Eine Untersagung setzt voraus, dass alle Tatbestandsmerkmale des § 12 ROG kumulativ erfüllt sind.

Eine unbefristete Untersagung ist nur möglich, wenn

• die beabsichtigte Planung oder Maßnahme einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat (siehe Nummer 3.1),

• die Planung, Maßnahme oder das sie betreffende Zulassungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (siehe Nummer 3.2) und

• die Planung oder Maßnahme mit einem bestehenden Ziel der Raumordnung unvereinbar ist (siehe Nummer 3.3).

Eine befristete Untersagung ist nur möglich, wenn

• die beabsichtigte Planung oder Maßnahme einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat (siehe Nummer 3.1),

• die Planung, Maßnahme oder das sie betreffende Zulassungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (siehe Nummer 3.2),

• ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung betroffen ist (siehe Nummer 3.4.1) und

• die Verwirklichung des vorgesehenen Zieles unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde (siehe Nummer 3.4.2), also das in Aufstellung befindliche Ziel einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat und eine unmögliche oder wesentlich erschwerte Zielverwirklichung prognostizierbar ist.

Sowohl die unbefristete als auch die befristete Untersagung setzen ferner voraus, dass die zuständige Behörde bei ihrer Entscheidung das Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat (siehe Nummer 4).

Soll die Untersagung auf die Verletzung mehrerer Ziele gestützt werden, müssen die Voraussetzungen einer Untersagung (Tatbestandsvoraussetzungen und Ermessensausübung) in Bezug auf jedes dieser Ziele geprüft und dargelegt sein.

3.1
Hinreichender sachlicher und räumlicher Konkretisierungsgrad der beabsichtigten raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme

In Bezug auf die zu untersagende Planung oder Maßnahme ist ein ausreichender Konkretisierungsgrad notwendig, um feststellen zu können, ob sie einem Ziel der Raumordnung entgegensteht oder die Verwirklichung eines in Aufstellung befindlichen Zieles unmöglich machen oder wesentlich erschweren könnte.

In Bezug auf Planungen gilt:

Bei bloßen Planungsideen und allgemeinen vorbereitenden Arbeiten ist noch nicht von einer Untersagungsfähigkeit auszugehen. Werden Landesplanungsbehörden an Abstimmungsprozessen beteiligt, sollen sie vielmehr frühzeitig auf Konflikte mit bestehenden oder in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung hinweisen und auf eine raumordnungskonforme Ausgestaltung von Planung und Maßnahmen hinwirken. Bei raumbedeutsamen Planungen ist mindestens der Beginn des Beteiligungsverfahrens erforderlich, um die Voraussetzungen für eine Untersagung beurteilen zu können. Eine abschließende Abwägungsentscheidung des Planungsträgers muss andererseits noch nicht vorliegen.

In Bezug auf Maßnahmen gilt:

Die Konzeption der Maßnahme muss insoweit feststehen, wie es für deren raumordnerische Beurteilung erforderlich ist (je nach Vorhaben z. B. Standort, Größe, Höhe, Sortimente). Faktoren, die für die raumordnerische Beurteilung unerheblich sind, müssen nicht bekannt oder erkennbar sein (z. B. Standsicherheit, Brandschutz, Betriebsweise). In laufenden Zulassungsverfahren sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Untersagungsfähigkeit daher auch schon dann erfüllt, wenn noch nicht alle weiteren fachgesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Die Entscheidungsreife im Zulassungsverfahren ist kein tatbestandliches Erfordernis einer Untersagung. Es ist allein eine Frage des Ermessens, ob zunächst Entscheidungsreife abgewartet werden soll (Näheres siehe Nummer 4).

3.2
Raumbedeutsame Planung, Maßnahme oder Zulassungsentscheidung noch nicht abgeschlossen

Die Untersagung kann nur eine noch nicht abgeschlossene Planung oder Maßnahme betreffen. Sind alle für die Planung oder Maßnahme nötigen Tätigkeiten einer öffentlichen Stelle beendet, gibt es keinen geeigneten Adressaten mehr für eine etwaige Untersagung (siehe Nummer 5.1).

Eine raumbedeutsame Planung kann dann nicht mehr untersagt werden, wenn sämtliche Verfahrensschritte, die für das Wirksamwerden oder Inkrafttreten des Plans erforderlich sind, bereits durchgeführt worden sind (z. B. Bekanntmachung eines Bebauungsplans nach § 10 Abs. 3 BauGB). Der Planungsträger kann aufgrund des § 12 ROG nicht zu einer "Rückgängigmachung" der Planung oder einem sonstigen aktiven Tätigwerden - wie beispielsweise der Anpassung bereits in Kraft getretener Pläne - verpflichtet werden. Eine solche Verpflichtung kann sich aus Fachgesetzen ergeben (z. B. für Bauleitpläne aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB oder einer Anpassungsverfügung nach § 17 NROG), aber nicht mittels Untersagung durchgesetzt werden. Stellt sich nach Bekanntmachung eines Plans heraus, dass er mit einem Fehler behaftet ist, der durch ein ergänzendes Verfahren geheilt werden kann, ist während der Dauer des ergänzenden Verfahrens eine Untersagung wieder möglich.

Eine raumbedeutsame Maßnahme ist in aller Regel dann abgeschlossen und kann nicht mehr untersagt werden, wenn hierfür bereits eine Zulassungsentscheidung ergangen ist (verfahrensrechtlich abgeschlossen). Die Untersagungsfähigkeit bezüglich einer Genehmigung oder Planfeststellung für eine Maßnahme endet mit dem Zeitpunkt, in dem die Zulassungsentscheidung den "Machtbereich" der Genehmigungs- oder Planfeststellungsbehörde verlässt. Ist die Genehmigung erteilt, kann die Landesplanungsbehörde lediglich gegenüber der Genehmigungs- oder Planfeststellungsbehörde darauf hinweisen, dass die getroffene Entscheidung wegen Verstoßes gegen § 4 ROG rechtswidrig war, sodass diese in eigener Zuständigkeit eine etwaige Rücknahme des Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG prüfen kann.

Der Zeitpunkt der "Abgeschlossenheit" einer raumbedeutsamen Maßnahme ist nur dann anders zu bewerten, wenn der Träger eine öffentliche Stelle ist und ein bestehendes Ziel der Raumordnung entgegensteht. In diesem Fall kann eine raumbedeutsame Maßnahme auch noch nach ihrer Zulassung untersagt werden, solange die Maßnahme tatsächlich noch nicht abgeschlossen (z. B. noch im Bau) ist. Die gesetzliche Zielbeachtungspflicht einer öffentlichen Stelle erstreckt sich gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG auf ihr gesamtes Tätigwerden bei raumbedeutsamen Maßnahmen bis zu deren Abschluss. Insoweit könnten auch ihre baulichen Tätigkeiten oder andere Umsetzungsarbeiten für eine nicht zielkonforme Maßnahme noch Gegenstand einer Untersagung sein.

3.3
Weitere materielle Voraussetzungen der unbefristeten Untersagung (Unvereinbarkeit mit einem bestehenden Ziel der Raumordnung, § 12 Abs. 1 ROG)

Unbefristete Untersagungen erfordern, dass eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit einem Ziel der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG unvereinbar ist. Es muss sich um ein bestehendes Ziel eines geltenden Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) oder des geltenden Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen (LROP) handeln.

Die unbefristete Untersagung hat nur feststellenden Charakter, da dem raumbedeutsamen Vorhaben dauerhaft ein Ziel (oder mehrere Ziele) der Raumordnung entgegensteht, das aufgrund seiner Bindungswirkung gemäß § 4 ROG bereits von sich aus beachtlich ist.

Eine unbefristete Untersagung kann beispielsweise in Betracht kommen, wenn eine Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellt, der aus einem Flächennutzungsplan entwickelt wird, welcher noch nicht an die Ziele der Raumordnung angepasst ist. Die unbefristete Untersagung ist ferner von Bedeutung, wenn bei einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme ein entgegenstehendes Ziel der Raumordnung nicht als solches anerkannt oder es fehlinterpretiert wurde, die Reichweite einer Ausnahme-Regelung nach § 6 Abs. 1 ROG überschätzt wurde oder fälschlicherweise davon ausgegangen wurde, das entgegenstehende Ziel in einer Abwägung mit anderen Belangen überwinden zu können. Ein Verstoß gegen Ziele der Raumordnung kann beispielsweise entstehen bei der Aufstellung eines Bebauungsplans in Bezug auf Verkaufsflächen oder Sortimente von Einzelhandelsgroßprojekten

3.4
Weitere materielle Voraussetzungen der befristeten Untersagung (Unvereinbarkeit mit einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung, § 12 Abs. 2 ROG)

Die befristete Untersagung schützt in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, die Gegenstand eines laufenden Aufstellungs- oder Änderungsverfahrens zu einem RROP oder zum LROP sind, und für die ein besonderes Sicherungsbedürfnis besteht. Eine befristete Untersagung richtet sich gegen solche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die die Verwirklichung eines in Aufstellung oder Änderung befindlichen Zieles unmöglich machen oder wesentlich erschweren würden. Hierbei handelt es sich um ein von der Landesplanungsbehörde darzulegendes und gerichtlich vollumfänglich nachprüfbares Tatbestandsmerkmal. Die befristete Untersagung setzt im Einzelnen Folgendes voraus:

3.4.1 Betroffenheit eines in Aufstellung befindlichen Zieles der Raumordnung

Für die Annahme der Betroffenheit eines in Aufstellung befindlichen Zieles geht es nur um die Abgrenzung zu Grundsätzen oder anderen Inhalten von Raumordnungsplänen. Ausreichend ist die erkennbare Absicht des Planungsträgers, im Planentwurf eine Festlegung treffen zu wollen, die nach ihrem Inkrafttreten inhaltlich alle Anforderungen eines Zieles der Raumordnung erfüllt. Dies ist in Anlehnung an die Begriffsbestimmung für Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG dann anzunehmen, wenn ein Entwurf einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren Vorgabe zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums vorliegt, aus dem - auch für Dritte - der Charakter als Ziel der Raumordnung erkennbar ist. Dazu muss die vorgesehene Festlegung nebst Begründung sowie die Kennzeichnung der Festlegung nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG i. V. m. Ziffer 01 Satz 4 der Anlage 3 der LROP-VO den beabsichtigten Zielcharakter verdeutlichen.

Unter den Begriff "Aufstellung" fallen Verfahren zur (Neu-)Aufstellung sowie gemäß § 7 Abs. 7 ROG auch solche zur Änderung, Ergänzung sowie zur Aufhebung (z. B. die alleinige Aufhebung einer begünstigenden Ausnahme nach § 6 Abs. 1 ROG unter Beibehaltung der einschränkenden Regelung) eines Raumordnungsplans.

Um als "in Aufstellung befindliches Ziel" zu gelten, muss die vorgesehene Festlegung zudem einen hinreichend verfestigten Planungsstand in einem Verfahren nach § 9 ROG erreicht haben. Die Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 4 a ROG zu "in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung" legt fest, wann ein hinreichend verfestigter Planungsstand erreicht wurde:

• Das Beteiligungsverfahren nach § 9 Abs. 2 ROG zu einem ersten Planentwurf muss abgeschlossen sein.

• Die in diesem Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen müssen ausgewertet sein und es muss unter Würdigung der Ergebnisse eine planerische Abwägung erfolgt sein, ob das vorgesehene Ziel unverändert oder in modifizierter Form Eingang in den endgültigen Raumordnungsplan finden soll.

• Den nach § 9 Abs. 2 ROG am Verfahren beteiligten öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit wurde die vorgesehene Fassung der Zielfestlegung, die Eingang in den endgültigen Raumordnungsplan finden soll, zur Kenntnis gegeben. Es genügt nicht, nur isoliert die Zielfestlegung zur Kenntnis zu geben, sondern der Zusammenhang des Zieles mit den übrigen Planinhalten muss erkennbar sein. Für die konkrete Art des Kenntnisgebens bestehen keine Vorgaben, es muss lediglich gewährleistet sein, dass der zum Zeitpunkt der Untersagung maßgebliche Stand der Planung einsehbar ist, beispielsweise auf den Internetseiten des Planungsträgers.

Ist nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens i. S. von § 9 Abs. 2 ROG, d. h. des ersten Beteiligungsverfahrens, kein weiteres Beteiligungsverfahren (mehr) nötig, ist der Planentwurf bereits vor dem RROP-Satzungsbeschluss oder vor der Genehmigung des RROP - unter Kenntlichmachung seines Status - bekannt zu machen. Erst dann liegt ein "in Aufstellung befindliches Ziel" i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 4 a ROG vor.

Wird der Planentwurf dergestalt überarbeitet, dass zu Teilen eine ergänzende Beteiligung nach § 9 Abs. 3 ROG nötig ist, muss der Bekanntmachung über die Einleitung des erneuten Beteiligungsverfahrens zu entnehmen sein, dass die übrigen Planteile unverändert bleiben und wo diese unveränderten Planteile eingesehen werden können. Werden nur die geänderten Planteile veröffentlicht, ist die Fundstelle der früheren Entwurfsfassung anzugeben. Wird eine Lesefassung des vollständigen Planentwurfs veröffentlicht, in der die Änderungen besonders gekennzeichnet sind, genügt dies.

Eine Untersagung auf der Grundlage der Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten oder während des ersten Beteiligungsverfahrens ist daher nicht möglich.

Jedes künftige Ziel, auf das die Untersagung gestützt werden soll, ist zu benennen. Sind mehrere in Aufstellung befindliche Ziele betroffen, ist jedes eigenständig als Grundlage der Untersagung zu benennen. Eine Untersagung kann nicht pauschal auf den Raumordnungsplanentwurf als Ganzes oder auf ganze Regelungskapitel bezogen werden.

3.4.2 Zielverwirklichung unmöglich oder wesentlich erschwert

Ob die Verwirklichung eines künftigen Zieles der Raumordnung aufgrund einer konkurrierenden Planung oder einer konkurrierenden Maßnahme unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde, ist eine Prognoseentscheidung der zuständigen Landesplanungsbehörde. Die Prognose muss auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis anhand der Gegebenheiten des jeweiligen konkreten Planungsraumes beruhen. Erforderlich, aber auch ausreichend, ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer wesentlich erschwerten oder unmöglichen Verwirklichung des Zieles. Ob die angenommenen Entwicklungen später eintreten, ist unerheblich.

Neben der hinreichenden Verfestigung des in Aufstellung befindlichen Zieles (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 a ROG, siehe Nummer 3.4.1) erfordert die erforderliche Prognose einen hinreichenden Konkretisierungsgrad der zu untersagenden Planung oder Maßnahme. Dabei muss auch berücksichtigt werden, inwieweit noch realistische Möglichkeiten und die Wahrscheinlichkeit bestehen, die konkurrierende Planung oder Maßnahme so auszugestalten oder durch Nebenbestimmungen eine behördliche Zulassungsentscheidung so zu beeinflussen, dass die Verwirklichung des künftigen Zieles der Raumordnung nicht wesentlich beeinträchtigt wird.

Nicht jede prognostisch zielwidrige Planung oder Maßnahme führt zu einer wesentlichen Erschwernis oder Unmöglichkeit der Zielverwirklichung. Das Maß der "Wesentlichkeit" kann nicht generalisierend, sondern nur einzelfallbezogen ermittelt werden. Für die Beurteilung der Wesentlichkeit eines Konflikts spielt in der Regel auch eine Rolle, wie weiträumig sich eine konkurrierende raumbedeutsame Planung oder Maßnahme auswirkt und in welchem Ausmaß dadurch das in Aufstellung befindliche Ziel betroffen wäre.

Je mehr ein geplantes Ziel auf sehr begrenzte Flächen, seltene Raumnutzungen oder besondere Raumfunktionen beschränkt ist, desto eher kann seine Verwirklichung ggf. auch schon durch kleinräumige Vorhaben wesentlich erschwert (oder unmöglich) werden.

Vorhaben können auch dann eine wesentliche Erschwernis bedeuten, wenn sie wesentlichen Einfluss auf die Kriterien eines gesamträumlichen Planungskonzepts dahingehend hätten, dass die einheitliche Einhaltung dieser Kriterien nicht mehr möglich wäre.