I.

Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Ersetzung seines Flachdaches durch ein Dach mit stärkerer Neigung. Die Beklagte hat diesen Bauvorbescheid unter Hinweis auf § 2 der am 1. Juni 1988 in Kraft gesetzten örtlichen Bauvorschrift über Gestaltung für das Gebiet "H." im Ortsteil H. abgelehnt. Nach dieser Bestimmung sind in dem Bereich B der Satzung, in dem das Baugrundstück liegt, nur Flachdächer mit einer Neigung von 0 bis 3 zulässig.

Der Kläger ist Eigentümer eines Flachdachbungalows am J. ring in W. H.. Der J. ring liegt im Bereich des im Jahre 1972 in Kraft gesetzten Bebauungsplanes "H.". Dieses Baugebiet erstreckt sich am Südrand des Ortsteiles H. der Beklagten und fällt vom ursprünglichen Ortskern nach Süden in Richtung des S.-tales ab. Am Nord-, Ost- und Westrand dieses Baugebietes befinden sich Gebäude mit Satteldächern. In der Mitte und am Südrand sind Flachdachbungalows, vereinzelt auch Gebäude mit Satteldächern, errichtet worden.

Der Bebauungsplan "H." der Gemeinde H. setzte für den Bereich, in dem das Grundstück des Klägers liegt, u.a. Eingeschossigkeit und die "Ausrichtung der Flachdächer" fest. Nach Ziffer II der Begründung zu diesem Bebauungsplan sollten Einzelheiten der Gestaltung in einer Baugestaltungssatzung festgesetzt werden, um die Geschlossenheit der Bebauung zu gewährleisten. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß dieses Baugebiet "durch seine Südhanglage am Südwestrand der Bebauung H. seinen Bewohnern eine besonders reizvolle landschaftliche Lage biete, die durch die Geschoßbauten am oberen Rand noch unterstrichen werde". Eine solche Gestaltungssatzung trat aber in der Folgezeit nicht in Kraft. Zwischenzeitlich errichtete der Kläger, wie andere Nachbarn im jetzigen Teilbereich B, seinen Flachdachbungalow.

Nachdem bei der Beklagten, der Rechtsnachfolgerin der Gemeinde H. seit Mitte der 80er Jahre Anträge Bauwilliger auf Umgestaltung der Flachdächer gestellt worden waren, weil diese reparaturanfällig seien oder aber weil zusätzlicher Wohnraum geschaffen werden sollte, sah sich die Beklagte veranlaßt, den Erlaß einer Gestaltungssatzung zu betreiben. Zuvor waren in einigen Fällen, zum Teil noch während des Satzungsgebungsverfahrens, Baugenehmigungen für die Errichtung geneigter Dächer erteilt worden.

Unter Berücksichtigung eines im Jahre 1984 entstandenen "Gutachtens zur Siedlungsentwicklung in B. - Stadt W." und des im Jahre 1986 entstandenen "Dorferneuerungsplanes H. - Stadt" sowie eines "Gutachtens zur Überprüfung der örtlichen Bauvorschrift Siedlung am H." der Planungsgruppe Stadtlandschaft vom Juli 1987 und des Ergebnisses der kontrovers geführten Diskussionen zwischen den sich in H. bildenden Interessengruppen erarbeitete die Verwaltung der Beklagten einen Satzungsentwurf, der Gegenstand einer Ratsvorlage vom 17. Juli 1987 wurde. Der Entwurf verstand sich als Kompromiß zwischen den Interessen der Eigentümer, die einen Umbau ihrer Flachdachbungalows erstrebten und den Interessen derjenigen Eigentümer, die von der Erhöhung benachbarter Flachdachgebäude eine Beeinträchtigung ihrer Aussicht befürchteten. Der Entwurf sah vor, daß entsprechend der bestehenden Bebauung in einem Teilbereich (A) Dachneigungen von 30 bis 35 möglich sein sollten und für den mit Flachdachgebäuden bebauten Bereich (B) nur Dächer mit einer Neigung von 0 bis 15°. Gegen die Begrenzung des Neigungswinkels auf maximal 15° wandten sich hierauf einige Eigentümer von Flachdachbungalows, weil dieser Winkel für die Eindeckung mit Ziegeln zu flach sei.

Entgegen der Vorlage der Verwaltung und einer entsprechenden Empfehlung des Ortsrates beschloß der Rat der Beklagten jedoch am 1. September 1987 die Aufstellung einer Gestaltungssatzung, in der für den Teilbereich (B) Dachneigungen von 0 bis 3° festgelegt wurden. Mit dieser Änderung wurde dann am 30. September 1987 die Auslegung des Entwurfs der Satzung beschlossen. In der dem Text beigefügten Begründung heißt es u.a., den Wünschen einiger Eigentümer der Gebäude mit Flachdächern stehe der Wunsch nach Erhalt des Siedlungscharakters gegenüber und die Befürchtung, daß mögliche Dachaufbauten auf der Talseite den freien Ausblick in das S.tal für die hangseits liegenden Grundstücke beeinträchtigten. Der ausgelegte Entwurf nehme den Planungsgedanken des Bebauungsplanes auf und verfolge das Ziel, am Südhang des S. tales ein Neubaugebiet zu schaffen, in dem eine höhenmäßig gestaffelte Flachdachhausbebauung die Topographie widerspiegele und Ausblicke in die freie Landschaft zulasse, aber auch in ihrer äußeren Erscheinungsform sich dem bestehenden alten Ortskern H. mit seiner alten Kirche unterordne (vgl. Bl. 72 d. BeiA. B). Am 16. März 1988 wies der Rat der Beklagten die gegen eine Beibehaltung der Flachdachbauweise erhobenen Einwände zurück und beschloß die örtliche Bauvorschrift als Satzung. Die gleichzeitig beschlossene Begründung deckte sich mit den Gründen, die bei Auslegung des Entwurfs angegeben worden waren. Nach Genehmigung durch die Bezirksregierung Braunschweig wurde die Satzung am 1. Juni 1988 im Amtsblatt für die Bezirksregierung Braunschweig veröffentlicht.

Durch den hier streitigen Bescheid vom 14. Juli 1988 lehnte die Beklagte die vom Kläger begehrte Erteilung eines Bauvorbescheides für die Änderung des Flachdaches auf seinem Wohnhaus ab. Zur Begründung wies sie darauf hin, daß die Satzung nur eine Dachneigung bis 3° zulasse. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung durch Bescheid vom 28. April 1989 als unbegründet zurück. Darauf hat der Kläger am 31. Mai 1989 Klage erhoben, mit der er im wesentlichen geltend gemacht hat, die Gestaltungssatzung könne seiner Bauvoranfrage nicht entgegengehalten werden, da sie nichtig sei.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte, hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 26. Oktober 1989 nach Durchführung einer Ortsbesichtigung als unbegründet abgewiesen, da die Gestaltungssatzung der Beklagten wirksam sei und dem geplanten Bauvorhaben entgegenstehe. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf das angefochtene Urteil Bezug genommen. Der Kläger hat gegen das erstinstanzliche Urteil rechtzeitig Berufung eingelegt, mit der er seinen erstinstanzlichen Antrag weiterverfolgt. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor:

Die Regelung der Gestaltungssatzung, daß in dem Teilbereich B nur Flachdächer mit einer Neigung bis 3° zulässig seien, könne sich nicht auf eine legitime gestalterische Konzeption stützen. Im Dorferneuerungsplan seien die vorhandenen Flachdachhäuser als "gestaltlos" und die vorhandene Situation als unbefriedigend im Hinblick auf unterschiedliche Baumaterialien und Dachformen bezeichnet worden. Die Festschreibung eines derartigen Mißstandes sei kein legitimes gestalterisches Ziel. Der ursprüngliche Verwaltungsentwurf der Beklagten mit dem Vorschlag, Dächer mit einer Neigung bis zu 15° zuzulassen, sei sowohl gestalterisch als auch unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebotes der allein richtige Weg gewesen. Der in der Begründung der Satzung angesprochenen Grund, die Häuser im Bereich B sollten sich dem bestehenden alten Ortskern H. unterordnen, könne die Entscheidung nicht tragen. Denn das "Altdorf"überrage aufgrund seiner höheren Lage selbst die Bebauung im Bereich A der Satzung, wo Satteldächer zulässig seien. Demzufolge sei es auch nicht gerechtfertigt, unter Hinweis auf diesen Gesichtspunkt zwischen dem Bereich A und dem Bereich B zu differenzieren.

Die Entscheidung des Satzungsgebers verstoße gegen das Abwägungsgebot, da sie die privaten Interessen der Eigentümer der von den Einschränkungen betroffenen Regelung unverhältnismäßig beeinträchtige. Durch die vorgeschriebene Form des Flachdaches seien die betroffenen Eigentümer gezwungen, die Dächer mit einem erheblichen Sanierungsaufwand in Abständen immer wieder zu sanieren. Ein Abwägungsfehler ergebe sich in diesem Zusammenhang schon daraus, daß der Rat vor seiner Entscheidung die Frage des Umfangs und der Häufigkeit der Sanierung bei Flachdächern nicht geklärt habe. Die sich aufgrund der Satzung ergebende Belastung der betroffenen Eigentümer sei auch nicht durch Interessen von anderen Eigentümern, die durch die vorgeschriebene Flachdachbauweise begünstigt seien, gerechtfertigt. Auch bei Einhaltung der Flachdachbauweise sei angesichts der relativ geringen Geländeunterschiede für die weiter nördlich gelegenen Grundstücke eine schutzwürdige freie Aussicht nicht vorhanden. Dabei müsse auch berücksichtigt werden, daß die Aussicht auch durch hohen Bewuchs beschränkt werde. Das Verhalten der Beklagten im Falle dieses Baugebietes stehe auch nicht im Einklang mit ihrer sonstigen Praxis. So habe sie innerhalb des Bebauungsplangebietes "S. B" im Ortsteil E. auf den Wunsch weniger Eigentümer hin eine schon vorhandene Ortsgestaltungssatzung, die Flachdachbebauung vorgeschrieben habe, zugunsten einer Bebauung mit Satteldächern geändert.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Zur Begründung verweist sie auf die ihrer Auffassung nach zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils und betont, daß die Satzung wirksam sei. Die in der Satzung vorgeschriebene Flachdachbebauung führe zu keiner unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Belange der von dieser Regelung betroffenen Grundstückseigentümer. Bei einer Gegenüberstellung der Kosten für eine Aufsattelung des Daches und für eine reine Flachdachsanierung sei in der Regel die Sanierung in bezug auf die Investitionskosten günstiger. Dabei sei davon auszugehen, daß ein ordnungsgemäß errichtetes und regelmäßig gewartetes Flachdach eine Lebensdauer von 25 Jahren habe. Eine Aufsattelung erfordere ein Bündel von Maßnahmen, das sich kostenmäßig erheblich auswirken könne. Insbesondere handele es sich dabei um Eingriffe in die bestehende Konstruktion, die Ableitung zusätzlicher Auflasten in den Baugrund und andere zum Teil aufwendige Maßnahmen. Wirtschaftlich vertretbar werde eine Aufsattelung in der Regel nur dann, wenn die Vorteile in Form einer deutlich vergrößerten Nutzfläche höher zu bewerten seien als die entstehenden Kosten. Ein solcher Vorteil sei aber bei einer Dachneigung von lediglich 15° nicht gegeben. Es sei auch davon auszugehen, daß die Sicht von benachbarten Grundstücken aus erheblich beeinträchtigt werde, wenn die streitige Flachdachbebauung nicht angeordnet werde. Dies habe eine eingehende Untersuchung des Siedlungsgebietes H. durch die Planungsgruppe Stadtlandschaft ergeben.

Der Senat hat Beweis erhoben über die örtlichen Verhältnisse auf dem Baugrundstück und in der Umgebung durch Einnahme des Augenscheines. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Terminsprotokoll Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird verwiesen auf die Schriftsätze der Beteiligten und den sonstigen Inhalt der Gerichtsakten und den Verwaltungsvorgang sowie auf die Verfahrensunterlagen betreffend die Ortsgestaltungssatzung der Beklagten und den Bebauungsplan H.. Sie waren in ihren wesentlichen

Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

II.

Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid, weil der geplante Umbau seines Flachdachhauses in ein Haus mit geneigtem Dach nach der Ortsgestaltungssatzung der Beklagten unzulässig ist. Danach sind in dem Teilgebiet B, in dem das Grundstück des Klägers liegt, nur Flachdächer mit einer Neigung bis 3° zulässig. Diese Satzung ist entgegen der Auffassung des Klägers wirksam. Formelle Mängel sind nicht ersichtlich. Die Satzung ist auch in materieller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält sich im Rahmen der materiellen Ermächtigung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO. Nach dieser Bestimmung können die Gemeinden, um bestimmte baugestalterische Absichten zu verwirklichen, besondere Anforderungen an die Gestaltung von Gebäuden stellen. Die streitige Satzung entspricht diesen Anforderungen:

1.

Die Satzung verfolgt mit der Anordnung der Flachdachbauweise im Teilbereich B, wie es § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO verlangt, ein sachgerechtes gestalterisches Ziel und diese Gestaltungsregelung ist auch objektiv geeignet, dieses Ziel zu verwirklichen (vgl. zu diesen Voraussetzungen einer Gestaltungssatzung das Sen. Urt. v. 17.04.1985 - 1 OVG A 119/83 -, BRS 44, Nr. 116, m.w.N. sowie Grosse-Suchsdorf/Schmaltz/Wiechert, Komm. zur NBauO, 4. Aufl. 1987, § 56 RdNr. 6). Wie sich aus der Begründung der Satzung ergibt, soll die Flachdachbauweise sicherstellen, daß sich die Bebauung in dem von dieser Regelung erfaßten Bereich möglichst unauffällig dem Hang anpaßt, den hängigen Geländeverlauf möglichst weitgehend erkennen läßt und Ausblicke in die freie Landschaft zuläßt (vgl. hierzu Nr. 1., letzter Absatz der Begründung und den Hinweis auf die sich dem Südhang an "schmiegenden" Flachdachbungalows, Nr. 1, 2. Abs. der Begründung). Ob der Satzungsgeber mit der Satzung daneben noch andere Ziele verfolgt hat, braucht der Senat nicht zu untersuchen, da diese Frage nicht entscheidungserheblich ist. Wie sich aus der Hervorhebung der oben genannten gestalterischen Ziele in der Begründung ergibt, hat der Satzungsgeber diese Ziele allein schon als maßgebliche Gründe für die Satzungsregelung angesehen und sie sind auch eine tragfähige Grundlage für die umstrittene Regelung. Die Absicht, eine dem Gelände angepaßte, seinen Verlauf verdeutlichende Bebauung zu erreichen, die den Blick in die Landschaft möglichst wenig verstellt, ist, anders als etwa ein Konzept, dem es nur um die Einheitlichkeit der Bebauung geht, ein legitimes gestalterisches Ziel im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO. Mit der Ermächtigung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO wollte der Gesetzgeber den Gemeinden über die bloße Verunstaltungsabwehr hinaus die Möglichkeit geben, gestalterische Anforderungen zu stellen, die gerade aus den besonderen örtlichen Gegebenheiten des jeweiligen Regelungsbereichs abgeleitet sind (vgl. d. Sen. Urt. v. 27.06.1988 - 1 OVG A 228/86 -, BRS 48, Nr. 113 zu der vergleichbaren Regelung des § 111 Abs. 1 der Schleswig-Holsteinischen Landesbauordnung). Da der Senat den innerhalb der gesetzlichen Ermächtigung bestehenden Spielraum der Beklagten für eine schöpferische Stadtgestaltung (vgl. hierzu Grosse-Suchsdorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 56 RdNr. 3) zu beachten hat, ist es nicht Sache des Senats, dazu Stellung zu nehmen, ob die von der Beklagten gewählte Lösung die gestalterisch beste von mehreren sachgerechten Möglichkeiten ist.

Die in Anlehnung an die vorhandene Bebauung erlassenen Vorschriften über die Flachdachbauweise sind objektiv geeignet, das vom Satzungsgeber verfolgte gestalterische Ziel in dem hier zu beurteilenden Gelände zu verwirklichen. Dies hat der Senat bei seiner Besichtigung des Satzungsgebietes und der Umgebung festgestellt und ergibt sich auch aus dem Gutachten der Planungsgruppe Stadtlandschaft zur Überprüfung der örtlichen Bauvorschrift. Betrachtet man das Satzungsgebiet von Süden her, so tritt in dem mit Flachdachhäusern bebauten und für sie vorgesehenen Bereich die Bebauung weniger massiv in Erscheinung als dort, wo sie durch Häuser mit geneigten Dächern beherrscht wird. Die Häuser wirken mit ihrer geringeren Baumasse unauffällig und lassen den Verlauf und den Bewuchs des sie umgebenden Gartengeländes stärker hervortreten als es bei einer Bebauung mit Häusern mit geneigten Dächern der Fall wäre, durch die die Sichtbeziehung zu den unbebauten Flächen der Hausgrundstücke und ihrem Bewuchs stärker eingeschränkt würde. Der für die Flachdachbauweise vorgesehene Bereich ist auch so groß, daß hierdurch im Verhältnis zu den angrenzenden mit Satteldachhäusern bebauten Grundstücken optisch ein eigener Akzent gesetzt werden kann. Soweit in dem Teilbereich B schon Häuser mit geneigten Dächern entstanden sind, handelt es sich um Einzelfälle, die den Gesamteindruck nicht wesentlich beeinflussen. Ebensowenig wird der optische Eindruck durch die oberhalb des Satzungsgebietes errichteten mehrgeschossigen Wohnblocks so schwer beeinträchtigt, daß Bemühungen um eine ansprechende Gestaltung des südlich vorgelagerten Bereichs als nicht mehr sinnvoll angesehen werden können.

Bei Beachtung der Flachdachbauweise im Teilbereich B wird auch bewirkt, daß der Blick aus dem Satzungsgebiet in das reizvolle S. tal und die angrenzenden unbebauten Außenbereichsflächen wesentlich weniger durch Gebäudemasse behindert wird als es bei geneigten Dächern der Fall wäre. So würden schon geringe Dachneigungen ausreichen, um bei einem Blick nach Süden von der öffentlichen Straße aus in der Nähe der Einmündung des J. rings in den H. nicht unerhebliche Teile der Tallandschaft zu verdecken; entsprechendes gilt zum Teil auch für die Aussicht von Wohngrundstücken, die im Teilbereich A nördlich des Nordteiles des J. ringes oder der ...-Straße gelegen sind. Die durch die Flachdachbauweise geförderten Sichtbeziehungen zwischen Satzungsgebiet und den südlich folgenden Außenbereichsflächen verstärken beim Betrachter den Eindruck einer in reizvolle Landschaft eingebetteten Siedlung.

2.

Die Einschränkungen der Satzung verstoßen nicht gegen das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs und das Verhältnismäßigkeitsprinzip, die bei Auslegung der Ermächtigung des § 56 NBauO zu beachten sind. Diese Gebote verlangen, daß die Erschwernisse und Einschränkungen, die sich für den Bauherren aus der Gestaltungsvorschrift ergeben, erforderlich sind, um den Zweck der Satzung zu verwirklichen und in einem vernünftigen, abgewogenen Verhältnis zu dem erstrebten Gestaltungsziele stehen (vgl. Grosse-Suchsdorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 56 RdNr. 9, m.w.N.). Die streitige Satzungsbestimmung entspricht diesen Anforderungen.

Zur Verwirklichung des von der Beklagten verfolgten Zieles einer Bebauung, die auf der einen Seite beim Blick von Süden aus möglichst weitgehend noch den natürlichen Geländeverlauf erkennen läßt und andererseits beim Blick aus dem Baugebiet heraus die Sicht möglichst wenig verstellt, war und ist die vorgeschriebene Flachdachbauweise geboten. Wie der Senat bei der Ortsbesichtigung festgestellt hat und wie sich auch aus dem Gutachten der Architektengruppe Stadtlandschaft ergibt, würden schon geringe Dachneigungen dazu führen, daß Sichtbeziehungen zur Landschaft nicht unerheblich eingeschränkt werden und das Erscheinungsbild des Teilbereichs B - beim Blick von Süden her - wesentlich stärker durch Baumasse bestimmt wird. Die vorgeschriebene Regelung führt nicht zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung der Belange der betroffenen Bauherren. Der Senat braucht in diesem Zusammenhang, anders als bei der Überprüfung von Planungsentscheidungen für einen Bebauungsplan, nicht zu prüfen, ob Fehler im Abwägungsvorgang unterlaufen sind; vielmehr kommt es nur darauf an, ob das Abwägungsergebnis den Anforderungen einer gerechten Abwägung zwischen den mit der Gestaltungsvorschrift verfolgten Zielen und den damit verbundenen Einschränkungen für die Eigentümer entspricht (vgl. d. Sen. Urt. v. 12.02.1982 - 1 OVG A 231/80 -, Die Gemeinde 1982, 146, 147). Das ist hier der Fall. Das öffentliche gestalterische Interesse an einer den Gelände angepaßten, in die Landschaft eingebetteten Bebauung hat ein erhebliches Gewicht. Dem stehen keine höherwertigen Interessen der Eigentümer gegenüber, auch wenn man entsprechend dem - von der Beklagten bestrittenen - Vortrag des Klägers davon ausgeht, daß Flachdächer in einem zeitlichen Abschnitt von 10 bis 15 Jahren mit einem Kostenaufwand von ca. 20.000,00 DM zu sanieren sind. Für die Zumutbarkeit dieser Belastung spricht einmal der Umstand, daß die Einschränkungen der Satzung sich aus der besonderen Lage der Baugrundstücke am Ortsrandbereich eines weithin sichtbaren Südhanges ableiten lassen und an die in diesem Bereich ohnehin schon weitgehend vorhandene Bebauung anknüpfen und damit keine neuen Investitionen verursachen, mit denen die Eigentümer nicht rechnen mußten. Es kommt hinzu, daß auch der Umbau eines Flachdachgebäudes in ein Gebäude mit einem geneigten Dach mit erheblichen Kosten verbunden ist.

Schließlich ist auch der Hinweis des Klägers auf die Praxis der Beklagten, in anderen Baugebieten ihres Zuständigkeitsbereiches auf Wunsch der Eigentümer Satzungsvorschriften über Flachdachbebauung zu ändern, kein durchgreifender Einwand gegen die Rechtmäßigkeit der vorliegenden Satzung. Mit diesem Hinweis will der Kläger offenbar einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) rügen. Ein solcher Verstoß scheidet schon deshalb aus, weil die vom Kläger genannten Berufungsfälle nicht mit der hier zu beurteilenden Satzung vergleichbar sind. Sie betreffen andere Ortsteile der Beklagten und sind schon wegen des sich daraus ergebenden fehlenden räumlichen Bezuges rechtlich nicht mit dem Fall der hier streitigen Satzung zu vergleichen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 10 ZPO.