RdErl. d. ML v. 11. 8. 2015 - 303-20002/37-1 -

Vom 11. August 2015 (Nds. MBl. S. 1170)

Geändert durch RdErl. vom 2. Mai 2018 (Nds. MBl. S. 446)

- VORIS 23100 -

Bezug: RdErl. v. 29. 5. 2008 (Nds. MBl. S. 592)
- VORIS 23100 -

Zur Ausführung des NROG i. d. F. vom 6. 12. 2017 (Nds. GVBl. S. 456) i. V. m. dem ROG vom 22. 12. 2008 (BGBl. I S. 2986), zuletzt geändert durch Artikel 2 Abs. 15 des Gesetzes vom 20. 7. 2017 (BGBl. I S. 2808), werden folgende VV erlassen:

1.1
Grenzen des Prüfauftrags in Genehmigungsverfahren nach § 5 Abs. 5 NROG

RROP, die von den Trägern der Regionalplanung im eigenen Wirkungskreis als Satzungen aufzustellen oder zu ändern sind (Regionalplanungspflicht, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 1 und § 6 Abs. 1 NROG), sind vor Genehmigung durch das zuständige Amt für regionale Landesentwicklung als obere Landesplanungsbehörde auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Die Aufsicht des Landes beschränkt sich auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle in formeller und materieller Hinsicht. Sie erstreckt sich nicht auf eine fachliche Bewertung oder Zweckmäßigkeitskontrolle.

Zum Prüfungsumfang der oberen Landesplanungsbehörde gehören in formeller Hinsicht die ordnungsgemäße Durchführung der vorgeschriebenen Verfahrensschritte sowie die Einhaltung der Formerfordernisse einschließlich der Bekanntmachungsvorgaben (siehe Nummern 2 und 3). In materieller Hinsicht umfasst die Rechtskontrolle insbesondere die Einhaltung von Mindestinhalten und Grenzen regionalplanerischer Festlegungen, die Umsetzung von Festlegungsaufträgen aus dem Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen (LROP), die Vereinbarkeit regionalplanerischer Festlegungen mit höherrangigem Recht sowie die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung (zum Prüfumfang und zu Abwägungsfehlern siehe Nummern 4 und 5).

Auf Rechtsfehler, die einer Genehmigung entgegenstehen würden, sind die Regionalplanungsträger frühzeitig in geeigneter Art und Weise hinzuweisen.

1.2
Einhaltung gesetzlicher Planungsverpflichtungen und Rahmenbedingungen

1.2.1
Teilplanverbot (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NROG)

Bei Aufstellung eines RROP ist der gesamte Planungsraum zu beplanen; räumliche oder sachliche Teilprogramme sind unzulässig. Soll ein bestehendes RROP insgesamt durch ein neues RROP abgelöst werden, darf sich das Aufstellungsverfahren nicht nur i. S. eines Teilplans auf die anders als bisher gefassten Teile beschränken. Auch zeichnerische oder textliche Festlegungen, die mit Festlegungen des bisherigen RROP wortgleich übereinstimmen, müssen im RROP-Entwurf enthalten sein.

Die Möglichkeit, ein bestehendes RROP im Änderungsverfahren bedarfsgerecht in Teilen fortzuschreiben, bleibt hiervon unberührt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 NROG). Eine Änderung liegt vor, wenn lediglich ein Teil der Festlegungen des RROP geändert, neu gefasst oder aufgehoben wird oder weitere Festlegungen ergänzend eingefügt werden.

Die Einhaltung des Teilplanverbots ist auch zu prüfen, wenn der Träger der Regionalplanung im Rahmen der Aufstellung seines RROP bestimmte räumliche oder sachliche Festlegungen zurückstellt und nicht zur Genehmigung vorlegt, oder wenn im Genehmigungsverfahren ein Fall des § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG vorliegt (siehe Nummer 6.3.2).

Wurden infolge einer gerichtlichen Überprüfung grundlegende Teile eines RROP für unwirksam erklärt, muss zeitnah wieder ein sachlich und räumlich vollständiger Gesamtplan für den Regionalplanungsraum geschaffen werden. Grundlegende Teile eines RROP sind jedenfalls solche, die auf einem ausdrücklich im LROP verankerten Festlegungsauftrag nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NROG beruhen oder die aus Sicht des Regionalplanungsträgers für eine geordnete Steuerung der Raumentwicklung im Planungsraum unverzichtbar sind. Über eine gerichtliche Aufhebung regionalplanerischer Festlegungen sind die oberen Landesplanungsbehörden gemäß § 16 Abs. 3 NROG von den unteren Landesplanungsbehörden oder anderen öffentlichen Stellen (z. B. wenn im Zuge einer gerichtlichen Anfechtung von Genehmigungsbescheiden, Bauleitplänen o. a. inzident Festlegungen eines RROP überprüft werden) unverzüglich zu informieren.

1.2.2
Pflicht zur Anpassung von RROP an das LROP (§ 5 Abs. 3 Satz 3 NROG)

Die oberen Landesplanungsbehörden sollen frühzeitig auf die Einhaltung des gesetzlichen Anpassungsgebotes nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG hinwirken. Danach sind RROP unverzüglich - d. h. ohne schuldhaftes Verzögern durch den Regionalplanungsträger - an Änderungen oder eine Neuaufstellung des LROP anzupassen. Das Anpassungsgebot erstreckt sich auf

1. a)

   die Änderung von RROP-Regelungen, die inhaltlich im Widerspruch zum LROP stehen,

2. b)

   die Umsetzung neuer LROP-Festlegungen im RROP, soweit hierfür im LROP gemäß § 4 Abs. 1 NROG für die Regionalplanung ein ausdrücklicher Handlungsauftrag normiert wurde, sowie

3. c)

   die Anpassung des RROP an verbindliche, formale Erfordernisse nach Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen (z. B. Gliederung, Planzeichen).

Das NROG sieht keine Möglichkeit zur Gestattung einer Ausnahme vom Anpassungsgebot vor.

§ 5 Abs. 3 Satz 3 NROG, der ein unverzügliches Tätigwerden des Regionalplanungsträgers fordert, hat als Spezialregelung Vorrang vor der allgemeinen Regelung des § 5 Abs. 7 NROG zu einer turnusmäßigen Gesamtüberprüfung des RROP auf Aktualität mindestens alle zehn Jahre (siehe Nummer 9). Trifft das LROP neue Festlegungen, sind die Regionalplanungsträger daher dazu verpflichtet, umgehend zu prüfen, ob die Ziele und Grundsätze in ihrem RROP mit dem LROP noch im Einklang stehen oder ihm widersprechen. Notwendige Anpassungen an das LROP dürfen nicht ohne sachlichen Grund aufgeschoben und unnötig verzögert werden. Insbesondere darf die Anpassung eines RROP an erfolgte Änderungen des LROP nicht generell bis zu einer "turnusmäßigen" Aktualisierung des RROP alle zehn Jahre aufgeschoben werden. Umgekehrt ist es zulässig, mit der anlassbezogenen Überprüfung eines RROP auf LROP-Konformität auch die weitergehende Gesamtüberprüfung des RROP nach § 5 Abs. 7 NROG zu verbinden und die turnusmäßige Überprüfung zeitlich vorzuziehen.

Ist ein RROP noch nicht vollumfänglich an das bestehende LROP angepasst und wurden innerhalb eines Jahres nach Wirksamwerden neuer LROP-Festlegungen noch keine Planungsabsichten zu erforderlichen RROP-Anpassungen bekannt gemacht, soll die obere Landesplanungsbehörde den zuständigen Regionalplanungsträger auf die Rechtslage hinweisen. Sie soll den Regionalplanungsträger auffordern, erforderliche Anpassungen ohne weitere Verzögerungen vorzunehmen und den aktuellen Vorbereitungsstand sowie etwaige Gründe für eine verzögerte Anpassung mitzuteilen. Sachliche Gründe für eine (schuldlose) Verzögerung der Umsetzung notwendiger Anpassungen des RROP an das LROP sind beispielsweise die zeitintensive Erarbeitung notwendiger Planungsgrundlagen oder umfassende Abstimmungsprozesse, nicht aber eine dauerhaft fehlende personelle Leistungsfähigkeit, soweit nicht besondere Umstände hinzutreten.

Wird in einem Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines RROP eine gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG notwendige Anpassung an LROP-Festlegungen nicht aufgegriffen, hat die obere Landesplanungsbehörde frühzeitig die Gründe für die verzögerte Anpassung sowie den aktuellen Vorbereitungsstand zu prüfen. Der Normzweck des § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG ist darauf ausgerichtet, dass die auf Landesebene festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung verzögerungsfrei auf regionaler Ebene umgesetzt werden, um negative Raumentwicklungen zu vermeiden. Ungerechtfertigte Anpassungslücken stehen einer Genehmigung daher entgegen.

Im Einzelfall kann sich während eines bereits eingeleiteten Aufstellungs- oder Änderungsverfahrens kurzfristig weiterer Anpassungsbedarf ergeben, z. B. wenn während eines bereits sehr weit fortgeschrittenen RROP-Verfahrens noch ein Verfahren zur Änderung des LROP zum Abschluss gebracht wird und dadurch neue Vorgaben des Landes zu beachten sind.

Ferner sind Fallkonstellationen denkbar, bei denen in einer Vielzahl von Regionalplanungsräumen durch Umbrüche in der Rechtsprechung bestehende RROP-Regelungen (insbesondere zur Umsetzung im LROP normierter Handlungsaufträge) aufgehoben werden oder als unwirksam zu qualifizieren sind und sie keine Steuerungswirkung mehr entfalten. Entstehen dadurch überraschend und weiträumig Anpassungsdefizite an das LROP, die für eine landesweite raumordnerische Steuerung wichtiger Raumnutzungen und -funktionen von besonderer Bedeutung sind, kann auch aus Landessicht ein erhebliches Interesse daran bestehen, diese Anpassungsdefizite schnellstmöglich zu beheben.

Sollte es in derartigen Fällen dem Träger der Regionalplanung nicht möglich sein, sämtliche Anpassungen gleichzeitig vorzunehmen, ohne den Verfahrensabschluss unverhältnismäßig lange aufzuschieben, hat die obere Landesplanungsbehörde zu prüfen, ob eine Gesamtanpassung ausnahmsweise in zwei unmittelbar aufeinander folgenden Verfahren ("Anpassung in zwei Geschwindigkeiten") vorgenommen werden darf. Die Zulassung der "Anpassung in zwei Geschwindigkeiten" setzt voraus, dass sich sämtliche anpassungsbedürftigen Teile des RROP im Verfahren befinden. Soweit noch nicht erfolgt, hat der Regionalplanungsträger zeitnah - spätestens vor Abschluss des laufenden Änderungsverfahrens - allgemeine Planungsabsichten für sämtliche anpassungsbedürftigen Teile des RROP bekannt zu machen und die Gesamtanpassung an das LROP unverzüglich weiter zu verfolgen.

Darüber hinaus ist zu beachten, dass sich auf Landesebene keine unvertretbaren Folgen durch den länger andauernden Prozess zur Umsetzung von LROP-Festlegungen ergeben. Will die obere Landesplanungsbehörde eine "Anpassung in zwei Geschwindigkeiten" zulassen, ist hierzu das Einvernehmen der obersten Landesplanungsbehörde als zuständiger Stelle für die Aufstellung und eine landesweit einheitliche Umsetzung des LROP einzuholen. Hierdurch ist sicherzustellen, dass eine vom Regelfall abweichende Verfahrensgestaltung landesweit auf solche besonders begründeten Einzelfälle begrenzt bleibt, die der Regelungsintention des LROP nicht entgegenstehen. Die Steuerungseffekte der vorrangig bearbeiteten RROP-Teile müssen auch unter Aspekten der landesweiten Planung von so großer Bedeutung sein, dass ihr Nutzen die Nachteile einer im Übrigen verzögerten Anpassung weiterer RROP-Teile deutlich überwiegt.

Nur unter diesen Voraussetzungen besteht im Ausnahmefall die Möglichkeit, im Rahmen der erforderlichen Gesamtanpassung an das LROP räumliche oder sachliche Teile des RROP vorweg zu genehmigen (siehe Nummer 6.3.2.3).

Die oberen Landesplanungsbehörden haben die Träger der Regionalplanung im Rahmen von Beratungen und Stellungnahmen frühzeitig zu informieren, dass eine alleinige Anpassung der RROP an das LROP nicht mit einer Gesamtüberprüfung i. S. des § 5 Abs. 7 NROG gleichzusetzen ist und daher auch keine Rechtsfolgen für die Geltungsdauer des RROP hat (zur Ausübung der Rechtsaufsicht hinsichtlich Pflichten nach § 5 Abs. 7 NROG siehe Nummer 9).

1.2.3
Grenzen im Planungsbereich kreisfreier Städte

Sieht eine kreisfreie Stadt, die die Aufgabe der Regionalplanung nicht auf einen anderen Aufgabenträger übertragen hat, gemäß § 5 Abs. 2 NROG von der Aufstellung eines RROP ab und stellt lediglich einen Flächennutzungsplan auf, ist die obere Landesplanungsbehörde hierzu nicht als Genehmigungsbehörde i. S. des NROG tätig. Sie hat dann die Belange der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen ihrer Beteiligung nach dem BauGB umfassend wahrzunehmen. Ihr obliegt nicht nur die Prüfung, ob die Planung der kreisfreien Stadt bestehenden Zielen des LROP widerspricht, sondern auch, ob im Rahmen der Bauleitplanung den Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung, einschließlich der in Aufstellung befindlichen Ziele des LROP, sowie überörtlichen Verflechtungen Rechnung getragen wird.

Stellt eine kreisfreie Stadt ein RROP auf, unterliegt dieses dem Genehmigungserfordernis nach § 5 Abs. 5 NROG und von der oberen Landesplanungsbehörde ist die Einhaltung sämtliche formellen und materiellen Anforderungen zu prüfen.

Bei etwaigen Beratungen zur Anwendung des § 5 Abs. 2 NROG ist die amtliche Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/4476) heranzuziehen.

Grundsätzlich gelten für die Änderung von Raumordnungsplänen die gleichen Vorschriften wie für die erstmalige Aufstellung (§ 7 Abs. 7 ROG, § 6 Abs. 1 Satz 3 NROG). § 6 Abs. 2 NROG und § 8 Abs. 2 ROG enthalten Regelungen zur Verfahrensbeschleunigung (vereinfachtes Änderungsverfahren), sofern nur eine geringfügige Änderung des Plans beabsichtigt ist.

2.1
Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten, frühzeitige Beteiligung (§ 3 Abs. 1 NROG, § 9 Abs. 1 ROG)

Das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsplans wird mit der öffentlichen Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten förmlich eingeleitet. Die Bekanntmachung verhindert nur dann ein Außerkrafttreten eines RROP und lässt seine Geltungsdauer neu beginnen, wenn die Voraussetzungen nach § 5 Abs. 7 Satz 3 NROG erfüllt wurden (siehe Nummer 9).

Eine Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten ist nur in Fällen des § 6 Abs. 2 NROG verzichtbar, wenn es sich um die geringfügige Änderung eines RROP ohne wesentliche Umweltauswirkungen handelt, für die ein vereinfachtes Verfahren erfolgen kann.

Mit der Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten wird zugleich die Verpflichtung nach § 9 Abs. 1 ROG zur frühzeitigen Unterrichtung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen erfüllt. Die Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten soll ermöglichen, dass von anderer Seite frühzeitig planungsrelevante Informationen über andere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen gegeben oder sonstige planungsrelevante Hinweise vorgebracht werden können, die vom Regionalplanungsträger bereits bei der Entwurfserarbeitung berücksichtigt werden können. Um dem gesetzlichen Regelungszweck zu entsprechen, sollen die allgemeinen Planungsabsichten daher vor Einleitung des Beteiligungsverfahrens zum Planentwurf erfolgen. Sie sollen den Anlass der Aufstellung oder Änderung des RROP angeben, die Grundzüge der Planungskonzeption und die Betroffenheit einzelner sachlicher und räumlicher Bereiche darstellen, auf die Möglichkeit zur Stellungnahme hinweisen und dazu auffordern, Auskunft über beabsichtigte oder bereits eingeleitete Planungen und sonstige Maßnahmen sowie deren zeitliche Abwicklung zu geben, soweit diese die Planungsabsicht berühren. Die öffentlichen Stellen sind zur Übermittlung weiterer zweckdienlicher Informationen i. S. des § 9 Abs. 1 Satz 3 ROG aufzufordern.

Waren Planungsabsichten zunächst auf eine Änderung des RROP begrenzt, wird aber aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen anschließend die Aufstellung eines neuen RROP verfolgt, ist dies spätestens bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens zum Planentwurf und der Bekanntmachung über die öffentliche Auslegung des Planentwurfs bekannt zu geben. Gleiches gilt, wenn sich gegenüber den bekannt gemachten Planungsabsichten der Umfang der Planung deutlich verändert hat.

Wird eine Planung aufgegeben und wird erst später wieder eine vergleichbare oder neue Planung verfolgt, sind hierfür neue Planungsabsichten bekannt zu machen. Zeitgleich ist darauf hinzuweisen, dass die vormaligen Planungsabsichten nicht weiter verfolgt wurden.

Die oberen Landesplanungsbehörden sollen die Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten für die Aufstellung oder Änderung eines RROP - soweit sie ihnen vorliegt - unverzüglich der obersten Landesplanungsbehörde und den übrigen obersten Landesbehörden als Träger öffentlicher Belange zuleiten. Sie sollen zu den allgemeinen Planungsabsichten unter Einbeziehung etwaiger Stellungnahmen und Hinweise der obersten Landesbehörden (z. B. zu in Aufstellung befindlichen Zielen des LROP, neuen Fachplanungen des Landes o. ä.) Stellung nehmen und frühzeitig auf Regelungserfordernisse oder notwendige Ergänzungen hinweisen. Eine Durchschrift der Stellungnahme ist der obersten Landesplanungsbehörde zur Kenntnis zu geben.

2.2
Durchführung der Umweltprüfung (§ 8 ROG)

Bei Aufstellung und Änderung eines RROP besteht die Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung. Lediglich bei geringfügiger Änderung eines RROP kann nach Vorprüfung im Einzelfall (Screening, § 8 Abs. 2 ROG) eine Umweltprüfung entbehrlich sein (siehe Nummer 2.2.4).

Die Umweltprüfung ist als unselbständiger Teil des Aufstellungsverfahrens in die übrigen Verfahrensschritte zur Aufstellung des RROP integriert. Die obere Landesplanungsbehörde hat die ordnungsgemäße Durchführung der Umweltprüfung bei der Genehmigung zu prüfen; auf Verfahrensfehler oder Unvollständigkeiten ist der Träger der Regionalplanung im Rahmen von Beratungen und Stellungnahmen möglichst frühzeitig hinzuweisen.

Im Wesentlichen umfasst die Umweltprüfung folgende Verfahrensschritte

1. a)

   Festlegung des räumlichen und inhaltlichen Untersuchungsrahmens der Umweltprüfung und Bestimmung der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen unter Beteiligung anderer Behörden mit umwelt- oder gesundheitsbezogenem Aufgabenbereich (Scoping, § 8 Abs. 1 ROG),

2. b)

   Erarbeitung eines Umweltberichts, in dem unter anderem der bisherige Zustand des betroffenen Raums darzustellen und die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen der Planung sowie in Betracht kommender Planungsalternativen auf verschiedene Schutzgüter der Umwelt strukturiert zu erfassen und zu bewerten sind (§ 8 Abs. 1 ROG),

3. c)

   Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung zu den Planunterlagen einschließlich Umweltbericht sowie ggf. grenzüberschreitende Beteiligung (§ 9 ROG),

4. d)

   Berücksichtigung des (im Laufe des Verfahrens ggf. überarbeiteten) Umweltberichts sowie der im Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen bei der planerischen Abwägung und Entscheidung (§ 7 Abs. 2 ROG),

5. e)

   Bekanntgabe des Raumordnungsplans (einschließlich Begründung/Umweltbericht) mit Dokumentation der Umweltprüfung in Form einer zusammenfassenden Erklärung und Benennung späterer Überwachungsmaßnahmen (§ 10 Abs. 2 und 3 ROG),

6. f)

   Überwachung der Auswirkungen der Plandurchführung auf die Umwelt (Monitoring, § 8 Abs. 4 ROG, § 14 NROG).

2.2.1
Umweltbericht (§ 8 Abs. 1 ROG)

Kernstück der Umweltprüfung ist der Umweltbericht, der als Bestandteil der Entwurfsunterlagen das Beteiligungsverfahren durchläuft und in der Abwägung zu berücksichtigen ist. Formell kann der Umweltbericht als gesonderter Teil der Begründung oder außerhalb der Planbegründung als eigenständiges Dokument verfasst werden. Inhaltlich sind die voraussichtlichen - positiven wie negativen - erheblichen Umweltauswirkungen auf die in § 8 Abs. 1 ROG genannten Schutzgüter und etwaige Wechselwirkungen zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten, die als Folge der Durchführung des RROP oder der RROP-Änderung erwartet werden. Außerdem sind in Betracht kommende Planungsalternativen einzubeziehen, deren Umweltauswirkungen in gleichem Maß ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen. Im Umweltbericht sind auch Maßnahmen zur Überwachung auszuweisen hinsichtlich der erheblichen Umweltauswirkungen, die sich aus der späteren Durchführung der RROP ergeben können.

Die notwendigen konkreten Prüfungsaspekte und Inhalte des Umweltberichts ergeben sich im Einzelnen aus der Anlage 1 des ROG.

Im Rahmen der verbindlichen Vorgaben obliegt die Ausgestaltung des Umweltberichts im Einzelnen dem jeweiligen Planungsträger. Der Umweltbericht kann auch mit anderer Prüfungsreihenfolge aufgebaut werden, muss aber alle genannten Prüfungspunkte enthalten. Abwägungserhebliche Unvollständigkeiten stellen einen rechtlichen Mangel des Raumordnungsplans dar.

Einer Umweltprüfung unterliegen sämtliche Ziele und Grundsätze des RROP. Sofern in Raumordnungsplänen rein nachrichtliche Übernahmen erfolgen, ist hierfür keine Umweltprüfung erforderlich, weil ihnen kein Regelungs-, sondern bloßer Hinweischarakter zukommt. Werden Inhalte von Fachplanungen nach § 7 Abs. 4 ROG als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung festgelegt, erhalten sie eigene Bindungswirkungen nach § 4 ROG und müssen einer raumordnerischen Umweltprüfung unterzogen werden. Aus dem RROP und dem Umweltbericht muss daher klar hervorgehen, welche Passagen rein nachrichtlich übernommen worden sind und welche Festlegungen eigene, abgewogene Ziele oder Grundsätze der Raumordnung sind.

2.2.2
Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades des Umweltberichts (Scoping, § 8 Abs. 1 Satz 2 ROG)

Der zuständige Regionalplanungsträger hat im sogenannten "Scopingverfahren" den Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung und des Umweltberichts einzelfallbezogen festzulegen (räumlicher, inhaltlicher und methodischer Untersuchungsrahmen). Hieran sind die Behörden zu beteiligen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann, z. B. Behörden im Tätigkeitsbereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes. Bei besonderem Bedarf können weitere Stellen - wie anerkannte Naturschutzvereine oder Sachverständige - eingebunden werden. Die organisatorische Gestaltung des Scopings obliegt dem Planungsträger. Ein gestuftes Vorgehen, z. B. mit Erstabfrage einzelner zentraler Stellen, einem gemeinsamen mündlichen Scoping-Termin mit begrenztem Teilnehmerkreis und einer nachfolgenden breiten schriftlichen Beteiligung ist rechtlich möglich.

Untersuchungsumfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts haben dem übergeordneten grobmaschigen Charakter der Regionalplanung in einem mehrstufigen Planungsprozess - auch in Abgrenzung zum Detaillierungsgrad der Bauleitplanung oder konkreter Projektplanungen anderer Planungsträger - zu entsprechen. Es sind nur solche Angaben erforderlich, die nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden mit vertretbarem Aufwand ermittelt werden können. Liegen Kenntnisse darüber vor, dass für die Abwägung notwendiges Datenmaterial unzureichend oder veraltet ist, ist im Scopingverfahren zu klären, welche Stelle über umfassendere bzw. aktuellere Erkenntnisse verfügt und diese ggf. einbringen kann. Nach Nummer 3 Buchst. a der Anlage 1 zu § 8 Abs. 1 ROG besteht eine Dokumentationspflicht hinsichtlich etwaiger Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Informationen für den Umweltbericht, also Grenzen oder Lücken der Informationsbeschaffung oder -verarbeitung. Eine Verpflichtung zur Beschaffung jedweder Umweltinformation besteht nicht. Es muss jedoch ausreichendes Material für eine ordnungsgemäße Abwägung der Umweltbelange vorhanden sein. Lassen sich wichtige Umweltinformationen nicht mit zumutbaren Aufwand beschaffen, ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine planerische Festlegung im RROP dann nur weniger detailgenau oder mit einem geringeren Verbindlichkeitsgrad vorgenommen werden kann oder auf eine Festlegung verzichtet wird. Planungen ohne hinreichende Informationen können sowohl eine Unvollständigkeit der Umweltprüfung als auch eine fehlerhafte Abwägung bewirken, die ihrerseits zur Nichtgenehmigungsfähigkeit des Raumordnungsplans führen können (siehe Nummer 5).

Bei der Nutzung von Umweltdaten, die aus anderen Verfahren bekannt sind, sind urheberschutzrechtliche Vorschriften sowie ggf. der Schutz von Betriebsgeheimnissen zu beachten.

Eine gesonderte Information der im Scoping einbezogenen Stellen über den festgelegten Umfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts ist vor dem Beteiligungsverfahren nicht erforderlich.

2.2.3
Vermeidung von Doppelprüfungen (sog. Abschichtung, § 8 Abs. 3 ROG)

Die Regionalplanungsträger sind - wie grundsätzlich jeder Planungsträger für seine Planungsebene - dazu verpflichtet, sämtliche im RROP-Entwurf vorgesehenen Festlegungen auf erhebliche Umweltauswirkungen zu prüfen. Zur Vermeidung von Doppelprüfungen erlaubt § 8 Abs. 3 Satz 1 ROG eine Beschränkung des Prüfumfangs auf Ebene der Regionalplanung nur, wenn und soweit vergleichbare Festlegungen bereits auf Ebene des LROP eine Umweltprüfung durchlaufen haben. Insoweit ist eine abgeschichtete Prüfung teils auf LROP-, teils auf RROP-Ebene zulässig und im Umweltbericht zum RROP-Entwurf kann auf Ergebnisse der LROP-Umweltprüfung Bezug genommen werden. Soweit eine Festlegung auf RROP-Ebene jedoch differenzierter ausgestaltet ist als auf LROP-Ebene (z. B. räumlich näher abgegrenzte Vorranggebiete, inhaltlich mit weiteren regionalen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung verknüpfte textliche Festlegungen o. Ä.), bedarf es hierzu auch ergänzender Betrachtungen in der Umweltprüfung bezüglich zusätzlicher oder anderer Umweltauswirkungen. Fehlen solche Betrachtungen, stellt dies ein Genehmigungshindernis dar.

Sind die Ergebnisse einer vorangegangenen Umweltprüfung zum LROP bei Aufstellung des RROP nicht mehr hinreichend aktuell, kommt eine Abschichtung nicht in Betracht.

Eine "Abschichtung nach unten", die es erlauben würde, Festlegungen im RROP-Entwurf gänzlich ungeprüft zu lassen und diese Aufgabe nachfolgenden Planungsebenen zu übertragen, sieht das ROG nicht vor. Wenn aufgrund des Abstraktionsgrades einer Festlegung im RROP-Entwurf oder der Maßstabsebene des Plans Umweltauswirkungen (noch) nicht oder allenfalls typisierend festgestellt werden können, darf im Umweltbericht gemäß § 8 Abs. 1 ROG darauf verwiesen werden, dass nähere Aussagen erst in nachfolgenden Planungs- und Zulassungsverfahren möglich sind. Weil es sich hierbei aber nicht um denjenigen Prüfprozess handelt, der i. S. von § 8 Abs. 3 ROG als "Abschichtung" bezeichnet wird, ist hierfür der Begriff "Abschichtung nach unten" nicht zu verwenden.

2.2.4
Screening und Verzicht auf Umweltprüfung in Planänderungsverfahren (§ 8 Abs. 2 ROG)

Eine Planänderung ist ohne Umweltprüfung zulässig, wenn die geringfügige Änderung eines RROP im Einzelfall voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen erwarten lässt. Der Umfang der Umweltauswirkungen ist im Rahmen einer Einzelfall-Vorprüfung (Screening) unter Beteiligung der öffentlichen Stellen zu prüfen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann. Die Prüfkriterien nach Anlage 2 des ROG sind vollständig zu prüfen. Die Wahrscheinlichkeit erheblicher Umweltauswirkungen ist umso größer, je mehr Kriterien auf eine Umweltrelevanz der RROP-Änderung hindeuten.

Sind keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten, kann auf den Umweltbericht, die zusammenfassende Erklärung sowie Überwachungsmaßnahmen und alle damit verbundenen Schritte verzichtet werden.

Auch im vereinfachten Verfahren nach § 8 Abs. 2 ROG ist eine Beteiligung der Öffentlichkeit sowie eine Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit in Nachbarstaaten bei grenzüberschreitenden Auswirkungen durchzuführen (§ 9 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 ROG). Es entfällt aber die zur Umweltprüfung gehörende Verpflichtung des § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG, die Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung nach den Verfahrensvorgaben des UVPG durchzuführen.

Lässt die Einzelfall-Vorprüfung bei einer geringfügigen Planänderung keine erheblichen Umweltauswirkungen erwarten, ist dies schriftlich darzulegen. Der Prüfbericht sollte die Prüfung aller Kriterien der Anlage 2 erkennen lassen. Falls einzelne Kriterien für die geprüfte RROP-Änderung ggf. gar keine Relevanz hatten, ist auch dies kurz darzulegen, um Prüfungsdefizite sicher auszuschließen. Die Erwägungen, die zu dem Prüfergebnis geführt haben, müssen Bestandteil der Begründung des Raumordnungsplans werden. Unterbleibt dies, ist das RROP nicht genehmigungsfähig.

Der Verzicht auf eine Umweltprüfung ist eine Ermächtigung, jedoch keine Verpflichtung. Der Planungsträger kann ebenso auf das Screening verzichten und eine - in diesem Fall der geringfügigen Planänderung entsprechende, vergleichsweise eher knappe - Umweltprüfung durchführen.

2.3
Beteiligungsverfahren (§ 9 ROG und § 3 Abs. 2 bis 4 NROG)

Zu beteiligen sind Behörden, andere öffentliche Stellen, benachbarte Länder, Personen des Privatrechts i. S. des § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG, die an die Ziele der Raumordnung gebunden werden sollen, Verbände und Vereinigungen sowie die Öffentlichkeit. Bei Länder- und Staatsgrenzen überschreitenden Auswirkungen ist ferner eine Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit in den Nachbarländern und in den Niederlanden notwendig.

Das ordnungsgemäße Beteiligungsverfahren ist im Rahmen der Genehmigung des RROP durch die obere Landesplanungsbehörde zu prüfen. Auf etwaige Fehler ist frühzeitig hinzuweisen. Mängel bei der Beteiligung können zu Verfahrensfehlern oder Mängeln in der Abwägung führen, die die Nichtgenehmigungsfähigkeit des Plans bewirken können.

Fehler im Beteiligungsverfahren erfordern grundsätzlich nur eine Wiederholung, soweit der Fehler reicht. Wurden z. B. einzelne Stellen nicht beteiligt, genügt deren Nachbeteiligung. Wurde z. B. eine gesetzlich vorgeschriebene Mindestfrist unterschritten, wäre insoweit eine ordnungsgemäße Verlängerung der Frist oder Wiederholung des Verfahrensschritts mit korrekter Frist geboten.

2.3.1
Unterlagen für das Beteiligungsverfahren (§ 9 Abs. 2 ROG, § 8 Abs. 1 ROG)

Erforderliche Unterlagen für das Beteiligungsverfahren sind der Satzungsentwurf mit den zugehörigen Anlagen (beschreibende Darstellung, zeichnerische Darstellung, ggf. weitere), die RROP-Begründung und der Umweltbericht.

Handelt es sich um ein Verfahren zur RROP-Änderung, muss aus den Beteiligungsunterlagen eindeutig hervorgehen, welche Festlegungen des RROP geändert, neu gefasst, aufgehoben oder zusätzlich aufgenommen werden, weil sich nur hierauf die Beteiligungsrechte beziehen.

2.3.2
Beteiligung öffentlicher Stellen (§ 9 Abs. 2 ROG, § 3 Abs. 2 NROG)

Die im Einzelnen zu beteiligenden nationalen Stellen ergeben sich aus § 9 Abs. 2 ROG und § 3 Abs. 2 NROG. Für die Abgabe der Stellungnahme hat der Regionalplanungsträger im Rahmen seiner Planungshoheit eine angemessene Frist zu setzen. Hierbei sind Inhalt und Umfang der Unterlagen zu berücksichtigen; die Frist sollte jedoch nicht mehr als drei Monate betragen.

Die Unterlagen sind im Regelfall in elektronischer Form zu übermitteln, Unterlagen in Papierform werden nur noch auf Anforderung übersandt (§ 3 Abs. 2 Satz 3 NROG). Die Übermittlung kann z. B. per E-Mail, durch Versendung auf elektronischen Datenträgern oder durch eine Bereitstellung der Entwurfsunterlagen im Internet erfolgen.

Eine Einstellung der Entwurfsunterlagen im Internet ersetzt nur die Versendung der Entwurfsunterlagen selbst, nicht jedoch den Hinweis auf die Möglichkeit zur Stellungnahme. Mit dem Beteiligungsanschreiben ist den Beteiligten zugleich die Internetadresse mitzuteilen, unter der die Entwurfsunterlagen eingesehen und herunter geladen werden können.

2.3.2.1
Landesbehörden

Die Beteiligung der obersten Landesbehörden seitens des Regionalplanungsträgers hat über die obere Landesplanungsbehörde zu erfolgen, da dort deren Stellungnahmen gebündelt werden sollen. Neben der Bereitstellung der Verfahrensunterlagen in elektronischer Form soll die obere Landesplanungsbehörde fünf gedruckte Exemplare der Entwurfsunterlagen für das RROP oder seine Änderung erhalten, von denen zwei für die oberste Landesplanungsbehörde bestimmt sind.

Die obere Landesplanungsbehörde soll im Beteiligungsverfahren für die Aufstellung oder Änderung eines RROP eine Stellungnahme abgeben und darin als separaten Gliederungspunkt etwaige Stellungnahmen und Hinweise der obersten Landesbehörden in Bezug auf die von dort zu vertretenden öffentlichen Belange einbeziehen. Hierzu können z. B. Hinweise der obersten Landesplanungsbehörde zu in Aufstellung befindlichen LROP-Zielen oder Stellungnahmen anderer oberster Landesbehörden bezüglich dortiger Fachplanungen gehören. Soweit sich die Stellungnahme zum RROP-Entwurf auf bereits erkennbare Rechtsfehler bezieht, die einer Genehmigung entgegen stehen würden, soll die obere Landesplanungsbehörde dies ebenfalls in einem separaten Gliederungspunkt darstellen. Eine Durchschrift der Stellungnahme ist der obersten Landesplanungsbehörde zur Kenntnis zu geben.

Der Träger der Regionalplanung beteiligt ferner selbst unmittelbar die in ihren Belangen berührten nachgeordneten Behörden des Landes.

2.3.2.2
Bundesbehörden

Fehlt eine Beteiligung der berührten öffentlichen Stellen des Bundes und der im Auftrag des Bundes tätigen Stellen oder ist diese unvollständig, stellt dies nicht nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften dar, sondern kann nach § 5 ROG auch dazu führen, dass die im RROP-Entwurf vorgesehenen Ziele der Raumordnung später für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen des Bundes keine Bindungswirkung entfalten.

Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium wird vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt.

Die Beteiligung nachgeordneter Bundesstellen oder der Aufsicht des Bundes unterstehender öffentlicher Stellen mit Dienstsitz außerhalb Niedersachsens soll über das für Raumordnung zuständige Bundesministerium erfolgen. Beteiligt ein Regionalplanungsträger stattdessen berührte Bundesstellen unmittelbar, steht dies einer Genehmigung nicht als Rechtsfehler entgegen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,

• das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr,

• die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,

• der Deutsche Wetterdienst,

• das Bundesamt für Flugsicherung GmbH.

Die Bundesstellen mit Sitz in Niedersachsen einschließlich der Bundesauftragsverwaltung sind vom Träger der Regionalplanung unmittelbar zu beteiligen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Generaldirektionen Wasserstraßen und Schifffahrt,

• das Eisenbahn-Bundesamt,

• die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe,

• die NLStBV, soweit sie mit der Bundesstraßenverwaltung beauftragt ist.

2.3.2.3
Kommunen

Eine wichtige Stellung im Rahmen des Beteiligungsverfahrens kommt i. S. des Gegenstromprinzips gemäß § 1 Abs. 3 ROG den Gemeinden zu, die ihre Bauleitplanung den im RROP festgelegten Zielen der Raumordnung anzupassen haben. Kreisangehörige Gemeinden sind nach § 14 NKomVG alle Gemeinden, die nicht die Stellung einer kreisfreien Stadt haben. Auch die Gemeinden, die zur Verstärkung ihrer Verwaltungskraft gemäß § 97 NKomVG eine Samtgemeinde bilden, bleiben kreisangehörige Gemeinden. Sie haben daher grundsätzlich einen eigenständigen Beteiligungsanspruch, da durch die Planung Aufgaben des eigenen Wirkungskreises angesprochen werden können. Es sind daher im Beteiligungsverfahren sowohl die Samtgemeinden als auch über die Samtgemeinden deren Mitgliedsgemeinden zu beteiligen. Werden diese Stellen nicht beteiligt, stellt dies einen Verfahrensfehler dar.

Ebenso wichtig ist die Beteiligung benachbarter Träger der Regionalplanung (auch in den Nachbarländern) sowie der Landkreise und kreisfreien Städte, die nicht selbst Träger der Regionalplanung sind.

2.3.2.4
Weitere Beteiligte

Der Träger der Regionalplanung beteiligt ferner selbst unmittelbar

1. a)

   die in ihren Belangen berührten Behörden der Nachbarländer,

2. b)

   Personen des Privatrechts, für die - quasi wie bei öffentlichen Planungsträgern - eine Beachtenspflicht für die geplanten Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG begründet werden soll, wie beispielsweise Energieversorgungsunternehmen, die Deutsche Bahn AG, die Deutsche Post AG oder die Deutsche Telekom AG,

3. c)

   nach § 3 UmwRG anerkannte, landesweit tätige Naturschutzvereinigungen,

4. d)

   öffentlich-rechtlich Verpflichtete in gemeindefreien Gebieten,

5. e)

   sonstige Verbände und Vereinigungen, deren Stellungnahme aufgrund ihres Aufgabenbereichs für die Entwicklung des Planungsraumes von Bedeutung ist; sie sind keine öffentlichen Stellen, werden aber im Rahmen von § 3 Abs. 2 Satz 2 NROG wie öffentliche Stellen behandelt.

Zur Beteiligung der Nachbarstaaten siehe Nummer 2.3.5.

2.3.3
Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 9 Abs. 2 ROG, § 3 Abs. 3 NROG)

Der Träger der Regionalplanung hat eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen. Die Öffentlichkeit ist durch vorherige öffentliche Bekanntmachung über die Auslegung der Entwurfsunterlagen, die Bereitstellung im Internet und die bestehenden Äußerungsrechte und Fristen zu informieren, wobei Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher öffentlich bekannt zu machen sind. Die Einzelheiten der öffentlichen Bekanntmachung richten sich nach der Hauptsatzung des jeweiligen Regionalplanungsträgers.

Die Entwurfsunterlagen sind bei dem Träger der Regionalplanung durch öffentliche Auslegung für jedermann zugänglich zu machen. Ob bei großen Planungsräumen (insbesondere wenn die Regionalplanung durch einen Zweckverband wahrgenommen wird) zusätzlich eine Auslegung bei Kreis- oder Gemeindeverwaltungen sinnvoll erscheint oder in welchen Dienststellen eine Auslegung stattfinden soll, entscheidet allein der Planungsträger.

Der Planungsträger muss gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG eine angemessene Auslegungsdauer von mindestens einem Monat bestimmen, abhängig einerseits von Umfang und Inhalt des Plans sowie andererseits vom Interesse der Allgemeinheit an einem zügigen Abschluss des konkreten Planungsverfahrens. Für die Genehmigungsfähigkeit eines RROP ist maßgeblich, dass die Mindestdauer der Auslegung nicht unterschritten wird.

Die Äußerungsfrist beginnt mit dem ersten Tag der Auslegung. Um auch denjenigen Personen die effektive Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben, die erst am Ende der Auslegung Einsicht nehmen können, ist eine zwei Wochen über die Dauer der Auslegung hinausgehende Äußerungsfrist zu setzen.

Aus der Öffentlichkeit können Stellungnahmen schriftlich oder elektronisch abgegeben werden. Für eine elektronische Signatur besteht keine Notwendigkeit. Auch Stellungnahmen, die die Absenderin oder den Absender nicht zweifelsfrei erkennen lassen (z. B. mit unleserlicher Unterschrift) oder nur unvollständige Absenderangaben enthalten (z. B. bei Verwendung abstrakter Mailadressen oder Fehlen genauer Anschriften), sind zu berücksichtigen, soweit ein Raumbezug ersichtlich ist und sie abwägungserhebliche Belange betreffen. Darüber hinaus brauchen anonyme Stellungnahmen nicht berücksichtigt werden, auch wenn hierauf in der öffentlichen Bekanntmachung nicht hingewiesen wurde.

2.3.4
Verspätete Stellungnahmen (§ 9 Abs. 2 Satz 4 ROG, § 3 Abs. 2 Satz 5 NROG)

Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bleiben im weiteren Verfahren unberücksichtigt. Voraussetzung für den Ausschluss ist, dass gegenüber den beteiligten öffentlichen Stellen und in der Bekanntmachung für die Öffentlichkeitsbeteiligung eine klare Stellungnahmefrist gesetzt wurde und ordnungsgemäß auf den Ausschluss verfristeter Stellungnahmen hingewiesen wurde, von dem gemäß § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG lediglich Stellungnahmen ausgenommen sind, die auf besonderen privatrechtlichen Titeln (z. B. Eigentum, Pacht) beruhen. Die bundesgesetzliche Ausschlussfolge (formelle Präklusion) ist zwingend. Die davon ausgenommenen Stellungnahmen aufgrund besonderer privatrechtlicher Titel sind, auch wenn sie nach Ablauf der Äußerungsfrist eingegangen sind, nach den gleichen Regeln wie andere abwägungsrelevante Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.

Von der formellen Präklusion bleibt das materielle Gebot der ordnungsgemäßen Abwägung unberührt. Die Inhalte verspäteter Stellungnahmen dürfen daher auch dann nicht unberücksichtigt bleiben, wenn sie auf Umstände hinweisen, die dem Planungsträger bereits bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder soweit sie für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung sind. Von Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans sind alle öffentlichen und privaten Belange, die nach § 7 Abs. 2 ROG zwingend in die Abwägung einfließen müssen und ohne deren Berücksichtigung der Raumordnungsplan an einem Abwägungsfehler leiden würde.

2.3.5
Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung (§ 9 Abs. 4 ROG)

Nach § 9 Abs. 4 ROG gibt es zwei Fallkonstellationen, die eine Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung erfordern.

Wird die Durchführung eines Plans gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 ROG voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates haben, die keine erheblichen Umweltauswirkungen sind, ist dieser gemäß den Vorgaben in § 9 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 ROG zu beteiligen (Unterrichtung des anderen Staates, Übermittlung des Planentwurfs, Einräumen einer Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer festzusetzenden, angemessenen Frist). Für die Zusammenarbeit mit den Niederlanden ist ferner das "Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Königreichs der Niederlande über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung" vom 30. 3. 1976 zu beachten (Bek. vom 17. 1. 1977, BGBl. II S. 35). Das Abkommen beinhaltet eine Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission, deren Aufgabe es insbesondere ist, darauf hinzuwirken, raumbedeutsame Einzelplanungen und -maßnahmen aller Art sowie Raumordnungsprogramme und -pläne der verschiedenen Stufen, vornehmlich in Grenznähe, aufeinander abzustimmen.

§ 9 Abs. 4 Satz 4 ROG enthält eine Spezialregelung für den Fall grenzüberschreitender erheblicher Umweltauswirkungen. Bei der Aufstellung und Änderung von RROP im Grenzbereich der Niederlande erfolgt die Beteiligung der Niederlande nach den Verfahrensschritten gemäß dem UVPG. Die Niederlande werden vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt. Die grenzüberschreitende Behördenbeteiligung erfolgt gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 60 UVPG, der seinerseits auf die §§ 54, 55, 42 und 19 UVPG zur grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung in Zulassungsverfahren verweist. Für die Beteiligung der Öffentlichkeit gelten gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 61 UVPG die §§ 56 und §§ 18 bis 22 UVPG entsprechend.

Entsprechend § 54 Abs. 1 und 2 UVPG ist der Nachbarstaat über Planungen zu benachrichtigen, wenn der Regionalplanungsträger dies wegen zur erwartender Auswirkungen der Planungen für erforderlich hält oder wenn der Nachbarstaat darum ersucht.

Ebenso wie nationale Behörden haben auch die zuständigen ausländischen Stellen sowie die ausländische Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme (§§ 55, 56 UVPG). Nach Maßgabe des § 55 Abs. 2 UVPG ist für die grenzüberschreitende Beteiligung eine Übersetzung des Inhalts der Bekanntmachung nach § 42 i. V. m. § 19 Abs. 1 UVPG, der nichttechnischen Zusammenfassung des Umweltberichts sowie derjenigen Teile des Umweltberichts, die zur Einschätzung und Bewertung der grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen erforderlich sind, zur Verfügung zu stellen.

Für den genauen Ablauf der grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung bei der strategischen Umweltprüfung von Raumordnungsplänen sind die im Rahmen einer deutsch-niederländischen Verwaltungsvereinbarung abgestimmten Beteiligungsvorgaben zur Durchführung grenzüberschreitender strategischer Umweltverträglichkeitsprüfungen heranzuziehen. Es handelt sich um die Vorgaben der ,Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie grenzüberschreitender Strategischer Umweltprüfungen im deutsch-niederländischen Grenzbereich zwischen dem Ministerium für Infrastruktur und Umwelt der Niederlande und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik Deutschland‘ von 2013, das am 28. 5. 2013 vom MU mit unterzeichnet wurde, um auch landesrechtlich geregelte Vorhaben einzubeziehen. Soweit das 2017 geänderte UVPG weitergehende Anforderungen enthält, die die Gemeinsame Erklärung nach Satz 2 noch nicht berücksichtigt, sind die Abläufe nach dem UVPG einzuhalten.

Die Anlaufstelle in Niedersachsen (Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems, Theodor-Tantzen- Platz 8, 26122 Oldenburg) gibt Informationen über die in den Niederlanden zuständige Anlaufstelle, die die zu beteiligenden niederländischen Stellen auf Basis der jeweils geltenden Verwaltungsvereinbarung benennen kann.

2.3.6
Mündliche Erörterung (§ 3 Abs. 4 NROG)

Durch die gesetzliche Einschränkung der Erörterung auf Anregungen und Bedenken, "soweit sie sich auf wesentliche Inhalte der Planung beziehen" soll sichergestellt werden, dass eine Beteiligte oder ein Beteiligter im Einzelfall keinen Anspruch auf Erörterung jedes - auch nur geringfügigen - Vorbringens hat. Eine Erörterung der vorgetragenen Anregungen und Bedenken ist zwingend nur mit den in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a, b und d und Nr. 3 NROG genannten Beteiligten durchzuführen. Der Regionalplanungsträger kann auch weitere Beteiligte und die Öffentlichkeit in die Erörterung einbeziehen.

Art und Weise der Einladung und Durchführung liegen im Ermessen des Regionalplanungsträgers, auch inwieweit er sich an allgemeinen Verfahrensregelungen, z. B. für mündliche Verhandlungen in Verwaltungsverfahren nach § 68 VwVfG, orientiert. Die Ergebnisse der Erörterung nach § 3 Abs. 4 NROG sind Bestandteil einer ordnungsgemäßen Abwägung. Sie müssen soweit dokumentiert sein, dass eine Überprüfung des Abwägungsvorgangs im Rahmen der Genehmigung gewährleistet ist.

2.3.7
Beteiligung bei Änderung des RROP-Entwurfs während des Verfahrens (§ 9 Abs. 3 ROG)

Wird der Entwurf des RROP während des Aufstellungsverfahrens geändert, so ist grundsätzlich eine erneute Beteiligung der öffentlichen Stellen, Verbände, Öffentlichkeit sowie ggf. Nachbarstaaten zu dem geänderten Entwurf durchzuführen. Dies gilt auch dann, wenn die Änderung des Planentwurfs aufgrund von zwingenden fachrechtlichen Vorgaben erfolgt und daher kein Abwägungsspielraum gegeben ist. Eine erneute Beteiligung ist ferner dann erforderlich, wenn die Aufstellung eines RROP nach Durchführung der Beteiligung für längere Zeit unterbrochen wird und sich in dieser Zeit Planungsgrundlagen und -umstände ändern.

Werden durch die Änderung des Planentwurfs Grundzüge der Planung berührt, ist der Beteiligungskreis ebenso weit zu fassen, wie bei erstmaliger Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung.

Nur wenn keine Grundzüge der Planung berührt werden, kann die erneute Beteiligung gemäß § 9 Abs. 3 Satz 3 ROG auf den von der Änderung betroffenen Beteiligtenkreis beschränkt werden. In Betracht kommt z. B. eine Beschränkung auf die unmittelbar berührten Gemeinden und Fachbehörden sowie auf Personen, die Rechte oder Betroffenheiten hinsichtlich der räumlich betroffenen Flächen geltend machen können. Zu Letzterem sind die Bekanntmachung und öffentliche Auslegung zu wiederholen, jedoch kann im Bekanntmachungstext die Einschränkung aufgenommen werden, dass sich nur die von der Änderung Betroffenen hierzu äußern dürfen. Stellungnahmen von anderen Personen müssen in der Abwägung nicht berücksichtigt werden.

Der Planungsträger kann ferner eine sachlich oder räumlich auf die geänderten Teile beschränkte Stellungnahmemöglichkeit vorsehen, auch wenn der Planentwurf insgesamt in der geänderten Fassung versandt, im Internet bereitgestellt und ausgelegt wird. Dies erfordert jedoch eine ausreichende Kenntlichmachung der geänderten Teile. Ein Regionalplanungsträger darf nur dann ausschließlich die geänderten Teile in das erneute Beteiligungsverfahren geben, wenn diese auch ohne den übrigen RROP-Entwurf verständlich sind und die Funktion des Beteiligungsverfahrens für die beteiligten Stellen und die Öffentlichkeit ordnungsgemäß erfüllt werden kann. Erfordern Änderungen des RROP-Entwurfs Folgeänderungen im Umweltbericht, müssen auch diese Gegenstand des erneuten Beteiligungsverfahrens sein.

Beschränkt der Planungsträger die Stellungnahmemöglichkeit auf die sachlich oder räumlich geänderten Teile und werden Stellungnahmen zu anderen, nicht geänderten Teilen des Planentwurfs abgegeben, greift insofern die Präklusionswirkung des § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG aus dem vorherigen Beteiligungsverfahren; der Planungsträger darf solche verspäteten Stellungnahmen in der Abwägung nicht berücksichtigen.

Zur Verfahrensbeschleunigung ist es zulässig, bei der erneuten Beteiligung Auslegungsdauer sowie Äußerungsfrist angemessen zu verkürzen. Auch im Fall einer Verkürzung sind angemessene Fristen einzuhalten; die Angemessenheit richtet sich nach dem jeweiligen Einzelfall und ist abhängig von Art und Umfang der Änderung. Im Übrigen gelten die Bekanntmachungs- und Auslegungsvorschriften nach § 9 Abs. 2 ROG und § 3 Abs. 2 und 3 NROG entsprechend.

Führt eine Änderung oder Ergänzung eines Planentwurfs zu keiner erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen, insbesondere weil

1. a)

   sie auf ausdrücklichem Vorschlag Betroffener bzw. der Berücksichtigung von Stellungnahmen beruht und keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Belange hat,

2. b)

   sie nur eine Klarstellung von im ausgelegten Entwurf bereits enthaltenen Festlegungen bedeutet (z. B. Ergänzung um Definition verwendeter Begriffe, rein redaktionelle Ergänzungen und Berichtigungen zur besseren Verständlichkeit, Bereinigung offensichtlicher Schreibfehler, Austausch fehlerhafter Signaturen oder falsch gewählter Planzeichen in der Zeichnerischen Darstellung),

3. c)

   nur rein nachrichtliche Darstellungen ergänzt werden, oder

4. d)

   allein die Begründung von Festlegungen vervollständigt wird, ohne die geplante Regelung als solche zu verändern und ohne eine grundlegende Änderung der Abwägungsbasis vorzunehmen,

ist ein erneutes Beteiligungsverfahren nicht erforderlich.

Gehen im Rahmen der erneuten Beteiligung Stellungnahmen zu wesentlichen Inhalten der geänderten Planung ein, gelten hierfür die Regelungen in § 3 Abs. 4 NROG zur mündlichen Erörterung.

2.3.8
Vereinfachung des Beteiligungsverfahrens bei geringfügiger RROP-Änderung (§ 6 Abs. 2 NROG)

Sind durch eine geringfügige Änderung des RROP weder erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, noch die Grundzüge der Planung berührt, ermöglicht § 6 Abs. 2 NROG abweichend vom ROG den Verzicht auf allgemeine Planungsabsichten und ein eingeschränktes Beteiligungsverfahren.

In vielen Fällen wird davon auszugehen sein, dass bei nicht erheblichen Umweltauswirkungen einer Planänderung auch keine Grundzüge der Planung berührt sind und deshalb sowohl die Umweltprüfung als auch eine Beteiligung der Öffentlichkeit und der Verbände nach § 6 Abs. 2 NROG entbehrlich sind.

Sind bei Planänderungen zwar keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten, die Grundzüge der Planung aber dennoch berührt, könnte zwar die Umweltprüfung entfallen, ein Verzicht auf die Beteiligung von Öffentlichkeit sowie Verbänden und Vereinigungen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NROG ist jedoch nicht möglich.

2.4
(Kommunale) Beschlussfassung

Das RROP ist als Satzung zu beschließen (§ 5 Abs. 5 NROG). Die Beschlussfassung über das RROP durch die Vertretungskörperschaft richtet sich nach den kommunalrechtlichen Vorschriften (insbesondere NKomVG und Hauptsatzung des Regionalplanungsträgers). Die obere Landesplanungsbehörde hat auch die Einhaltung dieser Vorschriften zu prüfen.

Zu überprüfen sind sowohl die Einhaltung gesetzlicher Formerfordernisse, als auch die Einhaltung der gemäß § 5 Abs. 8 NROG auf Verordnungsebene normierten Formerfordernisse.

3.1
Kennzeichnungspflicht von Zielen und Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 ROG)

Nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG besteht eine Kennzeichnungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Die Einhaltung dieser Formvorgaben ist Genehmigungserfordernis.

Ziffer 01 Satz 3 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen bestimmt, dass Ziele durch Fettdruck zu kennzeichnen sind. Die Kennzeichnungspflicht für Ziele ist eine reine Formvorschrift im Interesse einer einfacheren Rechtsanwendung und Erkennbarkeit von Zielen.

Nur räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare, abschließend abgewogene textliche Festlegungen i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind durch Fettdruck zu kennzeichnen. Werden andere Festlegungen durch Fettdruck gekennzeichnet, ist dies von der oberen Landesplanungsbehörde zu rügen. Allein die Bezeichnung als "Ziel" sowie der Fettdruck führen nicht dazu, dass eine planerische Festlegung ein Ziel der Raumordnung wird. Entscheidend sind Inhalt, Zweck und Konkretisierungsgrad der jeweiligen Planaussage. Die oberen Landesplanungsbehörden haben die Träger der Regionalplanung frühzeitig darauf hinzuweisen, die bindende Wirkung von Zielen der Raumordnung und die Abwägbarkeit von Grundsätzen der Raumordnung daher sprachlich eindeutig abzufassen.

Die Kennzeichnungspflicht in Fettdruck umfasst sowohl Ziele der Regionalplanung, als auch wortgleich aus dem LROP übernommene Ziele. In der Begründung oder an anderer geeigneter Stelle im Regionalplan muss eindeutig darauf hingewiesen werden, ob es sich um ein eigenes, mit dem LROP wortgleiches regionalplanerisches Ziel (siehe Nummer 4.1.1) oder lediglich einen Hinweis (nachrichtliche Übernahme) auf das LROP handelt, weil hieran Rechtsfolgen etwa bezüglich der Zuständigkeit für Zielabweichungsverfahren oder Untersagungsverfahren geknüpft sind.

Zur Kennzeichnung von Grundsätzen der Raumordnung enthält Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen keine Formvorgabe. Es bleibt daher dem Regionalplanungsträger vorbehalten, in welcher Form er solche Grundsätze so kennzeichnet, dass sie sich von sonstigen Aussagen ohne Rechtscharakter eines Grundsatzes der Raumordnung (wie z. B. nachrichtlichen Darstellungen oder informellen Aussagen an Adressaten, die nicht den Bindungswirkungen nach § 4 ROG unterliegen) abheben.

In der Zeichnerischen Darstellung ist in der Legende kenntlich zu machen, bei welchen Festlegungen es sich um Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung oder nachrichtliche Darstellungen handelt.

3.2
Aufbau und Gliederung des RROP (Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Der Aufbau der RROP hat in den Grundzügen der Gliederungsstruktur des LROP zu entsprechen; Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen ist verbindliche verordnungsrechtliche Vorgabe. Dies bedeutet zumindest eine Entsprechung bei der Bezifferung und Benennung der Hauptkapitel und der zweiten Gliederungsebene (Abschnitt 1.1 etc.). Auf diesen genehmigungsrelevanten Umstand hat die obere Landesplanungsbehörde im Rahmen von Beratungen und Stellungnahmen frühzeitig hinzuweisen. Es ist zulässig, sowohl zusätzliche Unterkapitel oder Abschnitte in das RROP aufzunehmen, als auch LROP-Kapitel, die auf den Planungsraum nicht zutreffen, nicht aufzunehmen.

3.3
Verwendung standardisierter Planzeichen (Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Soweit im RROP verwendete Planzeichen nicht dem Planzeichenkatalog nach Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen entsprechen, sind sie nur genehmigungsfähig, wenn sie entweder zuvor gemäß den verbindlichen verordnungsrechtlichen Vorgaben von Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen mit der obersten Landesplanungsbehörde abgestimmt wurden oder der Träger der Regionalplanung dargelegt hat, warum im Einzelfall eine Abstimmung mit der obersten Landesplanungsbehörde nicht möglich war.

3.4
Kartengrundlage und Maßstab (Ziffer 02 Satz 1 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen)

Die Festlegungen in der zeichnerischen Darstellung eines RROP-Entwurfs müssen im Maßstab 1 : 50 000 dargestellt werden. Im Fall einer elektronischen Darstellung ist die Möglichkeit zur Vergrößerung oder Verkleinerung der Anzeige nicht zu beanstanden, solange der Maßstab dabei nicht verändert wird bzw. ein eindeutiger Hinweis erfolgt, in welchem Maßstab die Originalkarte erstellt wurde und dass allein die Darstellung in diesem Maßstab Grundlage der Beteiligung ist.

3.5
Begründung des RROP (§ 7 Abs. 5 ROG)

Die obere Landesplanungsbehörde hat die Vollständigkeit der Begründung zu prüfen. Eine formell ordnungsgemäße Begründung erfordert zu jeder einzelnen Festlegung mit Regelungscharakter (Ziel - einschließlich Inhalt und Reichweite etwaiger Zielausnahmen nach § 6 Abs. 1 ROG - oder Grundsatz) eine eigene Erläuterung. Die Zuordnung muss erkennbar sein, d. h. die Begründung muss angeben, auf welches Kapitel, welche Ziffer und erforderlichenfalls auf welchen Satz in der beschreibenden Darstellung oder welche zeichnerischen Festlegungen sie sich bezieht und ungegliederte Fließtexte ohne erkennbare normative Zuordnung sind zu vermeiden. Die inhaltliche Qualität der Begründung ist kein Kriterium der formellen Rechtmäßigkeit, sondern wird erst im Rahmen der Überprüfung der Abwägung auf Abwägungsfehler relevant (siehe Nummer 5). Eine vollständige Begründung dient aber der Rechtssicherheit des RROP, da in erster Linie anhand der Begründung die Überprüfung einer ordnungsgemäßen Abwägung vorgenommen wird.

Von der Überprüfung einer eventuellen Rechtswidrigkeit im Genehmigungsverfahren bleibt die Frage der späteren Rechtswirksamkeit des RROP nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 ROG (wonach die Unvollständigkeit der Begründung für die Rechtswirksamkeit unbeachtlich ist) unberührt.

Die Begründung soll sich auf die für die Festlegungen maßgeblichen Aussagen beziehen und eine Dokumentation der Ergebnisse der Abwägung zwischen den konkurrierenden Nutzungsansprüchen enthalten. Je nach Ausgestaltung der planerischen Festlegung muss aus der Begründung - insbesondere zur Abgrenzung gegenüber der örtlichen Planungsebene - ersichtlich sein, dass es sich um eine raumordnerische Aufgabe handelt, die im überörtlichen Interesse liegt, und dass ein regionalplanerischer Steuerungsbedarf besteht. Ferner muss sich daraus ergeben, welches die Intention des Plangebers ist, welche fachlichen Erwägungen zu der Festlegung geführt haben und wie etwaige entgegenstehende Belange dabei gewürdigt wurden. Dem Planungsträger steht es frei, erklärende Texte, statistische Grundlagen, Beikarten und sonstiges Material der Begründung als Anlage beizufügen. Verweise in der Begründung auf nicht beigefügte Unterlagen können ausnahmsweise zulässig sein, wenn diese für jedermann zugänglich sind und eine amtliche Fundstelle angegeben ist.

Der Regionalplanungsträger entscheidet, inwieweit er schon in der Begründung einzelner Festlegungen erläutert, wie Aussagen zu den Umweltauswirkungen im Rahmen der Abwägung berücksichtigt wurden oder ob er den Einbezug von Umweltauswirkungen in der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 3 ROG dokumentiert (siehe Nummer 5.4).

Die Begründung kann planerische Regelungen nicht ersetzen, erweitern oder einschränken, sondern nur erläutern. Wesentliche Beurteilungskriterien, Begriffsbestimmungen sowie Ausnahmen sind als notwendige Bestandteile der raumordnerischen Festlegungen daher textlich oder zeichnerisch im RROP zu regeln. Sie lediglich in der Begründung anzusprechen, reicht nicht aus.

Werden Festlegungen aus anderen Plänen oder Ergebnisse von Raumordnungsverfahren nicht nur deklaratorisch übernommen, sondern als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung festgelegt, darf nicht pauschal auf die Erwägungen des anderen Plangebers oder auf das Raumordnungsverfahren verwiesen werden. Die Begründung hat vielmehr selbst darzulegen, welche eigenen Erwägungen zu der Festlegung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung geführt haben.

Bei Verfahren zur Änderung eines RROP darf sich die Begründung nur auf solche Festlegungen beziehen, die Gegenstand des Änderungsverfahrens sind. Werden im Zuge einer Änderung des RROP bestehende Festlegungen aufgehoben, ist auch dies zu begründen. Wird ein RROP-Abschnitt neu gefasst und werden in diesem Rahmen einzelne Festlegungen auf Basis einer regionalplanerischen Abwägung erneut wortgleich wie im bisherigen RROP festgelegt, sind diese als Gegenstand des Verfahrens ebenfalls neu zu begründen.

Darüber hinaus kann zu einem in Kraft getretenen RROP die Begründung weder im Nachhinein verändert werden, noch kann sie isoliert Gegenstand eines Änderungsverfahrens sein, denn die Begründung ist nicht selbständiger Verfahrensgegenstand, sondern nur unselbständiger, begleitender Teil der textlichen oder zeichnerischen Regelungen des Raumordnungsplans.

Die notwendigen Kerninhalte von Raumordnungsplänen sind Festlegungen zur Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur. Die in § 13 Abs. 5 ROG genannten Kerninhalte und Beispiele sind nicht abschließend, RROP können zusätzliche Inhalte aufnehmen. Ihre Festlegung in einem RROP erfolgt als Grundsätze der Raumordnung oder als Ziele der Raumordnung. Sowohl Grundsätze als auch Ziele der Raumordnung können textlich und/oder zeichnerisch dargestellt werden. Grundsätze und Ziele der Raumordnung unterscheiden sich wesentlich in ihrer Bindungswirkung. Bei der Genehmigung der RROP ist zu prüfen, ob das RROP eindeutig erkennen lässt, ob es sich bei einer Festlegung um einen Grundsatz oder ein Ziel der Raumordnung handelt; besondere Bedeutung hat dies bei der Übernahme von Aussagen aus raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen anderer Stellen in das RROP (näher dazu Nummern 4.1.1 und 4.1.2).

4.1
Inhalte von RROP

4.1.1
Übernahme und Konkretisierung der Ziele des LROP, Entwicklungs- und Anpassungsgebot (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 3 NROG)

Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG sind die RROP aus dem LROP zu entwickeln. Diese Regelung wird durch § 5 Abs. 3 NROG dahingehend ergänzt, dass im RROP diejenigen Ziele der Raumordnung festzulegen sind, die durch das LROP dem RROP vorbehalten sind.

Im LROP festgelegte Ziele sind einer erneuten Abwägung auf Ebene der Regionalplanung entzogen. Sie können vom Regionalplanungsträger räumlich und sachlich bedarfsgerecht konkretisiert werden. Art und Umfang der näheren Festlegung hängen dabei von der jeweiligen fachlichen Zielaussage ab. Die nähere Konkretisierung bezieht sich sowohl auf textlich als auch zeichnerisch normierte Ziele. Die nähere Festlegung im RROP darf den Zielsetzungen des LROP nicht widersprechen.

Bei der Konkretisierung von im LROP festgelegten Vorranggebieten besteht aufgrund der bindenden Kopplung von räumlichen und sachlichen Vorgaben ein vergleichsweise geringer Ausgestaltungsspielraum, der lediglich auf den unterschiedlichen Maßstabsebenen von LROP und RROP oder auf im LROP enthaltenen Ausnahmeregelungen basiert.

Die nähere Festlegung zeichnerisch festgelegter Ziele umfasst sowohl die räumliche Entflechtung, als auch die räumliche Konkretisierung.

Die räumliche Entflechtung betrifft sich gegenseitig ausschließende Raumansprüche, die im LROP maßstabsbedingt oder aufgrund der Art des Planzeichens überlagernd dargestellt erscheinen (z. B. sich im Abgrenzungsbereich überlagernde flächenhafte Vorranggebiete oder die Überlagerung von flächenhaften Vorranggebieten mit linienhaften Vorranggebieten für Verkehrswege oder Leitungstrassen). Bei kleinräumiger Betrachtung überlagern sich diese Gebiete nicht, sodass eine Entflechtung möglich ist.

Die räumliche Konkretisierung betrifft die in der zeichnerischen Darstellung des LROP generalisiert vorgenommenen Festlegungen, wie z. B. eine konkretere Linienführung eines Verkehrsweges oder die räumlich genauere Abgrenzung eines Vorranggebietes. Bei der näheren Festlegung sowie bei ergänzenden Festlegungen muss der rahmensetzende, überörtliche Charakter raumordnerischer Aussagen gewahrt bleiben.

Die nähere Festlegung zeichnerisch festgelegter Ziele ist als Ergebnis einer planerischen Abwägung in der Begründung des RROP, beispielsweise im Kontext mit den korrespondierenden textlichen Regelungen, zu dokumentieren.

Der Träger der Regionalplanung kann auch rein textliche Ziele aus dem LROP wortgleich im RROP als eigene Ziele festlegen und sie mit weiterführenden regionalen Zielen und Grundsätzen konkretisieren. Der planerische Abwägungsspielraum beschränkt sich auf zusätzliche Erwägungen und bezieht sich in erster Linie auf die Bewertung des Mehrwertes, den eine zusätzliche wortgleiche Normierung auf Regionalplanungsebene hätte. Eine Festlegung als Ziel der Regionalplanung ohne eigene Abwägung wäre fehlerhaft.

Ziele und Grundsätze des LROP können alternativ wortgleich rein nachrichtlich ("inhaltlich ungeprüft") in ein RROP übernommen werden. Sie haben dann allein Hinweisfunktion ohne die Bindungswirkungen eines Ziels oder Grundsatzes der Regionalplanung. Nachrichtlich übernommene Ziele und Grundsätze des LROP unterliegen den Kennzeichnungspflichten nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG und Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen und müssen zudem im RROP als nachrichtliche Übernahme erkennbar sein. Die rein nachrichtliche Übernahme von LROP-Festlegungen ist in aller Regel nur bei textlichen Zielen möglich, nicht aber bei zeichnerischen Zielen. Die Darstellung von zeichnerisch festgelegten LROP-Zielen in der RROP-Karte erfordert immer einen Maßstabswechsel von 1 : 500 000 zu 1 : 50 000. Mit diesem Maßstabswechsel ist zwangsläufig eine räumliche Konkretisierung und Befassung mit räumlichen Entflechtungen verbunden.

Soweit das LROP Regelungsaufträge nach § 4 Abs. 1 NROG für den regionalen Planungsraum enthält, ist deren vollständige Umsetzung durch den Träger der Regionalplanung Voraussetzung für die Genehmigung der Aufstellung oder Änderung des RROP. Ist ein Regelungsauftrag im LROP als Soll-Vorschrift ausgestaltet und sind die Träger der Regionalplanung Adressaten dieser Vorschrift, aber eine Umsetzung wird im RROP ausnahmsweise nicht vorgesehen, müssen die Gründe hierfür im Rahmen der Begründung des RROP oder begleitender Unterlagen für das RROP-Genehmigungsverfahren nachvollziehbar dargelegt werden. Gleiches gilt, wenn die LROP-Vorgabe an bestimmte Tatbestandsmerkmale gebunden ist und diese in einem Regionalplanungsraum nicht zutreffen; ist dies offenkundig, kann die Begründung entfallen. Sind Festlegungen nach § 4 Abs. 1 NROG im LROP als Kann-Vorschrift ausgestaltet, besteht keine Umsetzungspflicht, sondern eine Umsetzung liegt allein im Ermessen der Regionalplanungsträger.

Im Übrigen wird auf Nummer 1.2.2 verwiesen, wonach Defizite bei der Anpassung eines RROP an das LROP nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG einer Genehmigung grundsätzlich entgegenstehen.

4.1.2
Übernahme von Aussagen aus anderen raumbedeutsamen Plänen und aus anderen Verfahren (§ 7 Abs. 4 ROG)

Über § 7 Abs. 4 ROG haben die Träger der Regionalplanung den Auftrag, erforderlichenfalls Aussagen aus raumbedeutsamen Plänen und anderen Verfahren in Raumordnungspläne zu integrieren. Bedeutsame Festlegungen sind beispielsweise

1. a)

   Regelungen in Fachplänen nach Verkehrs-, Wasser- oder Immissionsschutzrecht,

2. b)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege z. B. in Landschaftsprogrammen, Landschaftsrahmenplänen und Landschaftsplänen aufgrund der Vorschriften des BNatSchG,

3. c)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der forstlichen Rahmenpläne auf Grund der Vorschriften des Bundeswaldgesetzes,

4. d)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der Abfallwirtschaftsplanung nach den Vorschriften des KrWG,

5. e)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der Vorplanung nach den Vorschriften des GAK-Gesetzes,

6. f)

   Darstellungen aus Flächennutzungsplänen.

Bedeutsam sind weiterhin die Ergebnisse aus Raumordnungsverfahren oder anderen Verfahren.

Der Träger der Regionalplanung kann unter Berücksichtigung von Ziffer 03 der Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen entscheiden, ob und wie fachplanerische Aussagen oder Verfahrensergebnisse in seinen Raumordnungsplan aufgenommen werden. Eine planerische Auseinandersetzung mit der "Soll"-Vorgabe des ROG ist erforderlich und in der Begründung zu dokumentieren (siehe Nummer 3.5).

Ergebnisse aus anderen Fachplanungen, aus Raumordnungsverfahren oder anderen Verfahren können in die RROP übernommen werden, indem sie als Ziele oder Grundsätze der Regionalplanung festgelegt werden (§ 7 Abs. 4 ROG). Nur durch diese (zusätzliche) Festlegung als Ziele oder als Grundsätze der Raumordnung erhalten fachliche Aussagen eine zusätzliche raumordnerische Bindungswirkung. Eine solche Übernahme fachlicher Festlegungen erfordert eine inhaltliche Befassung und Abwägung des Trägers der Regionalplanung mit den anderen bei Aufstellung des Raumordnungsplans zu berücksichtigenden Belangen, Planungen und Maßnahmen. Die planerische Abwägung umschließt dabei insbesondere die Frage, ob und aus welchen Gründen eine Aussage aus einem anderen Plan mit der ggf. weiterreichenden Bindungswirkung eines Ziels der Raumordnung ausgestattet werden soll. Dies ist bei der Genehmigung zu prüfen.

Wird eine Festlegung als Ziel der Raumordnung deklariert, obgleich sie lediglich ungeprüft aus einem anderen Plan übernommen wurde (z. B. reine Übernahme von Windenergieflächen aus der Bauleitplanung ohne eigenen regionalen Kriterienkatalog/Windenergiekonzept), leidet sie unter beachtlichen Abwägungsmängeln, die zur Unwirksamkeit dieses Teils des Raumordnungsplans führen. Eine "Umdeutung" eines fehlerhaften Ziels in einen Grundsatz oder in ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung ist nicht zulässig.

Die ungeprüfte Übernahme von Inhalten eines anderen Plans sowie von Ergebnissen eines Raumordnungsverfahrens oder eines anderen Verfahrens muss daher eindeutig als rein nachrichtliche Übernahme erkennbar sein. Solche Aussagen haben jedoch allein Hinweisfunktion ohne die Bindungswirkungen eines Ziels oder Grundsatzes der Regionalplanung nach § 4 ROG.

4.1.3
Weitere regionalplanerische Festlegungen, Festlegungen aus Regionalen Entwicklungskonzepten, Leitbildaussagen

Sofern sie dem LROP nicht widersprechen, können darüber hinaus weitere Ziele und Grundsätze im RROP festgelegt werden (einschließlich Kategorien von Vorrang- und Vorbehalts-gebieten, die nicht im LROP genannt sind).

Inhalte regionaler Entwicklungskonzepte, die nach § 14 ROG auf freiwilliger Basis (formlos) aufgestellt wurden, können durch Integration in ein RROP Rechtswirksamkeit erlangen. Dazu müssen die entsprechenden Festlegungen Bestandteil des Entwurfs des RROP werden und ordnungsgemäß das Verfahren zur Aufstellung des RROP einschließlich Umweltprüfung durchlaufen. Soweit die Entwicklungsvorstellungen als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung mit Bindungswirkung nach § 4 ROG festgelegt werden sollen, müssen sie den hierfür geltenden Anforderungen entsprechen (siehe Nummer 4.3) und unterliegen dabei einer erneuten Abwägung. Die alleinige Erwähnung eines Regionalen Entwicklungskonzeptes in der RROP-Begründung reicht nicht aus, um ihm die Bindungswirkungen von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung zu verleihen.

Gleiches gilt für Regionale Einzelhandelskonzepte, die Verbindlichkeit i. S. des Abschnitts 2.3 LROP haben sollen.

Werden in der o. a. Weise Bestandteile solcher Konzepte für grenzüberschreitende Räume zu anderen Bundesländern oder den Niederlanden in ein RROP integriert, können sich die entsprechenden Festlegungen nur auf den niedersächsischen Regionalplanungsbereich beziehen und nur in Niedersachsen Bindungswirkung entfalten.

Dem RROP können leitbildartige Aussagen zur räumlichen und strukturellen regionalen Entwicklung vorangestellt oder in anderer geeigneter Weise beigefügt werden. Diese haben keine Verbindlichkeit i. S. des ROG.

4.2
Grenzen regionalplanerischer Festlegungen

Die oberen Landesplanungsbehörden haben zu prüfen, ob (geplante) Festlegungen in RROP nicht über die raumordnerische Regelungskompetenz hinausgehen. Derartige Festlegungen in RROP sind nicht genehmigungsfähig.

RROP können über das Fachrecht hinausgehende Anforderungen (z. B. zugunsten des Wohnumfeldschutzes) normieren, dürfen aber Fachrecht nicht ersetzen, sondern sind auf den Regelungsauftrag der Raumordnung gemäß § 1 ROG beschränkt. Damit dürfen raumordnerische Festlegungen im RROP auch andere Regelungen treffen als bundesgesetzliches Fachrecht, dürfen jedoch nicht gegen gesetzliche Regelungen verstoßen und nicht im Widerspruch zu höherrangigem Raumordnungsrecht (insbesondere Vorgaben des LROP) stehen.

RROP können Festlegungen treffen, damit fachplanerische Vorhaben nicht später durch anderweitig eingetretene Entwicklungen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden (Vorsorgeauftrag der Raumordnung). Durch eine Vorsorgefestlegung kann ein Fachplanungsträger oder Vorhabenträger nicht gebunden werden, die raumbedeutsame Planung oder Maßnahme auch tatsächlich zu realisieren. Ob eine Realisierung durch raumordnerischen Vertrag abgesichert werden kann oder soll, hat keine Auswirkung auf die Genehmigungsfähigkeit des RROP.

Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NROG dürfen regionale Grundsätze und Ziele für den Planungsraum den rahmensetzenden Charakter der Raumordnung nicht verletzen und müssen mit den Grundsätzen des § 2 ROG und § 2 NROG sowie den Grundsätzen und Zielen des LROP in Einklang stehen. Regionale Grundsätze und Ziele müssen in ihren Auswirkungen regional begrenzt sein und dürfen keine Regelungsinhalte haben, die auf Landes- oder Bundesebene zu regeln wären.

Regionale Ziele und Grundsätze dürfen nicht unzulässig in die kommunale Planungshoheit, insbesondere in die Bauleitplanung, eingreifen. Sie dürfen keine Regelungen über die Nutzung von Flächen i. S. der Bauleitplanung enthalten, die als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (ohne überörtlichen, regionalen Bezug) ebenso wirksam auf Ebene der Bauleitplanung getroffen werden können. Kleinteilige Festlegungen (z. B. in Bezug auf kleinflächige Boden- oder Naturdenkmale, einzelne Landschaftsbestandteile o. ä.) müssen durch überörtliche Bedeutung gerechtfertigt sein (z. B. Festlegungen, die der großräumigen ökologischen Vernetzung oder anderen überörtlichen Fachbelangen dienen).

§ 4 Abs. 1 NROG beinhaltet eine Ermächtigungsgrundlage, um im LROP ausdrückliche Regelungsaufträge in Bezug auf Festlegungen in RROP zu treffen. Eine vergleichbare Ermächtigungsgrundlage, die RROP erlaubt, ausdrückliche Regelungsaufträge an die Bauleitplanung zu richten, besteht hingegen nicht.

Detaillierte Bestimmungen zur technischen Gestaltung, Bauausführung oder zum sicheren Betrieb von Infrastruktureinrichtungen oder baulichen Anlagen obliegen ebenfalls nicht der Regionalplanung, sondern sind den maßgeblichen Zulassungsverfahren für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen vorbehalten. Nicht durch den im ROG formulierten Auftrag der Regionalplanung gedeckt sind ferner Regelungen ohne Raumbezug, sowie zur Wirtschaftlichkeit oder Auslastung von Infrastruktureinrichtungen (z. B. Takte im ÖPNV, Schülerzahlen je Klasse etc.).

Zeitlich gestaffelte Festlegungen, aufschiebende oder auflösende Bedingungen oder eine Befristung von Festlegungen für raumbedeutsame Nutzungen und Funktionen sind ebenso zulässig wie die Festlegung von Folge- oder Zwischennutzungen, weil Raumordnungsplanung als mittel- und langfristige Vorsorgeplanung eine zeitliche Dimension umschließt (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG).

4.3
Materielle Anforderungen an Ziele und Grundsätze der Raumordnung

4.3.1
Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG i. V. m. § 4 ROG)

Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. Aufgrund ihrer Bindungswirkung müssen Ziele der Raumordnung sachlich und räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein und müssen vom Träger der Raumordnungsplanung abschließend abgewogen worden sein. Ergibt sich aus der Maßstabsebene des RROP die Notwendigkeit einer räumlichen Konkretisierung von Zielen auf nachfolgenden Planungsstufen, bleibt insoweit - auch ohne besondere Regelung im RROP - eine (begrenzte) räumliche Ausgestaltung möglich.

Dem RROP selbst müssen sämtliche für die Zielanwendung erforderlichen Aspekte eindeutig zu entnehmen sein. Vorgaben, die allein in der Begründung, nicht aber in der beschreibenden oder zeichnerischen Darstellung des RROP enthalten sind, genügen den Bestimmtheitsanforderungen nicht.

Die Bestimmtheit und Bindungswirkung von Zielen ist auch sprachlich in den Raumordnungsplänen zu verdeutlichen. Formulierungen wie "müssen" oder "sind" sind nur für Ziele zu verwenden. Formulierungen wie "sollten", "können" oder "grundsätzlich" sind vorzugsweise für Grundsätze der Raumordnung zu verwenden. Die Formulierung "sollen" kann für Grundsätze oder sog. "Sollziele" sprechen; das RROP muss - unabhängig von der Darstellungsform - eindeutig erkennen lassen, ob ein Grundsatz oder ein Sollziel gemeint ist. Die obere Landesplanungsbehörde hat im Rahmen von Beratungen und Stellungnahmen frühzeitig auf Bestimmtheitserfordernisse hinzuweisen.

4.3.2
Ausnahmen von Zielen der Raumordnung (§ 6 Abs. 1 ROG)

Da Ziele der Raumordnung abschließend abgewogen sind, sind sie in nachfolgenden Planungen oder Genehmigungsverfahren keiner inhaltlichen Modifizierung oder Abdingbarkeit zugänglich. Das RROP kann gemäß § 6 Abs. 1 ROG Ausnahmen vorsehen, unter denen vom Regelfall abgewichen werden kann. Sie müssen im Einzelnen zweifelsfrei im RROP geregelt sein. Planerisch geregelte Ausnahmen sind Bestandteil der abgewogenen Zielfestlegung und selbst abschließend abgewogene, bindende Zielaussage; sie können planerisch erforderlich sein, um die Verhältnismäßigkeit eines Ziels der Raumordnung zu wahren.

Geregelte Ausnahmen für vorhergesehene Fallkonstellationen unterscheiden sich vom Zielabweichungsverfahren i. S. des § 6 Abs. 2 ROG. Zielabweichungen dienen dazu, nicht beabsichtigte Regelungslücken im atypischen Einzelfall zu überwinden.

4.3.3
Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG i. V. m. § 4 ROG)

Grundsätze der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Um die im Vergleich zu Zielen schwächere Bindungswirkung auch sprachlich in den Raumordnungsplänen deutlich zu machen, sind für Grundsätze Formulierungen wie "sollen", "sollten", "können" oder "grundsätzlich" zu verwenden.

4.3.4
Allgemeine Bestimmtheitsanforderungen

Werden im RROP Begriffe verwendet, die weder durch Legaldefinitionen noch durch Rechtsprechung hinreichend bestimmt sind, sind in der beschreibenden Darstellung des RROP Begriffsbestimmungen - als Bestandteil des jeweiligen Ziels oder Grundsatzes - erforderlich. Die in § 3 ROG und § 1 NROG gesetzlich definierten Begriffe dürfen ausschließlich i. S. des definierten Inhalts verwendet werden.

Festlegungen, die nicht eindeutig erkennen lassen, ob es sich um ein Ziel oder einen Grundsatz der Raumordnung handelt (z. B. weil Wortlaut und Darstellungsform nicht korrespondieren, der Umfang der getroffenen Abwägung unklar bleibt oder die vorgesehenen Adressaten nicht den Bindungswirkungen des § 4 ROG unterliegen), sind nicht genehmigungsfähig (zu Nebenbestimmungen und Maßgaben siehe Nummer 6.3.1).

4.3.5
Vorranggebiete, Eignungsgebiete (§ 7 Abs. 3 ROG)

Für Vorranggebiete und Eignungsgebiete gelten aufgrund ihres Gebietsbezugs zusätzliche Anforderungen.

Vorranggebiete i. S. des § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG (einschließlich sog. Vorrangstandorte) sichern als Ziel der Raumordnung die Vorrangnutzungen innerhalb des Gebietes strikt gegen andere raubedeutsame Nutzungen nur ab, wenn ihnen eine abschließende sachliche und räumliche Abwägung zugrunde liegt. Vorranggebiete haben nicht automatisch Ausschlusswirkung bezüglich der vorrangigen Nutzung für den restlichen Planungsraum. Im RROP kann jedoch vorgesehen werden, dass eine innerhalb eines bestimmten Gebietes vorgesehene Nutzung oder Funktion außerhalb dieses Gebietes ausgeschlossen ist (Ausschlusswirkung, § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 und Satz 3 ROG). Diese Ausschlusswirkung ist auf nachfolgenden Planungsebenen sowie bei Zulassung von privilegierten raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB als Ziel der Raumordnung zu beachten.

Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG sollen zur Steuerung von raumbedeutsamen Maßnahmen (Außenbereichsvorhaben) nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB beitragen. Innergebietlich ist aufgrund der festgestellten Eignung des Gebietes für eine bestimmte Nutzung eine Bündelung dieser Nutzung anzustreben; es bleibt jedoch für nachfolgende Planungsstufen Spielraum für eine Abwägung mit anderen konkurrierenden Nutzungen. Deshalb wird dem Eignungsgebiet in der Rechtsprechung nur zum Teil eine innergebietliche Zielqualität zugesprochen. Eignungsgebiete normieren immer eine Ausschlusswirkung bestimmter raumbedeutsamer Maßnahmen (Außenbereichsvorhaben) außerhalb ihres Gebietes.

Vorranggebiete und Eignungsgebiete sind erforderlich zur Legitimation einer planerischen Ausschlusswirkung. Die Einhaltung der inhaltlichen und methodischen Anforderungen der Rechtsprechung an Planungskonzepte zur Erzielung einer Ausschlusswirkung, insbesondere die Unterscheidung zwischen sog. harten und weichen Tabuzonen, zählt zu den Anforderungen einer ordnungsgemäßen Abwägung und ist von der oberen Landesplanungsbehörde bei der Genehmigung eines RROP zu prüfen. Die Anforderungen sind in erster Linie für Windenergiekonzepte praxisrelevant, gelten aber auch für andere raumbedeutsame Außenbereichsvorhaben i. S. des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB, sofern hierfür planerisch eine Ausschlusswirkung i. S. des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festgelegt werden soll.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Festlegung der Ausschlusswirkung für privilegierte Vorhaben im Außenbereich i. S. des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB nur zulässig, wenn sich die ausgeschlossene Nutzung auf anderen Flächen ("Positivflächen") im Planungsraum durchsetzen kann und ihr dabei in "substanzieller Weise" Raum geschaffen wird. Eignungsgebiete allein können keinen rechtssicheren substanziellen Ausgleich von Ausschlussflächen gewährleisten, da sie darin trotz ihrer Eignung für eine bestimmte Nutzung dieser keinen absoluten Vorrang vor anderen konkurrierenden Nutzungen einräumen.

Abweichungen des Planungsträgers von seinem eigenen Planungskonzept sind genehmigungsrelevant und nur zulässig, wenn der Planungsträger

1. a)

   für bestimmte Fallkonstellationen (z. B. bei Windenergieplanungen zum Repowering) eine ausdrückliche Ausnahmeregelung von der Ausschlusswirkung gemäß § 6 Abs. 1 ROG regelt, deren Inhalt und Reichweite klar bestimmt sein muss oder

2. b)

   im Planungskonzept selbst einzelflächenbezogen darlegt, aus welchen konkreten Gründen er in konkret benannten Konfliktfällen von seinen planerischen Abwägungsmaßstäben abweicht; ein Verstoß gegen das Willkürverbot ist als Abwägungsfehler genehmigungsrelevant.