Gründe

Die Antragstellerin begehrt eine Erhöhung der Anzahl der Mitglieder in den beratenden Fachausschüssen im Wege der einstweiligen Anordnung gegenüber dem Antragsgegner.

Die Antragstellerin ist mit 9 Sitzen im Rat der Stadt E., dem Antragsgegner, vertreten. Bei der Kommunalwahl 2011 erhielt die SPD 29,1 % der abgegebenen Stimmen. Die weitere Zusammensetzung des Rates gestaltet sich folgendermaßen: 13 Sitze Fraktion CDU (Wahlergebnis der CDU: 38,9%), 5 Sitze Gruppe FDP/GRÜNE (Wahlergebnis FDP: 4,1%, Wahlergebnis GRÜNE: 11,9%), 4 Sitze Fraktion Wählergruppe PRO F. (Wahlergebnis WG PRO F.: 12,6%) und 1 Sitz PdV (Wahlergebnis: 1,2%). Insgesamt besteht der Rat aus 33 Mitgliedern, wobei ein Sitz auf den Bürgermeister entfällt.

In seiner konstituierenden Sitzung am 1. November 2011 beschloss der Rat einstimmig die Bildung diverser Fachausschüsse bei einer Stärke von jeweils 6 Sitzen sowie die Verteilung der Sitze auf die Fraktionen und die Gruppe. Danach hatte die Fraktion der CDU 2, die der SPD 2, die der WG PRO F. 1 und die Gruppe FDP/GRÜNE 1 Sitz in jedem Ausschuss.

Am 30. Juli 2014 zeigten die Fraktion der CDU und die Gruppe FDP/GRÜNE an, zukünftig eine Gruppe CDU/GRÜNE/FDP zu bilden. Diese Gruppe beantragte die Neubesetzung der Fachausschüsse.

In der Ratssitzung am 30. September 2014 wurde der Antrag der Antragstellerin vom 14. September 2014, die Zahl der Sitze in den Ausschüssen von bisher 6 auf nunmehr 7 zu erhöhen, mit 17 zu 13 Stimmen abgelehnt. Die Neubesetzung der Ausschüsse wurde festgestellt. Es entfallen nun je 4 Sitze auf die Gruppe CDU/GRÜNE/FDP, je 1 Sitz auf die SPD-Fraktion und je 1 Sitz auf die WG PRO F. -Fraktion.

Der Antrag der Antragstellerin auf Einschreiten der Kommunalaufsicht blieb ohne Erfolg.

Am 5. Februar 2015 hat die Antragstellerin den Erlass einer gerichtlichen einstweiligen Anordnung beantragt. Sie macht geltend, dass das Gebot der Spiegelbildlichkeit von Ausschussbesetzung und Ratsbesetzung verletzt werde. Sie habe einen Anteil von 29,1% der Wählerstimmen erhalten. Ihr Anteil an Sitzen im Rat (9 von 33) betrage 27,3%. Mit einem Sitz in den Fachausschüssen entfalle hier nur ein Anteil von 16,7% auf sie. Damit sei sie deutlich unterrepräsentiert. Die Mehrheitsverhältnisse im Rat würden verzerrt. Das stelle eine Verletzung des Demokratieprinzips dar. Die Ablehnung ihres Antrags in der Ratssitzung vom 30. September 2014 verstoße gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und verletze die Wahlrechtsgleichheit, weil die politischen Kräfteverhältnisse der Ausschusszusammensetzung widersprächen. Sie, die Antragstellerin, habe bei der Kommunalwahl die zweitmeisten Stimmen erzielt. Sie werde in ihrer politischen Arbeit fortlaufend behindert; es sei ihr nicht zuzumuten, ein Hauptsacheverfahren abzuwarten.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Antragsgegner beantragt,

Er macht geltend, dass die Festlegung der Anzahl der Ausschusssitze grundsätzlich in seinem freien Ermessen stehe. Rechtliche Schranken aus dem Demokratieprinzip beständen nur in Ausnahmefällen. Die Festlegung auf 6 Ausschusssitze sei nicht willkürlich und zu Beginn der Legislaturperiode ohne inhaltlichen und zeitlichen Zusammenhang zu der zwischenzeitlich erfolgten Mehrheitsänderung beschlossen worden. Die Antragstellerin sei auch weiterhin in allen Ausschüssen vertreten. Die Effektivität ihrer Ausschussarbeit werde nicht beeinträchtigt.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

II.

Der nach § 123 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat in der Sache keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber nicht begründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung - vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen - zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass sowohl ein Anordnungsgrund, den insbesondere die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet, als auch ein Anordnungsanspruch, d.h. ein materieller - in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgender - Anspruch, für den vorläufiger Rechtsschutz begehrt wird, glaubhaft gemacht ist (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung ).

Die Antragstellerin hat einen Anspruch auf die Erhöhung der Ausschusssitze von 6 auf 7, der zu dem Erlass der begehrten Regelungsanordnung führen könnte, nicht glaubhaft gemacht. Eine derartige Verpflichtung folgt für den Antragsgegner aus der zu Grunde liegenden gesetzlichen Regelung nicht.

§ 71 Abs. 1 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) bestimmt, dass die Vertretung - hier der Antragsgegner - aus der Mitte der Angeordneten beratende Ausschüsse bilden kann. Nach § 71 Abs. 2 Satz 1 NKomVG legt die Vertretung die Zahl der Sitze in den Ausschüssen fest. Hierbei handelt es sich um eine Entscheidung, die grundsätzlich in das Organisationsermessen der Vertretung gestellt ist (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 15.3.2006 - 2 LB 48/05 -, ; VG Regensburg, Urteil vom 14.1.2015 - RN 3 K 14.1045 -, ). Die Anzahl der Ausschusssitze darf nicht willkürlich festgelegt werden (Menzel, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblatt Stand November 2014, § 71 NKomVG Rn. 26). Bestimmte Mindest- oder Höchstgrenzen bestehen allerdings nicht. Bei einer Besetzung der Ausschüsse nach dem sogenannten "d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren" hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht etwa eine Ausschussgröße von 7 Sitzen bei 37 Ratssitzen für ausreichend erachtet (Nds. OVG, Beschluss vom 26.2.1998 - 10 M 5793/97 -, [...]). Die Vertretung ist auch nicht verpflichtet, eine gerade oder - etwa um eine absolute Mehrheit im Rat proportional besser abbilden zu können - eine ungerade Anzahl an Sitzen zu bestimmen (vgl. Thiele, NKomVG, 2011, § 71 Erl. 3.; Menzel, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblatt Stand November 2014, § 71 NKomVG Rn. 27). Es besteht nicht einmal die Pflicht, die Zahl der Ausschusssitze so zu bemessen, dass alle im Rat vertretenen Fraktionen und Gruppen stimmberechtigt in jedem Ausschuss vertreten sind. Allerdings darf die Zahl der Ausschusssitze nicht so bemessen werden, dass im Rat vertretene Fraktionen oder Gruppen zielgerichtet von der stimmberechtigten Ausschussmitgliedschaft ausgeschlossen werden (Sächsisches OVG, Beschluss vom 14.9.2010 - 4 B 87/10 -, ; Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 15.3.2006 - 2 LB 48/05 -, [...]). Entscheidend ist, dass einerseits die Ausschüsse nicht so groß bemessen werden, dass eine effektive politische Arbeit in ihnen erschwert wird, andererseits aber auch nicht so klein gehalten werden, dass eine den weiteren gesetzlichen Vorgaben der Ausschussbesetzung entsprechende Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Rat nicht mehr gewährleistet ist.

Gemessen an diesen Maßstäben ist gegen den Beschluss des Antragsgegners, die Anzahl der Ausschusssitze nicht von 6 auf 7 zu erhöhen, nichts einzuwenden. Die Kammer hält an der in dem Beschluss vom 24. Januar 2007 (1 B 2737/06) vertretenen Auffassung fest, dass eine Ausschussgröße von 6 Sitzen bei einer Vertretung mit 33 Mitgliedern (einschließlich dem Bürgermeister) ausreichend bemessen ist. Die Festlegung auf 6 anstelle von 7 Ausschusssitzen erscheint nicht willkürlich. Dies geht bereits daraus hervor, dass der Beschluss über die Anzahl der Ausschusssitze in der konstituierenden Ratssitzung einstimmig gefasst worden ist und der seit Jahren bestehenden Praxis des Antragsgegners entspricht. Es handelt sich um eine Ausschussgröße, die sich im Sinne einer effektiven Ausschussarbeit bewährt hat.

Eine Korrektur ist auch mit Rücksicht auf die Sitzverteilung in den Ausschüssen, wie sie sich nach dem Zusammenschluss von der CDU-Fraktion mit der Gruppe der FDP/GRÜNEN zu einer gemeinsamen Gruppe darstellt, nicht geboten. Diese ist Ergebnis der gesetzlichen Vorgaben, wie sie in § 71 Abs. 2 Sätze 2-6 und in Abs. 3 NKomVG niedergelegt sind.

Aus den Sätzen 2 bis 6 des § 71 Abs. 2 NKomVG folgt, dass die Verteilung der Sitze grundsätzlich nach dem sogenannten Proportionalitätsverfahren gemäß Hare-Niemeyer zu erfolgen hat (Ipsen [Hrsg.], NKomVG, 2011, § 71 Rn. 8). Die Sitze eines jeden Ausschusses werden entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen oder Gruppen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen und Gruppen verteilt (Satz 2). Dabei erhält jede Fraktion oder Gruppe zunächst so viele Sitze, wie sich für sie ganze Zahlen ergeben (Satz 3). Sind danach noch Sitze zu vergeben, so sind sie in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz 2 ergeben, auf die Fraktionen und Gruppen zu verteilen (Satz 4). Bei gleichen Zahlenbruchteilen entscheidet das Los (Satz 5). Das Los zieht die oder der Vorsitzende der Vertretung (Satz 6).

In diesen Vorschriften kommt das verfassungsrechtlich verankerte "Spiegelbildlichkeitsgebot" zum Ausdruck. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen des Gemeinderats. Da sie der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte. Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen. Grundsätzlich muss jeder Ratsausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 -, m.w.N.; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 27.6.2008 - 10 LC 194/07 -, und Beschluss vom 10.10.2005 - 10 ME 174/05 -, m.w.N.).

Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht ohne Einschränkung. § 71 Abs. 3 NKomVG bestimmt, dass einer Fraktion oder Gruppe, der mehr als die Hälfte der Abgeordneten angehören, mehr als die Hälfte der im Ausschuss insgesamt zu vergebenden Sitze zusteht (Satz 1). Ist dies nach Absatz 2 Sätze 2 bis 6 nicht gewährleistet, so sind die nach Zahlenbruchteilen zu vergebenden Sitze abweichend von Absatz 2 Sätze 4-6 zu verteilen (Satz 2). In diesem Fall wird zunächst der in Satz 1 genannten Fraktion oder Gruppe ein weiterer Sitz zugeteilt; für die danach noch zu vergebenden Sitze ist Absatz 2 Sätze 4 bis 6 anzuwenden (Satz 3).

Diese Bestimmung über das sogenannte "Vorausmandat" schränkt die Spiegelbildlichkeit in verfassungsmäßiger Weise ein. Hierin kommen das auch auf kommunaler Ebene geltende Mehrheitsprinzip und das Interesse an der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane und ihrer Ausschüsse zum Ausdruck (ausführlich zur Vorgängervorschrift des § 51 Abs. 3 NGO: VG Oldenburg, Urteil vom 3.7.2007 - 1 A 195/07 -, m.w.N.; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 27.6.2008 - 10 LC 194/07 -, [...]). Das Mehrheitsprinzip gilt auch in Ausschüssen mit lediglich beratender Funktion. Es gilt für Fraktionen und Gruppen gleichermaßen. Dabei kommt es nicht darauf an, dass der Zusammenschluss von Ratsmitgliedern demselben Wahlvorschlag entstammt. Die Befugnis der gewählten Ratsmitglieder zur Bildung von Fraktionen und Gruppen ist ein wesentliches Element des freien Ratsmandates und führt nicht zu einer Verfälschung des Wählerwillens (Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005 - 10 ME 104/04 -, [...]). Allerdings muss eine kommunale Ratsfraktion oder -gruppe von Mitgliedern "mit in wesentlicher Hinsicht übereinstimmender politischer Überzeugung gebildet werden" (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 - 2 BvR 315/05 -, [...]). Reine Zählgemeinschaften, also Zusammenschlüsse ohne gemeinsamen politischen Willen, die alleine zum Zweck der Mehrheitsbeschaffung gebildet werden, sind hingegen unzulässig (BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, ; ausführlich VG Oldenburg, Urteil vom 3.7.2007 - 1 A 195/07 -, m.w.N.; vgl. auch VG Potsdam, Urteil vom 11.4.2007 - 2 K 2139/02 -, [...]).

Die von der Antragstellerin beanstandete Sitzverteilung ist Folge dieses Zusammenspiels der Sitzverteilung nach dem Proportionalitätsprinzip, wie es in § 71 Abs. 2 NKomVG zum Ausdruck kommt, einerseits und der Einschränkung dieses Verfahrens durch das Vorausmandat nach § 71 Abs. 3 NKomVG andererseits. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass bei Ausschüssen mit 7 Mitgliedern dem Spiegelbildlichkeitsgebot in höherem Maße Rechnung getragen werden könnte als bei Ausschüssen mit 6 Mitgliedern. Denn bei einer Ausschussgröße von 7 Sitzen hätte die Antragstellerin einen Anspruch auf 2 Sitze. Dies entspräche einem prozentualen Anteil von 28,57% der Ausschusssitze (in Bruchteilen: 2/7). Dieser Anteil würde wiederum den prozentualen Anteil der Antragstellerin an den Sitzen in der Gesamtvertretung (9 von 33 Sitzen entspricht 27,27%) annähernd präzise widerspiegeln.

Allerdings besteht für eine Verpflichtung des Antragsgegners, die Anzahl der Ausschussmitglieder deswegen zu erhöhen, auch mit Rücksicht auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben kein Anlass. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch darauf, dass der Antragsgegner die Zahl der Ausschusssitze so festlegt, dass eine mathematisch möglichst exakte und optimale Sitzverteilung in den Ausschüssen gewährleistet ist (VG Regensburg, Urteil vom 14.1.2015 - RN 3 K 14.1045 -, ). Dies ergibt sich bereits daraus, dass jedes der anerkannten Verteilungsverfahren zu rechnerischen Ungenauigkeiten führt. Es ergibt sich weiter daraus, dass der niedersächsische Gesetzgeber sich - wie ausgeführt - in nicht zu beanstandender Weise für die Einführung des Vorausmandats entschieden und so dem Mehrheitsprinzip auch auf Eben der Ausschüsse Rechnung getragen hat.

Dass der Antragsgegner der neu gebildeten CDU/GRÜNE/FDP-Gruppe in Einklang mit § 71 Abs. 3 NKomVG ein Vorausmandat in den Ausschüssen eingeräumt hat, ist nicht zu beanstanden. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der neuen Ratsmehrheit um eine Gruppe handelt, die lediglich zu dem Zweck gebildet worden ist, um eine Mehrheit in den Ausschüssen zu erlangen (sog. Zählgemeinschaft), ohne dass ein gemeinsamer politischer Wille vorhanden ist. Dafür hat die Antragstellerin auch nichts vorgetragen.

Es liegt weiter keine Fallgestaltung vor, nach der eine Korrektur des in § 71 Abs. 3 NKomVG zum Ausdruck kommenden Mehrheitsprinzips mit Blick auf verfassungsrechtliche Grundsätze erforderlich ist. Dies gilt auch angesichts der Tatsache, dass die Antragstellerin, die über 9 Sitze im Rat verfügt, in den Ausschüssen mit derselben Anzahl von Sitzen vertreten ist wie die Fraktion WG PRO F., die über 4 Sitze im Rat verfügt. Denn diese Sitzverteilung entspricht der Regelung des § 71 Abs. 3 Satz 3 i.V. mit Abs. 2 Sätze 4 bis 6 NKomVG, welche sicherstellt, dass auch kleinere Fraktionen oder Gruppen in den Ausschüssen zum Zuge kommen. Durch die Entscheidung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes für das proportionale Verteilungsverfahren soll gerade vermieden werden, dass Fraktionen und Gruppen, die in der Gesamtvertretung mit einem nicht nur geringfügigen Anteil vertreten sind, bei der Besetzung von Ausschüssen nicht stimmberechtigt berücksichtigt werden. Dass dieser Verteilungsmechanismus in Einzelfällen dazu führt, dass kleinere Fraktionen bzw. Gruppen gegenüber größeren Fraktionen oder Gruppen überproportional abgebildet werden, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die Chancengleichheit der Wahl hierdurch nicht verletzt. Bis zur Veränderung der politischen Mehrheitsverhältnisse im Rat durch den Zusammenschluss der Fraktion der CDU mit der Gruppe FDP/GRÜNE zu einer gemeinsamen Gruppe hat die Antragstellerin - anteilig betrachtet - selbst von dem Proportionalverfahren nach § 71 Abs. 2 NKomVG profitiert. Denn sie hatte denselben Anteil an Ausschusssitzen wie die Fraktion der CDU, die in der Gesamtvertretung über vier Sitze mehr als die Antragstellerin verfügte. Dass die Antragstellerin aufgrund der geänderten Mehrheitsverhältnisse im Rat und der Vorausmandatsklausel des § 71 Abs. 3 NKomVG nunmehr proportional benachteiligt ist, führt nicht zu einer Verletzung ihrer Rechte. Denn sie ist auch weiterhin in allen Fachausschüssen stimmberechtigt vertreten.

Der hier zu entscheidende Fall ist nicht vergleichbar mit der Konstellation, die das Sächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 14.9.2010 (- 4 B 87/10 -, [...]) entschieden hat. In diesem Beschluss hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht vorläufig festgestellt, dass eine Ausschussbesetzung dann in rechtserheblicher Weise gegen das Gebot der Spiegelbildlichkeit verstößt, wenn von vornherein ausgeschlossen ist, dass kleinere Gruppen und Fraktionen, die aber prozentual einen erheblichen Teil der abgegeben Wählerstimmen auf sich vereinen (im entschiedenen Fall: 16,4%), bei der Verteilung der Ausschusssitze nicht berücksichtigt werden. Zu Grunde lag eine Regelung, die eine Ausschussgröße von weniger als 1/6 der Gesamtvertretung vorgesehen und die Sitzverteilung nach dem "d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren" geregelt hatte, das gegenüber dem Proportionalverfahren nach Hare-Niemeyer größere Gruppen bzw. Fraktionen gegenüber kleineren überproportional begünstigt. In der hier zu entscheidenden Konstellation geht es aber nicht darum, dass eine Minderheit im Rat von der Mehrheit verdrängt wird. Vielmehr geht es darum, dass Ratsminderheiten aufgrund des Vorausmandats in § 71 Abs. 3 NKomVG im Vergleich zueinander nicht proportional in den Ausschüssen abgebildet werden können. Die Gefahr, dass Ratsminderheiten - jedenfalls solche, die über einen Stimmenanteil mit einem gewissen Gewicht verfügen - von vornherein gar nicht berücksichtigt werden, ist durch das in § 71 Abs. 2 und 3 NKomVG gewählte Verfahren gerade nicht gegeben.

Ein Anspruch auf Erhöhung der Ausschusssitze ergibt sich auch nicht aus § 71 Abs. 9 Satz 2 NKomVG. Danach muss ein Ausschuss neu besetzt werden, wenn seine Zusammensetzung nicht mehr dem Verhältnis der Stärke der Fraktionen und Gruppen der Vertretung entspricht und ein Antrag auf Neubesetzung gestellt wird. Dieser Fall ist vorliegend nicht gegeben. Denn aus den vorherigen Ausführungen ergibt sich gerade, dass die derzeitige Ausschusszusammensetzung in gesetzlich und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise erfolgt ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.