Die Klage hat weder mit dem Haupt- noch mit einem Hilfsantrag Erfolg.

1.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig.

Die Klägerin hat ihr ursprüngliches Verpflichtungsbegehren, das auf die Bewilligung der ursprünglich beantragten Förderung in Höhe von 35 % der im Antrag projektierten Gesamtkosten des Bauvorhabens in Höhe von 9 765 000 DM, mithin 3 417 750,00 DM, gerichtet war, in der mündlichen Verhandlung auf die Bewilligung einer Förderung in Höhe von 25 % der Gesamtkosten, mithin 2 441 250,00 DM (umgerechnet 1 246 597,80 EUR), verringert. In diesem Umfang ist die Klage zulässig.

Der hiergegen gewandte Vortrag des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung vom 01.10.2008, die Fördermittel für die Maßnahmen stünden nicht mehr zur Verfügung, ist nach Auffassung der Kammer rechtlich unbeachtlich. Das Klagebegehren hat sich nicht erledigt, die Klägerin kann sich weiterhin auf ihr schützenswertes Interesse an der Klärung der Frage berufen, ob sie einen Anspruch in der geltend gemachten Höhe hat.

Unter dem Rechtsschutzbedürfnis ist das Interesse des Rechtsschutzsuchenden zu verstehen, ein Gericht für das Rechtsschutzbegehren in Anspruch nehmen zu dürfen, weil eine solche Inanspruchnahme weder unnötig noch missbräuchlich ist. Demzufolge fehlt für eine auf den Erlass des Verwaltungsaktes oder einer sonstigen Leistung gerichteten Klage ein Rechtsschutzbedürfnis etwa dann, wenn der begehrte Rechtsschutz nutzlos wäre, weil er die Rechtstellung des Rechtsschutzsuchenden selbst bei einem Erfolg nicht verbessern würde. Eine solche Nutzlosigkeit des angestrebten Rechtsschutzes liegt u.a. dann vor, wenn sich die Hauptsache bereits erledigt hat. Ein Verpflichtungsbegehren erledigt sich, wenn der geltend gemachte Anspruch erfüllt oder ansonsten gegenstandslos geworden ist. In Betracht kommt insoweit auch der Zeitablauf bei zeitbezogenen Begehren oder eine nachträgliche Änderung der Rechtslage, aufgrund derer das Begehren nunmehr aussichtslos wird.

In Subventionsfällen wie dem Vorliegenden kommt eine Erledigung dann in Betracht, wenn das vorgesehene Förderbudget bereits vollständig aufgebraucht ist (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 21.11.2007 - 3 A 1713/06 - n.v.).

Dies ist vorliegend indes nur in dem Umfang der Fall, in dem die Förderung über die von Bund und Land Niedersachsen für Maßnahmen zur Marktstrukturverbesserung festgesetzte Förderquote von 25 % hinausgeht und aus Mitteln der Europäischen Gemeinschaften bestritten wurde. Bei Antragstellung wurde ausweislich des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 1992 bis 1995 (BT-Drs. 12/2459, Ziff. 2.1.2, 3.3, S. 64 f.) eine über die Förderquote von 25 % hinausgehende Förderung von bis zu 35 % gewährt, wenn das Vorhaben zusätzlich eine Förderung nach dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds (EAGFL) erhielt. Auf diese erhöhte Förderung verweist auch das Antragsformular der Bezirksregierung E.. Der EAGFL wurde - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmefällen - indes mit Wirkung zum 15.10.2006 aufgelöst und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) abgelöst (Art. 38 bis 40 VO (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209, S. 1). Aus Mitteln des ELER erfolgt entsprechend nach der derzeit geltenden Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Projekten im Bereich der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse in der Freien Hansestadt Bremen und im dem Land Niedersachsen (RdErl. des ML vom 31.08.2007, Nds. MBl. Nr. 37/2007, Bl. 982) die Kofinanzierung. In dem dargestellten Umfang hat die Klägerin ihre Klage allerdings auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt.

Soweit die Beklagte vorgetragen hat, die Klage seit insgesamt unzulässig (geworden), weil auch die Bundes- und Landesmittel für die Marktstrukturverbesserung verbraucht seien, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Beklagte hat zur Begründung lediglich darauf verwiesen, dass die Fördervoraussetzungen für vergleichbare Projekte seit der zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblichen Förderrichtlinie des Landwirtschaftsministeriums ab dem Jahr 2000 verschärft worden seien und die EAGFL-Mittel nicht mehr zur Verfügung stünden. Dieser Vortrag ist nicht hinreichend substantiiert, zumal sich die Beklagte erstmals in der mündlichen Verhandlung hierauf berufen hat und nach eigenem Bekunden die Klägerin auch während der unstreitig bis ins Jahr 2005 stattgefundenen Verhandlungen über die Förderung zu keinem Zeitpunkt darauf hingewiesen hat, dass keine Fördermittel mehr zur Verfügung stünden. Die Kammer sieht - außer dem notorischen Umstand knapper Haushaltsmittel - keinen Grund, aus dem das Land Niedersachsen nicht Haushaltsmittel, notfalls im Wege des Nachtragshaushalts, für eine Subvention wie die beantragte zur Verfügung stellen könnte (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 17.09.2001 - 3 B 400/99 -, LKV 2002, 417, 418; VG Potsdam, Urteil vom 29.07.1999 - 3 K 649/96 - LKV 2002, 430, 431, mit dem zutreffenden Hinweis, die "Einrede der leeren Hand" könne auf dem Gebiet des Subventionsrecht schon aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nicht stets zu einem Anspruchsausschluss führen).

2.

Mit dem Hauptantrag hat die Klage jedoch in der Sache keinen Erfolg.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Bewilligung der beantragten Zuwendung in Höhe von 25 % der projektierten Gesamtkosten. Der durch die zulässige Klageänderung gemäß § 91 VwGO nunmehr streitgegenständliche Ablehnungsbescheid vom 04.05.2007 der Beklagten ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5, Abs. 1 VwGO).

Grundlage für die Bereitstellung der hier im Streit befindlichen Zuwendung sind die §§ 23, 44 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) in Verbindung mit dem Haushaltsplan. Die Verteilung dieser Mittel erfolgt vorliegend nach der zum Zeitpunkt der Antragstellung am 19.10.1995 maßgeblichen Richtlinie für die Förderung von Vermarktungseinrichtungen für frisches Obst und Gemüse nach dem Runderlass des ML vom 29.08.1973 (Nds. MBl. Nr. 43/1973, S. 1397), geändert durch den RdErl. vom 05.10.1973 (Nds. MBl. Nr. 48/1973, S. 1543, zuletzt geändert durch RdErl. vom 04.09.1974, Nds. MBl. Nr. 38/1974, S. 1672) (im Folgenden: Förderrichtlinie 1973). Der Klägervertreter hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Überdachung, für die die Förderung beantragt worden sei, diene ausschließlich der Vermarktung von Obst und Gemüse. Aus diesem Grund ist eine Anwendung der Richtlinie für die Förderung von Vermarktungseinrichtungen für Blumen und Zierpflanzen nach dem Runderlass des ML vom 22.08.1978 (Nds. MBl. Nr. 46/1978, S. 1855), auf die sich die Klägerin schriftsätzlich noch berufen hatte, auch insoweit ausgeschlossen, als sie die Möglichkeit einer Teilförderung für die auf die Vermarktung von Obst und Gemüse entfallenden Teil einer Gesamtmaßnahme eröffnet (Ziff. 4.3 Satz 1 der Richtlinie).

Nicht zu berücksichtigen sind die seit Erlass der Förderrichtlinie 1973 eingetretenen Rechtsänderungen; zuletzt erfolgten vergleichbare Förderungen nach der Richtlinie über die Förderung von Projekten zur Marktstrukturverbesserung (RdErl. des ML vom 28.10.2003, Nds. MBl. Nr. 25/2003, S. 721) und der derzeit geltenden Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Projekten im Bereich der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse in der Freien Hansestadt Bremen und im dem Land Niedersachsen (RdErl. des ML vom 31.08.2007, Nds. MBl. Nr. 37/2007, S. 982). Zwar ist bei der Verpflichtungsklage vom Grundsatz auszugehen, dass für die Beurteilung eines Anspruchs die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Tatsachenverhandlung maßgeblich ist. Dieser Grundsatz ist indes kein starrer; der maßgebliche Zeitpunkt bestimmt sich vielmehr nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht (statt vieler BVerwG, Urteil vom 31.03.2004 - 8 C 5.03 -, BVerwGE 120, 246; st. Rspr.). Insbesondere bei zeitgebundenen Ansprüchen, d.h. bei Ansprüchen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt entstehen oder die sich auf einen bestimmten Zeitraum beziehen, ergibt sich der zeitliche Bezugspunkt aus dem Gesetz (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 113 Rdnr. 129). Dies gilt auch für Subventionsansprüche, wenn der Förderantrag rechtzeitig gestellt ist und die Norm danach aufgehoben wird (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rdnr. 221; OVG Bautzen, a.a.O.). Nach Auffassung der Kammer ist dies damit zu begründen, dass andernfalls die Behörde es allein durch die Steuerung der Bearbeitungszeit in der Hand hätte, einen zunächst begründeten Förderungsantrag unbegründet werden zu lassen, und der Antragsteller auf die Erhebung einer Fortsetzungsfeststellungsklage verwiesen wäre.

Ein Förderanspruch der Klägerin besteht nicht, weil sie nicht zum Kreis der Förderberechtigten behört. Als Förderberechtigte kommen nach Ziff. 2.1der Förderrichtlinie 1973 vorhandene oder neu zu schaffende gemeinschaftliche Absatzeinrichtungen der Erzeuger sowie Unternehmen des Handels und der Be- und Verarbeitungsindustrie, und zwar in der Regel Erstabnehmer für frisches Obst und Gemüse, ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform in Betracht. Es können außerdem nur solche Unternehmen gefördert werden, die mindestens fünf Jahre lang mindestens 40 % ihrer Aufnahmekapazität an Obst und Gemüse durch Lieferverträge mit Erzeugern binden. Entsprechende satzungs- oder statutenmäßige Verpflichtungen der Erzeuger stehen vertraglichen Verpflichtungen gegenüber gemeinschaftlichen Absatzeinrichtungen gleich.

Es kann dahinstehen, ob es sich bei der Klägerin um eine Absatzeinrichtung der Erzeuger oder um ein Unternehmen des Handels i.S.d. Ziff. 2.1 Satz 1 der Förderrichtlinie 1973 handelt. Es steht zur Überzeugung der Kammer nämlich fest, dass die Klägerin bis zum insoweit entscheidenden Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die geforderte Erzeugerbindung nicht nachweisen kann. Dabei geht die Kammer von einer erforderlichen Bindung im Umfang von 40 % der Aufnahmekapazität aus, da die Beklagte nicht deutlich machen konnte, aus welchem Grund die damals zuständige Bezirksregierung E. in dem Schreiben vom 31.12.1997 an die Beklagte von einer Bindung von 60 % der Aufnahmekapazität ausging. Die Klägerin konnte und kann keine Lieferverträge vorweisen; dies hat den Grund in dem Gesellschaftszweck der Klägerin als Verwaltungsgesellschaft ohne eigene Handelstätigkeit. Sie kann die Erzeugerbindung darüber hinaus auch nicht durch "entsprechende satzungs- oder statutenmäßige Verpflichtungen der Erzeuger" nachweisen. Aus den der Kammer vorgelegten Gesellschaftsverträgen der Klägerin aus den Jahren 1995, 2000, 2005 und 2007 geht zwar hervor, dass Erzeuger neben Händlern mit der Hälfte des Stammkapitals an der Klägerin beteiligt sind, was nach dem Vortrag der Klägerin ihrer Verpflichtung gegenüber der Eigentümerin des Grundstücks Am F. 16 bis 18, der Landeshauptstadt E., aus dem Erbbauvertrag entspricht. Eine gesellschaftsvertragliche Verpflichtung der an der Klägerin beteiligten Erzeuger, in den Hallen der Klägerin oder auf deren Gelände in einem bestimmten Umfang ihre Erzeugnisse anzubieten, ist aber nicht ersichtlich. Besondere Regelungen über Verpflichtungen der in dieser Art an der Klägerin beteiligten Erzeuger-Gesellschafter hinsichtlich der Nutzung der von der Klägerin bereitgestellten Infrastruktur finden sich in den Verträgen durchgehend nicht. Auf diese kommt es aber an, wenn durch gesellschaftsvertragliche Regelungen eine Entsprechung für Lieferverträge geschaffen werden soll. Ziff. 2.1 der Förderrichtlinie bestimmt, dass "entsprechende" satzungs- oder statutenmäßige Verpflichtungen der Erzeuger vertraglichen Verpflichtungen gegenüber gemeinschaftlichen Absatzeinrichtungen gleichstehen. Die bloße gesellschaftsrechtliche Anbindung von Erzeugern als Gesellschafter an die Klägerin entspricht dem nicht, weil die Gesellschafterstellung möglicherweise faktisch, aber nicht in rechtserheblicher Weise die Erzeuger-Gesellschafter zur Nutzung der klägerischen Infrastruktur verpflichtet. Darauf hat auch die Bezirksregierung E. in ihrem Schreiben vom 31.12.1997 hingewiesen und damit eine im vorliegenden Verfahren maßgebliche Verwaltungspraxis auf Grundlage des Ziff. 2.1der Förderrichtlinie deutlich gemacht.

Das Vorbringen der Klägerin, die Erzeuger seien durch langfristige Mietverträge an sie gebunden, was in Verbindung mit der Beteiligung der Erzeuger als Gesellschafter bei teleologischer Auslegung von Ziff. 2.1 der Förderrichtlinie 1973 den Lieferverträgen oder gesellschaftsrechtlichen Regelungen gleich stehe, verfängt nicht. Die Klägerin verkennt, dass Ziff. 2.1 der Förderrichtline 1973 keiner teleologischen Auslegung durch die Kammer zugänglich ist. Bei der Förderrichtlinie 1973 handelt es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen schon durch ihr Vorhandensein Rechte des Bürgers. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26.11.1970 - VIII V 104.68 - BVerwGE 36, 323, 327 [BVerwG 26.11.1970 - BVerwG VIII C 104.68]; Urteil vom 17.01.1996 - 11 C 5.95 - NJW 1996, 1766 [BVerwG 17.01.1996 - 11 C 5.95] mit weiteren Nachweisen). Dass die Beklagte oder die Bezirksregierung E. als ihre Funktionsvorgängerin in ihrer Verwaltungspraxis den Nachweis der Erzeugerbindung durch Mietverträge in Verbindung mit einer gesellschaftsvertraglichen Bindung der Mieter an den Antragsteller zugelassen hätten, wird weder von der Klägerin vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich. Aus diesem Grund war dem in der mündlichen Verhandlung gestellten klägerischen Beweisantrag mit dem Inhalt, Beweis zu erheben über die Frage, welche Flächenanteile der überdachten Großmarktfläche durch Erzeuger und Händler bzw. durch das Angebot von heimischen Produkten belegt werden, nicht zu entsprechen.

Ob die Klägerin sich aufgrund der Bewilligung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns durch die Bezirksregierung E. mit Schreiben vom 31.12.1997 auf Vertrauensschutz dahingehend berufen kann, dass sie mit Ausnahme der noch nachzuweisenden Erzeugerbindung von der damaligen Bewilligungsbehörde als förderberechtigt angesehen wurde, ist aufgrund der in der mündlichen Verhandlung von den Beteiligten übereinstimmend dargelegten jahrelangen Verhandlungen über die Ausgestaltung der Betriebsführung zweifelhaft. Diese Frage bedarf indes keiner abschließenden Klärung, da die Klägerin keine Erzeugerbindung i.S.d. Verwaltungspraxis der Beklagten nachweisen kann und das Schreiben der Bezirksregierung E. vom 31.12.1997 auf diese Voraussetzung ausdrücklich hinweist. Jedenfalls insoweit vermittelt dieses Schreiben keinen Vertrauensschutz

Es kann damit auch dahinstehen, ob sie aus dem Umstand, dass die H. GmbH für die Errichtung einer Blumengroßmarktes in Sehnde eine Förderung erhalten hat, Rechte für sich herleiten kann. Die Kammer war aus diesem Grund nicht gehalten, dem - im Übrigen unbestritten - gebliebenen Vortrag der Beklagten nachzugehen, dass die H. GmbH schon deshalb nicht mit der Klägerin, einer reinen Verwaltungsgesellschaft, vergleichbar war, weil sie lediglich eine Förderung für den von ihr selbst als Erzeugerin genutzten Teil des Großmarkts erhalten hat.

Die Klägerin gehört nach alledem nicht zum Kreis der Förderungsberechtigten und hat aus diesem Grund keinen Anspruch auf die begehrte Förderung.

3.

Entsprechend kann die Klägerin mit dem Hilfsantrag, gerichtet auf Bescheidung, ebenfalls keinen Erfolg haben.

4.

Auch der Hilfsantrag mit dem Begehren, die Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheids vom 04.05.2007 festzustellen, hat keinen Erfolg.

Der Hilfsantrag ist in dem Umfang zulässig, in dem die Klägerin eine die aus Landes- und Bundesmitteln bestrittene Förderquote in Höhe von 25 % übersteigende Förderung begehrt. In diesem Umfang hat sich, wie oben ausgeführt, die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage wegen Wegfalls des Rechtsschutzbedürfnisses erledigt.

In der Sache hat der Hilfsantrag indes ebenfalls keinen Erfolg, weil die Klägerin vor Schließung des EAGFL keinen Anspruch auf die begehrte Förderung in dem Umfang des Feststellungsantrags hatte und der ablehnende Bescheid insoweit rechtmäßig ist.

Die Klägerin hatte nach Auffassung der Kammer schon deshalb keinen Anspruch auf eine Förderung aus EAGFL-Mitteln, weil diese im Wege der Kofinanzierung vergeben werden (Art. 9a VO (EG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Entwicklungsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente, ABl. L 185, S. 9) und der Anspruch damit mit dem Vorliegen eines Förderanspruchs nach inländischem Recht steht und fällt. Das bedeutet, dass die Klägerin keine EAGFL-Mittel beanspruchen konnte, weil sie keinen Anspruch auf eine Förderung ihres Bauvorhabens nach der Förderrichtlinie 1973 hatte. Im Übrigen liegen auch die Voraussetzungen für eine Förderung nach Gemeinschaftsrecht nicht vor. Sowohl die Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates vom 29. März 1990 zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse (ABl. Nr. L 91, S. 1) als auch die Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 951/97 des Rates vom 20. Mai 1997 (ABl. Nr. L 142, S. 22) machen zur Bedingung einer Förderung aus Mitteln des EAGFL, dass die Erzeuger an den aus der Investition erwachsenden wirtschaftlichen Vorteilen in angemessenem Umfang und auf Dauer teilhaben (Art. 12 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 866/90; Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 951/97). Schon diese Wirkung hätte die Klägerin nach Auffassung der Kammer nicht nachweisen können, da nach ihrem Gesellschaftsvertrag eventuelle Gewinne nicht an die Gesellschafter ausgeschüttet werden, sondern bei der Klägerin verbleiben. Ob die Kommission den Nachweis der Teilhabe der Erzeuger an dem klägerischen Bauvorhaben in der zwischen den Beteiligten vereinbarten Verringerung des Mietzinses der Erzeuger um 20 % aus Mitteln der Zuwendung gesehen hätte, wie sie sich aus dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Gesprächsvermerk vom 26.06.2000 ergibt, bezweifelt die Kammer. Denn eine bloße Verteilung der Subvention auf die Erzeuger-Gesellschafter der Klägerin führt zwar zu einem wirtschaftlichen Vorteil, erwächst aber nur mittelbar aus der Investition. Darüber hinaus fordert Art. 12 Abs. 2 Unterabsatz 2 VO (EG) Nr. 951/97 ausdrücklich, dass zwischen dem Empfänger der Beihilfe und den Erzeugern der landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse unmittelbare vertragliche Beziehungen bestehen. Ob hierzu auch mietvertragliche und rein gesellschaftsrechtliche Bindungen gehören, ist im Hinblick auf den in Art. 12 Abs. 1 der Verordnungen formulierten Sinn und Zweck der Förderung zweifelhaft.

5.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.