebungskosten bedingten erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand, dem keine entsprechende Kostenposition beim Land gegenüberstehe. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten stelle im Verhältnis der Unterhaltungsverbände mit vielen Einzelmitgliedern und denen mit nur wenigen Mitgliedern eine Anknüpfung an einen Umstand dar, der hinsichtlich des durch die erhöhten Hebungskosten bedingten Anteils der Verwaltungskosten keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung durch das Land habe und der für die betroffenen Unterhaltungsverbände einen erheblichen Prozentsatz des zu leistenden Kostenbeitrags ausmache. Die Einbeziehung stelle sich auch nicht als ein Gebot der Verwaltungspraktikabilität dar, weil der ohne die Berücksichtigung der Verwaltungskosten entstehende Beitragsausfall durch Erhöhung des jetzt auf 1,5 festgesetzten Erschwernisfaktors kompensiert werden könne. Die Anknüpfung an den eigentlichen Unterhaltungsaufwand könne ohnehin die sachnähere Regelung darstellen. Im Übrigen könne sich auch die Frage stellen, ob die Anknüpfung des Kostenbeitrages an den Unterhaltungsaufwand des jeweiligen Verbandes überhaupt sachgerecht sei; eine Ausrichtung des Kostenbeitrages an dem durchschnittlichen Unterhaltungsaufwand des Landes könne sachdienlicher sein. Da die Bedenken aber letztlich nicht durchgriffen, gebe es auch keine verfassungsrechtlichen Zweifel an der Zulässigkeit des Faktors 1,5, da der Kostenbeitragsanteil der Gesamtheit der Unterhaltungsverbände noch weit unter dem tatsächlichen Kostenaufwand des Landes liege. Eine Differenzierung der Kostenbeiträge der einzelnen Unterhaltungsverbände nach dem Kostenaufwand, den das Land für die von ihm unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung jeweils im Verbandsgebiet getätigt hat, sei nicht geboten. Soweit der Kläger gegen diese Berechnung einwende, es seien darin auch Kosten enthalten, die nicht durch die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung, sondern durch die Wahrnehmung anderer Verbandsaufgaben entstanden seien, sei sein Vortrag nicht substantiiert. Die Berechnung des Kostenbeitrages sei allerdings insoweit fehlerhaft, als der Beklagte den Kostenbeitrag auch für angefangene Kilometer der im Verbandsgebiet vom Beklagten unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung erhebe. Die entsprechenden Erlassregelungen stünden nicht mit der gesetzlichen Regelung des § 105 Abs. 2 NWG im Einklang.

Das Verwaltungsgericht hat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache die Berufung zugelassen.

Der Kläger hat gegen das am 14.10.2004 zugestellte Urteil am 11.11.2004 Berufung eingelegt und diese am 13.12.2004 begründet.

Bereits die Kompetenz des Beklagten zu einem Vorgehen per Verwaltungsakt ergebe sich nicht klar und deutlich aus dem Gesetz; die Beteiligten stünden sich auch nicht in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung gegenüber.

Der vom Beklagten geltend gemachte Kostenbeitrag sei aufgrund der Berücksichtigung der Verwaltungskosten rechtswidrig. Die Verwaltungskosten des Klägers hätten nichts mit den tatsächlichen Kosten zu tun, die das Land für die im Verbandsgebiet von ihm zu unterhaltenden Gewässer trage. Die Verwaltungskosten des Verbandes seien annähernd ausschließlich abhängig von der Anzahl der Beitragszahler; Beitragsermittlung und Beitragserhebung seien der wesentliche Anteil der Verwaltungskosten, die daher echte "Sowieso-Kosten" darstellten. Die durchschnittlichen Verwaltungskosten von Unterhaltungsverbänden lägen im Jahre 2003 bei 0,94 EUR/ha; beim Kläger lägen die Verwaltungskosten im Haushaltsjahr 2003 hingegen bei 3,81 EUR/ha. Würden die Gewässer, die vom Land unterhalten werden, vom Kläger unterhalten, wäre eine Veränderung der Verwaltungskosten damit nicht verbunden. Dem Kläger könnten jedoch nur effektiv ersparte Mehrkosten in Rechnung gestellt werden; die Zahlungspflicht müsse einer strengen Prüfung auf Sachgerechtigkeit unterzogen werden. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten sei sachwidrig und verstoße daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zudem fehle jeder sachliche Grund, pro Kilometer Gewässerstrecke das 1,5 fache des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes zugrunde zu legen. Die Kostenumlage habe zudem nichts mit den tatsächlichen Kosten des Landes zu tun, was aber der einzige sachgerechte Anknüpfungspunkt für eine Kostenverteilung sei. Jedenfalls sei § 105 Abs. 2 NWG verfassungskonform restriktiv dahingehend auszulegen, dass Verwaltungskosten für die Berechnung des Kostenbeitrages unberücksichtigt blieben. Abzulehnen sei eine Sichtweise, nach der ohnehin schon so viele unterschiedliche Faktoren die Höhe der Kosten der Unterhaltungsarbeiten beeinflussen, so dass es auf den unterschiedlichen Verwaltungsaufwand nicht mehr ankomme.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte sei befugt, die Verpflichtung aus § 105 Abs. 2 NWG für das jeweilige Jahr zu konkretisieren und die Verbände durch Verwaltungsakt zu einem Kostenbeitrag heranzuziehen. Das könne § 105 Abs. 2 NWG durch Auslegung entnommen werden. § 105 Abs. 2 NWG habe den Handlungsauftrag an die Exekutive erteilt; der Wortlaut dieser Regelung schließe eine Konkretisierung durch Verwaltungsakt nicht aus. Die Kostenbeitragserhebung sei die Kehrseite der Übernahme der Unterhaltung durch das Land. Die durch § 105 Abs. 2 NWG begründete Rechtsbeziehung sei insgesamt öffentlich-rechtlicher Natur; dies gelte daher auch für den Kostenbeitrag. Ebenso wie die Unterhaltungspflicht selbst sei auch die Verpflichtung der Unterhaltungsverbände, die zu den Kostenbeiträgen herangezogen werden, öffentlich-rechtlicher Art. Dass in § 105 Abs. 2 NWG die Befugnis zum Erlass eines Bescheides nicht ausdrücklich vorgesehen sei, lasse den Schluss zu, dass die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten durch die zuständige Stelle des Landes in diesem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis als selbstverständlich vorausgesetzt worden sei. Diese Überlegung werde zusätzlich durch die Formulierung in der Überschrift der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG gestützt, wonach die Unterhaltungsverbände zu Kostenbeiträgen "herangezogen" werden. Es sei nicht sachgerecht, den Beklagten auf eine Leistungsklage zu verweisen. In diesem Falle wäre die vom Gesetzgeber gewollte und erwartete Gleichzeitigkeit der Erfüllung der Unterhaltungspflicht durch das Land einerseits und der Leistung der Kostenbeiträge andererseits nicht gewährleistet. Der Zulässigkeit der Entscheidung durch Verwaltungsakt stehe auch nicht entgegen, dass sowohl der Beklagte als auch der Kläger im Bereich der Gewässerunterhaltung hoheitlich tätig seien. Bescheide mit der Heranziehung zu Kostenbeiträgen griffen nicht in die hoheitliche Tätigkeit des Klägers im Bereich der Gewässerunterhaltung ein; vielmehr werde lediglich die Kostenbeitragspflicht konkretisiert.

Die Regelung des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG sei mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber sei durch Art. 3 Abs. 1 GG innerhalb seiner weitgehenden Gestaltungsfreiheit nicht gehindert gewesen, für den Kostenbeitrag nach § 105 Abs. 2 NWG einen einheitlichen Bemessungsmaßstab festzulegen, dabei den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen und einen Erschwernisfaktor von 1,5 anzusetzen. Eine Situation, in der Unterschiede von solcher Art und von solchem Gewicht vorlägen, dass eine gleichartige Behandlung nicht mehr zu rechtfertigen ist, liege nicht vor. Was konkret als im Wesentlichen gleich und was als im Wesentlichen ungleich anzusehen ist, habe der Gesetzgeber selbst zu entscheiden; nur die Überschreitung äußerster Grenzen könne zu einem Verfassungsverstoß führen. Die Belastungen der Unterhaltungsverbände aus der Obliegenheit zur Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung weise große Unterschiede auf, die in erster Linie auf den unterschiedlichen hydrologischen Gegebenheiten beruhten. Unterschiede gebe es aber auch beim Verwaltungsaufwand, der von der Mitgliederstruktur der Verbände beeinflusst werde. Bei der Zuweisung der Aufgabe der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung an die Unterhaltungsverbände durch § 100 NWG seien derartige vorgegebene Unterschiede nicht berücksichtigt worden. Mit einem gestuften System trage das Land allerdings zur Entlastung besonders stark belasteter Unterhaltungsverbände bei. So würden 33 Gewässer zweiter Ordnung und Außentiefs vom Land ohne Kostenbeitrag der Unterhaltungsverbände unterhalten; 46 weitere Gewässer zweiter Ordnung würden ebenfalls vom Land unterhalten, wobei allerdings die Unterhaltungsverbände einen Beitrag zu leisten hätten. Das Gesetz behandle diese Verbände "ungleich" zu denjenigen, in deren Verbandsgebiet die nach § 105 Abs. 1 NWG zu unterhaltenden Gewässer liegen. Zudem entlaste das Land Unterhaltungsverbände durch Zuschüsse nach § 104 NWG. Innerhalb dieser gestuften und differenzierten Regelung finde eine weitere Differenzierung der Gruppe der Verbände, die unter die Regelung des § 105 Abs. 2 NWG fallen, nicht statt. Für die Regelung des § 105 Abs. 2 NWG gebe es vernünftige und sachlich einleuchtende Gründe. Es sei eine Gruppe von Unterhaltungsverbänden zusammengefasst worden, deren Gemeinsamkeit darin bestehe, dass sie von den Kosten der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung in ihrem Verbandsgebiet dadurch entlastet werden, dass bestimmte besonders schwierig und kostspielig zu unterhaltende Gewässer vom Land unterhalten werden. Der Kostenbeitrag der Unterhaltungsverbände nach § 105 Abs. 2 NWG decke nur einen Teil der beim Land tatsächlich entstehenden Kosten ab. Dass die Verwaltungsaufwendungen berücksichtigt werden, sei sachgerecht. Die Unterschiede bei den Verwaltungskosten der Verbände hingen neben der Mitgliederstruktur z.B. auch davon ab, ob ein Verband hauptamtlich oder ehrenamtlich geleitet würde, ob er mit eigenen Arbeitskolonnen arbeite oder Aufträge vergebe und wie hoch der Personalbestand sei. In untrennbarem Zusammenhang mit dem durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes sei auch der Faktor von 1,5 zu sehen. Der für den Landeshaushalt beabsichtigte Entlastungsbeitrag setzte die Berücksichtigung der Verwaltungskosten und den Multiplikationsfaktor voraus. Bei der Sanierung des Staatshaushalts habe der Gesetzgeber wegen des übergreifenden Gesamtzwecks der Einzelmaßnahmen eine noch größere Wertungs- und Abstufungsfreiheit, als er sie bei isolierten Regelungen habe. Der Gesetzgeber habe durch die Berücksichtigung des Gesamthaushalts des Unterhaltungsverbandes zudem ein einfaches Verfahren gewählt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.