Entscheidungsgründe

Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten der Einzelrichter entscheidet (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO), hat Erfolg.

1. Die ursprüngliche Feststellungsklage, die sich allein auf den späteren Beschluss der Mitgliederversammlung des Beklagten vom 3. März 2015 bezogen hat, ist zulässig; auch die Klageerweiterung auf den Beschluss vom 28. Februar 14 ist in zulässiger Weise erfolgt.

Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO ist gegeben, weil es sich bei der Klage um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Der Realverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1 Satz 1 RealVbG). Das Rechtsverhältnis zwischen einem Realverband und seinen Mitgliedern ist abschließend öffentlich-rechtlich geregelt. Dies gilt insbesondere für das sich aus § 7 RealVbG ergebende Recht eines Mitglieds, das Verbandsvermögen zu benutzen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 22.09.2008 - 10 LA 178/07 -, juris Rn. 14). Als Eigentümer eines Grundstücks im Verbandsgebiet ist der Kläger gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 RealVbG und § 3 der Satzung des Beklagten Inhaber eines Verbandsanteils und damit gemäß § 6 Abs. 1 RealVbG Mitglied des Beklagten.

Die auf den Beschluss vom 3. März 2015 bezogene Feststellungsklage ist statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 3. März 2015, da dieser ihn als Mitglied des Beklagten bei der Benutzung des zum Verbandsvermögen gehörenden N. einschränkt. Nach dem Beschluss vom 28. Februar 2014 (Sätze 3 und 4 des TOP 12), der mit Beschluss vom 3. März 2015 erneuert wurde, ist für die Abfuhr von Feldfrüchten bei "mehrfach erschlossenen" Feldern der Weg mit versiegelter Fläche (hier also der F. anstelle des N.) zu nutzen. Wird gleichwohl der lediglich mit wassergebundener Decke versehene Weg genutzt, sollen die Kosten der Unterhaltung dem verursachenden Grundeigentümer/Pächter auferlegt werden. Der Beschluss stellt im Zusammenhang betrachtet nicht - wie der Beklagte im gerichtlichen Verfahren geltend macht - einen Verweis auf das allgemein geltende Haftungsregime bei der Verursachung von Schäden dar, sondern bedeutet eine "Teileinziehung" des Weges. Eine Nutzung zum Abtransport von Feldfrüchten soll an sich gar nicht mehr über den Weg erfolgen; wird er gleichwohl genutzt, sollen dem nutzenden Mitglied die Unterhaltungskosten aufgebürdet werden. Die ursprüngliche Nutzung für den originären Nutzungszweck eines Weges des Beklagten wird damit ersichtlich eingeschränkt, weil Feldwege gerade zum Erreichen der Felder und zum Abtransport der Feldfrüchte gedacht sind und dem Beklagten die Wegeunterhaltung (solidarisch) obliegt.

Die Feststellungsklage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage subsidiär. Das Gericht lässt offen, ob der Beschluss der Mitgliederversammlung vom 3. März 2015, der mangels besonderen Umsetzungsakts offenbar aus sich heraus Geltung beanspruchen soll, gegenüber dem Kläger die Merkmale eines Verwaltungsakts i. S. v. § 35 VwVfG aufweist. Eine Feststellungsklage ist nicht subsidiär, wenn eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht oder die Feststellungsklage effektiveren Rechtsschutz bietet (Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 43 Rn. 34 m. w. N.). Vorliegend stellt sich die sich unmittelbar auf den Beschluss beziehende Feststellungsklage als gleichermaßen effektiv dar wie eine Anfechtungsklage, wenn der Beschluss einen Verwaltungsakt darstellen würde. Es ist davon auszugehen, dass der Beklagte als öffentlich-rechtliche Körperschaft ein Feststellungsurteil beachtet. Auch droht keine Umgehung der Klagefrist des § 74 VwGO, da mangels Rechtsbehelfsbelehrung eine Anfechtungsklage innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO möglich gewesen wäre. Die Feststellungsklage konnte daher zulässigerweise noch am 8. Juli 2015 erhoben werden. Von einer Verwirkung des Klagerechts kann entgegen der Auffassung des Beklagten nicht ausgegangen werden. Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden kann, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung eine längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 07.03.2013 - 4 BN 33/12 -, juris Rn. 5; BGH, Urt. v. 23.01.2014 - VII ZR 177/13 -, juris Rn. 13). Ersichtlich sind hier weder das Zeit- noch das Umstandsmoment einer Verwirkung gegeben. Es kann insoweit nicht etwa (allein) auf den Beschluss vom 28. Februar 2014 abgestellt werden. Dem Beschluss vom 3. März 2015 ging nämlich eine erneute Sachbefassung in der Mitgliederversammlung voraus, so dass er wie ein erster Sachbeschluss anzusehen ist; handelte es sich um einen Verwaltungsakt, läge ein die Klagefrist neu eröffnender Zweitbescheid und nicht lediglich eine wiederholende Verfügung vor (vgl. zur Abgrenzung: BVerwG, Beschl. v. 25.02.2016 - 1 WB 33/15 -, juris Rn. 35; VG Schleswig-Holstein, Urt. v. 13.06.2016 - 4 A 114/14 -, juris Rn. 42).

Schließlich ist die Klageänderung in Gestalt der Einbeziehung des früheren Beschlusses der Mitgliederversammlung des Beklagten vom 28. Februar 2014 in das Feststellungsbegehren i. S. v. § 91 Abs. 1 VwGO als sachdienlich anzusehen. Der Streitstoff und das Rechtsschutzziel sind unverändert geblieben. Die Einbeziehung des Beschlusses in das Klageverfahren dient letztlich nur der Klarstellung, da bereits der Beschluss vom 3. März 2015 - wie ausgeführt - eine inhaltliche "Vollregelung" enthält, die allerdings inhaltlich auf den Beschluss vom 28. Februar 2014 Bezug nimmt.

2. Die Klage ist auch begründet.

a) Ohne dass es entscheidungserheblich wäre, weist das Gericht darauf hin, dass der Kläger mit der Geltendmachung formeller Mängel der Beschlussfassung wohl nicht durchdringen könnte. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass es ihm nicht um die Feststellung der Verletzung seiner Rechte als Organteil der Mitgliederversammlung geht, sondern um seine Betroffenheit im "Außenrechtsverhältnis" zum Beklagten. Dies beschränkt indessen den Prüfungsumfang der Klage: Wenn hier zwar (zulässigerweise) eine Feststellungsklage an die Stelle einer Anfechtungsklage treten kann, auch wenn die Beschlüsse der Mitgliederversammlung einen Verwaltungsakt darstellen sollten, bedeutet dies nicht, dass im Rahmen einer solchen Klage zugleich auch eine Verletzung von Organteilrechten bei der Vorbereitung und Durchführung der Versammlung zu prüfen wäre. Bei einer auf die Feststellung der Verletzung von Organteilrechten gerichteten Klage ist - wie etwa bei einem Kommunalverfassungsstreit - grundsätzlich ein auf diese Rechtsposition bezogener Antrag zu stellen (vgl. etwa Urt. d. Kammer v. 04.08.2016 - 1 A 675/16 -, juris Rn. 17). Bei einer sich (allein) auf das "Außenrechtsverhältnis" beziehenden Klage stehen hingegen nicht sämtliche Organteilrechte im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung einer Gremienbefassung auf dem Prüfstand, sondern allenfalls die Frage, ob ein Gremium überhaupt beteiligt worden ist (vgl. zum "Durchschlagen" der fehlerhaften Nichtbeteiligung eines kommunalen Gremiums als Verfahrensfehler: Nds. OVG, Beschl. v. 31.01.2013 - 7 LA 160/11 -, juris Rn. 9). Die Situation eines Realverbandsmitglieds ist keine andere als beispielsweise diejenige eines von einem belastenden Verwaltungsakt persönlich betroffenen Ratsmitglieds einer Gemeinde, das entweder eine Anfechtungsklage oder eine Kommunalverfassungsklage - mit jeweils unterschiedlichem Prüfungsumfang - oder aber beides erheben könnte. Auch ein Realverbandsmitglied, das zugleich stets der Mitgliederversammlung und damit dem maßgeblichen Entscheidungsgremium angehört, muss eine entsprechende Entscheidung treffen, wenn es sich gegen eine Maßnahme des Realverbandes wehren will.

b) Die "Teileinziehung" des N. ist materiell-rechtlich nicht mit dem Teilnahmerecht des Klägers aus § 7 Abs. 1 RealVbG vereinbar, so dass er durch die streitgegenständlichen Beschlüsse in seinen subjektiven Rechten verletzt ist.

Nach § 7 Abs. 1 RealVbG ist der Inhaber eines Verbandsanteils zur Benutzung des Verbandsvermögens berechtigt. Bei den Verbandswegen handelt es sich gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RealVbG um Zweckvermögen. Die Mitglieder des Realverbandes können das Zweckvermögen in den Grenzen seiner Zweckbestimmung benutzen. Für den Umfang und die Grenzen der Zweckbestimmung ist die bisherige Nutzungs- und Überlassungspraxis unter Berücksichtigung der dem Realverband nach § 3 RealVbG obliegenden Aufgaben maßgebend. Geht die begehrte Nutzung des Zweckvermögens über diese übliche Nutzung hinaus, so kann das Mitglied des Verbandes die dann beabsichtigte übermäßige Nutzung (Sondernutzung) nicht ohne Weiteres beanspruchen, sondern bedarf der Zustimmung des Realverbandes, wobei die Entscheidung über die begehrte Sondernutzung im Ermessen des Realverbandes steht (vgl. Nds. OVG, Beschl.  v. 22.09.2008 - 10 LA 178/07 -, juris Rn. 6). Wird einer begehrten Sondernutzung zugestimmt, ist der Verband unter den Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 Satz 2 RealVbG zur Erhebung erhöhter Beiträge berechtigt. Eine Benutzung des Verbandsvermögens, die die Substanz schädigt, ist keine übermäßige Nutzung mehr, sondern eine im zivilrechtlichen Sinne unerlaubte Handlung, die zu Schadensersatzverpflichtungen gegenüber dem Realverband führen kann (vgl. Thomas/Tesmer, Niedersächsisches Realverbandsgesetz, § 7 Anm. 3.1). Die ordnungsgemäße Mitgliedernutzung umfasst nur den Verschleiß, aber nicht die Substanzschädigung (Thomas, Die Nutzung der Wege der niedersächsischen Realverbände, RdL 2016, S. 281 (282)). Die Teilnahmerechte des Mitgliedes sind zudem durch ein bestimmtes Maß begrenzt, das sich daraus ergibt, was ein vernünftiges, an der Erhaltung der gemeinschaftlichen Gegenstände interessiertes Mitglied tun würde (Thomas/Tesmer, a. a. O., § 7 Anm. 3.1).

Die Nutzung des N. zur Abfuhr von Feldfrüchten durch den Kläger fiel bis zu den streitgegenständlichen Beschlüssen im Grundsatz unter die erste der beschriebenen drei Nutzungskategorien für Mitglieder (übliche Nutzung, übermäßige Nutzung und unerlaubte bzw. zu unterlassende Nutzung, vgl. auch Thomas/Tesmer, a. a. O., § 29 Anm. 4), nämlich die übliche Nutzung. Die vorliegend in Rede stehenden Wege inklusive des N. dienten nach ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung allesamt der Erschließung von landwirtschaftlich genutzten Flächen. Aufgabe der Beklagten ist es in diesem Zusammenhang, ihren Mitgliedern den Zugang zu ihren Grundstücken zwecks landwirtschaftlicher Nutzung zu gewährleisten. Diese Zweckbestimmung ist für den G. auch nicht im Rahmen der Flurbereinigung aufgrund des Baus und Rückbaus anderer Wege entfallen. In der Ausbauplanung wurden auch nicht etwa (alte) Schotterwege als für den landwirtschaftlichen Verkehr ungeeignet eingestuft; vielmehr wurde Schotterwegen und Wegen mit Betonspurbahn aufgrund der geringen Versiegelungswirkung sogar der größte Stellenwert beigemessen. In der Regel werden die Verbandswege im Rahmen ihrer Zweckbestimmung mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen wie Treckern mit Anhängern, Mähdreschern und ähnlichen Fahrzeugen befahren. Dabei handelt es sich um einfachen landwirtschaftlichen Verkehr, der gerade auch die hier in Rede stehende Abfuhr von Feldfrüchten beinhaltet. Der Bereich der üblichen Nutzung wird aber auch nicht sogleich dadurch verlassen, dass bei generell gleichartiger Nutzung infolge der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung die Nutzungsintensität im Rahmen der Fortentwicklung des normalen Wirtschaftsbetriebs steigt (Thomas, a. a. O., S. 282; VG Göttingen, Urt. v. 22.04.2009 - 1 A 235/08 -, juris Rn. 26). Dies hat der Realverband vielmehr grundsätzlich ohne die Möglichkeit der Erhebung eines erhöhten Beitrages hinzunehmen, da die Nutzung wie ursprünglich vorgesehen erfolgt; die erhöhten Kosten sind dann auf alle Mitglieder umzulegen. Als Beispiel für eine solche Situation wird in der Literatur (Thomas/Tesmer, a. a. O., § 29 Anm. 2, 4) ausdrücklich die Abfuhr von Rüben mit großen Achslasten und die Abfuhr von Rüben durch Lastkraftwagen genannt. Dieser Wertung tritt der Einzelrichter im Grundsatz bei. Dabei hat der Realverband aber nur den (erhöhten) Verschleiß durch die Nutzung hinzunehmen, nicht aber eine Schadensverursachung, die etwa infolge mangelnder Tragfähigkeit eines Weges eintreten kann, wenn dieser vor Jahrzehnten gebaut und für die damals üblichen Lasten ausgelegt wurde und der Weg nunmehr (bei einer einzelnen Benutzung) zu hoch belastet wird (vgl. Thomas/Tesmer, a. a. O., § 29 Anm. 2). Der Kläger durfte - vor den streitgegenständlichen Beschlüssen - den G. zwar aus einer üblichen Nutzung heraus auch für den Abtransport von Zuckerrüben nutzen, allerdings nur bis zur Grenze einer Substanzschädigung. Ein Anspruch eines einzelnen Realverbandsmitglieds auf Ausbau eines Weges, der eine schadlose Benutzung mit Lastwagen und Großmaschinen ermöglicht, besteht nicht (vgl. Thomas/Tesmer, a. a. O., § 29 Anm. 5). Dementsprechend muss der Realverband eine über den bloßen Verschleiß hinausgehende Substanzschädigung weder aus einer übermäßigen noch aus einer an sich üblichen Nutzung heraus hinnehmen.

Der Beklagte durfte das so umschriebene Nutzungsrecht des Klägers nicht durch die sich aus den angegriffenen Beschlüssen ergebende "Teileinziehung" des N. beschränken. Nach Auffassung des Einzelrichters muss einem Realverband zwar die Möglichkeit zugestanden werden, künftige Veränderungen des Wegenetzes und auch Änderungen bei der Nutzungs- und Überlassungspraxis unter Berücksichtigung der dem Realverband nach § 3 RealVbG obliegenden Aufgaben herbeizuführen. Nach dieser Bestimmung hat der Realverband die Aufgabe, die gemeinschaftlichen Angelegenheiten und sein sonstiges Vermögen im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit zum Nutzen der Mitglieder zu verwalten. Ein existentes Wegenetz und ein bestehendes Nutzungsregime muss bei dieser Aufgabenwahrnehmung nicht für alle Zeiten unverändert bleiben. Hinsichtlich des Wegenetzes als solchem ergibt sich dies schon aus der Möglichkeit, alte Wege gänzlich aufzuheben (vgl. Thomas/Tesmer, a. a. O., § 38). Wird ein Weg indessen nicht mit dem damit einhergehenden Vorteil der Wiederverfügbarkeit der Wegefläche für eine landwirtschaftliche Nutzung gänzlich aufgehoben, etwa weil niemand mehr ein Interesse an der Nutzung des Weges hat, sondern soll unter grundsätzlicher Aufrechterhaltung des Weges die bislang übliche Benutzung für die anliegenden landwirtschaftlichen Flächen beschränkt werden, müssen dafür gewichtige Gründe sprechen. Die bisher übliche Nutzung von Verbandswegen (die im bereits skizzierten Sinn auch die gesteigerte Nutzungsintensität umfasst) bei solidarischer Unterhaltungslast stellt nämlich gerade den Kernbereich des genossenschaftlichen Prinzips eines für die Unterhaltung landwirtschaftlicher Wege zuständigen Realverbandes dar. Einem plausiblen Bewirtschaftungs- und Erschließungsinteresse des einzelnen Mitglieds kommt bei einer Abwägung mit dem Interesse der Gesamtheit der Verbandsmitglieder, die Unterhaltungslasten möglichst gering zu halten, maßgebliche Bedeutung zu. Dies gilt auch bei mehrfach erschlossenen Feldern.

Die nach diesen Maßgaben erforderliche Abwägung hätte hier nach Auffassung des Einzelrichters nicht zu Lasten des Klägers ausgehen dürfen. Dem Kläger soll die hergebrachte übliche Nutzung des N. beschnitten werden, denn er soll Feldfrüchte zur Abfuhr stets an dem aus Sicht des Beklagten besser ausgebauten F. ablegen; bei Zuwiderhandlung spricht sich der Beklagte von der solidarischen Unterhaltungslast frei. Zwar kann das Interesse des Beklagten aus wirtschaftlicher Sicht nachvollzogen werden, dass der Beklagte bei "Mehrfacherschließung" von Feldern die Mitglieder auf eine Wegenutzung verweisen möchte, die in Anbetracht des jeweiligen Wegeausbaustandards voraussichtlich die geringsten Unterhaltungskosten verursacht. Diese wirtschaftliche Betrachtung trägt indessen den rechtlichen Anforderungen nicht hinreichend Rechnung. Auf den im Laufe des Verfahrens durch Vorlage verschiedener Höhennivellements und den damit verbundenen "Streit um cm" (insbesondere am F.) kommt es dabei nicht entscheidend an. Das Feld des Klägers liegt am G. jedenfalls etwas höher als am F., was sich ohne weiteres aus den amtlichen Höhenangaben des Katasteramtes ergibt. So liegen im Süden und im Osten die höchsten Punkte mit 67,5 m und 66,8 m ü. NN, während es in nordwestlicher Richtung auf 66,7 und 66,65 m ü. NN leicht abfällt. Eine Vernässung bzw. aufsteigende Feuchtigkeit etwa bei Anlage einer Rübenmiete am F. erscheint vor diesem Hintergrund nicht ausgeschlossen, auch wenn der tiefste Bereich im Gelände nicht auf dem Feld des Klägers, sondern weiter nördlich liegt. Ein plausibles Nutzungs- und Bewirtschaftungsinteresse des Klägers im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der bisher üblichen Nutzung des N., dem ein maßgebliches Gewicht zukommt, ist deshalb zu bejahen. Dem Kläger ist in diesem Zusammenhang auch zuzugestehen - anders als es der Beklagte insbesondere in der mündlichen Verhandlung vertreten hat -, die bisherigen Wirtschaftseinheiten 4 und 5 in der Fruchtfolge mit verschiedenen Feldfrüchten zu bestellen und sie nicht immer einheitlich zu bewirtschaften, um sich auf eine Lagerung am H. beschränken zu können. Es ginge zu weit, wenn der Kläger die Wahl der Fruchtfolge und die unternehmerische Entscheidung, was angebaut werden soll, von einer geringstmöglichen Beanspruchung der Verbandswege abhängig machen soll.

Dem stehen auch keine anderweitigen überwiegenden Interessen, die zugleich einen gewichtigen Grund für eine Veränderung des Nutzungsregimes bilden können, gegenüber. Allein das Interesse an möglichst niedrigen solidarisch zu tragenden Unterhaltungslasten reicht dafür nicht aus, wenn - wie hier - das betroffene Mitglied ein Interesse an der Fortführung der bislang üblichen Nutzung plausibel gemacht hat. Zudem erscheint es nur schwerlich miteinander zu vereinbaren, dass einerseits die übliche Nutzung des N. für originäre landwirtschaftliche Zwecke beschränkt werden soll, während er weiterhin für zahlreiche nicht-landwirtschaftliche Sondernutzungen (Zufahrt zur Pumpstation und zum Grillplatz) zur Verfügung stehen soll. Soweit in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist, dass dem Kläger aus Sicht des Beklagten eine Vernässung am F. bei Ablage von Feldfrüchten durchaus zugemutet werden könne, weil auch auf den westlich des U. gelegenen Flächen eine solche Vernässung droht, vermag dies nicht zu überzeugen. Abgesehen davon, dass demgegenüber vom Beklagten schriftsätzlich betont wurde, dass Schäden durch Nässe oder Feuchtigkeit aufgrund der Geländeverhältnisse am F. gar nicht drohen würden, trägt der Gedanke, dass alle von einer Vernässung bedrohten Mitglieder "gleichermaßen leiden" sollen, die beschlossene Teileinziehung des N. nicht. Die Beschlüsse nehmen dem Kläger nicht etwa ungerechtfertigte Sondervorteile, sondern schlichtweg ein wesentliches Element der bisherigen üblichen Nutzung.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Beklagte Transporte bei Überschreitung bestimmter Transportgewichte bzw. Achslasten mit Blick auf die Tragfähigkeit des N. sowie im Hinblick auf (drohende oder bereits eingetretene) Substanzschädigungen unterbinden dürfte. Eine entsprechende Differenzierung ist in den angegriffenen Beschlüssen nämlich nicht vorgenommen worden, da generell für den Abtransport von Massengütern auf asphaltierte oder mit Betonspurbahn versehene Wege verwiesen wird. Es mag sein, dass man bei der Beschlussfassung insbesondere den Transport von Zuckerrüben in voll beladenen Lastwagen und damit einhergehende Schadenszenarien am G. vor Augen hatte. Die letztlich gefassten und vorliegend streitgegenständlichen Beschlüsse gehen darüber aber deutlich hinaus.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Sätze 1 und 2 ZPO.