Begründung

I.

Die Antragsgegnerinnen haben mit EU-Bekanntmachung vom xxxxxx.2023 das Technische Projektmanagement (TPM) für die xxxxxx im Verhandlungsverfahren mit vorgeschaltetem Teilnahmewettbewerb nach den Vorgaben der SektVO ausgeschrieben.

Bei den Antragsgegnerinnen handelt es sich um sechs Gesellschaften, welche zum Teil Stadtwerke, Gemeindewerk und Energienetzunternehmen sind. Fünf dieser Gesellschaften haben ihren Sitz in Niedersachsen und eine ihren Sitz in Thüringen.

Gemäß Abschnitt VI.4.1) der Bekanntmachung ist die Vergabekammer Niedersachsen beim Nds. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung als zuständige Stelle für Nachprüfungsverfahren angegeben worden.

Die Auftraggeberinnen haben die Anwaltskanzlei xxxxxx (im Folgenden nur "Anwaltskanzlei") mit der Betreuung und Durchführung des Vergabeverfahrens beauftragt.

Mit Eröffnung des Teilnahmewettbewerbs sind allen am Auftrag interessierten Unternehmen die Zuschlagskriterien erstmalig zur Verfügung gestellt worden.

Nach erfolgreich durchgeführtem Teilnahmewettbewerb wurden die Antragstellerin und die Beigeladene zu 1 und zu 2 am xxxxxx.2023 zur Abgabe eines ersten Angebotes aufgefordert.

Nach Öffnung der Erstangebote am xxxxxx.2023 und Auswertung dieser sind die beteiligten Bieter jeweils zu einem Bietergespräch eingeladen worden.

In den Bietergesprächen habe sich laut Protokoll der Antragsgegnerinnen zum jeweiligen Gespräch unter anderem jeder Bieter vorgestellt und eine Bieterpräsentation zum Erstangebot gehalten. Weiterhin wurden je nach Angebotsinhalt verschiedene Punkte besprochen. So wurde zum Beispiel im Protokoll "Bietergespräch xxxxxx" durch die Anwaltskanzlei festgehalten, dass die Antragsgegnerinnen darauf hingewiesen haben, dass ggf. noch ein weiteres dezentrales Büro im xxxxxx, hier ein Projektbüro in xxxxxx, aufgenommen werden soll. Das von der Kanzlei angefertigte Protokoll wurde der Antragstellerin im Nachgang nicht übersandt.

Als Ergebnis der Verhandlungen haben die Antragsgegnerinnen die Vergabeunterlagen angepasst und diese den Bietern in einer Anderungsfassung zur Verfügung gestellt. Hierauf wurden alle Bieter im Rahmen der Aufforderung zur finalen Angebotsabgabe am XxXxxxx.2023 gesondert hingewiesen.

Nach Neuformulierung der Ziffer 2.1.1 des Leistungsverzeichnisses des TPM-Vertrages lautet diese nun:

"Einrichtung und Betrieb eines geeigneten zentralen Projektbüros in xxxxxx bis spätestens 3 Monate vor Beginn der xxxxxx. Sowie dezentrale Projektbüros während der xxxxxxphase in der Nähe des jeweils anzupassenden xxxxxxgebiets insbesondere in XXXXXX, XXXXXX, XXXXXX, XXXXXX UNd XXXXXX."

Gemäß Teil 5 der finalen Bewerbungsbedingungen (Stand 30.10.2023) erfolgt die Wertung der Angebote nach folgenden Festlegungen:

l. Kriterien bei der Angebotsauswertung und Gewichtung für das Fachlos Technisches Projektmanagement (TPM)

II. Erläuterungen zu den Wertungskriterien

1) Bewertung der Vergütungshöhe

Die Auftraggeber bewerten die in derjeweiligen Tabelle in Ziffer I. unter Nr. 1 angeführte Vergütungshöhe (Pauschalentgelt/Wertungssumme) anhand einer Punkteskala von null bis fünf Punkten. Fünf Punkte erhält das Angebot mit der niedrigsten Vergütungshöhe. Null Punkte erhält ein Angebot mit dem 1,5-fachen der niedrigsten Vergütungshöhe. Alle Angebote darüber erhalten ebenfalls null Punkte. Die Punktebewertung für die dazwischen liegenden Preise erfolgt über eine lineare Interpolation mit bis zu zwei Stellen nach dem Komma anhand folgender Formel:

2) Bewertung der Bieterkonzepte

Für die Angebotswertung der Bieterkonzepte wird eine Punkteskala von null bis fünf Punkte festgelegt. Die höchste Punktzahl (fünf Punkte) wird an das/die jeweilige/n Konzepte vergeben, das/die auf Basis relativer Bewertung gemessen an den anderen Angeboten die nachfolgenden Anforderungen in sehr guter Weise erfüll//en. Die Konzepte werden entsprechend der Vorgaben der Tabellen in Teil 5 Ziffer I., jeweils unter den Nr. 2.1 und 2.2. gewichtet, so dass insgesamt für die Bieterkonzepte pro Fachlos eine Gesamtpunktzahl von fünf Punkten erreicht werden kann. Die anderen Angebote erhalten eine gemessen am Erfüllungsgrad der Anforderungen im Vergleich zum jeweils höchst bepunkteten Angebot entsprechend niedrigere Bepunktung.

Das bedeutet:

a) Anforderungen an die Bieterkonzepte für das Fachlos TPM (Teil 5 Ziffer 1.1)

(1) Ausführungskonzept TPM

Der Umfang der Darstellung zum Ausführungskonzept für das TPM darf einen Umfang von 25 DIN A 4-Seiten (zzgl. Wochenbericht) nicht überschreiten.

- Darzustellen ist die Vorgehensweise des Bieters bei der konkreten Planung und Steuerung des Projektes (LV TPM Ziffer 1). Von besonderer Bedeutung für die Auftraggeberist:

- im Bereich Planung: Ausführungen zur Projektplanung, die sämtliche xxxxxx-relevanten Bereiche und Unternehmen umfasst, zum zeitlichen Ablauf der wesentlichen Prozessschritte in der Rolle als TPM, die Darstellung des verwendeten Projektplanungstools sowie eine Skizzierung des Inhalts und Umfangs des Prozesshandbuchs,

- im Bereich Steuerung: die Erläuterung der konkret eingesetzten Mechanismen zur Koordination und Kontrolle mit einem Schwerpunkt bei der Steuerung der Umstellfirmen.

- Hinsichtlich der Kundenbetreuung (LV TPM Ziffern 3, 4, 6) werden insbesondere Aussagen zu den kundenbezogenen Prozessen sowie zur praktischen Umsetzung auf Basis eigener Erfahrungswerte erwartet. Bei der Bereitstellung der Hotline ist der Aufbau, die Lokalität und die Expertise ebenso darzustellen wie die Maßnahmen zur Erreichung einer effizienten Bearbeitung von Wünschen der Kunden einschl. Servicelevel.

- Bei der Betreuung von Industriekunden (RLM-Kunden) sowie Kunden mit Sondergeräten (LV TPM Ziffer 5) steht die effiziente Gestaltung der jeweils konkreten Prozesse sowie deren zeitliche Planung im Vordergrund. Darzustellen sind insbesondere die Expertise im Umgang mit den beiden Kundengruppen sowie eine zeitliche und organisatorische Ablaufplanung, aus welcher die jeweils notwendigen Prozessschritte hervorgehen.

- Im Rahmen der Darstellungen zu IT, xxxxxx-Software (LV TPM Ziffer 7) hat der Bieter die für den konkreten Einsatz geplante Software vorzustellen, wobei insbesondere die Praktikabilität einschl. Vor- und Nachteilen von besonderer Bedeutung sind. Darüber hinaus werden Ausführungen erwartet, wie Datenschutz und Datensicherheit sowie die entsprechenden Vorsorgeleistungen im Detail gewährleistet werden.

- Zur Materialwirtschaft (LV TPM Ziffer 8) werden konkrete Ausführungen zu Örtlichkeit/en und Organisation der/s Materiallager/s sowie Ausführungen zur Beschaffung und zum Dispositionsvorgang, einschl. der Sicherungsmechanismen mit Fristigkeit und Flexibilität sowie zum Retourenmanagement, insbesondere für den Fall kurzfristiger Umdisponierungen aufgrund von Ausfällen von Monteuren und den daraufhin notwendigen Materialverschiebungen, erwartet.

Die xxxxxx der Verbrauchsgeräte soll grundsätzlich mit Originalmaterial erfolgen. Gleichwohl soll eine möglichst hohe Anzahl an Geräten angepasst werden, ohne dass diese ausgetauscht werden müssen. Darzustellen ist deshalb das Vorgehen des Bieters bei nicht vorhandenem Originalmaterial und einer technisch vertretbaren XXXXXX der Geräte.

- Zum Bereich Dokumentation und Berichterstattung (LV TPM Ziffer 9) ist ein beispielhafter Wochenbericht in der xxxxxxphase zu erstellen, der dem gegebenen ProJektumfang entsprechend gestaltet ist. Besonderer Wert wird hierbei auf die individuelle Bewertung und Kommentierung der Berichterstattung durch den Projektleiter gelegt.

(2) Personalkonzept TPM

Der Umfang der Ausführungen zum Personalkonzept für das TPM darf einen Umfang von DIN A4-Seiten10 (zzgl. Mitarbeiterliste) nicht übersteigen.

Die Auftraggeber legen grundsätzlich Wert auf eine kontinuierliche Projektbegleitung durch die eingesetzten Mitarbeiter, auf eine der anfallenden Leistungen und Aufgaben entsprechende Expertise der Mitarbeiter sowie auf eine Bearbeitung der anfallenden Aufgaben an den jeweiligen Projektorten.

- Zu dem Projektbüro (LV TPM Ziffer 2) wird eine Darstellung der personellen Besetzung sowie der Aufgabenzuordnung des Personals in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht erwartet. Dabei sind Leistungen, die nicht vor Ort im Projektbüro erbracht werden, einschl. der Maßnahmen zur effizienten Verzahnung dieser Leistungen darzustellen.

- Zur Darstellung des Personalbestandes hat der Bieter eine - ggf. anonymisierte - Liste seiner aktuellen Mitarbeiter für den ausgeschriebenen Leistungsgegenstand vorzulegen mit Angaben zur Ausbildung/Qualifikation, Verantwortungsbereiche einschl. der einschlägigen Berufserfahrung, xxxxxx-Erfahrung, Unternehmenszugehörigkeit in Jahren. Die Mitarbeiter, die in diesem Projekt eingesetzt werden sollen, sind zu kennzeichnen.

- Projektleiter und Stellvertreter sind für dieses Projekt namentlich zu benennen und vorzustellen.

- Es wird eine Kapazitätsplanung für die gesamte Projektlaufzeit unter Berücksichtigung der Aufgabenverteilung und der wesentlichen Prozessschritte auf Basis des Terminplans (Anlage 34_ Vertragsunterlagen_TPM (Entwurf)) erwartet sowie konkrete Ausführungen zur Redundanzplanung, insbesondere wie der Bieter mit planbaren Ausfällen (Urlaub) bzw. mit ungeplanten Ausfällen (kurzfristige oder länger andauernde Krankheit) umgeht und sich insoweit absichert.

- Ferner sind Fortbildungs- und Schulungsmaßnahmen für die eingesetzten Mitarbeiter aufzuzeigen sowie ein mitarbeiterscharfer Schulungsplan vorzulegen und anzugeben, ob und wie dieser Plan umgesetzt wird.

III. Gewichtung

Wenn die Auftraggeber die jeweilige Anforderung mit einer Punktzahl versehen haben, werden diese einzelnen Bewertungen gewichtet. Der jeweilige Anteil an der Gesamtwertung ist in den jeweiligen Tabellen in Teil 5, Ziffer I, ausgewiesen.

Weitere Ausführungen zur Bewertung, insbesondere zu einer Wichtung der Unterkriterien der Konzepte, wurden weder in der Bekanntmachung noch in den Vergabeunterlagen gemacht.

Alle zur Angebotsabgabe aufgeforderten Bieter haben fristgerecht ein finales Angebot bis ZUm Xxxxxx.2023 eingereicht.

Die Antragstellerin reichte mit ihrem Angebot ein Ausführungskonzept und ein Personalkonzept ein. In diesen Konzepten hat sie zu allen Unterkriterien Angaben gemacht. Zu dem Standort in xxxxxx fanden sich in diesen keine Erwähnungen. Außerdem hat sie statt des geforderten Wochenberichts einen Tagesbericht eingereicht.

Nach Auswertung der finalen Angebote durch die Anwaltskanzlei ist ein Auswertungsvorschlag der finalen Angebote den Antragsgegnerinnen mit E-Mail vom 13.12.2023 vorgelegt worden. Mit der Übersendung erfolgte zudem folgender Hinweis an die Antragsgegnerinnen:

"Wir haben nun die Möglichkeit mit Ihnen gemeinsam die einzelnen Prüfbereiche (die Unterkriterien zur Auswertung der Ausführungs- und Personalkonzepte) zu gewichten. Dies ist auch nach vorläufiger Auswertung der Angebote, mithin im jetzigen Verfahrensstand, möglich. Maßgeblichen Einfluss auf die Zuschlagserteilung hat somit Ihre Schwerpunktsetzung der einzelnen Unterkriterien. Unterschieden werden kann zwischen niedriger, mittlerer und höherer Gewichtung.

[...]

Zur besseren Übersicht und zur Vorbereitung auf unseren Abstimmungstermin erhalten Sie den beigefügten Aktenvermerk, der die gewichteten Unterkriterien sowie das vorläufige Punkteergebnis der Angebote nach unserer Auswertung darstellt."

Am 20.12.2023 fand im WebKo-Format eine finale Abstimmung der Anwaltskanzlei mit den Antragsgegnerinnen statt, in dem die Einzelheiten der Auswertung besprochen wurden. Unter anderem wurde durch die Antragsgegnerinnen die Wichtung der Unterkriterien der beiden Konzepte und die Schwerpunktsetzung festgelegt.

Nach diesem Termin übersandte die Anwaltskanzlei mit E-Mail vom 21.12.2023 die angepasste Auswertung der finalen Angebote TPM an die Antragsgegnerinnen mit folgender Information:

"Berücksichtigt ist nun die gewünschte höhere Gewichtung der Unterkriterien Kundenbetreuung, Industrieund Sonderkunden, sowie Projektleiter/Stellvertreter. Dadurch wird der Abstand insbesondere zwischen [...] und [...] in Hinblick auf das Personalkonzept etwas größer. Jedoch nicht so groß, dass eine Bewertung des Personalkonzepts von [...] auf [...] Punkte gerechtfertigt würde. Mithin bleibt es bei dem Endergebnis der vorläufigen Auswertung. Auf dieser Basis empfehlen wir die Vergabe des Fachloses TPM an die XXXXXX."

Danach ergab sich nachfolgende finale Gewichtung der Konzepte (vgl. Auswertung finale Angebote TPM).

Im Ausführungskonzept:

Im Personalkonzept:

Der Rechenweg zur Gewichtung der einzelnen Bereiche der Konzepte wurde durch die Anwaltskanzlei im Vergabevermerk nicht formelmäßig dargestellt, sondern ist laut ihrer Aussage mit den Auftraggeberinnen verbal besprochen worden. Soweit eine Gewichtung der Bereiche erfolgt ist, wurde bei höherer Gewichtung der Bereich x 3, bei mittlerer Gewichtung der Bereich x 2 und bei niedriger Gewichtung der Bereich x 1 angesetzt. Im Anschluss wurde die so ermittelte Gesamtpunktzahl errechnet und davon der Durchschnitt gebildet. Der Endwert wurde nachfolgend gerundet, weil laut den Bewerbungsbedingungen für das jeweilige Konzept nur ein Punktwert von 0 bis 5 Punkten zu vergeben angekündigt worden war. Werte mit einer Endung (Dezimalbruch) auf ,4 wurden abgerundet, Werte mit einer Endung (Dezimalbruch) auf ,5 oder höher wurden aufgerundet (vgl. E-Mail der Anwaltskanzlei an die Vergabekammer vom 16.02.2024).

Die Dokumentation der Auswertung der finalen Angebote besteht je aus einer Konzeptbewertung und der Preisbewertung wobei zunächst eine Zusammenfassung der Wertung jedes Angebotes erstellt wurde. Es folgt ein Gesamtergebnis zum Ausführungskonzept und eines zum Personalkonzept. Im weiteren Schritt hat die Anwaltskanzlei zu jedem einzelnen Unterkriterium des jeweiligen Konzeptes eine Zusammenfassung jedes Angebotes gefertigt in welcher kurz die einzelnen Punkte des jeweiligen Konzeptes aufgeführt wurden und zuletzt eine kurze schriftliche Bewertung dieser Ausführungen mit der dazugehörigen Punktzahl niedergeschrieben ist (vgl. Auswertung der finalen Angebote TPM).

Mit E-Mails vom 22.12.2023 (xxxxxx), 27.12.2023 (Xxxxxx und XXXXXX), 08.01.2024 (XXXXXX und xxxxxx) haben alle Antragsgegnerinnen bis auf die xxxxxxx dem Vergabevorschlag (vgl. E-Mail der Anwaltskanzlei vom 21.12.2023) der Anwaltskanzlei zugestimmt. Eine schriftliche Zustimmung der xxxxxx zu dem Auswertungsvorschlag vom 21.12.2023 liegt nicht vor. Die Anwaltskanzlei teilte insoweit mit, dass "vor dem Hintergrund der laufenden Fusionierungsgespräche der xxxxxx und der xxxxxx die xxxxxx mündlich übereingekommen sind, dass die XXXxxX den Entscheidungen der xxxxxx in diesem Verfahren folgt" (vgl. E-Mail der Anwaltskanzlei an die Vergabekammer vom 16.02.2024).

Das Ergebnis der Auswertung der finalen Angebote und die beabsichtigte Zuschlagserteilung auf das Angebot der Beigeladenen zu 1 wurde den teilnehmenden Bietern mit Informationsschreiben gemäß § 134 GWB vom xxxxxx.2024 übermittelt.

Hier wurde der Antragstellerin mitgeteilt, dass sie nicht das wirtschaftlichste Angebot abgegeben habe. Laut Absageschreiben habe die Antragstellerin zwar einen konkurrenzfähigen Preis angeboten. Das zu bezuschlagende Angebot habe jedoch mit den Konzeptangaben insbesondere hinsichtlich der Besetzung der Projektbüros und des eingesetzten Personals im Ergebnis mehr überzeugt. Weitere Ausführungen enthielt die Vorabinformation nicht.

Mit Schreiben vom 16.01.2024 hat die Antragstellerin die Entscheidung der Antragsgegnerinnen gerügt.

Sie führt in ihrer Rüge bzgl. der Gewichtung der Preisangaben aus, dass die in der Vorabinformation gewählte Formulierung ""... dass Ihr Unternehmen zwar einen konkurrenzfähigen Preis angeboten hat" impliziere, dass die Antragstellerin das Gebot mit einem niedrigeren Preis als die Beigeladene zu 1 abgegeben habe. Anderenfalls hätte die Anwaltskanzlei das Argument hinzuziehen müssen, dass die Beigeladene zu 1 das beste Preisangebot unterbreitet hat.

Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass bei einer Gewichtung des Preises von 50 % und einem Projektvolumen von ca. XxxxxxX € ein Preisunterschied von xxxxxx € bereits einen Unterschied von xxxxxx € darstellen würde, bei xxxxxx € bereits xxxxxx €. Die Bewertung würde sich demnach für die Bieter nicht erschließen.

Zu der Gewichtung von Ausführungs- und Personalkonzept führt die Antragstellerin aus, dass die Vergabeentscheidung ausschließlich auf die Konzeptionen gestützt werde. Diejenigen der Beigeladenen zu 1 müssten folglich im Vergleich zu denen der Antragstellerin so deutlich besser sein, dass trotz des Abzugs bei der Preisgewichtung zulasten der Beigeladenen zu 1 die Konzeptgewichtung zu solch hohen Werten für die Beigeladene zu 1 führen würde, dass die Gesamtgewichtung beider Bieter zugunsten der Beigeladenen zu 1 ausgefallen sei.

Ein solch deutlicher Unterschied von Ausführungs- und Personalkonzept zwischen den beiden Bietern, der auch noch zum Übertreffen des Preisdefizits der Beigeladenen zu 1 gereichen würde, sei für die Antragstellerin nicht nachvollziehbar und werde bezweifelt. Es würden keine Verständnisfragen oder Lücken bestehen, die durch die Antragstellerin noch aufzuklären oder zu ergänzen wären.

Das Ausführungskonzept der Antragstellerin enthalte alle relevanten Aufgabenkomplexe. Diese seien eindeutig, umfangreich und vollständig dargestellt.

Mit Schreiben vom 24.01.2024 nahm die Anwaltskanzlei Stellung zur Rüge der Antragstellerin und verlängerte die Frist bis zur Zuschlagserteilung auf den xxxxxx.2024, half aber der Rüge nicht ab.

Daraufhin reichte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 29.01.2024 einen Nachprüfungsantrag ein. Dieser sei sowohl zulässig als auch begründet.

Sie wiederholt die bereits im Rügeschreiben vorgebrachten Punkte und führt zusätzlich aus, dass die Anwaltskanzlei im Bietergespräch darauf verwiesen habe, dass durch die vielen Ausschreibungen zur xxxxxx zwischen ihrem Konzept und dem Konzept der Beigeladenen zu 1 mittlerweile keine wesentlichen Unterschiede mehr bestehen würden. Das schließe ein, dass auch im Ausführungskonzept auf Seite 7 bereits eine Darstellung der Besetzung der xxxxxxbüros enthalten ist. Dieses sei nicht kritisiert worden und führe auch nicht zu einem Punktabzug. Beim Personalkonzept (Anlage 7) hingegen ist das einer der Hauptkritikpunkte.

Weiter trägt die Antragstellerin zum Personalkonzept "Bewertung des Projektbüros" vor, es sei nicht zutreffend, dass die Antragsgegnerinnen während des Bietergespräches mit der Antragstellerin erläutert hätten, ein weiteres dezentrales Projektbüro am Standort in xxxxxx einrichten zu wollen. Es sei davon die Rede gewesen, eine weitere Kundenanlaufstelle zu schaffen, die sich in xxxxxx befindet, nicht aber von einem vollwertigen Projektbüro. Bei einem Projektbüro handele es sich um den Sitz der Projektleitung und weiterer Koordinatoren. Im Gegensatz dazu bedürfe es für eine Kundenanlaufstelle nur einer Besetzung mit einem Mitarbeiter zu definierten Öffnungszeiten.

Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerinnen seien an keiner Stelle im Personalkonzept der Antragstellerin explizit die Ortsnamen der Projektbüros genannt worden. Der konzeptionelle Ansatz der Darstellung der Antragstellerin zur Besetzung der xxxxxxbüros sei so, dass die Auftraggeberinnen und nicht die Standorte der xxxxxxbüros aufgeführt wurden, also sei nicht nur XXxxxx nicht aufgeführt worden, sondern auch kein anderer Ort. Dass die Benennung von Orten durch die Antragstellerin auch nicht beabsichtigt gewesen sei, wäre sehr leicht daran zu erkennen gewesen, dass die von der Anwaltskanzlei in der Bewertung vermeintlich aus dem Konzept zitierten Orte "XxXxxxX", und "XXXxxX"" ebenfalls keine Ortsnamen sind. Die Antragstellerin lege im Konzept bzgl. der Einrichtung der Projektbüros weiter dar, dass sie sämtliche Projektbüros an den Orten, die die Antragsgegnerinnen dafür vorsehen, und mit mindestens der vorgesehenen Besetzung einrichten würden.

Die fehlende Nennung des Projektbüros in xxxxxx sei zudem dreimal bei verschiedenen Unterkriterien des Personalkonzeptes in die Wertung eingeflossen. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass bei objektiver Bewertung dieser Fakt nur einmal in die Wertung hätte eingehen dürfen.

Weiterhin sei im Personalkonzept zusätzlich zu allen Angaben hervorgehoben, dass die Besetzung den Anforderungen des Leistungsverzeichnisses entsprechen würde, Diese Formulierung beziehe sich auf die personelle, zahlenmäßige und zeitliche Besetzung und solle zum Ausdruck bringen, dass alles genau so ausgeführt werde, wie es laut Ausschreibung gefordert wird.

Genau dies sei von der Anwaltskanzlei sogar nachteilig für die Antragstellerin ausgelegt und als "Pauschalverweis" abgetan worden. Dabei würde völlig unberücksichtigt gelassen werden, dass die Antragstellerin in ihrem Ausführungskonzept die zitierte Aussage mittels einer Referenz auch untermauert.

Im Ergebnis sei eine Schlechterbewertung des Konzeptes der Antragstellerin nicht nachvollziehbar. Den anschaulichen Darstellungen in ihrem Personalkonzept halte das Argument der Anwaltskanzlei, die Beigeladene zu 1 habe mit ihrer Tabelle eine sehr gute Darstellungsform gewählt, nicht ansatzweise stand. Insoweit könne von den Antragsgegnerinnen nicht kritisiert werden, dass sich weder in tabellarischer noch in geschriebener Form Ausführungen zur Besetzung des dezentralen Projektbüros in xxxxxx im Konzept fanden. Dies sei nicht gefordert worden.

Zur Projektleitung und deren Stellvertretung seien alle Angaben, die in der Ausschreibung gefordert wurden, ausführlich gemacht worden. Für dieses besonders anspruchsvolle Projekt habe die Antragstellerin eine qualitativ hochwertige, vor allem auch bereits bewährte Projektleitung aufgestellt. Dies gelte ebenso für ihre Stellvertreter, die ebenfalls bereits in der Funktion von Projektleitern umfangreiche Erfahrungen gesammelt haben. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerinnen stehe die Projektleiterin für das Projekt auch dauerhaft mit Start der Vorprojektphase bis zum Ende der xxxxxx zur Verfügung. Sie werde auch an jedem Jour fixe teilnehmen. Wie die Antragsgegnerinnen daraus ableiten würden, die Projektleiterin werde nur bei den Jour fixes anwesend sein, ist nicht nachvollziehbar.

Die Antragstellerin hat darauf hingewiesen, dass der Einsatz eines eingespielten Teams, welches heute bereits bei der xxxxxx tätig sei, einen eindeutigen Vorteil darstelle. Sie ist der Ansicht, dass eine versierte fachliche Bewertung diesen Umstand als Vorzug hätte werten müssen und nicht als "Pauschalverweis" hätte abtun dürfen. Dazu führt sie weiter aus, dass der besondere Vorzug, den das für den Einsatz vorgesehene Projektteam vorzuweisen hat, darin bestehe, dass alle Mitarbeiter die Erfahrungen aus dem großen xxxxxxprojekt der xxxxxxX mitbringen würden. Es handelt sich um ein seit Jahren eingespieltes, beanstandungsfrei tätiges Team.

Eine Schlechterbewertung oder Kritik einer nicht namentlichen Auflistung des für den Einsatz vorgesehenen Personals verbiete sich und rechtfertige ebenso wenig eine Besserbewertung einer namentlichen Auflistung.

In der Konzeptdarstellung sei darüber hinaus deutlich betont worden, dass das für den Einsatz vorgesehene Personal vollständig in der Lage wäre, alle Anforderungen gemäß Leistungsverzeichnis zu erfüllen und darauf verpflichtet werde, diese entsprechend auszuführen.

Die Vorabinformation vom xxxxxx.2024 sowie die Stellungnahme der Anwaltskanzlei auf die Rüge lasse vor dem Hintergrund der genannten Fakten und der im Anschluss an die Bietergespräche übermittelten Information nicht hinreichend erkennen, inwiefern die Konzeptionen der Antragstellerin hinter denen der Beigeladenen zu 1 zurückstehen würde. Mit den Ausführungen in den beiden Schreiben der Anwaltskanzlei seien keine ausreichenden Anhaltspunkte benannt, aus denen die Antragstellerin nachvollziehbare Rückschlüsse für die Schlechterbewertung ziehen könne.

Die Bewertungskriterien der Anwaltskanzlei seien nicht greifbar und würden keine Wertung für den fachlichen Gehalt eines Konzeptes anhand stichhaltiger Kriterien erkennen lassen. So heiße es bezogen auf das Personalkonzept der Beigeladenen zu 1, es sei "etwas nachvollziehbarer und damit überzeugender". Worauf diese subjektive Bewertung gestützt werde, sei mit keinem einzigen objektiven Aspekt untermauert worden. Es komme bei der Wertung immer auf den Inhalt an, nicht aber auf besonderes darstellerisches oder sprachliches Geschick. Denn die Ausschreibung habe keine Vorgaben bzgl. der Art der Darstellung enthalten. Die Übersichtlichkeit könne folglich nicht als Bewertungskriterium herangezogen werden. Die Anwaltskanzlei habe für ihren Beurteilungsspielraum im Vorhinein objektive und zweckgerichtete Bewertungskriterien festzulegen müssen, um die Gleichbehandlung aller Bieter gewährleisten zu können.

Überdies seien in der Auswertung der finalen Angebote, hier unter anderem in den Punkten Projektbüro, Personalbestand und Fortbildung und Schulung, Passagen aus den Konzepten der Antragstellerin zitiert worden, welche diese nicht enthalte. So seien in der Auswertung Angaben, wie beispielsweise Namen von Mitarbeitern, zu finden welche die Antragstellerin in anderen Angeboten bis 2022 gemacht habe, welche aber heute weder zutreffen würden noch im finalen Personalkonzept der Antragstellerin enthalten seien.

Die Antragstellerin beantragt,

Die Antragsgegnerinnen beantragen,

Der Antrag auf Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens sei als unzulässig zu verwerfen, jedenfalls aber als unbegründet zurückzuweisen.

Der Antrag wäre bereits unzulässig, da die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Dem Nachprüfungsantrag der Antragstellerin seien keine konkreten Vergaberechtsverstöße zu entnehmen. Die Antragstellerin stelle lediglich ihre eigenen Bewertungskriterien und ihr eigenes Auswertungsergebnis dar und zweifele die Wertungen der Antragsgegnerinnen an. Insoweit fehle es an der Geltendmachung einer konkreten Rechtsverletzung und damit an der Antragsbefugnis.

Der Nachprüfungsantrag sei in jedem Fall unbegründet. Den Antragsgegnerinnen stehe bei der Beurteilung des Kriteriums "Bieterkonzepte" mit den Unterkriterien "Ausführungskonzept TPM" und "Personalkonzept TPM" ein Beurteilungsspielraum zu. Weder der einzelne unterlegene Bieter noch die Vergabekammer, die mit der Prüfung einer Vergabeentscheidung befasst werde, dürfe sich daher an die Stelle der Auftraggeberinnen setzen und an ihrer Stelle eine eigene Wertung der Angebote vornehmen. Dies aber versuche die Antragstellerin in ihrem Nachprüfungsantrag. Unter Verweis auf höchstrichterliche Rechtsprechung sowie Literatur sei nach Auffassung der Antragsgegnerinnen Maßstab der Kontrolle der Angebotswertung indes, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten wurde, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen wurde, keine sachwidrigen Erwägungen für die Entscheidung verantwortlich waren und nicht gegen allgemein gültige Bewertungsgrundsätze verstoßen worden ist. Ausgehend hiervon liege ein Vergaberechtsverstoß nur vor, wenn die Auftraggeberinnen bei der Anwendung der Kriterien diesen Spielraum verlassen haben. Dies habe die Antragstellerin in keinem Fall dargelegt.

Die Vergabeentscheidung der Antragsgegnerinnen richte sich nach den Wertungskriterien, die in den Bewerbungsbedingungen dargelegt wurden. Die Antragstellerin habe zutreffend festgestelit, dass sich das wirtschaftlichste Angebot aus einer Wertung des gebotenen Preises und der Wertung der eingereichten Bieterkonzepte zu jeweils 50 % ergibt. Ein preisbedingter Punkterückstand könne durch eine bessere Wertung der Bieterkonzepte nicht nur ausgeglichen, sondern auch - wie vorliegend - überkompensiert werden. Über den "deutlichen Unterschied" würde die Antragstellerin wiederum spekulieren.

Die Antragsgegnerinnen hätten in dem Bietergespräch mit der Antragstellerin laut "Protokoll Bietergespräch xxxxxx" darauf hingewiesen, dass ggf. noch ein weiteres dezentrales Büro im xxxxxxx, hier ein Projektbüro in xxxxxx, aufgenommen werden solle. Dies räume die Antragstellerin in ihrem Vortrag selber ein. Eine entsprechende Neuformulierung der Ziffer 2.1.1 des Leistungsverzeichnisses sei nach den Bietergesprächen erfolgt. Auf die Ergänzung sei sowohl in der Aufforderung zur Abgabe des finalen Angebots als auch im Anderungsmodus in den finalen Vertragsunterlagen eindeutig und ausreichend hingewiesen worden.

Die Antragstellerin stelle im Personalkonzept die Besetzung der Projektbüros unter anderem tabellarisch dar. Mit den farblich eingefärbten Balken führe die Antragstellerin zwar alle maßgeblichen Auftraggeberinnen auf, treffe jedoch gerade nicht das im Leistungsverzeichnis geforderte weitere dezentrale Projektbüro in XxXXXXx.

Eine bessere Bewertung des Personalkonzeptes hätte die Antragstellerin durch konkrete Darlegungen, warum bestimmte bestehende Erfahrungen auf das xxxxxxprojekt der Auftraggeberinnen übertragbar seien, erreichen können. Hier sei von ihr jedoch nur dargelegt worden, dass bestimmte Erfahrungen in diesem Bereich bestünden. Aus der positiven Meinung eines Mitarbeiters eines Referenzunternehmens ergebe sich gerade nicht, welche Erfahrung gesammelt worden sei und inwiefern diese Erfahrungen auf das xxxxxxprojekt der Antragsgegnerinnen übertragen werden können und dadurch von besonderem Wert seien.

Bei der Wertung der Projektleitung seien die Aussagen der Antragstellerin zur Verfügbarkeit der Projektleiterin insgesamt gewürdigt worden. Letztlich sei eine auskömmliche Verfügbarkeit der Projektleiterin auch während der genannten Projektphasen vertraglich geregelt und die Antragsgegnerinnen hätten keinen Anlass daran zu zweifeln, dass die Antragstellerin diese Leistungsanforderung nicht erfüllen wolle. Gleichwohl seien die Angaben der Antragstellerin nicht so überzeugend, wie bei den anderen Bietern. So bestehe eine gewisse Überschneidung mit dem Projekt xxxxxx in der Personalie der Projektleiterin, so dass gewisse Zweifel an der von der Antragstellerin behaupteten umfassenden Präsenz dieser Person im Projekt der Antragsgegnerinnen bestünden.

Die Antragsgegnerinnen haben weniger Wert auf die konkret vorgestellten Personen gelegt als auf die grundsätzliche Qualität des Führungspersonals der Bieter. Diese zeige sich nicht nur in diesem Bereich, sondern auch im Personalbestand der Bieter insgesamt, der ebenfalls bewertet wurde.

Die Antragsgegnerinnen sind der Meinung, dass insbesondere mit Blick auf ihre relative Bewertungsmethode entscheidend sei, was die anderen Bieter zu einem Bereich ausgeführt haben.

So hätten eben diese Ausführungen der anderen Bieter bei dem Personalkonzept besser überzeugen können als die der Antragstellerin. Neben den Angaben zur Vor-Ort-Präsenz der Projektleitung seien von einem anderen Bieter zu den Bereichen "Projektbüro" und "Projektleiter und Stellvertreter" mehr Angaben als diejenigen der Antragstellerin gemacht worden. Hier seien zudem Aussagen zu den Tätigkeiten der Projektleitung bei Lenkungskreisen, Projektbesprechungen, Bauleiterrunden und in Form von Workshops praxisorientierter und anschaulicher getroffen worden, wodurch das Umsetzen der einzelnen Prozessschritte entsprechend dem Leistungsverzeichnis besser und umfänglicher aufgezeigt wurden sei. Deshalb seien die Ausführungen dieses Bieters besser zu bewerten als die Darstellungen der Antragstellerin.

Die Beigeladene zu 1 hat keine Anträge gestellt.

Die Beigeladene zu 2 hat ebenfalis keine Anträge gesteilt.

Die Vergabekammer hat mit Verfügung vom 04.03.2024 gemäß § 167 Abs. 1 Satz 2 GWB die Frist für die abschließende Entscheidung der Vergabekammer in diesem Nachprüfungsverfahren über die gesetzliche 5-Wochen-Frist hinaus bis zum 25.03.2024 verlängert.

Wegen des übrigen Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Vergabeakte und das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 20.02.2024 Bezug genommen.

II.

Der Nachprüfungsantrag ist zulässig und begründet.

Die Antragstellerin ist in ihren Rechten nach § 97 Abs. 6 GWB verletzt. Die Antragsgegnerinnen haben durch die nachträgliche Gewichtung der Unter-Unterkriterien des Ausführungs- und Personalkonzeptes gegen Bestimmungen über das Vergabeverfahren verstoßen. Die Antragsgegnerinnen sind verpflichtet, die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen aufzuführen. Dies gilt ebenso für die Gewichtung von (Unter-)Unterkriterien. Die Antragsgegnerinnen haben jedoch erst nach Aufforderung zur finalen Angebotsabgabe sowie nach Einreichung der finalen Angebote und einer vorläufigen Angebotswertung eine Gewichtung der Unter-Unterkriterien der Konzepte vorgenommen, sich damit in die Lage versetzt entsprechend ihrer Schwerpunktsetzung die Zuschlagserteilung zu beeinflussen und dadurch gegen § 127 Abs. 5 GWB sowie den Transparenz- und den Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs 1 Satz 1, Abs. 2 GWB versto- Ben (vgl. 2 a).

Des Weiteren genügt zwar die vorliegende Dokumentation der Angebotswertung in der Vergabeakte grundsätzlich den Anforderungen des § 8 SektVO. Die Dokumentation trägt unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragsgegnerinnen und der Antragstellerin im Nachprüfungsverfahren aber nicht die Feststellung der Antragsgegnerinnen, dass die Beigeladene zu 1 das wirtschaftlichste Angebot gemäß § 127 GWB und § 52 SektVO abgegeben hat. Die Antragsgegnerinnen haben den der Wertung zugrunde liegenden Sachverhalt nicht durchgehend zutreffend und vollständig ermittelt. Zudem werden nach Feststellung der Vergabekammer durch die Begründungen in der finalen Auswertung der Angebote vorgenommene Punktabzüge zulasten der Antragstellerin nicht getragen und sind nicht gerechtfertigt (vgl. 2 b).

1. Der Nachprüfungsantrag ist zulässig. Bei den Antragsgegnerinnen handelt es sich um kommunale Wirtschaftseinrichtungen und damit öffentliche Auftraggeber i. S. d. § 99 Nr. 2 GWB. Sie sind Sektorenauftraggeberinnen i. S. d. §§ 100 Abs. 1 Nr. 1 GWB. Der Unternehmensgegenstand der Auftraggeberinnen ist die Versorgung der Einwohner in ihrem jeweiligen Netzgebiet mit Elektrizität, Gas und/oder Wasser und ist damit jeweils auf eine Tätigkeit im Sektorenbereich im Sinne des § 102 Abs. 1, 2 und 3 GWB gerichtet.

Der streitbefangene Auftrag übersteigt auch den für die Zuständigkeit der Vergabekammer maßgeblichen Schwellenwert gemäß § 106 Abs. 1 GWB. Danach gilt der 4. Teil des GWB nur für solche Aufträge, deren geschätzter Auftrags- oder Vertragswert ohne Umsatzsteuer die jeweiligen Schwellenwerte erreichen oder überschreiten, die nach den EU-Richtlinien festgelegt sind. Bei den ausgeschriebenen Leistungen handelt es sich um einen Auftrag über Dienstleistungen i. S. d. § 103 Abs. 4 GWB zum Zweck der Ausübung einer Sektorentätigkeit, für die gemäß § 106 Abs. 2 Nr. 2 GWB i. V. m. Art. 15 der Richtlinie 2014/25/EU in der seit 01.01.2022 geltenden Fassung zum Zeitpunkt der hier streitbefangenen Auftragsvergabe ein Schwellenwert von 431.000 € gilt. Der von den Antragsgegnerinnen geschätzte Auftragswert überschreitet den Schwellenwert deutlich (vgl. E-Mail der Anwaltskanzlei an die Vergabekammer vom 16.02.2024).

Die Antragstellerin ist auch gemäß § 160 Abs. 2 GWB antragsbefugt, da sie als Bieterin ein Interesse am Auftrag hat und die Verletzung von Rechten durch die Nichtbeachtung von Vergabevorschriften geltend macht, indem sie beanstandet, dass die Antragsgegnerinnen das Angebot der Beigeladenen zu 1 als wirtschaftlichstes Angebot ermittelt haben, nachdem sie aus nicht nachvollziehbaren Gründen bei der Bewertung der Konzepte der Antragstellerin Punktabzüge vorgenommen und damit das Angebot zu schlecht bewertet haben. Die Bewertung sei insgesamt nicht ordnungsgemäß erfolgt.

Voraussetzung für die Antragsbefugnis nach § 160 Abs. 2 GWB ist, dass das antragstellende Unternehmen einen durch die behauptete Rechtsverletzung entstandenen oder drohenden Schaden darlegt. Das bedeutet, dass der Antragsteller diejenigen Umstände aufzeigen muss, aus denen sich schlüssig die Möglichkeit eines solchen Schadens ergibt (vgl. Beck VergabeR/Horn/Hofmann, 4. Aufl. 2022, GWB § 160, Rn. 23; Boesen, Vergaberecht, § 107 GWB, Rn. 52). Nach herrschender Meinung und Rechtsprechung sind an diese Voraussetzungen keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Es genügt für die Zulässigkeit eines Nachprüfungsantrags, wenn der Bieter schlüssig einen durch die behauptete Rechtsverletzung drohenden oder eingetretenen Schaden behauptet, also darlegt, dass durch den behaupteten Vergaberechtsverstoß seine Chancen auf den Zuschlag zumindest verschlechtert sein können (BVerfG, Urteil vom 29.07.2004 - 2 BvR 2248/04; Pünder/Schellenberg, Vergaberecht, GWB § 160, Rn. 43; vgl. Beck VergabeR/Horn/Hofmann, 4. Aufl. 2022, GWB § 160, Rn. 34; Möllenkamp in: Kulartz/Kus/Portz/ PrießR, GWB-Vergaberecht, 4. Aufl., § 160, Rn. 30 ff.). Ob tatsächlich der vom Bieter behauptete Schaden droht, ist eine Frage der Begründetheit (vgl. BGH, Beschluss vom 29.06.2006 - X ZB 14/06, zitiert nach VERIS). Die Antragstellerin hat eine mögliche Beeinträchtigung ihrer Chancen auf den Zuschlag und damit einen möglichen Schaden schlüssig dargelegt.

Die Antragstellerin hat auch ihrer Pflicht genügt, den geltend gemachten Verstoß gegen die Vergaberechtsvorschriften gemäß § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GWB vor Einreichen des Nachprüfungsantrags innerhalb einer Frist von zehn Kalendertagen nach positiver Kenntniserlangung gegenüber dem Auftraggeber zu rügen. Bei der Vorschrift des § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GWB handelt es sich um eine Präklusionsregel unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben. Der Bieter soll Vergabefehler nicht auf Vorrat sammeln. Die Rügepflicht gemäß § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GWB entsteht, sobald ein Bieter oder Bewerber im Vergabeverfahren einen vermeintlichen Fehler erkennt. Vorausgesetzt ist die positive Kenntnis des Bieters von den Tatsachen.

Die Antragsgegnerinnen haben der Antragstellerin erstmals mit Bieterinformation vom XXXXXX.2024 gemäß § 134 GWB mitgeteilt, dass sie beabsichtigen, den Zuschlag auf das Angebot der Beigeladenen zu 1 erteilen zu wollen, da sie nicht das wirtschaftlichste Angebot abgegeben habe. Laut Absageschreiben habe die Antragstellerin zwar einen konkurrenzfähigen Preis angeboten. Das zu bezuschlagende Angebot habe jedoch mit den Konzeptangaben insbesondere hinsichtlich der Besetzung der Projektbüros und des eingesetzten Personals im Ergebnis mehr überzeugt. Weitere Ausführungen enthielt die Vorabinformation nicht.

Die Antragstellerin rügte daraufhin mit Schreiben vom 16.01.2024 die vorgesehene Zuschlagsentscheidung der Antragsgegnerinnen. Sie beanstandete, dass die Wertungen der Antragsgegnerinnen nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden seien. Die Konzepte der Antragstellerin seien eindeutig, umfangreich und vollständig, die Wertung der Antragsgegnerinnen nicht nachvollziehbar und fehlerhaft.

Mit Schreiben vom 24.01.2024 nahm die Anwaltskanzlei Stellung zur Rüge der Antragstellerin und verlängerte die Frist bis zur Zuschlagserteilung auf den xxxxxx.2024, half aber der Rüge nicht ab. Daraufhin reichte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 29.01.2024 einen Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer ein.

Die Rüge der Antragstellerin erfolgte innerhalb der Frist von zehn Kalendertagen und damit rechtzeitig i. S. d. § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GWB.

Der Nachprüfungsantrag ist folglich zulässig.

2. Der zulässige Nachprüfungsantrag ist auch begründet.

Die Antragstellerin ist in ihren Rechten nach § 97 Abs. 6 GWB verletzt ist. Die Antragsgegnerinnen haben durch die nachträgliche Gewichtung der Unter-Unterkriterien des Ausführungs- und Personalkonzeptes gegen $ 127 Abs. 5 GWB sowie den Transparenz- und den Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs 1 Satz 1, Abs. 2 GWB verstoßen (vgl. 2 a).

Des Weiteren trägt die Dokumentation der Antragsgegnerinnen nicht ihre Feststellung, dass die Beigeladene zu 1 das wirtschaftlichste Angebot gemäß § 127 GWB und § 52 SektVO abgegeben hat. Der der Bewertung zugrunde liegende Sachverhalt wurde nicht durchgehend zutreffend sowie vollständig ermittelt, vorgenommene Punktabzüge zulasten der Antragstellerin werden durch die Begründungen in der finalen Auswertung der Angebote nicht getragen und sind daher nicht gerechtfertigt (vgl. 2 b).

a) Die Antragsgegnerinnen haben gegen § 127 Abs. 5 GWB sowie den Transparenz- und den Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs 1 Satz 1, Abs. 2 GWB verstoßen, indem sie entgegen den Vorgaben der qualitativen Wertung gemäß Teil 5 der finalen Bewerbungsbedingungen nicht nur die Unterkriterien "Ausführungskonzept" und "Personalkonzept", sondern auch die in den Spiegelstrichen genannten Unter-Unterkriterien entsprechend ihrer eigenen Schwerpunktsetzung nach Kenntnisnahme und erster Bewertung der finalen Angebote gewichtet haben, ohne diese Gewichtung den Bietern vor Angebotsabgabe mitzuteilen.

Gemäß § 127 Abs. 1 Satz 1 GWB wird der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt. Nach § 127 Abs. 1 Satz 3 GWB bestimmt sich das wirtschaftlichste Angebot nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Die Zuschlagskriterien müssen so festgelegt und bestimmt sein, dass die Möglichkeit eines wirksamen Wettbewerbs gewährleistet wird, der Zuschlag nicht willkürlich erteilt werden kann und eine wirksame Überprüfung möglich ist, ob und inwieweit die Angebote die Zuschlagskriterien erfüllen, vgl. § 127 Abs. 4 Satz 1 GWB.

Die Zuschlagskriterien spiegeln wider, wie der Auftraggeber im jeweiligen Vergabeverfahren das Preis-Leistungs-Verhältnis bewerten möchte, wenn sich bei den Angebotspreisen einerseits und der Qualität des Angebots andererseits unterschiedliche Rangfolgen ergeben. Hierfür ist ihm ein weiter Beurteilungs- und Handlungsspielraum eröffnet; der Auftraggeber muss seinen Beschaffungsbedarf in den Schranken wirtschaftlicher und fiskalischer Vernunft und der aus § 97 GWB abzuleitenden Regeln für den Vergabewettbewerb frei definieren können; zu dieser Definition gehört auch, welche Qualität die Leistung vorzugsweise haben soll (vgl. BGH, Beschluss vom 04.04.2017 - X ZB 3/17, Rn. 34 f.).

§ 127 Abs. 5 GWB gibt vor, dass die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen aufgeführt werden müssen.

Diese Anforderungen haben den Zweck, dass sich jeder Bieter angemessen über die Kriterien und Modalitäten unterrichten kann, anhand deren das wirtschaftlich günstigste Angebot ermittelt wird. Außerdem konkretisieren sie die Pflicht der öffentlichen Auftraggeber, alle Wirtschaftsteilnehmer gleich und nicht diskriminierend zu behandeln und in transparenter Weise vorzugehen (vgl. OLG Celle, Beschluss vom 02.02.2021 - 13 Verg 8/20).

Nach ständiger Rechtsprechung hat der öffentliche Auftraggeber nicht nur die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen bekannt zu geben, sondern auch die zur Ausfüllung eines Zuschlagskriteriums aufgestellten Unterkriterien und deren konkrete Gewichtung (EuGH, Urteil vom 24.01.2008 - C-532/06, Lianakis, Rn. 36 - 38; Beschluss vom 20.12.2017 - C-677/15; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 19.06.2013 - Verg 8/13; Beschluss vom 22.12.2010, Verg 40/10; Beschluss vom 14.11.2007 Verg 23/07; OLG Frankfurt, Beschluss vom 28.05.2013 - 11 Verg 6/13; Lausen in: Burgi/Dreher, VgV, § 58, Rn. 102). Dies gilt auch, wenn der Auftraggeber die Gewichtung von Unterkrite- rien erst im Nachhinein aufgestellt hat und nicht auszuschließen ist, dass, wären diese bei der Vorbereitung der Angebote bekannt gewesen, sie die Vorbereitung hätten beeinflussen können (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 24.03.2021 - Verg 34/20; Beschluss vom 22.12.2010 - Verg 40/10).

Unterkriterien sind dabei solche Kriterien, die der Ausfüllung und näheren Bestim- mung eines Hauptkriteriums dienen und präziser darstellen, worauf es dem Auftraggeber ankommt (vgl. OLG Frankfurt, Beschluss vom 12.04.2022 11 Verg 11/21; Beschluss vom 22.09.2020 - 11 Verg 7/20).

Die vorgenannten Maßstäbe gelten ebenso für Unter-Unterkriterien, die der näheren Bestimmung eines Unterkriteriums dienen und präziser darstellen, worauf es dem Auftraggeber ankommt.

Die Antragsgegnerinnen haben mit der finalen Aufforderung zur Angebotsabgabe am XXXXXX.2023 in Teil 5 der finalen Bewerbungsbedingungen (Stand 30.10.2023) die Wertungskriterien gegenüber allen Bietern bekannt gemacht.

Unter Teil 5, Ziffer II. 2) wurde die Bewertung der Bieterkonzepte wie folgt beschrie- ben:

"Für die Angebotswertung der Bieterkonzepte wird eine Punkteskala von null bis fünf Punkte festgelegt. Die höchste Punktzahl (fünf Punkte) wird an das/die jeweilige/n Konzepte vergeben, das/die auf Basis relativer Bewertung gemes- sen an den anderen Angeboten die nachfolgenden Anforderungen in sehr guter Weise erfülll/en. Die Konzepte werden entsprechend der Vorgaben der Tabellen in Teil 5 Ziffer I., jeweils unter den Nr. 2.1 und 2.2. gewichtet, so dass insgesamt für die Bieterkonzepte pro Fachlos eine Gesamtpunktzahl von fünf Punkten erreicht werden kann. Die anderen Angebote erhalten eine gemessen am Erfüllungsgrad der Anforderungen im Vergleich zum jeweils höchst bepunkteten Angebot entsprechend niedrigere Bepunktung."

Nach einer Erläuterung, was die einzelnen Punkte (eins bis fünf) bedeuten, folgten unter Teil 5, Ziffer II. 2) a) Anforderungen an die Bieterkonzepte. Dabei wurden zum Ausführungskonzept TPM Darstellungen zu sechs Unterpunkten auf 25 DIN-A4-Seiten (zzgl. Wochenbericht) gefordert. Es handelte sich dabei um die Unterpunkte:

- Planung und Steuerung

- Kundenbetreuung

- Betreuung von Industrie-/Sonderkunden

- IT und xxxxxx-Software

- Materialwirtschaft

- Dokumentation und Berichtserstattung

Unter Teil 5, Ziffer II. 2) b) (2) wurden Ausführungen zum Personalkonzept für das TPM mit einem Umfang von 10 DIN-A4-Seiten (zzgl. Mitarbeiterliste) im Hinblick auf die folgenden Unterpunkte gefordert:

- Projektbüro

- Darstellung des Personalbestandes

- Projektleiter und Stellvertreter

- Kapazitätsplanung

- Fortbildung und Schulung

Eine weitere Gewichtung der (Unter-)Unterkriterien der Konzepte enthielten die Bewerbungsbedingungen nicht. Die Bieter reichten unter Berücksichtigung der in den finalen Bewerbungsbedingungen genannten Wertungskriterien ihre Angebote inklusive ihrer Bieterkonzepte ein.

Eine erste Angebotswertung der finalen Angebote erfolgte durch die Anwaltskanzlei. Das Ergebnis der vorläufigen Wertung wurde den Auftraggeberinnen per E-Mail vom 13.12.2023 mit dem folgenden Hinweis übermittelt:

"Wir haben nun die Möglichkeit mit Ihnen gemeinsam die einzelnen Prüfbereiche (die Unterkriterien zur Auswertung der Ausführungs- und Personalkonzepte) zu gewichten. Dies ist auch nach vorläufiger Auswertung der Angebote, mithin im jetzigen Verfahrensstand, möglich. Maßgeblichen Einfluss auf die Zuschlagserteilung hat somit Ihre Schwerpunktsetzung der einzelnen Unterkriterien. Unterschieden werden kann zwischen niedriger, mittlerer und höherer Gewichtung. [...]"

[Hervorhebungen durch die Vergabekammer]

Nach einem gemeinsamen Abstimmungstermin mit den Auftraggeberinnen übersandte die Anwaltskanzlei mit E-Mail vom 21.12.2023 die angepasste Auswertung der finalen Angebote TPM an die Antragsgegnerinnen mit folgender Information:

"Berücksichtigt ist nun die gewünschte höhere Gewichtung der Unterkriterien Kundenbetreuung, Industrieund Sonderkunden, sowie Projektleiter/Stellvertreter. Dadurch wird der Abstand insbesondere zwischen [...] und [...] in Hinblick auf das Personalkonzept etwas größer. Jedoch nicht so groß, dass eine Bewertung des Personalkonzepts von [...] auf [...] Punkte gerechtfertigt würde. Mithin bleibt es bei dem Endergebnis der vorläufigen Auswertung. Auf dieser Basis empfehlen wir die Vergabe des Fachloses TPM an die xxxxxx."

[Hervorhebungen durch die Vergabekammer]

Danach ergab sich nachfolgende finale Gewichtung der Unter-Unterkriterien der Konzepte (vgl. Auswertung finale Angebote TPM).

Ausführungskonzept:

Personalkonzept:

Den Bietern wurde die vorgenannte nach dem 13.12.2023 festgelegte Gewichtung der Unter-Unterkriterien zu den Unterkriterien Ausführungskonzept und Personalkon- zept nicht vor Angebotsabgabe transparent bekannt gegeben.

Vielmehr haben die Antragsgegnerinnen ausweislich der Vergabeakte, insbesondere der E-Mails der Anwaltskanzlei vom 13.12. sowie 21.12.2023, nach Abgabe der fina- len Angebote und somit im Nachhinein eine Gewichtung der Unter-Unterkriterien der Konzepte aufgestellt sowie diese im Rahmen der fachlichen Wertung und damit zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots angewandt.

Es handelt sich bei den in den Spiegelstrichen aufgestellten Anforderungen der Konzepte (vgl. Seite 16 bis 18 der finalen Bewerbungsbedingungen vom 30.10.2023), um Kriterien, die der Ausfüllung und näheren Bestimmung eines Hauptkriteriums, nämlich des jeweiligen Konzeptes, dienten und präziser darstellten, weiche Schwerpunkte die Auftraggeberinnen innerhalb der Konzepte setzen. Diese Gewichtung hätte gerade unter Berücksichtigung der Seitenbegrenzung der jeweiligen Konzepte die Angebotslegung der Bieter nach Auffassung der Vergabekammer entscheidend beeinflusst. Den Bietern wurde die Möglichkeit genommen, bei der Angebotserstellung abzuwägen, ob sie ihre Ausführungen zu den mit einer "mittleren" Gewichtung versehenen Unter-Unterkriterien zugunsten der Ausführungen der mit einer "höheren" Gewichtung versehenen Unter-Unterkriterien ggf. kürzer fassen, um dadurch ggf. eine bessere Gesamtbewertung des jeweiligen Konzeptes erzielen zu können. Durch die Nichtbekanntgabe der Gewichtung gegenüber den Bietern war es ihnen insgesamt nicht möglich, sich bei ihren Ausführungen in den Konzepten an der Schwerpunktsetzung der Auftraggeberinnen zu orientieren und ihre Konzepte demgemäß auszugestalten.

Auch die Tatsache, dass es sich vorliegend um ein Verhandlungsverfahren handelt, kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Denn auch für das Verhandlungsverfahren gilt, dass der Auftraggeber die zunächst bekannt gemachten Zuschlagskriterien nur ändern darf, wenn er den Bietern zugleich die Möglichkeit einräumt, entsprechend modifizierte Folgeangebote einzureichen.

Die vergaberechtsfehlerhaft unterbliebene Bekanntgabe der Gewichtung der Unter-Unterkriterien zu den Unterkriterien Ausführungskonzept und Personalkonzept hat die Zuschlagschancen der Antragstellerin feststellbar geschmälert.

Die unterlassene Bekanntgabe der Gewichtung dieser Unter-Unterkriterien war auch nicht ausnahmsweise vergaberechtsgemäß. Denn die nachträglich festgelegten Gewichtungskoeffizienten sind ihrer Art nach geeignet, die Bewertung der Konzepte nach finaler Angebotsabgabe diskriminierend zu beeinflussen. Ausweislich der Vergabeakte wurde sogar angeregt, durch die Gewichtung der Unter-Unterkriterien eine Schwerpunktsetzung vornehmen, um maßgeblichen Einfluss auf die Zuschlagsentscheidung nehmen zu können (vgl. E-Mail der Anwaltskanzlei vom 13.12.2023). Eine Gleichbehandlung i. S. d. § 97 Abs. 2 GWB aller Bieter ist nach alledem nicht gewahrt worden. Vielmehr wurde die Bewertung und Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots anhand der Gewichtungswünsche der Auftraggeberinnen finalisiert.

Die Antragsgegnerinnen haben die verwendeten Zuschlagskriterien und deren Gewichtung nicht ordanungsgemäß und transparent bekannt gegeben und damit gegen die Anforderungen gemäß § 127 Abs. 5 GWB sowie den Transparenzund Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs 1 Satz 1, Abs. 2 GWB verstoßen.

Der Nachprüfungsantrag ist insoweit begründet.

b) Nach Feststellung der Vergabekammer wurde der der Konzeptbewertung der Antragstellerin zugrunde gelegte Sachverhalt in Teilen nicht ordanungsgemäß und hinreichend erschöpfend ermittelt. Zulasten der Antragstellerin vorgenommene Punkteabzüge werden durch die Begründungen in der finalen Auswertung der finalen Angebote (Anlage 10 zum Vergabevermerk) nicht getragen und sind daher nicht gerechtfertigt.

Zwar verfügt der öffentliche Auftraggeber bei der Angebotswertung über einen nur begrenzt nachprüfbaren Beurteilungsspielraum. Die Nachprüfungsinstanzen können diese Entscheidung daher nur auf die Grenzen der Einhaltung des Spielraums, mithin daraufhin kontrollieren, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten sowie von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen worden ist, keine sachwidrigen Erwägungen in die Entscheidung eingeflossen und allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe beachtet worden sind (vgl. Ziekow/Völlink/ Ziekow, 4. Aufl. 2020, GWB, § 127, Rn. 48; Burgi/Dreher/Opitz/Opitz, 4. Aufl. 2022, GWB § 127, Rn. 91).

Es unterfällt dem - nur auf Einhaltung der rechtlichen Grenzen kontrollierbaren - Beurteilungsspielraum des öffentlichen Auftraggebers, wie er die Bewertung organisiert und strukturiert (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 08.03.2017, Verg 39/16; Müller- Wrede in: Müller-Wrede, 2. Aufl. 2023, GWB, § 127, Rn. 24; Lausen in: Burgi/Dreher, 3. Aufl., VgV, § 58, Rn. 22). Allerdings darf die Methode unter Beachtung des Transparenz- und Wettbewerbsgrundsatzes nicht zu einer Abweichung von den zuvor festgelegten Zuschlagskriterien und ihrer Gewichtung führen. Der Auftraggeber darf daher insbesondere keine untaugliche Methode anwenden, seine Bewertungsmethode nicht auf sachwidrige Erwägungen stützen oder unzulässige Kriterien verwenden (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 07.07.2010, Verg 22/10; Gnittke/Hattig in: MüllerWrede, 5. Aufl. 2017, VgV, § 58, Rn. 209).

Unter Zugrundelegung dieses zutreffenden Maßstabs genügt die Bewertung der Konzepte der Antragstellerin nicht in allen Fällen den Anforderungen an eine vergaberechtsgemäße Bewertung. Wie bereits unter 2 a festgestellt, sind die Auftraggeberinnen unzulässigerweise von den zuvor bekannt gemachten Zuschlagskriterien abgewichen.

Darüber hinaus haben die Antragsgegnerinnen die Bewertung der jeweiligen Bieter zwar überwiegend in einer den Anforderungen des § 8 SektVO genügenden Weise in der Vergabeakte (Anlage 10 zum Vergabevermerk) dokumentiert und dargelegt, welche Gründe ihrer Meinung nach zu Punktabzügen bei den einzelnen Unter-Unterkriterien geführt haben. Allerdings sind sie dabei in Bezug auf das Angebot der Antragstellerin teilweise von Konzeptinhalten ausgegangen, die die Antragstellerin mit finaler Angebotsabgabe nicht eingereicht hat, oder aber sie haben diese nicht erschöpfend ermittelt. In der Folge sowie auch in weiteren Fällen wurden Punktabzüge vorgenommen, die nicht von dem der Bewertung zugrunde gelegten Sachverhalt getragen werden oder aber nicht sachlich und nachvollziehbar sind.

Als Grundlage für ihre Beurteilung, ob die Antragsgegnerinnen die Grenzen ihres Beurteilungsspielraums eingehalten haben, stützt die Vergabekammer sich auf die Begründungen und Ausführungen der finalen Angebotswertung (Anlage 10 zum Vergabevermerk). Der Vortrag der Antragsgegnerinnen in der mündlichen Verhandlung, es handele sich im Rahmen ihrer Bewertungen nicht um eine fehlerhafte Sachverhaltsermittlung, sondern lediglich um Dokumentationsfehler, die durch die Rügeund Antragserwiderungen geheilt wurden, verfängt nicht. Die Antragsgegnerinnen erläuterten in der mündlichen Verhandlung, sie würden für die Auswertung der Angebote ein Software-Tool verwenden. In diesem seien noch Konzeptangaben der Antragstellerin aus einem vorherigen Vergabeverfahren enthalten gewesen, die aufgrund eines Versehens teilweise nicht für die Bewertung der nunmehr in diesem Vergabeverfahren eingereichten Konzepte angepasst wurden. Allerdings sei die Bewertung dennoch nur auf Grundlage der tatsächlich eingereichten Konzeptinhalte erfolgt. Dies ergebe sich aus den Vorträgen in der Rügeund Antragserwiderung, die ergänzend zur fina- len Auswertung berücksichtigt werden müssten und die Dokumentationsfehler heilen würden.

Die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Dokumentation werden nicht dadurch erfüllt, dass sich alle Beteiligten und vor allem auch die Vergabekammer aus drei Do- kumenten - wobei es sich bei zwei Dokumenten um Schriftsätze handelt - die Begründungen je Unter-Unterkriterium auf Zuruf in der mündlichen Verhandlung selber zusammensuchen und folglich selbstständig eine Gesamtbewertung erstellen müssen.

Das Nachschieben von Begründungen im Nachprüfungsverfahren ist grundsätzlich zulässig. Nachträglich vorgebrachte Argumente sind nicht zugleich auch als "Ermessensgründe" anzuerkennen, wenn sie ersichtlich konstruiert wirken und keine sachgerechte Nachholung einer unterlassenen Verschriftlichung von vorhandenen, aber nicht niederlegten Gedanken sind. Eine sachgerechte Ermessensentscheidung entsteht aus einer ergebnisoffenen Faktengrundlage und ihrer Bewertung, nicht aus einer bloßen Abwehr von Argumenten des Prozessgegners (vgl. Ziekow/Völlink/Braun, 4. Aufl. 2020, GWB, § 134, Rn. 94).

Die Begründungen in den Dokumenten zu den einzelnen Kriterien widersprechen sich teilweise, so dass sich kein konsistentes Bild der Bewertungen ergibt, welches insgesamt als finale Angebotsauswertung herangezogen werden kann. Eine sachgerechte Nachholung nicht verschriftlichter Gedanken ist nicht gegeben. Die Antragsgegnerinnen haben es im Rahmen des Nachprüfungsverfahrens versäumt eine aktualisierte Anlage 10 zum Vergabevermerk, also eine aktualisierte finale Auswertung der Angebote, zu erstellen, die umfassend ihre laut ihres Vortrages korrigierte Bewertung enthält. Ausgangspunkt der folgenden Ausführungen sind daher die Begründungen im Rahmen der finalen Angebotswertung (Anlage 10 zum Vergabevermerk). Im Einzelnen:

- Im Ausführungskonzept wurde zu dem Unter-Unterkriterium Kundenbetreuung gefordert (vgl. Seite 16 der finalen Bewerbungsbedingungen):

"Hinsichtlich der Kundenbetreuung (LV TPM Ziffern 3, 4, 6) werden insbesondere Aussagen zu den kundenbezogenen Prozessen sowie zur praktischen Umsetzung auf Basis eigener Erfahrungswerte erwartet. Bei der Bereitstellung der Hotline ist der Aufbau, die Lokalität und die Expertise ebenso darzustellen wie die Maßnahmen zur Erreichung einer effizienten Bearbeitung von Wünschen der Kunden einschl. Servicelevel."

Das Konzept der Antragstellerin erhielt insoweit einen Punktabzug mit der folgenden Begründung:

"Die Angaben zur Kundenbetreuung erfolgen detailliert und umfangreich. Insbesondere die Erfahrung der Hotline und die eigene DispoHotline pro DL sind positiv zu werten. Auch die Ausführungen zum Beschwerdemanagement überzeugen. Im Vergleich sind die Darstellungen [...] insbesondere zur Restantenphase detaillierter und damit überzeugender."

Aus der Begründung wird nicht hinreichend deutlich, welche konkreten Konzeptinhalte zu einem Punktabzug geführt haben. Die Auftraggeberinnen nahmen in zulässiger Weise eine vergleichende Bewertung der Bieterkonzepte vor, so dass grundsätzlich Punktabzüge erfolgen dürfen, wenn Konzepte anderer Bieter fachlich mehr überzeugen. Ob dies hier tatsächlich der Fall ist, kann anhand des letzten Satzes der oben genannten Begründung nicht festgestellt werden, da er keine weitergehende inhaltliche Begründung enthält, wieso die Darstellungen der anderen Bieter überzeugender sind. Die Begründung trägt damit nicht den vorgenommenen Punktabzug. Sie ist nicht sachbezogen und nicht nachvollziehbar.

- In Bezug auf Personalkonzept enthielten die finalen Bewerbungsbedingungen zunächst folgenden Hinweis (vgl. Seite 17 der finalen Bewerbungsbedingungen):

"Die Auftraggeber legen grundsätzlich Wert auf eine kontinuierliche Projektbegleitung durch die eingesetzten Mitarbeiter, auf eine der anfallenden Leistungen und Aufgaben entsprechende Expertise der Mitarbeiter sowie auf eine Bearbeitung der anfallenden Aufgaben an den jeweiligen Projektorten."

Zu dem Unter-Unterkriterium Projektbüro wurden folgende Angaben gefordert (vgl. finale Bewerbungsbedingungen):

"Zu dem Projektbüro (LV TPM Ziffer 2) wird eine Darstellung der personellen Besetzung sowie der Aufgabenzuordnung des Personals in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht erwartet. Dabei sind Leistungen, die nicht vor Ort im Projektbüro erbracht werden, einschl. der Maßnahmen zur effizienten Verzahnung dieser Leistungen darzustellen."

Das Konzept der Antragstellerin erhielt insoweit einen Punktabzug mit der folgenden Begründung:

"Die Angaben zum Projektbüro sind eher knappgehalten. Die Rollenverteilung gibt zwar einen guten Überblick, bleiben aber teilweise vage "muss mit AG im Projekt abgestimmt werden"". Es wird teilweise transparent gemacht, weiche Personen sich zu welchem Zeitraum in den jeweiligen PBüros aufhalten. Dies könnte noch übersichtlicher für alle PBüros dargestellt werden. Es fehlen Aussagen zur Koordinierung in der dezentralen PBüro Struktur. Positiv zu werten ist, dass die Besetzung über die Anforderungen des LV teilweise hinaus gehen. Es fehlen jedoch Ausführungen zum Projektbüro in xxxxxx. Im Ergebnis sind die Darstellungen von [...] noch etwas nachvollziehbarer und damit überzeugender."

Die Antragstellerin trägt hierzu vor, dass die im zweiten Satz der Begründung zitierte Passage in ihrem Personalkonzept nicht enthalten sei. Nach Auffassung der Vergabekammer trifft dies zu. Im Personalkonzept wird auf Seite 1, Nr. 2, 1. Absatz am Ende lediglich erwähnt, dass der Ort des zentralen Projektbüros in xxxxxx, der anderen dezentralen xxxxxxbüros sowie der Lagerstandorte mit dem AG abgestimmt werde. Aussagen zu einer Abstimmung der Rollenverteilung mit dem AG sind nicht enthalten.

Des Weiteren trägt die Antragstellerin vor, in ihrem gesamten Konzept seien keinerlei Standorte der xxxxxxbüros, sondern die jeweiligen Auftraggeber aufgeführt worden. Dies ist ebenfalls zutreffend. Beispielsweise wird auf Seite 3 unter der Nr. 3 des Konzeptes zur Kapazitätsplanung für das xxxxxxbüro und das Gesamtprojekt ausgeführt: "Der nachfolgenden Darstellung (aktualisiert) kann die zeitliche Einordnung der xxxxxxbezirke bei der XXXXXX und XXXXXX entnommen werden (auf AG-Ebene)." In der nachfolgenden Darstellung ist die zweite Spalte dementsprechend mit "AG" überschrieben. In ihr werden die verschiedenen Auftraggeber aufgeführt. Ebenso verfährt die Antragstellerin in weiteren Darstellungen. Der Konzeptinhalt wurde von den Antragsgegnerinnen auch insoweit nicht zutreffend ermittelt. Ein Punktabzug aufgrund der vermeintlich fehlenden Nennung des Standortes xxxxxx war demnach nicht gerechtfertigt. Die Begründung ist nicht sachbezogen und nachvollziehbar. Zumal im Personalkonzept der Beigeladenen zu 1 ebenfalls keinerlei Standorte benannt wurden und dies nicht negativ bewertet wurde.

- Die Antragsgegnerinnen stützen ihre Begründung der Bewertung des Unter-Unterkriteriums Personalbestand erneut auf Inhalte, die nicht im Konzept der Antragstellerin enthalten waren.

Beispielsweise werden Mitarbeiter aufgeführt, die bereits nicht mehr im Unternehmen tätig sind. Andere im Konzept benannte Mitarbeiter wurden bei der Zusammenfassung der Antragsgegnerinnen hingegen nicht genannt. Auch wenn in Bezug auf das Kriterium des Personalbestandes keine Punktabzüge vorgenommen wurden, haben die Antragsgegnerinnen den der Bewertung zugrunde liegenden Sachverhalt nicht ordnungsgemäß ermittelt, so dass die Bewertung nicht auf ihm beruhen kann und damit nicht ordnungsgemäß ist.

Ergänzend ist anzumerken, dass die Antragsgegnerinnen in ihrer Antragserwiderung insoweit vortragen (vgl. Seite 14/15), dass sich eine "Schlechterbewertung" oder Kritik einer nicht-namentlichen Auflistung verbiete und ebenso wenig eine Besserbewertung einer namentlichen Auflistung rechtfertigen könne. Das Argument der namentlichen Benennung führte jedoch in dem Unter-Unterkriterium Personalbestand zu einer besseren Bewertung der Antragstellerin und einer schlechteren Bewertung anderer Bieter.

- Hinsichtlich des Unter-Unterkriteriums Projektleiter und Stellvertreter ent- hielten die finalen Bewerbungsbedingungen folgende Vorgaben (vgl. Seite 18):

"Projektleiter und Stellvertreter sind für dieses Projekt namentlich zu benennen und vorzustellen."

Das Konzept der Antragstellerin erhielt insoweit Punktabzüge mit der folgenden Begründung:

"Projektleiter und Stellvertreter werden vorgestellt, Angaben zu den Erfahrungen erfolgen jedoch nur teilweise dezidiert. Die Beschreibung der Funktion im Projekt bleibt oberflächlich. Nicht deutlich wird wer die "Mannschaft xxxxxx" sein soll und wie der Wechsel mit dem Bieterwert der Personalkontinuität vereinbar sein soll. Im Vergleich überzeugen die Darstellungen von [...] mehr, da sie die PLs vollständig vorstellen und dabei die Erfahrung mit mehreren AGs in xxxxxx Projekten nachweisen."

In den Vertragsunterlagen war in § 3 Abs. 2 folgende Anforderung enthalten (vgl. Vertragsunterlagen TPM final_2, Seite 9 oben):

"Der AN hat zu gewährleisten und auf Anfrage des AG jederzeit nachzuweisen, dass der Projektleiter während der xxxxxxsphase ausschließlich mit dem xxxxxxprojekt des AG betraut ist und keine anderen Projekte betreut.

Sollte der AN beabsichtigen, nach Vertragsschluss einen Projektleiter und/oder Stellvertreter mit der Wahrnehmung der Aufgaben zu betrauen, die im Ausschreibungsverfahren nicht benannt worden sind, so ist dies nur mit vorheriger schriftlicher Einwilligung des AG möglich. Der AG wird seine Einwilligung nicht unbillig verweigern."

§ 3 Abs. 3 führt weiter aus:

"Eine ausreichende Vor-Ort-Präsenz des Projektleiters und der weiteren Mitarbeiter im Projektbüro, eine auskömmliche Vertretungsregelung sowie eine Kontinuität ist zu gewährleisten. Einzelheiten ergeben sich aus dem Leistungsverzeichnis (Anlage 1)."

Dem eingangs zum Personalkonzept erteilten Hinweis, dass auf eine kontinujerliche Projektbegleitung durch die eingesetzten Mitarbeiter Wert gelegt wird, sowie den oben genannten vertraglichen Regelungen ist eindeutig zu entnehmen, dass eine personelle Kontinuität gefordert und im Rahmen des Personalkonzeptes positiv bewertet wird. Punktabzüge für bereits feststehende Mitarbeiterwechsel im Projekt sind damit vom Beurteilungsspielraum der Antragsgegnerinnen gedeckt.

Allerdings ist auch hier die Vorgabe einer zutreffenden und vollständigen Sachverhaltsermittlung zu beachten. Die Antragstellerin erläutert zur "Mannschaft der xxxxxx" auf Seite 1 ihres Personalkonzeptes:

"In der Phase des Vorprojektes und der xxxxxx werden [...] (Fachexperte u. a. für Prozesshandbücher) federführend die Vorbereitung des Projektes betreuen. Ab 2. Quartal 2026 noch vor der xxxxxx wird das Projekt durch die Mannschaft der xxxxxx (Projekt dann abgeschlossen) verstärkt. Stellvertretende Projektleiter sind dann [...].

[...]

Durch den Einsatz des Teams von der xxxxxx werden umfangreiche Erfahrungen z. B. in der xxxxxx mitgebracht (namentlich durch [...])."

Den vorgenannten Angaben ist zu entnehmen, wer jeweils aus der Mannschaft "xxxxxx" eingesetzt wird. Den Antragsgegnerinnen war es im Übrigen möglich, diese für sie bestehende Unklarheit im Rahmen des Verhandlungsgespräches zu thematisieren und aufzuklären.

Soweit die Antragsgegnerinnen die Angaben zu den Erfahrungen der Projektleiter und Stellvertreter als "nur teilweise dezidiert" bewerten, ist die Begründung nicht sachbezogen und nicht nachvollziehbar. Die Antragstellerin steilt sowohl auf Seite 2 als auch auf Seite 4 bis 6 die Erfahrungen des Personals, insbesondere der Projektleitung und Stellvertreter dar. Wieso diese Angaben "nur teilweise dezidiert" sind, ist der Begründung hingegen nicht zu entnehmen.

Im Rahmen der Antragserwiderung tragen die Antragsgegnerinnen zudem ergänzend vor, es würde eine gewisse Überschneidung mit dem Projekt xxxxxx in der Personalie der Projektleiterin bestehen, weshalb gewisse Zweifel an der von der Antragstellerin behaupteten umfassenden Präsenz dieser Person im Projekt der Antragsgegnerinnen bestünden (vgl. Seite 13, letzter Absatz der Antragserwiderung). In Anbetracht der vertraglichen Regelung sind diese Bedenken durchaus gerechtfertigt. Jedoch stehen Konzeptinhalte der Antragstellerin der Begründung entgegen, beispielsweise erläutert diese auf Seite 1 des Personalkonzepts: "Der Projektleiter steht für das Projekt dauerhaft mit Start der Vorprojektphase bis zum Ende der xxxxxx zur Verfügung." Die Antragsgegnerinnen hätten hier vollständig ermitteln müssen, ob ihre Zweifel begründet sind, wenn sie darauf Punktabzüge stützen möchte. Der der Bewertung zugrunde gelegte Sachverhalt wurde nicht vollständig ermittelt. Die Begründung ist nicht nachvoliziehbar und trägt nicht die Punktabzüge.

Zudem widerspricht der eigene Vortrag der Antragsgegnerinnen im Rahmen der Antragserwiderung, sie hätten weniger Wert auf die konkret vorgestellten Personen gelegt als auf die grundsätzliche Qualität des Führungspersonals der Bieter, der von ihnen vorgenommenen Bewertung sowie den von ihnen aufgestellten Kriterien (vgl. Seite 14, erster Absatz der Antragserwiderung). Es drängt sich der Eindruck auf, dass die Antragsgegnerinnen sich nicht dauerhaft im Klaren darüber waren, welche Vorgaben sie gemacht und wie sie diese zu bewerten hatten.

Schließlich sind die Antragsgegnerinnen im Rahmen der von ihnen vorgenommenen vergleichenden Bewertung gehalten, gleiche Bewertungsmaßstäbe anzusetzen. Im Personalkonzept der Beigeladenen zu 1 stellt diese auf Seite 8 die Erfahrungen der Projektleitung und Stellvertreter dar. Aus den Angaben ist nicht zweifelsfrei zu entnehmen, ob es zu Projektüberschneidungen kommt. Denn lediglich bei einem der für die Projektleitung angegebenen Referenzprojekten ist vermerkt, dass dieses bereits abgeschlossen ist.

- Bei der Bewertung des Unter-Unterkriteriums Kapazitätsplanung zogen die Antragsgegnerinnen erneut einen Punkt für die vermeintlich fehlende Berücksichtigung des Standortes xxxxxx ab. Insoweit gelten die bereits zum Unter-Unterkriterium Personalkonzept gemachten Ausführungen.

Die Überprüfung der finalen Angebotswertung durch die Vergabekammer hat somit ergeben, dass der der Bewertung zugrunde gelegte Sachverhalt nicht durchgängig ordnungsgemäß ermittelt wurde sowie Punktabzüge überwiegend nicht nachvollziehbar begründet und damit vergaberechtswidrig erfolgt sind. Die Antragsgegnerinnen haben sich bei der Bewertung - unabhängig davon, dass sie nicht bekannt gemachte Gewichtungen der Unter-Unterkriterien angewandt haben - nicht durchgehend im Rahmen des ihnen gewährten Beurteilungsspielraum gehalten.

Der Nachprüfungsantrag ist insgesamt begründet.

3. Gemäß § 168 GWB trifft die Vergabekammer die geeigneten Maßnahmen, um eine Rechtsverletzung zu beseitigen und eine Schädigung der betroffenen Interessen zu verhindern. Sie ist dabei an die Anträge nicht gebunden und kann auch unabhängig davon auf die Rechtmäßigkeit des Vergabeverfahrens einwirken.

Hier liegt ein Grund vor, mit Maßnahmen auf die Rechtmäßigkeit des Verfahrens einzuwirken. Die Antragsgegnerinnen werden bei fortbestehender Beschaffungsabsicht verpflichtet, das Vergabeverfahren in den Stand vor finaler Aufforderung zur Angebotsabgabe zurückzuversetzen. Der Vergaberechtsfehler der fehlenden Bekanntgabe Gewichtung der Unter-Unterkriterien ist durch eine Anderung/Ergänzung der Vergabeunterlagen zu korrigieren. Den Bietern ist nach Bekanntgabe der Gewichtung aller Unter-Unterkriterien Gelegenheit zu geben, neue Angebote abzugeben. Bei erneuter Bewertung der Bieterkonzepte sind die vorgenannten Ausführungen zu beachten.

III. Kosten

Die Kostenentscheidung folgt aus § 182 GWB. Die von der Vergabekammer festzusetzende regelmäßige Mindestgebühr beträgt 2.500 €, die Höchstgebühr 50.000 € und die Höchstgebühr in Ausnahmefällen 100.000 €.

Die Gebührenermittlung erfolgt anhand einer Gebührentabelle des Bundeskartellamtes in der zzt. gültigen Fassung aus Dezember 2009. Hiernach wird der Mindestgebühr von 2.500 € (§ 182 Abs. 2 GWB) eine Ausschreibungssumme von bis zu 80.000 € zugeordnet und dem regelmäßigen Höchstwert von 50.000 € (§ 182 Abs. 2 GWB) eine Ausschreibungssumme von 70 Mio. € (höchste Summe der Nachprüfungsfälle 1996 - 1998) gegenübergestellt. Da- zwischen wird interpoliert. Bei außergewöhnlicher wirtschaftlicher Bedeutung kann die Gebühr auf bis zu 100.000 € erhöht werden.

Der zugrunde zu legende Gegenstandswert beträgt für die ausgeschriebene Leistung XXXXXX € netto für die gesamte Vertragslaufzeit. Ausweislich der Kostenschätzung gemäß Vergabeakte liegt das geschätzte Auftragsvolumen zwischen xxxXxxX € und xxxXxX € (vgl. EMail der Anwaltskanzlei vom 16.02.2024 an die Vergabekammer). Für den Gegenstandswert wurde der Mittelwert der Kostenschätzungen berücksichtigt.

Bei einer Gesamtsumme von xxxxxXx € brutto ergibt sich eine Gebühr in Höhe von xxxxxx €. Diese Gebühr schließt einen durchschnittlichen sachlichen und personellen Aufwand ein.

Die in Ziffer 3 des Tenors verfügte Kostentragungspflicht folgt aus § 182 Abs. 3 Satz 1 GWB. Danach hat ein Beteiligter, soweit er im Nachprüfungsverfahren unterliegt, die Kosten zu tragen. Hier war zu berücksichtigen, dass der Nachprüfungsantrag der Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hatte.

Die Antragsgegnerinnen sind jedoch von der Pflicht zur Entrichtung der auf sie entfallenden Kosten gemäß § 182 Abs. 1 Satz 2 GWB i. V. m. § 8 Abs. 1 Nr. 3 BVerwKostG befreit (vgl. OLG Celle, Beschluss vom 13.07.2005, Az.: 13 Verg 9/05; OLG Dresden, Beschluss vom 25.01.2005, Az.: WVerg 0014/04). Zwar ist das BVerwKostG mit Wirkung vom 15.08.2013 aufgehoben worden, jedoch ist es aufgrund der starren Verweisung aus § 182 Abs. 1 Satz 2 GWB auf das BVerwKostG in der Fassung vom 14.08.2013 hier weiter anzuwenden. Inhaltlich entspricht die dortige Regelung § 8 BGebG.

Die Beigeladene zu 1 und die Beigeladene zu 2 haben vorliegend keine Anträge zur Hauptsache gestellt. Sie waren daher nicht anteilig an den Kosten zu beteiligen.

Kosten der Antragstellerin:

Gemänß Ziffer 4 des Tenors haben die Antragsgegnerinnen die der Antragstellerin zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung entstandenen notwendigen Aufwendungen gemäß 8 182 Abs. 4 GWB zu erstatten. Angesichts der Tatsache, dass die Antragsgegnerinnen im Nachprüfungsverfahren in der Hauptsache unterlegen sind und der Antrag der Antragstellerin Erfolg hatte, haben sie die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung erforderlichen Kosten der Antragstellerin zu tragen.

IV. Rechtsbehelf

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