Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass die Einstellung zweier Beschäftigter seiner Mitbestimmung unterliegt.

Der Landkreis C. ist einer von bundesweit 104 zugelassenen kommunalen Trägern der Grundsicherung für Arbeitsuchende ("Optionskommunen" nach § 6a SGB II), die abweichend vom gesetzlichen Regelfall der gemeinsamen Einrichtungen von Kommune und Bundesagentur für Arbeit die Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende eigenständig wahrnehmen und für diesen Zweck Jobcenter gebildet haben. Im Landkreis C. ist das Jobcenter in der Rechtsform einer kommunalen Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden. Der Antragsteller ist der dort gebildete Dienststellenpersonalrat. Dem Jobcenter sind nach § 2 der Anstaltssatzung die Zuständigkeiten für die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit - mithin die "aktiven" Leistungen nach dem SGB II - übertragen, während die "passiven" Leistungen (Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes) vom Landkreis selbst erbracht werden. Organe des Jobcenters sind der aus einer Person bestehende Vorstand - der Beteiligte zu 1. -, dem die Geschäftsführung obliegt, und der aus sieben Mitgliedern bestehende Verwaltungsrat. Der Amtsleiter des Amtes 58 des Landkreises, das für die "passiven" Leistungen zuständig ist, ist in Personalunion Vorstand des Jobcenters. Das Jobcenter beschäftigt kein originär eigenes Personal, sondern nimmt die Aufgaben mithilfe von abgeordnetem Personal wahr. Dabei handelt es sich um zuvor bereits mit anderen Aufgaben für den Landkreis tätige Beschäftigte oder um Personen, mit denen der Landkreis wegen eines Beschäftigungsbedarfs beim Jobcenter ein Arbeitsverhältnis begründet; diese Beschäftigten werden sodann an das Jobcenter abgeordnet. Nach Darstellung des Beteiligten zu 2. werden zunächst befristete Arbeitsverhältnisse regelmäßig entfristet; die abgeordneten Beschäftigten hätten den gleichen Zugang zu frei werdenden Stellen im Bereich der Kreisverwaltung wie die bereits dort eingesetzten Beschäftigten.

Bei den Einstellungen auch der Beschäftigten, die in das Jobcenter abgeordnet werden sollen, wird für die Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG der beim Landkreis C. gebildete Personalrat beteiligt, nicht aber der Antragsteller. Dieser wird aber durch Teilnahme an den Vorstellungsgesprächen in das Auswahlverfahren bei Neueinstellungen eingebunden. Auch bei den Abordnungen wird (nur) der Personalrat der Stammdienststelle beteiligt. Entsprechend dieser Verfahrensweise wurden zum 1. Oktober 2016 zwei Einstellungen (H. und I.) für den Tätigkeitsbereich Fallmanagement ohne Mitbestimmung des Antragstellers vorgenommen. Dieser rügte ohne Erfolg die Vorgehensweise gegenüber dem Geschäftsführer des Jobcenters und dem Personalamt des Landkreises.

Der Antragsteller hat auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses vom 27. Oktober 2016 am 17. November 2016 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Das sich aus § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG ergebende Mitbestimmungsrecht bei Einstellungen stehe aufgrund des § 79 Abs. 7 NPersVG dem Antragsteller zu. Entsprechend dieser Regelung sei der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle, da es sich um eine Anstalt handele, bei Einstellungen von Beschäftigten zu beteiligen. Es komme nicht darauf an, ob dem Jobcenter Befugnisse zur Begründung und Beendigung der mit den Beschäftigten bestehenden Rechtsverhältnisse zustünden oder nicht. Anknüpfungspunkt für das Beteiligungsrecht sei die tatsächliche Eingliederung in eine Dienststelle. Es komme auch nicht darauf an, dass die Beteiligungsrechte der Personalvertretung der Entscheidungskompetenz des jeweiligen Dienststellenleiters folgten. Entsprechend der höchstrichterlichen Rechtsprechung regele § 79 Abs. 7 NPersVG nun, dass neben dem Personalrat der abgebenden grundsätzlich auch derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen sei. Eine Gestattung der Teilnahme an Bewerbungsgesprächen sei unzureichend; es müssten auch sämtliche zum Bewerbungsverfahren gehörenden Unterlagen zur Verfügung gestellt werden. Die Beteiligung des beim Landkreis gebildeten Personalrats reiche nicht aus, da dieser durch die Einstellung nicht betroffen sei und die Interessen der beim Jobcenter tätigen Beschäftigten, insbesondere etwaige Benachteiligungen, nicht beurteilen und durchsetzen könne. Bei der Einstellung von befristet Beschäftigten entstehe wegen des Einarbeitungsbedarfs eine erhebliche Belastung des "Stammpersonals" des Jobcenters. Der Antragsteller müsse das Recht haben, Einwände gegen die (befristete) Einstellung vorzubringen. Eine Einstellung setze nicht etwa voraus, dass die einstellende juristische Person Vertragsarbeitgeber sein solle. Auf das Rechtsverhältnis komme es nicht an. Erforderlich und ausreichend sei, dass der Betriebsinhaber die für eine weisungsabhängige Tätigkeit typischen Entscheidungen zu treffen habe. Bei einer Abordnung wären nicht nur die kollektiven Interessen der Beschäftigten der abgebenden Dienststelle betroffen, sondern auch diejenigen der aufnehmenden Dienststelle. Bei einer doppelten Dienststellenbetroffenheit habe der Gesetzgeber bewusst nur im Fall der Versetzung die Zuständigkeit des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle ausschließen wollen. Der Antragsteller sei demnach als Personalrat der Beschäftigungsdienststelle bei Einstellungen und Abordnungen zu beteiligen.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte zu 1. den Antragsteller bei der Einstellung der Beschäftigten H. und I. zum 1. Oktober 2016 nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG zu beteiligen hat.

Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen jeweils,

den Antrag abzulehnen.

Eine Einstellung setze - auch wenn es nicht zu dem wirksamen Abschluss eines Arbeitsvertrages komme - zumindest voraus, dass die einstellende juristische Person Vertragsarbeitgeber sein solle. Den Anstellungsvertrag schließe der Landkreis ab und unterwerfe die Beschäftigten spätestens in der Form der Abordnung seinem Direktionsrecht und gliedere sie damit ein. Die Voraussetzungen einer Zuständigkeit des Antragstellers nach § 79 Abs. 7 NPersVG lägen nicht vor, denn die vom Landkreis eingestellten Beschäftigten gehörten zum Zeitpunkt der Einstellung nicht dem Jobcenter an, sondern frühestens mit dem Vollzug der Abordnung. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Zuweisungen zu einem Jobcenter, das als Einrichtung nach § 44g SGB II geführt werde, habe in der vorliegenden Konstellation keine Entsprechung. Ein Mitbestimmungsrecht an der Abordnung habe der Antragsteller nicht geltend gemacht und es bestehe auch nicht, weil dabei nur der Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Das vom Antragsteller beanspruchte Mitbestimmungsrecht bei der Einstellung der von ihm genannten Beschäftigten (§ 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG) fällt nicht in seine Zuständigkeit.

Nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG bestimmt der Personalrat bei der personellen Maßnahme der Einstellung, auch als Verlängerung eines befristeten Arbeitsvertrages, mit. Einstellung ist die Eingliederung des Betreffenden in die Dienststelle. Dies geschieht zum einen durch tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Arbeit im Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle. Zum anderen ist ein rechtliches Band erforderlich, durch welches ein Weisungsrecht der Dienststelle, verbunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und damit korrespondierend die Weisungsgebundenheit des Dienstleistenden, verbunden mit entsprechenden Schutzrechten, begründet werden. Im Regelfall wird die Rechtsbeziehung zur Dienststelle durch Begründung eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses hergestellt. Dabei kann von der Eingliederung eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle nur dann gesprochen worden, wenn mit dem Beschäftigten erstmals ein Arbeitsverhältnis begründet werden soll oder wenn ein bestehendes Arbeitsverhältnis rechtlich unterbrochen war. Als Grundlage für die Eingliederung kommen aber auch mehrseitige Rechtsbeziehungen in Betracht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.08.2013 - 6 P 8/12 -, juris Rn. 9; Nds. OVG, Beschl. v. 29.09.2011 - 18 LP 7/09 -, juris Rn. 31; Beschl. v. 18.03.2009 - 18 LP 3/08 -, juris Rn. 24). Die Mitbestimmung des Personalrats bei Einstellungen setzt voraus, dass die Einstellung auf einer Entscheidung der Dienststelle beruht, die diese selbst verantwortet. Nur unter dieser Voraussetzung kann ein Vorgang als Maßnahme und damit als mitbestimmungspflichtige Einstellung angesehen werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.05.2015 - 5 P 9/14 -, juris Rn. 7, Beschl. v. 21.03.2007 - 6 P 4/06 -, juris Rn. 23). Kern der Mitbestimmung bei der Einstellung ist die Kontrolle der Auswahlentscheidung und damit die gerechte Personalauslese; daneben wird der Zweck der Mitbestimmung bei der Einstellung auch darin erblickt, die allgemeinen Interessen der vom Personalrat vertretenen Bediensteten der Dienststelle zu wahren, da auch bei personellen Einzelmaßnahmen nicht das Wohl einzelner, sondern das aller Beschäftigter Richtschnur personalvertretungsrechtlichen Handelns ist (Beschl. d. Kammer v. 08.11.2017 - 17 A 1908/16 -, juris Rn. 19 m. w. N.).

Gemessen an diesen Voraussetzungen kann von einer Einstellung der Beschäftigten H. und I., die durch das Jobcenter bzw. den Beteiligten zu 1. erfolgt oder diesem auch nur rechtlich zuzurechnen wäre, nicht die Rede sein. Eine selbst verantwortete Entscheidung über die Einstellung wurde vielmehr auf Seiten des Landkreises bzw. des Beteiligten zu 2. getroffen. Das erstmalige rechtliche Band inklusive des Weisungsrechts wurde nur von dort hergestellt. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass die Beschäftigten in einem nächsten Schritt sogleich an das Jobcenter abgeordnet wurden und dies auch von vornherein geplant war. Die Abordnung, die der Einstellung rechtlich als weitere personelle Maßnahme nachfolgt, ist vielmehr ihrerseits Ausfluss des zunächst beim Landkreis entstandenen Direktions- bzw. Weisungsrechts. Dort wurde deshalb auch - jedenfalls für eine "logische Sekunde" - eine Eingliederung i. S. d. Begriffs der Einstellung vorgenommen. Bei einer anderen Sichtweise würden in unzulässiger Weise Einstellung und Abordnung miteinander vermischt. Es handelt sich dabei um rechtlich voneinander zur trennende personelle Maßnahmen, für die auch unterschiedliche Mitbestimmungsregeln gelten. Dass die Personalausstattung des Jobcenters im Abordnungswege erfolgt und die ausdrücklich auf der Grundlage der §§ 141 ff. NKomVG errichtete kommunale Anstalt öffentlichen Rechts trotz (wohl) gegebener Dienstherrenfähigkeit (§ 146 NKomVG) kein originär eigenes Personal vorhält, ändert daran nichts. Die im Rahmen der kommunalen Organisationshoheit getroffene Strukturentscheidung vermag ersichtlich nicht die vom Landkreis getätigten Einstellungen in solche der Anstalt umzuwandeln. Abgesehen davon ähnelt die vom Landkreis gewählte Art der Personalausstattung des Jobcenters derjenigen von gemeinsamen Einrichtungen nach § 44b SGB II, die ihre Aufgaben mit zugewiesenem Personal erfüllen (§ 44g SGB II). Auch insoweit hat der Personalrat der gemeinsamen Einrichtung nicht etwa bei den von den Trägern zu verantwortenden Einstellungen mitzubestimmen, denen die Befugnis zur Begründung und Beendigung von Arbeitsverhältnissen vorbehalten ist (§ 44d Abs. 4 SGB II), sondern (nur) bei der Entscheidung des Geschäftsführers eines Jobcenters, der Zuweisung einer Tätigkeit beim Jobcenter an einen Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit oder der Kommune zuzustimmen (VG Hannover, Beschl. v. 12.08.2014 - 16 A 7457/13 -, juris Rn. 14 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris).

Aus § 79 Abs. 7 NPersVG folgt entgegen der Auffassung des Antragstellers keine abweichende Bewertung. Nach dieser Bestimmung ist der Personalrat der Beschäftigungsdienststelle zu beteiligen, wenn in Angelegenheiten eines Beschäftigten eine andere als jene Körperschaft, Anstalt oder Stiftung, deren Dienststelle die oder der Beschäftigte derzeit angehört, zur Entscheidung berufen ist. Die hier in Rede stehenden Einstellungen sind gerade keine Angelegenheiten von Beschäftigten des Jobcenters als Beschäftigungsdienststelle. Der Beteiligte zu 2. weist zutreffend darauf hin, dass H. und I. zum Zeitpunkt der Einstellung gerade (noch) nicht dem Jobcenter angehört haben, sondern frühestens mit dem Vollzug der - von der Einstellung rechtlich zu trennenden - Abordnung. § 79 Abs. 7 NPersVG zielt gerade auf eine Ausnahme vom Grundsatz der Beteiligung des bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildeten Personalrats (vgl. § 79 Abs. 1 NPersVG) für Fallkonstellationen ab, in denen ein Beschäftigter bereits einer anderen Beschäftigungsdienststelle angehört, insbesondere infolge einer Abordnung (vgl. insoweit etwa die bei Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 17. Aufl., § 79 Rn. 16 skizzierten Fallgestaltungen). Ungeachtet des Umstandes, dass § 79 Abs. 7 NPersVG vorliegend erst bei personellen Maßnahmen greift, die den Abordnungen nachfolgen, vermag die Bestimmung auch keine Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers gegenüber dem Beteiligten zu 1. zu begründen - worauf der Antrag aber allein abhebt -, sondern nur gegenüber dem Beteiligten zu 2., soweit diesem die Entscheidungszuständigkeit zukommt. Hinsichtlich der Entscheidungszuständigkeit des Beteiligten zu 2. für die hier in Rede stehenden Einstellungen bleibt es indessen bei § 79 Abs. 1 NPersVG, wonach die zur Entscheidung befugte Dienststelle in Angelegenheiten, die sie oder ihre Beschäftigten betreffen, den bei ihr gebildeten Personalrat beteiligt. Die zur Entscheidung über die Einstellung befugte Dienststelle war hier nur der Landkreis, nicht etwa das Jobcenter. Auch handelte es sich bei den den Abordnungen vorgelagerten Einstellungen um Angelegenheiten des Landkreises i. S. d. letztgenannten Bestimmung. Deshalb wurde zutreffend nur der beim Landkreis C. gebildete Personalrat beim Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG beteiligt.

Eine Beteiligung des Antragstellers ist auch nicht etwa geboten, weil ansonsten eine planwidrige Beteiligungslücke entstünde. Zwar ist der Antragsteller auch bei Abordnungen vom Landkreis nicht zu beteiligen, da insoweit wie bei einer Versetzung i. S. d. § 79 Abs. 5 NPersVG nur der Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen ist (vgl. dazu ausführlich Dembowski/Ladwig/Sellmann: Personalvertretung Niedersachsen, Stand: November 2018, § 65 Rn. 59 f., § 79 Rn. 29a). Daraus ergibt sich im Vergleich zu der Mitbestimmung bei Zuweisungen von Beschäftigten bei den Jobcentern, die als gemeinsame Einrichtungen i. S. v. §§ 6d, 44b SGB II geführt werden (vgl. dazu VG Hannover, Beschl. v. 04.04.2018 - 16 A 3749/17 -, juris Rn. 3), durchaus auch ein "Beteiligungsdefizit" auf Seiten der Personalvertretung des Jobcenters in einer Optionskommune. Dieses Defizit kann aber nicht etwa durch einen Analogieschluss behoben werden. Es ist nämlich schon nicht von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, sondern von einer bewussten Ausgestaltung der Beteiligungsrechte durch den niedersächsischen Gesetzgeber. Die für Versetzungen geltende Regelung des § 79 Abs. 5 NPersVG schließt gerade die Anwendung der höchstrichterlichen Rechtsprechung aus, nach der sowohl der Personalrat der abgebenden als auch derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist, wenn dies vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich anders geregelt ist (so zum Personalvertretungsrecht des Saarlandes: BVerwG, Beschl. v. 16.09.1994 - 6 P 32/92 -, juris; vgl. ferner Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., § 65 Rn. 27). Zudem ist der früher im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz geregelte gesonderte Mitbestimmungstatbestand der Einverständniserklärung der aufnehmenden Dienststelle bei Versetzungen schon im Jahre 1997 mit der Begründung gestrichen worden, dass die Doppelverfahren in der Praxis zu erheblichen Problemen geführt hätten (vgl. LT-Drs. 13/2913, S. 23). Abordnungen sind bei der Zuständigkeitsabgrenzung nicht anders zu behandeln als Versetzungen, es sei denn, es existieren insoweit Sonderregelungen (vgl. etwa Sponer/Steinherr, TVöD Gesamtausgabe, Stand: Januar 2019, § 4 Rn. 91; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a. a. O., § 65 Rn. 59). Die skizzierten gesetzgeberischen Entscheidungen lassen es nicht zu, gleichwohl die Zustimmung des Beteiligten zu 1. zu einer Abordnung als mitbestimmungspflichtige Maßnahme anzusehen. Erst recht kommt dann aber auch kein ersatzweiser "Mitbestimmungsdurchgriff" des Antragstellers auf die (allein) vom Landkreis zu verantwortende und der Abordnung vorausgehende Einstellung in Betracht.

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Das Beschlussverfahren ist frei von Gebühren und Auslagen des Gerichts. Eine Erstattung von Aufwendungen ist nicht vorgesehen.