Entscheidungsgründe

Das Gericht konnte über die Klage mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

Die Klage ist zulässig und bereits bezüglich des Hauptantrags begründet, sodass über die Hilfsanträge nicht zu entscheiden war.

Der Bescheid der Beklagten vom 8. Juli 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch gegen die Beklagte auf Neubescheidung seines Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

Der angefochtene Bescheid verstößt mit seiner generellen Ablehnung einer auf das Gebiet der Ergotherapie beschränkten Heilpraktikererlaubnis gegen den Rechtsanspruch des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung – HeilprG – vom 17. Februar 1939 (RGBl. I 1939, S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2001 (BGBl. I, S. 2702), in Verbindung mit der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung – DVO-HeilprG – vom 18. Februar 1939 (RGBl. I 1939, S. 259), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 4. Dezember 2002 (BGBl. I, S. 4456). Danach bedarf der Erlaubnis, wer, ohne als Arzt bestellt zu sein, die Heilkunde ausüben will. Die Ausübung der Heilkunde umfasst nach § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßige Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt werden. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht ein Rechtsanspruch, wenn kein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 der DVO-HeilprG eingreift (vergleiche dazu: BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993 – Az. 3 C 34.90 –, BVerwGE 91, 356, 358; Urteil vom 26. August 2009 – Az. 3 C 19/08 –, juris).

Der Kläger benötigt eine Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde, weil er derzeit als Ergotherapeut einen Heilhilfsberuf ausübt, der ihn zwar zur Anwendung ergotherapeutische Behandlungsmethoden befugt, aber nur aufgrund ärztlicher Verordnung (vgl. ausführlich VG Karlsruhe, Urteil vom 19. März 2015 – 9 K 1519/13 –, juris Rn. 17 ff.; Zur parallelen Problematik bei Physiotherapeuten vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19/08 – juris Rn. 12 ff.). Die Ausgestaltung des Berufsbildes des Ergotherapeuten als Heilhilfsberuf bedeutet dabei keine Sperre für eine eigenverantwortliche Tätigkeit in diesem Bereich auf der Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis. Der Gesetzgeber hat mit dem Ergotherapeutengesetz die Anwendung dieser Behandlungsmethode nicht auf die nach diesem Gesetz ausgebildeten Ergotherapeuten beschränkt und damit dieses Betätigungsfeld für Heilpraktiker geschlossen, sondern nur die Voraussetzungen und den Rahmen für eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung „Ergotherapeut“ normiert (vgl. § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 ErgThG). Die jeweiligen Berufszugangsregelungen mit ihren unterschiedlichen Anforderungen bestehen nebeneinander. Insoweit gilt für die Ergotherapie nichts anderes als für andere vom Gesetzgeber fixierte Heil- oder Heilhilfsberufe (zur entsprechenden Problematik im Bereich der Physiotherapie vgl. BVerwG a.a.O. Rn. 17 m.w.N.). Die begehrte Erlaubnis würde den Kläger ohne ärztliche Verordnung berechtigen, eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden durch Ergotherapie zu behandeln.

Dem Kläger kann eine Heilpraktikererlaubnis auch beschränkt auf den Bereich der Ergotherapie erteilt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Frage der sektoral beschränken Heilpraktikererlaubnis grundlegend ausgeführt (BVerwG a.a.O., Rn. 18):

„Die Heilpraktikererlaubnis ist anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis teilbar. Der Senat hat bereits entschieden, dass das Heilpraktikergesetz weder dem Sinne noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis enthält. Bei Inkrafttreten des Gesetzes hat noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden. Seitdem haben sich jedoch die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Dies hat der Senat für den Bereich der Psychotherapie bereits ausgesprochen (Urteil vom 21. Januar 1993 [3 C 34.90 – BVerwGE 91, 356 < 358> = Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 18 S. 8] S. 361 bzw. S. 11); die dortigen Erwägungen sind aber nicht darauf beschränkt, sondern gelten allgemein. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Volksgesundheit nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben möchte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 1994 – 1 BvR 1016/89 – n.v. Beschluss Abdruck S. 7 ff.). In diesem Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet.“

Das Gebiet der Ergotherapie ist hinreichend abgrenzbar im Sinne dieser Entscheidung (so auch VG Braunschweig, Urteil vom 21. Januar 2015 – 1 A 32/14 –, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. März 2015 – 9 K 1519/13 –, juris). Der Tätigkeitsumfang wird durch die Aufzählung der ergotherapeutischen Behandlungsverfahren in § 5 Abs. 1 Nr. 3 der vom Bundesministerium für Gesundheit erlassenen Ergotherapeuten-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung und in den Nrn. 15 bis 22 der Anlage 1 (zu § 1 Abs. 1) der genannten Verordnung definiert. In diesen Vorschriften werden insgesamt benannt motorisch-funktionelle, neurophysiologische, neuropsychologische und psychosoziale Behandlungsverfahren, arbeitstherapeutische Verfahren, adaptierende Verfahren in der Ergotherapie sowie Prävention und Rehabilitation. Unschädlich ist dabei, dass – anders als beispielsweise im Gesetz über die Berufe in der Physiotherapie – nicht bereits im Ergotherapeutengesetz das Ausbildungsziel unter Benennung der Aufgabenstellung des Berufs oder eine anderweitige Beschreibung des Bereichs der Ergotherapie angeführt wird. Für die Abgrenzbarkeit in der Praxis ist es hinreichend, dass die konkrete Ausgestaltung des Bereichs der Ergotherapie aus den untergesetzlichen Normen zu entnehmen ist. Der Gesetzgeber nimmt in § 124 Abs. 1 SGB V zudem Bezug auf „Heilmittel […] der Ergotherapie“ und bringt damit zum Ausdruck, dass er diese für hinreichend bestimmbar hält. Auf dieser Norm fußend werden in der Neufassung der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Heilmitteln in der vertragsärztlichen Versorgung (Heilmittel-Richtlinie/HeilM-RL) vom 20. Januar 2011/19. Mai 2011 in den §§ 35-40 Maßnahmen der Ergotherapie beschrieben, die grundsätzlich erstattungsfähig sind. Deren Anwendung – orientiert an dem auf § 4 HeilM-RL beruhenden Heilmittelkatalog – dürfte daher allein aus wirtschaftlichen Aspekten den Bereich der Ergotherapie in der täglichen Praxis prägen. Die Abgrenzung des Begriffs der Ergotherapie anhand dieses normativen Rahmens entspricht auch Sinn und Zweck der sektoralen Heilpraktikererlaubnis: Das Interesse an der auf das Gebiet der Ergotherapie beschränkten Heilpraktikererlaubnis ergibt sich für ausgebildete Ergotherapeuten gerade aus der Möglichkeit, mit einer solchen Erlaubnis ergotherapeutische Maßnahmen auch ohne vorherige ärztliche Verordnung anwenden und gegenüber den Krankenkassen abrechnen zu dürfen.

Vor dem Hintergrund dieses klaren normativen Rahmens ist auch unschädlich, dass – wie zum Beispiel auch der von der Beklagten in Bezug genommene konturlose Definitionsansatz des Deutschen Verbandes der Ergotherapeuten e. V. nahelegt – etwaig keine einhellige Meinung über die Begrifflichkeit und die Grenzen des Betätigungsfeldes der Ergotherapie besteht. Die Reichweite der auf den Bereich der Ergotherapie beschränkten Heilpraktikererlaubnis bezieht sich jedenfalls ausschließlich auf die Bereiche und Behandlungsverfahren, die in den oben genannten Vorschriften der Ergotherapeuten-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung sowie der Heilmittelrichtlinie vorgegeben sind. Diese Grenzen zu kennen und zu beachten ist Aufgabe der Inhaber einer solchen sektoralen Heilpraktikererlaubnis, nicht hingegen – entgegen der Auffassung der Beklagten – Aufgabe der Patienten. Auch ist nicht zu erkennen, warum der Umstand, dass sich die Ausbildungsinhalte der Ausbildung zum Ergotherapeuten und die Ausbildungsinhalte der Ausbildung zum Physiotherapeuten teilweise überschneiden – gegen eine Abgrenzbarkeit des Tätigkeitsbereichs der Ergotherapie sprechen sollte.

Der Erteilung der beantragten sektoralen Heilpraktikererlaubnis „nach Aktenlage“ kann letztlich auch nicht entgegenstehen, dass – wie im angefochtenen Bescheid ausgeführt – die vom Niedersächsischen Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung erlassene Richtlinie zur Durchführung des Verfahrens zur Erteilung einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz keine eingeschränkte Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten beschränkt auf das Gebiet der Ergotherapie nach Aktenlage vorsieht. Die Überprüfung im Rahmen des § 2 Abs. 1 lit. i DVO-HeilprG ist die Umschreibung des Gegenstandes und des Zieles der der Behörde aufgegebenen Sachverhaltsermittlung (vgl. § 24 VwfVG), wobei die Art der Durchführung ihrem pflichtgemäßen Ermessen anheimgestellt (vgl. § 26 VwfVG) und von der Mitwirkung des Bewerbers abhängig ist. Bei dieser Sachverhaltsermittlung wird die Behörde zunächst „nach Aktenlage“ die vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Nachweise über absolvierte Studiengänge und Zusatzausbildungen prüfen und je nach Ergebnis die Art der weiteren Ermittlungen bestimmen (vgl BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993 – 3 C 34/90 – juris Rn. 32). Der Verweis darauf, dass die bestehende verwaltungsinterne Richtlinie eine Überprüfung der Kenntnisse nach Aktenlage nicht vorsieht, kann eine ermessensfehlerfreie Prüfung, ob bereits nach Aktenlage von hinreichenden Kenntnissen auszugehen ist, nicht ersetzen. Da bislang nach der Praxis der Behörden auf den Bereich der Ergotherapie beschränkte Heilpraktikererlaubnisse nicht erteilt wurden, bedurfte es bisher auch noch keiner Verwaltungsrichtlinien, die die diesbezügliche Überprüfung der Kenntnisse ausgestalten.

Bezüglich der Umstände, die die Beklagte im Rahmen der Neubescheidung insbesondere zu beachten haben wird, hat das VG Braunschweig a.a.O., Rn. 24 ff. ausgeführt:

„Auch die auf ein bestimmtes Fachgebiet beschränkte Heilpraktikererlaubnis darf nur erteilt werden, wenn dem Begehren keine Versagungsgründe nach Maßgabe von § 1 Abs. 3 1. Halbsatz HeilprG i.V.m. § 2 Abs. 1 DVO-HeilprG entgegenstehen. Nach § 2 Abs. 1 Buchstabe i DVO-HeilprG wird die Erlaubnis nicht erteilt, wenn sich „aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt“ ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde. Zu dieser Vorschrift hat das Bundesverwaltungsgericht in der bereits zitierten Entscheidung zur Physiotherapie (U.v. 26.08.2009, a.a.O., Rn 21) ausgeführt:

„Nach § 2 Abs. 1 Buchst. i DVO-HeilprG ist eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Gesundheitsamt vorzunehmen, um festzustellen, ob die Ausübung der Heilkunde durch den betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde. Diese Überprüfung fragt keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit im konkreten Einzelfall. Sie soll ergeben, ob mit der Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden, d.h. mit der konkret beabsichtigten Heilkundetätigkeit, eine Gefahr für den Patienten verbunden wäre (Urteil vom 10. Februar 1983 a.a.O. S. 373 bzw. S. 6). Der Umfang der Überprüfung steht unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. Von einem Berufsbewerber dürfen nur solche Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt werden, die in einem Bezug zu der geplanten Tätigkeit stehen (vgl. Urteile vom 21. Januar 1993 a.a.O. S. 360 f. bzw. S. 10 f. und vom 10. Februar 1983 a.a.O. S. 372 f. bzw. S. 5 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 a.a.O. S. 194). Er muss keine Kenntnisse nachweisen, die er für die beabsichtigte Tätigkeit nicht benötigt oder aufgrund seiner Ausbildung ohnehin schon besitzt.“

Nach diesen Grundsätzen muss die Beklagte entscheiden, ob sie die Klägerin einer ihrem Einzelfall angemessene Überprüfung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten unterzieht oder ob sie bei ihr schon nach der Aktenlage jegliche Gefährdung im Sinne von § 2 Abs. 1 Buchst. i DVO-HeilprG für ausgeschlossen hält.

Zu berücksichtigen hat die Beklagte dabei, dass die Verordnung rechtlich vorgesehene „Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Gesundheitsamt“ nach feststehender verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung keine berufseröffnenden Eignungskontrolle darstellt, sondern lediglich die Funktion eines Negativattestes erfüllt, wonach die Ausübung der Heilkunde durch den Antragsteller keine Gefahr für die Volksgesundheit, nach heutigem Sprachgebrauch: für die Patienten, bedeuten darf (so bereits BVerwG, U.v. 21.12.1995 – 3 C 24.94 –, BVerwGE 100, 221 ff.; U.v. 26.08.2009, a.a.O.). Die Überprüfung stellt demgemäß keine notwendige Kenntnis- und Fertigkeitenprüfung dar, sondern dient allein der Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr. Sie kann auch nach Aktenlage getroffen werden, wenn eine entsprechende Überzeugungsgewissheit besteht. Wann das der Fall ist, steht indessen nicht von vornherein fest und kann auch der Niedersächsischen „Richtlinie zur Durchführung des Verfahrens zur Erteilung einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz“ (Runderlass des Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit vom 01.03.2007 – 405-41022/15 –, Nds. MBl. 2007, 253), die neben der Überprüfungstätigkeit des Gesundheitsamts auch die Überprüfung durch einen Gutachterausschuss kennt, nicht abschließend entnommen werden.“

Diesen Ausführungen schließt sich das Gericht an und macht sie sich vollumfänglich zu eigen.

Die Beklagte wird nach diesen Grundsätzen zu überprüfen haben, ob die vom Kläger vorgetragenen Umstände geeignet sind, die gebotene Überzeugung Gewissheit zu begründen, dass er über die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten zur ergotherapeutische Behandlung ohne ärztliche Verordnung verfügt. Dabei sind insbesondere die nach Maßgabe des Ergotherapeutengesetzes sowie der Ergotherapeuten-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung absolvierte 3-jährige, durch staatliche Prüfung abgeschlossene Ausbildung des Klägers sowie die von ihm vorgelegten Belege über Fortbildungen in den Blick zu nehmen. Von Bedeutung sein dürfte auch das Zertifikat der Schule „Die Heilpraktiker Mentoren“, das inhaltlich auf die beschränkte Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet der Ergotherapie zugeschnitten ist und – entsprechend den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993 – 3 C 34/90 –, juris Rn. 29) für den Bereich der Psychotherapie formulierten Anforderungen – der Klägerin ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Ergotherapeut gegenüber Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorgehaltenen heilberuflichen Behandlungen sowie ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf einschlägige Krankheitsbilder bescheinigt. Bei der Entscheidung, ob diese Qualifikationen als Nachweis dafür genügen, dass er ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder besitzt, sollten auch die praktischen Erfahrungen, die der Kläger während seiner 7-jährigen Tätigkeit als Ergotherapeut erworben hat, Berücksichtigung finden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, Satz 2 ZPO. Die Berufung war zuzulassen, da die Frage, ob das Gebiet der Ergotherapie hinreichend abgrenzbar für die Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis ist, obergerichtlich – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist und im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf.