Die Untersagungsmöglichkeit besteht nur, wenn die betroffene Planung, Maßnahme oder Entscheidung raumbedeutsam i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG ist und bei ihr Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 bis 3 ROG zu beachten sind.

Als Gegenstand von Untersagungen kommen in Betracht:

1. a)

   raumbedeutsame Planungen (z. B. Bauleitplanung, Abfallwirtschaftsplanung) und Maßnahmen (z. B. Straßenbaumaßnahme, Erlass einer Förderrichtlinie in Bezug auf raumbedeutsame Projekte) öffentlicher Stellen,

2. b)

   Genehmigungen, Planfeststellungen und sonstige behördliche Entscheidungen (z. B. Erlaubnisse, Bewilligungen) über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,

3. c)

   behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts, sofern diese durch Planfeststellung beschieden werden (z. B. nach § 68 Abs. 1 WHG bei Gewässerausbau im Rahmen eines raumbedeutsamen Kiesabbauvorhabens) oder durch eine Genehmigung mit gleicher Rechtswirkung, bei der eine Abwägung stattfindet (z. B. Plangenehmigung nach § 68 Abs. 2 WHG für Gewässerausbau, wenn keine Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung besteht),

4. d)

   raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen von (juristischen) Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (z. B. Vorhaben von Energieversorgungsunternehmen) und behördliche Entscheidungen über deren Zulässigkeit, wenn an diesen Personen des Privatrechts entweder mehrheitlich öffentliche Stellen beteiligt sind (z. B. in Aktiengesellschaft oder Gesellschaft mit beschränkter Haftung) oder wenn die raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden,

5. e)

   Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des BImSchG,

6. f)

   behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, sofern nach den Bestimmungen des maßgeblichen Fachrechts die Ziele der Raumordnung bei der Erteilung der Genehmigung zu beachten sind (z. B. Bauvorhaben im Außenbereich, auf die § 35 Abs. 3 BauGB Anwendung findet); einer solchen ausdrücklichen Raumordnungsklausel steht eine allgemeine Gemeinwohlklausel gleich, d. h., dass nach den fachrechtlichen Vorschriften bei der Genehmigung des Vorhabens "öffentliche Belange", "öffentliche Interessen" oder "das Wohl der Allgemeinheit/Gemeinwohl" zu prüfen sind und nicht beeinträchtigt werden oder nicht entgegenstehen dürfen.

Die Untersagung kann sowohl in Bezug auf die Planung oder die Maßnahme in ihrer Gesamtheit ausgesprochen werden als auch in Bezug auf einzelne, noch nicht durchgeführte Verfahrensschritte (z. B. die Durchführung eines Beteiligungsverfahrens, die Beschlussfassung, die Genehmigung durch eine Aufsichtsbehörde, die Bekanntmachung). Auch die Untersagung eines räumlichen Teils einer Planung oder Maßnahme ist möglich, sofern eine Planung oder Maßnahme nur in einem räumlichen Teilbereich gegen ein Ziel der Raumordnung verstößt; im Rahmen des Ermessens ist zu berücksichtigen, ob und welche Auswirkungen die Untersagung eines Teilbereichs auf die Realisierbarkeit des Gesamtvorhabens haben kann.

Vorhaben und Entscheidungen, bei denen die Ziele der Raumordnung nicht beachtet werden müssen, können nicht untersagt werden. Bei Vorhaben von Personen des Privatrechts ist eine Untersagung nicht möglich, wenn keine der anzuwendenden Genehmigungsvorschriften die Ziele der Raumordnung als Genehmigungsvoraussetzung normiert (so beispielsweise bei Bauvorhaben im Geltungsbereich eines wirksamen Bebauungsplans nach § 30 BauGB oder im Innenbereich nach § 34 BauGB; hingegen sind Ziele der Raumordnung bei Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 3 BauGB oder bei Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB als "öffentlicher Belang" zu beachten).

Bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen des Bundes und bundesunmittelbarer Planungsträger i. S. des § 5 Abs. 1 ROG ist die Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung nicht gegeben, wenn die zuständige Behörde oder der Planungsträger dem Ziel zulässigerweise widersprochen hat (§ 5 Abs. 1 und 2 oder § 5 Abs. 3 ROG) oder fachgesetzliche Sonderregelungen eine Bindung an Ziele der Raumordnung unter bestimmten Voraussetzungen ausschließen (z. B. § 5 Abs. 2, § 18 Abs. 3b NABEG oder § 43 Abs. 3 EnWG).

Eine raumordnerische Untersagung kann nur für einen konkreten Einzelfall erlassen werden. Sie kann sich nicht pauschal auf alle Planungen oder Maßnahmen eines Typs im Planungsraum erstrecken.

Eine Sonderregelung, die nur in Bezug auf die Windenergienutzung gilt, enthält § 249 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 BauGB: Solange nach Ablauf des maßgeblichen Stichtages das regionale Teilflächenziel nach der Anlage zum NWindG nicht erreicht wird, sind Untersagungen von Planungen für Windenergiegebiete sowie Untersagungen von BImSchG-Genehmigungen nicht zulässig.