Die Prüfung der Genehmigungsunterlagen und Entscheidung über die Genehmigung eines RROP oder seiner Änderung obliegt der oberen Landesplanungsbehörde. Die obere Landesplanungsbehörde übersendet der obersten Landesplanungsbehörde nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens eine Durchschrift des Bescheides zur Kenntnis und informiert sie über das Inkrafttreten des RROP oder seiner Änderung. Sie informiert die oberste Landesplanungsbehörde ferner unverzüglich im Fall einer Klageerhebung gegen den Genehmigungsbescheid.

6.1
Genehmigungsfrist

Die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit eines RROP oder einer RROP-Änderung ist seitens der oberen Landesplanungsbehörde so zügig durchzuführen, dass keine Genehmigungsfiktion nach § 5 Abs. 5 Satz 3 NROG eintritt, wonach die aufsichtsbehördliche Genehmigung einer RROP-Satzung als erteilt gilt, wenn über sie nicht binnen drei Monaten nach Eingang des Genehmigungsantrags entschieden ist und der Träger der Regionalplanung einer Fristverlängerung nicht zugestimmt hat.

Die Frist beginnt mit Eingang des vollständigen Genehmigungsantrags bei der zuständigen oberen Landesplanungsbehörde. Die obere Landesplanungsbehörde hat fehlende Unterlagen unverzüglich konkret aufzulisten und dies dem Träger der Regionalplanung zu übermitteln. Mit Vorlage der angeforderten Unterlagen beginnt die Genehmigungsfrist, sofern die obere Landesplanungsbehörde nicht umgehend weiteren Nachbesserungsbedarf mitteilt.

Für die Berechnung der Frist gelten gemäß § 31 VwVfG die §§ 187 ff. BGB entsprechend. Der Fristbeginn richtet sich nach § 187 Abs. 1 BGB: der Tag des Antragseingangs wird nicht mitgezählt, die Frist beginnt am Folgetag; dies gilt auch dann, wenn der Folgetag ein Sonnabend, Sonn- oder Feiertag ist. Das Fristende richtet sich nach § 188 Abs. 2 und 3 i. V. m. § 193 BGB: die Frist endet an dem Tag, der dem Monatstag entspricht, an dem der Antrag eingegangen ist; würde danach das Fristende auf einen Sonnabend, Sonn- oder Feiertag fallen, endet die Frist erst mit Ablauf des folgenden Werktages.

Die Genehmigungsbehörde kann den Lauf der Frist nicht einseitig durch eine Zwischennachricht unterbrechen oder verlängern. Kann über den Antrag auf Genehmigung des RROP oder einer RROP-Änderung nicht innerhalb der Frist entschieden werden und stimmt der Regionalplanungsträger einer Fristverlängerung nicht zu, tritt die Genehmigungsfiktion ein.

Um den Eintritt der Genehmigungsfiktion zu verhindern, muss der Bescheid dem Regionalplanungsträger rechtzeitig vor Ablauf der Genehmigungsfrist zugegangen sein. Da ein Verwaltungsakt gemäß § 41 Abs. 2 VwVfG sowohl bei Versendung auf dem Postweg als auch bei elektronischer Übermittlung grundsätzlich erst am dritten Tag nach der Absendung als bekannt gegeben gilt, muss der Bescheid mindestens drei Tage vor Ablauf der Genehmigungsfrist versandt werden. Möglich ist zwar eine Zustellung gegen Empfangsbekenntnis nach § 5 VwZG, aber auch dann ist der fristgerechte Zugang nicht durch die Genehmigungsbehörde bestimmbar, sondern es ist das vom Regionalplanungsträger vermerkte Zugangsdatum maßgeblich. Bei persönlicher Aushändigung (gegen Empfangsbekenntnis/- bestätigung) gilt die Drei-Tage-Frist nicht.

6.2
Unterlagen für die Genehmigungsprüfung

Die obere Landesplanungsbehörde hat die Vollständigkeit des Antrags auf Genehmigung unmittelbar nach Eingang zu prüfen und frühzeitig auf erforderliche Ergänzungen hinzuweisen. Der Antrag hat alle Unterlagen zu enthalten, die für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des RROP einschließlich einer ordnungsgemäßen Abwägung und der Aufstellung in einem ordnungsgemäßen Verfahren erforderlich sind. Für die Genehmigungsprüfung benötigt die obere Landesplanungsbehörde in der Regel folgende Unterlagen vom Regionalplanungsträger:

1. a)

   Beschluss zur Aufstellung/Änderung des RROP,

2. b)

   Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten (Abdruck Verkündungsblatt, Zeitungen o. Ä.),

3. c)

   Scoping-Unterlagen und Stellungnahmen beteiligter Stellen und/oder Protokoll eines Scopingtermins,

4. d)

   Beteiligungsanschreiben mit Verteiler, Bekanntmachung/en über Auslegung der Planunterlagen und Auslegungsbestätigung mit den zugehörigen Entwurfsunterlagen (Satzungstext, beschreibende und zeichnerische Darstellung des Entwurfs für das RROP oder die RROP-Änderung, Begründung, Umweltbericht),

5. e)

   Kopien oder Originale der im Verfahren eingegangenen Stellungnahmen, eine Erklärung über die Einhaltung der Präklusionsbestimmungen (§ 9 Abs. 2 Satz 4 ROG), Synopse mit etwaigen Gegenäußerungen als Vorlage für Erörterung oder weiteren Abwägungsvorgang,

6. f)

   Niederschrift über die Erörterung/en,

7. g)

   Unterlagen gemäß den Buchstaben d bis e zu etwaigen erneuten Beteiligungsverfahren infolge Änderungen des Planentwurfs,

8. h)

   Beratungsvorlagen aus kommunalen Beratungsgremien, die für den Abwägungsvorgang relevant sind,

9. i)

   ggf. weitere Unterlagen, die im Rahmen der RROP-Aufstellung gefertigt wurden und deren Inhalt sich nicht aus den vorstehend aufgeführten Unterlagen ergibt, die aber für den Abwägungsvorgang relevant sind,

10. j)

    Beschlussfassung der Vertretungskörperschaft mit Satzungstext, beschreibender und zeichnerischer Darstellung des RROP oder der RROP-Änderung, zugehöriger Begründung und Umweltbericht,

11. k)

    zusammenfassende Erklärung nach § 10 Abs. 3 ROG sowie

12. l)

    Hauptsatzung.

Von den Genehmigungsunterlagen nach Buchstabe j sind drei Exemplare vorzulegen, die übrigen Unterlagen sind nur in einfacher Ausfertigung vorzulegen, soweit die obere Landesplanungsbehörde nicht im Einzelfall auf die Vorlage verzichtet oder ihr eine elektronische Übermittlung ausreicht.

6.3
Genehmigungsbescheid

Entspricht der Entwurf des RROP oder der RROP-Änderung den Anforderungen des formellen und materiellen Rechts, hat der Regionalplanungsträger einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung.

Eine Versagung der Genehmigung muss insbesondere dann erfolgen, wenn der RROP-Entwurf gegen geltendes Recht verstößt. Hierzu zählen nicht nur inhaltliche Verstöße gegen Ziele des LROP, sondern auch beispielsweise Verstöße gegen Verfahrensvorschriften, Formvorgaben oder gegen die Anforderungen einer ordnungsgemäßen Abwägung. Ein Rechtsverstoß kann insofern vorliegen, wenn die in Anlage 3 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen enthaltenen Vorgaben zur Darstellung der RROP nicht beachtet wurden oder wenn das RROP in einem fehlerhaften Verfahren aufgestellt wurde. Dies gilt auch dann, wenn die Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift bei späteren Rügen Dritter nach § 11 ROG oder § 7 NROG unbeachtlich bleiben würde; die Planerhaltungsvorschriften des § 11 ROG und § 7 NROG lassen die Prüfung im Rahmen der Genehmigung unberührt. Schließlich setzt die Genehmigungsfähigkeit eine ordnungsgemäße Abwägung voraus; die Genehmigung ist zu versagen, wenn beachtliche Fehler im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis vorliegen.

Werden Rechtsverstöße festgestellt, ist eine Ablehnung der Genehmigung des gesamten vorgelegten RROP oder der RROP-Änderung als letztes Mittel nur verhältnismäßig, wenn nicht durch geeignete mildere Mittel eine rechtskonforme Gestaltung des RROP oder zumindest die Genehmigung von Teilen des RROP erreicht werden kann. Hierzu stehen die nachfolgend beschriebenen Instrumentarien von Auflagen (siehe Nummer 6.3.1.1) und Maßgaben (siehe Nummer 6.3.1.2) sowie von Teilgenehmigung und Ausnahme von der Genehmigung (siehe Nummer 6.3.2) zur Verfügung. Die Instrumentarien können in der Genehmigungsverfügung kombiniert werden. Hinweise und Anregungen sind möglich, aber rechtlich unverbindlich und daher zur Behebung von Rechtsverstößen nicht geeignet.

6.3.1
Nebenbestimmungen und Maßgaben

Die Genehmigung darf nicht versagt werden, wenn eine Genehmigung unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben in Betracht kommt und hierdurch die Rechtmäßigkeit des RROP oder einzelner Festlegungen erreicht werden kann.

Nebenbestimmungen sind im Verhältnis zu Maßgaben das mildere Mittel, aber nur anwendbar bei geringfügigen Veränderungserfordernissen. Allen Arten von Nebenbestimmungen ist gemeinsam, dass sie keinen kommunalen Beitrittsbeschluss erfordern. Damit können über Nebenbestimmungen keine abwägungsrelevanten Veränderungen erreicht werden.

Kann die Genehmigungsfähigkeit des RROP nur durch Veränderungen erreicht werden, die die Planungsinhalte und damit das Abwägungsergebnis verändern, bedarf es einer Genehmigung unter Maßgaben. Weil diese die kommunale Planungshoheit berühren, ist ein kommunalrechtlicher Beitrittsbeschluss zu den Maßgaben und - falls die Ausfertigung schon vor Genehmigung erfolgt sein sollte - eine erneute Ausfertigung der Satzung erforderlich.

Im Fall von Verfahrensfehlern besteht die Option von Nebenbestimmungen oder Maßgaben nicht. Wurde ein Verfahrensfehler nicht bereits innerhalb des laufenden Verfahrens zur Änderung oder Aufstellung eines RROP geheilt (z. B. Heilung eines fehlerhaften ersten Beteiligungsverfahrens durch ein ordnungsgemäßes zweites Beteiligungsverfahren), ist zunächst die korrekte Wiederholung des fehlerhaften Verfahrensschrittes sowie aller darauf folgenden notwendigen Verfahrensschritte vorzunehmen. Eine Genehmigung des RROP kommt erst nach ordnungsgemäßer Wiederholung des nötigen Verfahrens und erneuter Beschlussfassung in Betracht.

Möchte der Träger der Regionalplanung eine solche Verfahrenswiederholung nicht vornehmen, ist die Genehmigung insgesamt wegen einer rechtsfehlerhaften Aufstellung oder Änderung des RROP zu versagen.

6.3.1.1
Nebenbestimmungen

Nicht alle der Nebenbestimmungen i. S. des § 36 VwVfG sind zur Anwendung in Genehmigungsbescheiden geeignet.

Für RROP ist insbesondere die Möglichkeit der Genehmigung unter Auflagen relevant. Auflagen begründen rechtlich selbständige Verpflichtungen. Mit Zugang der Genehmigung kann das RROP veröffentlicht und wirksam werden, auch dann, wenn die Auflagen (noch) nicht erfüllt sind. Auflagen als Nebenbestimmung haben daher eine mildere Wirkung als Maßgaben, sind aber aufgrund ihrer fehlenden Vollzugskontrolle durch die Genehmigungsbehörde ungeeignet, um schwerwiegende Rechtsfehler zu beheben. Durch eine Auflage dürfen nur unwesentliche formelle Mängel - beispielsweise die Korrektur einer Planzeichendarstellung, die Berichtigung fehlerhaft angegebener Rechtsgrundlagen oder die fehlende Erkennbarkeit rein nachrichtlicher Aussagen - geregelt werden. Nicht als Auflagen regelbar sind z. B. Vorgaben zum Ausräumen erheblicher Rechtsfehler wie fehlende Verfahrensschritte im Beteiligungsverfahren oder ein Verstoß gegen im LROP festgelegte Ziele. Ebenso wenig genügt eine Auflage bei einem Verstoß gegen die inhaltliche Unterscheidungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung; eine Auflage kann daher allenfalls im Einzelfall genügen, wenn z. B. eindeutig erkennbar ist, dass ein Ziel gewollt war und offenkundig nur der Fettdruck redaktionell vergessen wurde. Auflagen sind als eigenständige Verwaltungsakte isoliert gerichtlich überprüfbar. Ein Beitrittsbeschluss ist nicht erforderlich.

Die aufschiebende Bedingung hat bei der Genehmigung von Plänen kaum Relevanz. Im Gegensatz zur Auflage wird bei einer aufschiebenden Bedingung die Genehmigung erst mit Eintritt der geforderten Anpassung wirksam. Die Bekanntmachung des RROP dürfte erst erfolgen, wenn die Bedingung eingetreten ist. Ist die geforderte Anpassung so gewichtig, dass das RROP nicht ohne ihre vorherige Vornahme in Kraft treten soll, berührt sie in aller Regel die kommunale Planungshoheit der Regionalplanungsträger und bedarf deshalb eines Beitrittsbeschlusses der jeweiligen Vertretung. Eine aufschiebende Bedingung umschließt jedoch keinen kommunalen Beitrittsbeschluss, sodass in Fällen, die einen Beitrittsbeschluss erfordern, statt einer aufschiebenden Bedingung eine Maßgabe anzuordnen ist.

6.3.1.2
Maßgaben

Ferner ist im Planungsrecht die Genehmigung unter sog. Maßgaben durch die Rechtsprechung als übliche Praxis anerkannt. Eine Genehmigung unter Maßgaben ist eine Ablehnung der Genehmigung des Plans in der vorgelegten Fassung, verbunden mit einer im Voraus erklärten und daher bereits mit Zugang wirksamen Genehmigung des Plans in einer Fassung, die die Maßgaben beachtet. Die Genehmigung unter Maßgaben stellt sicher, dass der Plan in keinem Fall ohne die oder abweichend von den vorgegebenen inhaltlichen Änderungen wirksam werden kann.

Eine Maßgabe kommt in der Regel nur dann in Betracht, wenn es lediglich eine rechtmäßige Ausgestaltung einer Festlegung gibt. Unzulässig ist eine Maßgabe dagegen, wenn eine Festlegung auf verschiedene Weise und nur nach Ausübung planerischen Ermessens ausgestaltet werden kann. Steht eine Festlegung in einem von unterschiedlichsten Überlegungen geprägten, gesamträumlichen Konzept derart in Zusammenhang mit anderen Festlegungen, dass durch ihre Veränderung der Planungsträger in der Folge noch weitere inhaltliche Planungsentscheidungen treffen müsste, scheidet eine Maßgabe aus. Die Genehmigungsbehörde kann daher mit einer Maßgabe lediglich die Reichweite einer Festlegung reduzieren oder in engen Grenzen abändern, darf damit aber keine regionalplanerische Abwägungsentscheidung ersetzen oder vorwegnehmen. So kommt z. B. bei einem gesamträumlichen Konzept zur Steuerung der Windenergienutzung durch Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung keine Maßgabe zur Streichung oder Verkleinerung eines Vorranggebietes in Betracht. Hierbei könnte sich nämlich ein Regionalplanungsträger nicht allein auf die Entscheidung für oder gegen einen Beitritt zur Maßgabe beschränken, sondern er müsste regionalplanerisch - unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange - ergänzend entscheiden, ob die von ihm für Windenergienutzung vorgesehene Fläche stattdessen einem Ausschluss der Windenergienutzung unterliegen oder als unbeplante "weiße Fläche" verbleiben soll, für die im Zulassungsverfahren eine einzelfallbezogene Prüfung möglich bleibt. Bringt eine derartige Umplanung wegen neuer Betroffenheiten das Erfordernis eines - zumindest eingeschränkten - neuen Beteiligungsverfahrens mit sich, wäre eine Maßgabe auch aus diesem Grund nicht möglich.

Verschiedene Regelungsmodalitäten ergeben sich auch bei der Ausgestaltung eines planerischen Inhalts als Ziel oder als Grundsatz. Ist aufgrund der uneindeutigen sprachlichen Fassung unklar, ob eine Festlegung als Ziel oder als Grundsatz verstanden werden soll, kann die Genehmigungsbehörde eine Maßgabe zur sprachlichen Präzisierung nur erlassen, wenn sich aus den der Genehmigung beigefügten weiteren Unterlagen eindeutig ergibt, welche Festlegungsart gemeint war.

Die ersatzlose Streichung einer rechtswidrigen Festlegung, die in keiner Weise rechtmäßig gestaltbar ist, darf nicht über Maßgaben verfügt werden, sondern insoweit wäre die Genehmigung zu versagen (siehe Nummer 6.3.2.2).

Da eine Maßgabengenehmigung auf eine Planänderung abstellt und die Planung andere inhaltliche Aussagen erhält als die bereits vom Plangeber beschlossenen Festlegungen, ist nach den allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen Anforderungen ein kommunaler Beitrittsbeschluss erforderlich, mit dem sich der Plangeber die Maßgaben vollständig und uneingeschränkt zu Eigen macht.

Der Regionalplanungsträger ist zur Übernahme der Maßgaben nicht verpflichtet. Lehnt er nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens den Beitritt zu Maßgaben ganz oder teilweise ab, kann jedoch die gesamte RROP-Neuaufstellung oder -Änderung nicht wirksam werden. Die Maßgabengenehmigung ermöglicht keinen teilweisen Beitritt und kein Inkraftsetzen nur von Teilen des zur Genehmigung vorgelegten Plans. Ohne vollständigen Beitritt zu den Maßgaben wäre der gesamte Gegenstand des Verfahrens in einer rechtskonform überarbeiteten Fassung (mit inhaltlichen Korrekturen und/oder unter Verzicht auf einzelne Festlegungen) einem erneuten Verfahren nach ROG und NROG zu unterziehen und erneut zur Genehmigung vorlegen. Möglichkeiten einer Nachbesserung im laufenden Verfahren können nur vor abschließender Entscheidung über die Genehmigung genutzt werden.

6.3.2
Ausnahme von der Genehmigung, Teilgenehmigung, Vorweggenehmigung

Kann über Nebenbestimmungen oder Maßgaben keine Rechtskonformität des RROP-Entwurfs hergestellt werden, kann die obere Landesplanungsbehörde die Genehmigung im Einzelfall auch nur für Teile des Plans erteilen. Die hierbei unterschiedlichen Genehmigungsmöglichkeiten haben unterschiedliche Rechtsfolgen.

6.3.2.1
Ausnahme von RROP-Teilen von der Genehmigung

Ist der RROP-Entwurf im Wesentlichen genehmigungsfähig, kommt nach § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG die Ausnahme einzelner Festlegungen von der Genehmigung in Betracht, wenn zwar die konkrete Festlegung in der vorgelegten Fassung rechtswidrig war, aber planerisch zulässige Festlegungen denkbar sind, die einer eigenen inhaltlichen Ausgestaltung, Abwägung und ergänzenden Beschlussfassung durch den Regionalplanungsträger bedürfen und daher nicht über Maßgaben der Genehmigungsbehörde regelbar sind.

Bei einer Ausnahme von der Genehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Die übrigen, ausgenommenen Teile des RROP werden endgültig aus dem anhängigen Genehmigungsverfahren ausgespart. Der Träger der Regionalplanung bleibt jedoch verpflichtet, die ausgenommenen Festlegungen nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens zu überarbeiten und sie durch rechtmäßige Festlegungen zu ersetzen. Hierdurch unterscheidet sich die Ausnahme von der Genehmigung von der Teilgenehmigung. Während bei der Teilgenehmigung mit Teilversagung das Planungsverfahren abgeschlossen ist, muss bei der Ausnahme von der Genehmigung der Träger der Regionalplanung für die ausgenommenen Teile die Planung fortführen und später - ggf. nach Durchführung erforderlicher Verfahrensschritte - in überarbeiteter Form erneut zur Genehmigung vorlegen. Es handelt sich noch um das gleiche Planungsverfahren, bei dem nur die Genehmigung in zwei zeitlich gestaffelten Schritten erfolgt.

Die Ausnahme von der Genehmigung ist nur möglich, wenn damit keine Verstöße gegen weitere raumordnungsrechtliche Vorschriften verbunden sind. Daher ist zu unterscheiden, ob es bei den nicht genehmigungsfähigen Festlegungen um

1. a)

   rechtlich erforderliche Festlegungen zur Anpassung an das LROP und zur Umsetzung von im LROP geregelten Planungsaufträgen (Pflichtregelungen) oder um

2. b)

   rein regionalplanerisch gewünschte Inhalte, die z. B. auf wichtige kommunalpolitisch verfolgte Zielsetzungen bezogen sind (freiwillige Regelungen) geht.

In Bezug auf Pflichtregelungen gilt zunächst:

Steht aufgrund der vorerst von der Genehmigung auszunehmenden Festlegungen die vollständige Anpassung an Vorgaben des LROP oder die Umsetzung von Regelungsaufträgen noch aus, ist aufgrund des Anpassungsgebots nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG eine Ausnahme von der Genehmigung nur möglich, wenn zugleich eine Anpassung in zwei Geschwindigkeiten zugelassen werden kann. Die hierfür geltenden strengen verfahrensmäßigen und inhaltlichen Voraussetzungen sind zwingend einzuhalten (hierzu Nummer 1.2.2).

Ferner kann eine Ausnahme von der Genehmigung nur dann verfügt werden, wenn das Teilplanverbot eingehalten ist. Da der Träger der Regionalplanung zwar zur Vervollständigung seiner Planung planerisch verpflichtet bleibt, aber hierzu keinen konkreten zeitlichen Vorgaben unterliegt, kann — z. B. durch Ablauf der RROP-Geltungsdauer oder durch ein laufendes Gerichtsverfahren — ein Verstoß gegen das Teilplanverbot auch erst zu einem späteren Zeitpunkt eintreten. Die Ausnahme von der Genehmigung darf nur verfügt werden, wenn sie auch einen solchen später eintretenden Verstoß gegen das Teilplanverbot mit hoher Wahrscheinlichkeit ausschließen kann.

Sind solche Rechtsverstöße ausgeschlossen, kommt die Ausnahme von der Genehmigung weiterhin nur dann in Betracht, wenn eine Bereitschaft des Trägers der Regionalplanung zur umgehenden Weiterplanung tatsächlich gegeben ist. Diese Voraussetzung gilt auch für rein freiwillige Festlegungen. Die Entscheidung, die Planungen fortführen zu wollen, kann nicht allein auf Verwaltungsebene getroffen werden, sondern erfordert einen kommunalpolitischen Beschluss der Vertretung. Im Regelfall wird die Vertretung davon ausgehen, dass das RROP-Verfahren mit Übersendung des RROP an die Genehmigungsbehörde planerisch abgeschlossen ist. Die Genehmigungsbehörde kann eine Ausnahme von der Genehmigung daher nur auf der Grundlage einer ihr gegenüber eindeutig geäußerten kommunalpolitischen Bereitschaft zur Weiterplanung verfügen. Hierzu wäre beim Regionalplanungsträger vor Genehmigung -z. B. aufgrund einer Anhörung zum beabsichtigten eingeschränkten Genehmigungsbescheid - eine Beschlussfassung über die Änderung der von der Genehmigung ausgenommenen Festlegungen herbeizuführen.

Sollen Überarbeitungen erst im nächsten Planänderungsverfahren vorgenommen werden, ist die Ausnahme von der Genehmigung kein geeignetes Mittel. Werden rechtswidrige Festlegungen zur Genehmigung vorgelegt, obwohl aufgrund frühzeitiger Hinweise der oberen Landesplanungsbehörden auf genehmigungsrelevante Planungsfehler im Verlauf des Verfahrens noch Alternativen aufgreifbar gewesen wären, ist im Regelfall davon auszugehen, dass der Regionalplanungsträger keine kurzfristigen Planungsalternativen beschließen will.

Die Ausnahme von der Genehmigung ist eine Ermessensentscheidung. Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist insbesondere bei einer Neuaufstellung des RROP zu berücksichtigen, inwieweit sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen erheblich erschwerend auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

In Bezug auf die beschreibende und zeichnerische Darstellung muss eine Ausnahme von der Genehmigung zweifelsfrei erkennen lassen, welche konkreten Festlegungen bereits genehmigt sind und welche noch nicht. Die Genehmigungsverfügung muss ferner Vorgaben zur Änderung der RROP-Rahmensatzung formulieren, deren Anlagen die beschreibende und zeichnerische Darstellung bilden und die das Inkrafttreten des RROP regelt. Anstelle des Inkrafttretens des gesamten RROP oder der gesamten RROP-Änderung darf die RROP-Rahmensatzung nur das Inkrafttreten der genehmigten Festlegungen sowie das Außerkrafttreten der dadurch ersetzten Festlegungen regeln.

Aufgrund der hohen und kumulativen Anforderungen sind die Anwendungsfälle einer Ausnahme von der Genehmigung daher gering. Wird im Einzelfall eine Ausnahme von der Genehmigung verfügt, ist der genehmigte Teil vom ursprünglichen Beschluss umfasst; ein Beitrittsbeschluss zur Genehmigung ist insoweit nicht erforderlich.

6.3.2.2
Teilgenehmigung mit Versagung der Genehmigung einzelner RROP-Festlegungen

Die Teilgenehmigung kann nur zum Einsatz kommen, wenn sämtliche der in den Nummern 6.3.1.1 bis 6.3.2.1 genannten milderen Mittel ungeeignet sind. Bei einer Teilgenehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Für die übrigen Teile wird die Genehmigung endgültig abgelehnt. Eine Ablehnung kommt insbesondere in Betracht, wenn die beabsichtigten Festlegungen nicht der Regelungskompetenz der Raumordnung unterfallen oder im Widerspruch zu höherrangigem Recht einschließlich des LROP stehen.

Eine Teilgenehmigung ist nur zulässig, soweit

1. a)

   beanstandete Festlegungen nicht mit den übrigen Festlegungen in einem untrennbarem Regelungszusammenhang stehen,

2. b)

   durch ein Nebeneinander von alten Regelungen, deren Ersetzung durch neue Regelungen nicht genehmigungsfähig ist, und neuen Festlegungen keine Widersprüche entstehen (bei RROP-Änderungsverfahren) und

3. c)

   sie ein Planungsergebnis bewirkt, dass noch dem mutmaßlichen Planungswillen des Regionalplanungsträgers entspricht.

Eine Teilgenehmigung ist ferner nur unter der Einhaltung des Teilplanverbots zulässig, d. h. es müssen wesentliche Teile des RROP genehmigungsfähig sein. Bei der Aufstellung eines RROP wird das alte RROP vollständig durch das neue abgelöst. Wird für Teile des RROP die Genehmigung versagt, besteht diesbezüglich eine inhaltliche Regelungslücke, weil das Weitergelten von Teilen des alten RROP nicht möglich ist. Planungslücken sind im Hinblick auf das Teilplanverbot nur insoweit zulässig, dass die Genehmigung nicht für ganze thematische Kapitel oder grundlegende Teile des RROP versagt wird, sondern nur für einzelne Festlegungen.

Soll ein bestehender RROP-Abschnitt vollständig durch einen neuen Abschnitt ersetzt werden, ist bei Nichtgenehmigung lediglich einzelner Festlegungen hieraus in der Regel keine Entstehung eines Teilplans zu befürchten, wenn der neu gefasste Abschnitt im Übrigen genehmigungsfähig ist. Sollen in einem Verfahren für die Änderung eines RROP verschiedene bisherige Festlegungen jeweils durch neue ersetzt werden, gelten im Fall der Nichtgenehmigung der neuen Festlegungen insoweit die bisherigen RROP-Festlegungen unverändert weiter. Hier besteht in der Regel formal ebenfalls keine Gefahr der Entstehung eines Teilplans. Dient das Änderungsverfahren allerdings dazu, Regelungslücken zu schließen, insbesondere wenn durch gerichtliche Verfahren Festlegungen des RROP für unwirksam erklärt wurden, existieren keine bisherigen RROP-Festlegungen mehr, die vorübergehend weitergelten könnten. Ohne Verstoß gegen das Teilplanverbot darf in solchen Fällen - wie bei der Aufstellung des RROP - die Genehmigung nur in Bezug auf einzelne Festlegungen versagt werden.

Die Teilgenehmigung darf nicht dazu führen, dass neue Planinhalte entstehen, die nur im Wege einer neuen Abwägung durch den Träger der Regionalplanung herbeigeführt werden können. Dies gilt insbesondere bei der Normierung von Vorranggebieten und Ausschlusswirkung. Die Auswahl der Vorrangflächen sowie die Reichweite der Ausschlusswirkung als jeweils eigenständige Ziele der Raumordnung setzen jeweils eine planerische Abwägung durch den Planungsträger auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzepts voraus; die Veränderung einzelner Festlegungen hat Auswirkungen auf das gesamte Konzept. Stellt die obere Landesplanungsbehörde im Genehmigungsverfahren fest, dass einzelne Vorranggebiete nicht genehmigungsfähig sind, ist das gesamte Kapitel (z. B. Windenergie) nicht genehmigungsfähig. Das bloße Ausnehmen einzelner Vorranggebiete aus der Genehmigung ist nicht möglich, weil sich hieraus verschiedene Planungsvarianten ergeben, über die nur der Planungsträger selbst entscheiden kann. Denn entweder können die zu streichenden Vorranggebiete der Ausschlusswirkung unterfallen. Alternativ zur Ausschlusswirkung können im Ausnahmefall die Gebiete als ,weiße Fläche‘ vorgesehen werden, auf denen weder der Vorrang noch die Ausschlusswirkung gelten soll. Solche sog. Weißflächen setzten voraus, dass der Windenergie allein durch die verbleibenden Vorrangflächen substanziell Raum verschafft wird und verlangen eine bewusste Entscheidung des Planungsträgers über eine "Nichtregelung" auf diesen Flächen. Im Rahmen dieser Abwägung ist auch das Erfordernis einer erneuten Beteiligung zu berücksichtigen.

Insofern dürfen Veränderungen an einem gesamträumlichen Planungskonzept nur durch den Planungsträger selbst vorgenommen werden, nicht aber durch die RROP-Genehmigungsbehörde. Dienen Festlegungen auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzepts zugleich der Umsetzung von Regelungsaufträgen aus dem LROP (z. B. zur Festlegung von Flächen für die Windenergienutzung), führt die Nichtgenehmigungsfähigkeit dazu, dass die gesamte RROP-Aufstellung oder -Änderung nicht genehmigt werden darf, da die Planung sonst gegen § 5 Abs. 3 NROG verstößt. Die obere Landesplanungsbehörde hat die Regionalplanungsträger frühestmöglich im Verfahren auf mögliche Genehmigungshindernisse und die in Satz 2 genannten Folgen hinzuweisen.

Die Teilgenehmigung mit Teilversagung erfordert einen Beitrittsbeschluss, da die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu einer geänderten Fassung des RROP führt.

6.3.2.3
Vorweggenehmigung von RROP-Teilen

Die Vorweggenehmigung ist eine vorgezogene Entscheidung über sachlich oder räumlich abgrenzbare Teile des RROP zu einem Zeitpunkt, in dem die Genehmigungsprüfung noch nicht für den gesamten Verfahrensgegenstand abgeschlossen wurde. Die vorweggenommene Genehmigung ist bezüglich dieser Teile endgültig, das RROP dürfte insoweit in Kraft gesetzt werden. Ob von der Vorweggenehmigung Gebrauch gemacht wird, ist eine Ermessensentscheidung. Bei der Ausübung des Ermessens haben die oberen Landesplanungsbehörden zu berücksichtigen, dass die Genehmigung auch dann nicht mehr zurückgenommen werden kann, falls die noch nicht genehmigten Teile nicht genehmigungsfähig sind. Hieraus können sich Rechtsverstöße in Bezug auf das Teilplanverbot ergeben (siehe Nummer 6.3.2.2).

Die Vorweggenehmigung kann daher allenfalls in seltenen Fällen in Betracht kommen, insbesondere wenn

1. a)

   für wesentliche RROP-Teile bereits festgestellt wurde, dass diese rechtsfehlerfrei und damit genehmigungsfähig sind,

2. b)

   für die übrigen Teile zumindest eine überschlägige Prüfung durchgeführt wurde und mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass auch hierfür eine Genehmigung - ggf. unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben - zu erwarten ist und

3. c)

   besonders gewichtige Gründe eine vorgezogene Genehmigungsentscheidung für die bereits abschließend geprüften Teile erfordern, weil das Abwarten bis zur abschließenden Klärung sämtlicher genehmigungsrechtlicher Fragen für alle RROP-Teile zu erheblichen negativen Entwicklungen im Planungsraum führen würde.

Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist weiterhin zu berücksichtigen, wie sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

In Bezug auf die beschreibende und zeichnerische Darstellung muss eine Vorweggenehmigung zweifelsfrei erkennen lassen, welche konkreten Festlegungen bereits genehmigt sind und welche noch nicht. Die Vorweggenehmigung muss ferner Vorgaben zur Änderung der RROP-Rahmensatzung formulieren, deren Anlagen die beschreibende und zeichnerische Darstellung bilden und die das Inkrafttreten des RROP regelt. Anstelle des Inkrafttretens des gesamten RROP-Entwurfs darf die RROP-Rahmensatzung nur das Inkrafttreten der vorweg genehmigten Festlegungen sowie das Außerkrafttreten der dadurch ersetzten Festlegungen regeln.

Wegen der mit ihr verbundenen möglichen Unklarheiten über die Rechtslage soll auf eine Vorweggenehmigung in der Regel verzichtet werden.

6.3.3
Anregungen und Hinweise

Die Genehmigung kann Hinweise und Anregungen enthalten. Sie erfordern weder einen Beitrittsbeschluss, noch bewirken sie eine Handlungsverpflichtung; das RROP wird vorbehaltlos wirksam.

6.3.4
Anhörung

Kann ein RROP nicht oder nicht wie beantragt genehmigt werden, ist dem Träger der Regionalplanung in der Regel vor Erlass einer belastenden Entscheidung Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Dabei soll die obere Landesplanungsbehörde

1. a)

   auf weitere Sachverhaltsaufklärung hinwirken (z. B. bei unzureichend dokumentierter Abwägung),

2. b)

   vor Erlass eines versagenden Bescheides Gelegenheit zur Nachbesserung geben oder

3. c)

   mit dem Regionalplanungsträger eine Verlängerung der Genehmigungsfrist oder Rücknahme des Genehmigungsantrags vereinbaren.

6.3.5
Begründung des Bescheides

Wird dem Genehmigungsantrag nicht, nicht in vollem Umfang oder nur unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben entsprochen, ist die Genehmigungsentscheidung gemäß § 39 VwVfG mit einer Begründung zu versehen. Diese hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe zu enthalten, die die obere Landesplanungsbehörde zu der Entscheidung bewogen haben.

Das Begründungserfordernis umschließt auch etwaige Nebenbestimmungen und diesbezügliche Ermessenserwägungen. Zur Ermessensentscheidung ist darzulegen, warum überhaupt eine Regelung im Bescheid aufgenommen wurde (Entschließungsermessen) und es ist die Auswahl unter etwaigen Alternativen zu erläutern (Auswahlermessen). Grundsätzlich ist unter mehreren geeigneten Alternativen das mildeste Mittel zu wählen; auf die Angemessenheit von Mitteln ist zu achten. Eine unterbliebene Darlegung von Ermessenserwägungen kann nicht nachgeholt werden und führt zur Rechtswidrigkeit/gerichtlichen Aufhebbarkeit der Entscheidung.

6.3.6
Rechtsbehelfsbelehrung

Die Genehmigung ist als Verwaltungsakt mit einer Rechtsbehelfsbelehrung über die Art des Rechtsbehelfs (Klage), das zuständige Gericht einschließlich seines Sitzes sowie die einzuhaltende Frist zu versehen. Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig, läuft gemäß § 58 Abs. 2 VwGO für die Einlegung des Rechtsbehelfs grundsätzlich die Jahresfrist. Unrichtig ist eine Rechtsbehelfsbelehrung auch, wenn über die gesetzlichen Mindestinhalte hinaus Hinweise (z. B. zur Form des Rechtsbehelfs) gegeben werden, die unzutreffend oder irreführend und geeignet sind, die Einlegung des Rechtsbehelfs nennenswert zu erschweren. Auf eine Ergänzung der Rechtsbehelfsbelehrung um weitere Angaben soll daher verzichtet werden.

Muster einer Rechtsbehelfsbelehrung:

"Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage beim Verwaltungsgericht [Name, Sitz] erhoben werden."

6.3.7
Anlagen zum Genehmigungsbescheid

Wird das vorgelegte RROP oder die Planänderung genehmigt, sind dem Genehmigungsbescheid der jeweils mit einem Genehmigungsvermerk der oberen Landesplanungsbehörde versehene Satzungstext und der Entwurf des RROP bzw. RROP-Änderung (beschreibende und zeichnerische Darstellung) beizufügen. Die zugehörige Begründung und der Umweltbericht sind ohne Genehmigungsvermerk beizufügen.

Eine formelle Beurkundung mit Dienstsiegel ist nicht erforderlich. Im Interesse der Beweiskraftsicherung soll jedoch in geeigneter Weise sichergestellt werden, dass alle Blätter der genehmigten Unterlagen so miteinander verbunden werden, dass ihre Trennung ohne merkbare Beschädigung des Gesamtdokuments nicht möglich ist.