Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Verbandsbeiträgen für Grundflächen, die unter Naturschutz stehen.

Der Beklagte ist ein Wasser- und Bodenverband, der gemäß Abschnitt III der Anlage zum Niedersächsischen Wassergesetz - NWG - i.d.F. vom 25. März 1998 (NdsGVBl. S. 347) als selbständiger Unterhaltungsverband unverändert bestehen geblieben ist. Der Kläger ist Eigentümer mehrerer im Verbandsgebiet gelegener Grundstücke. Dazu gehört eine Fläche von 96 ha, die durch Verordnung der früheren Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. April 1991 unter Naturschutz gestellt wurde (Naturschutzgebiet "Vehnemoor-Jordanshof" in der Gemeinde Edewecht, Landkreis Ammerland und in der Gemeinde Bösel, Landkreis Cloppenburg).

Der Beklagte zog den Kläger mit zwei nicht datierten Beitragsbescheiden (Hebenummern 1903 - 01084 u. 1903 - 08027) für das Verbandsjahr 1998 zu Beiträgen in Höhe von 4.736,00 DM und 5.056,00 DM heran. Davon entfiel auf die im Streit befindliche und unter Naturschutz gestellte Fläche von 96 ha ein Beitrag von 3.072,00 DM. Insoweit erhob der Kläger Widerspruch gegen die Veranlagung und führte zur Begründung aus: Für diese Flächen entstünde ihm aus der Aufgabenerfüllung des Beklagten kein Vorteil. Folglich sei er mit diesen Flächen nach Maßgabe des Wasserverbandsgesetzes - WVG - aus dem Verband zu entlassen, jedenfalls liege aber ein Härtefall vor.

Mit Bescheid vom 21. Januar 1999 wies der Beklagte den Widerspruch zurück: Das WVG sei nicht einschlägig. Vielmehr gelte für ihn als Unterhaltungsverband der Flächenmaßstab nach dem NWG. Vor diesem Hintergrund sei auch eine Härtefallregelung nicht möglich.

Der Kläger hat am 18. Februar 1999 Klage erhoben. Er hat geltend gemacht: Die Satzung des Beklagten nehme das Wasserverbandsgesetz ausdrücklich in Bezug. Deren Regelungen, auch die zu den Beiträgen und dem Beitragsverhältnis, wiesen durch einen nachträglichen Klammerzusatz jeweils auf Vorschriften des WVG hin. Damit seien diese zum Bestandteil der Satzung geworden. Selbst wenn der im WVG normierte Vorteilsmaßstab und die Ermächtigung zur Härtefallregelung nicht ausdrücklich Regelungsgegenstand der Satzung geworden seien, müssten sie wegen der Bezugnahme zumindest für die Auslegung der Satzungsbestimmungen herangezogen werden. Anderenfalls seien die Regelungen der Satzung nichtig. Im Übrigen werde gegen den Äquivalenzgrundsatz verstoßen. Die Satzung sei nach der Ausweisung der strittigen Flächen als Naturschutzgebiet neu bekannt gemacht worden, ohne dass dieser Umstand berücksichtigt worden sei. Der Beklagte hätte insoweit eine Ausnahmebestimmung oder jedenfalls eine Härtefallregelung treffen müssen. Damit werde sowohl gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung als auch gegen den der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Er werde zu Verbandsbeiträgen herangezogen, ohne dass hierfür eine Gegenleistung erbracht werde.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat erwidert, in der Satzung sei eindeutig geregelt, dass nur der Flächenmaßstab anzuwenden sei. Die jeweils in Klammern gesetzten Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes wiesen lediglich darauf hin, zu welcher gesetzlichen Norm die Satzungsregelung in Bezug stehe oder stehen könne. Die Regelungen des WVG seien dadurch aber nicht Inhalt der Satzung geworden. Im Übrigen entspräche die Satzung den gesetzlichen Vorgaben des Niedersächsischen Wassergesetzes. Das Wasserverbandsgesetz lasse abweichende Regelungen durch die Länder zu.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 25. Oktober 2001 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte habe den Kläger für die unter Naturschutz stehende Fläche von 96 ha nach dem Flächenmaßstab der Verbandssatzung zu Recht zum Verbandsbeitrag veranlagt. Nach § 32 Abs. 1 der Verbandssatzung bestimme sich die Beitragspflicht für die Unterhaltung der Verbandsgewässer nach dem Verhältnis, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt seien. Entgegen der Ansicht des Klägers bestünden keine rechtlichen Bedenken gegen die Zulässigkeit dieser Bestimmung. Nach § 102 NWG könnten die nach § 100 Abs. 4 NWG unverändert bestehen gebliebenen Verbände (Abschnitt III der Anlage) durch ihre Satzung die Beitragspflicht ganz oder teilweise dem § 101 Abs. 3 NWG entsprechend regeln. Danach gelte für die Unterhaltungsverbände das Recht der Wasser- und Bodenverbände mit der Maßgabe, dass die Beitragspflicht sich nach dem Verhältnis bestimmt, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt seien. Dieser Beitragsmaßstab für die Unterhaltungsverbände sei nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden. Danach dürfe der Flächenmaßstab ohne Verstoß gegen das Bundesrecht landesrechtlich festgelegt werden. Dem sei auch hier zu folgen. Der Flächenmaßstab knüpfe an einen Vorteil für alle Flächen im Niederschlagsgebiet an. Durch die Unterhaltung der Gewässer 2. Ordnung und eines entsprechenden Entwässerungssystems komme letztlich allen Flächen in dem Niederschlagsgebiet ein objektiver Vorteil zu, auch wenn es sich im Einzelfall nur um einen gedachten Vorteil im Hinblick auf besondere Umstände, etwa ein außergewöhnliches Hochwasser handele, und ein wirtschaftlicher Nutzen aus dem Vorteil nicht erwachse. Folglich sei ein Grundstückseigentümer auch dann zur Zahlung verpflichtet, wenn er die Nutzung - wie hier - in einem Naturschutzgebiet aufgegeben habe. Vor diesem Hintergrund sei eine Härtefallregelung nicht erforderlich.

Die Hinweise in der Verbandssatzung auf die Regelungen des WVG dienten lediglich der Orientierung, ohne dass der Inhalt der jeweiligen Satzungsregelung durch Vorschriften des WVG ersetzt oder modifiziert worden sei.

Dagegen richtet sich die durch Beschluss des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 18. Januar 2002 - 7 LA 3947/01 - zugelassene Berufung des Klägers, die er im Wesentlichen wie folgt begründet hat: Es fehle bereits an einer Leistung des Verbandes, die einen Vorteil vermitteln könne. Denn aufgrund der naturschutzrechtlichen Unterschutzstellung der Fläche als Moorfläche sei eine Ableitung des Oberflächenwassers untersagt. Darüber hinaus habe der Beklagte den Flächenmaßstab nicht ohne Einschränkungen in der Verbandssatzung - VS - zugrunde gelegt. In § 32 Abs. 1 VS sei geregelt, dass sich die Beitragspflicht für die Unterhaltung der Verbandsgewässer nach dem Verhältnis bestimme, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt seien. § 32 Abs. 2 VS lege fest, dass sich die Beitragslast auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der Vorteile verteile, die sie von der Durchführung der Aufgaben des Verbandes hätten und der Kosten, die der Verband auf sich nehme, um für sie Leistungen zu erbringen. Maßstab der Beitragserhebung sei demnach nicht allein der in § 32 Abs. 1 VS niedergelegte Flächenmaßstab. Ferner sei zu berücksichtigen, dass im vorliegenden Fall dem Verbandsbeitrag weder eine Gegenleistung noch ein gedachter Vorteil gegenüberstehe. Im Beitragszeitraum seien auf den streitigen Flächen keine Unterhaltungsmaßnahmen, vor allem keine Entwässerungsmaßnahmen durchgeführt worden. Solche seien nach den naturschutzrechtlichen Bestimmungen auch untersagt. Mangels Nutzbarkeit der unter Naturschutz gestellten Fläche von 96 ha sei es für ihn auch nicht vorteilhaft, dass der Beklagte die Vorfluter im Verbandsgebiet fortlaufend unterhalte. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht dem angefochtenen Urteil die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 26. August 1996 - 3 L 5612/93 - zugrunde gelegt. Das Oberverwaltungsgericht habe in dieser Entscheidung auch für Grundstücksflächen, die nicht unmittelbar an eine Verbandsanlage angrenzten, aber innerhalb der Grenzen des Unterhaltungsverbandes gelegen seien, einen objektiven Vorteil erkannt. Auch Grundstücke mit einer nur geringen Größe hätten deshalb von den Unterhaltungsmaßnahmen, an welcher Stelle des Verbandsgebietes sie auch ausgeführt würden, einen (gedachten) Vorteil, der ihre Heranziehung zu Verbandsbeiträgen rechtfertige. An diesem Vorteil fehle es aber gerade im vorliegenden Fall. Mangels Nutzungsmöglichkeit der unter Naturschutz stehenden Flächen lasse sich nicht einmal ein potenzieller bzw. abstrakter Vorteil denken. Auch im Falle eines außergewöhnlichen Hochwassers erlange er durch das Ableiten von Oberflächenwasser weder einen Vorteil noch ändere dieser Umstand etwas an den insoweit bestehenden naturschutzrechtlichen Beschränkungen. Für Gebietsflächen, für die keine Unterhaltungspflicht bestehe, mithin keine Verbandsaufgaben zu erfüllen seien bzw. erfüllt werden dürften und damit auch keine Verbandslast bestehe, könne daher auch kein Verbandsbeitrag erhoben werden. Schließlich verstoße die Erhebung von Beiträgen in Fällen der vorliegenden Art gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und gegen das Übermaßverbot.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

hilfsweise,

Der Beklagte beantragt,

Er erwidert: Nach § 102 Abs. 1 Satz 1 NWG könnten die in § 100 Abs. 4 NWG genannten Verbände ihre Beitragspflicht ganz oder teilweise dem § 101 Abs. 3 NWG entsprechend regeln. Von dieser Ermächtigung habe der Beklagte in § 32 Abs. 1 VS Gebrauch gemacht. Danach bestimme sich die Beitragspflicht für die Unterhaltung der Gewässer 2. Ordnung nach dem Verhältnis, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind. Diese Regelung nach dem Flächenmaßstab gebe dem Verband keine Möglichkeit, Ausnahmen hinsichtlich besonders genutzter oder beschaffener Gebiete, wie z.B. Waldflächen, Naturschutzgebiete, Wasserflächen, bebaute Gebiete oder Straßen zu machen. Er sei nach seiner Satzung vielmehr verpflichtet, jede Fläche im Verbandsgebiet in gleicher Weise nach dem Flächeninhalt zu veranlagen. Der Flächenmaßstab sei auch sachlich gerechtfertigt, weil bei der Bewertung des Vorteils durch die Unterhaltung der Gewässer 2. Ordnung nicht die landwirtschaftliche oder sonstige wirtschaftliche Nutzbarkeit der Grundstücke im Vordergrund stehe, sondern die großflächige Entwässerungsfunktion der mittleren Vorfluter. Die Nutzung der Grundstücke könne weitgehend vernachlässigt werden. Vielmehr werde an die Zuwässerungseigenschaft der Flächen angeknüpft. Dabei gebe es auch in Hinsicht auf Naturschutzflächen oder Waldgrundstücke nicht so gravierende Unterschiede zu den sonstigen unversiegelten Flächen, dass eine Differenzierung beim Maßstab zwingend geboten wäre. Entgegen den Behauptungen des Klägers finde eine solche Bevorteilung bzw. Nachteilsabwehr auch für Flächen in Naturschutzgebieten statt. Auch das auf diese Flächen fallende Wasser verbleibe nicht dort, sondern werde früher oder später an das Gewässersystem abgegeben und müsse abgeführt werden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass von Naturschutzflächen, welche häufig besonders vernässt seien, sogar erheblich höhere Nachteile für das Gewässersystem ausgehen könnten als von anderen Grundstücken. Im Fall der hier in Rede stehenden Flächen sehe die Naturschutzgebietsverordnung kein Verbot der Entwässerung vor. Es sei lediglich untersagt, über die bisherige Entwässerung hinaus zusätzliche Maßnahmen zu treffen. Dagegen sei die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung ausdrücklich freigestellt. Von den Moorflächen des Klägers fließe auch tatsächlich Wasser ab, da diese Flächen das durch Niederschläge zugeführte Wasser nicht vollständig aufnehmen könnten. Soweit der Kläger auf den Vorteilsmaßstab in § 32 Abs. 2 der Verbandssatzung hinweise, ergebe deren Systematik, dass dieser nur auf die nachfolgend genannten Aufgaben des Beklagten anzuwenden sei. Er führe nicht nur die Unterhaltung der Gewässer 2. Ordnung durch, sondern erfülle weitere Aufgaben als Wasser- und Bodenverband. Für die Gewässerunterhaltung sei jedoch nur die Veranlagung nach dem Flächeninhalt vorgesehen. Auch eine sachlich nicht mehr gerechtfertigte Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) sei nicht gegeben, weil die im Verbandsgebiet vorherrschenden Nutzungsarten in Bezug auf die Zuführung von Wasser in die Verbandsgewässer nicht so verschieden seien, dass eine Beitragserhebung nach der Fläche ausscheide. Von allen Flächen, auch von Naturschutzgebieten und Waldflächen sowie sonstigen ungenutzten Flächen werde Wasser in die Verbandsanlagen abgeführt. Die Flächen des Klägers seien entgegen seiner Auffassung nicht ohne Vorteil, sondern möglicherweise nur in einem anderen Maße begünstigt als die sonstigen Flächen im Verbandsgebiet. Auf diese mögliche unterschiedliche Bevorteilung der Flächen komme es aber nicht an, weil § 30 Abs. 2 WVG, wonach allgemein ein von Abs. 1 abweichender Beitragsmaßstab festgelegt werden dürfe, anderenfalls bedeutungslos sei.

Mit Schriftsatz vom 26. April 2002 hat der Kläger eine Ablichtung der NaturschutzVO "Vehne-Moor-Jordanshof" vorgelegt (GA Bl. 126 ff.). Darauf wird Bezug genommen. Dem Schriftsatz vom 14. Mai 2002 hat der Beklagte die Veranlagungsregeln des Verbandes sowie die bisher erfolgten Satzungsänderungen beigefügt. Auch darauf wird verwiesen.

Am 30. Juni 2006 hat der Beklagte mitgeteilt, dass er seine Satzung zur Beseitigung sprachlicher Unklarheiten geändert habe. Auf die Anlage zu dem Schriftsatz vom 28. Juni 2006 wird Bezug genommen. Der Kläger hält die insoweit angeordnete Rückwirkung der Satzungsänderung zum 1. Januar 1998 für unzulässig. Im Übrigen seien die angefochtenen Bescheide auch nach der Neuregelung (unverändert) rechtswidrig. Im Einzelnen wird auf den Schriftsatz des Klägers vom 24. Juli 2006 verwiesen.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.