Die Klage ist zulässig aber unbegründet.

Allerdings ist die Beklagte auch nach der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Änderung der §§ 93 ff BSHG durch das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 (BGBl. I S. 1088) noch richtiger Klagegegner. Die Regelung des § 93 b Abs. 1 Satz 4 BSHG, wonach sich Klagen gegen Entscheidungen der Schiedsstelle nicht gegen diese sondern gegen eine der Vertragsparteien richten, ist nicht anwendbar. Bis zum Inkrafttreten der Änderung des § 93 Abs. 2 u. 3 BSHG am 1. Januar 1999 bleibt § 93 Abs. 3  BSHG in der bis dahin geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 23. März 1994 (BGBl. I S. 646) - BSHG a.F.- in den Verfahren anwendbar, die die Festsetzung von Pflegesätzen für Zeiträume betreffen, die vor dem Inkrafttreten der Änderung liegen (NdsOVG, Urt. v. 30.11.1999 - 4 L 3515/99 - NDV-RD 2000, 31 -).

Der Kläger hat aber keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte erneute Entscheidung der Beklagten über die Entgelte für den Arbeits- und den Förderbereich seiner Werkstatt in W.  in dem Wirtschaftsjahr 1996. Die Pflegesätze, die sich aus der Entscheidung der Beklagten vom 28. November 1997 ergeben, sind nicht zu beanstanden. Allerdings hat die Beklagte keine ausdrücklichen Feststellungen zur Höhe der Entgelte getroffen. Vielmehr hat sie lediglich ausgeführt, die durch die Änderung des Einzugsbereiches eingetretene Minderbelegung sei nicht nach § 93 Abs. 5 und § 93 Abs. 6 Satz 4 BSHG zu berücksichtigen. Da - bis auf die durch die Beklagte ebenfalls geregelte Erhöhung des Ausgangswertes für die Ermittlung des Entgelts um eine halbe Stelle nach Gruppe V b BAT - weiteres nicht umstritten war und die Beklagte offensichtlich von der Geltung des § 93 Abs. 6 BSHG ausging, folgen aus ihrer Entscheidung für den Zeitraum vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1996 die Pflegesätze, wie sie sich aus dem als Anlage zum Schriftsatz des Beigeladenen vom 4. Juni 1999 überreichten Schreiben des Beigeladenen vom 27. März 1998 für das Jahr 1996 ersehen lassen. Hierüber waren sich auch die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung einig. Nach der Entscheidung der Beklagten ergeben sich damit Entgelte in Höhe von 1.703,88 DM für den Arbeitsbereich und in Höhe von 3.031,71 DM für den Förderbereich. Dies entspricht einer Erhöhung der für das Jahr 1995 vereinbarten bzw. festgesetzten Pflegesätze um 1,8 % ab August 1996, wobei die bislang in den Pflegesätzen enthaltenen Sozialversicherungsbeiträge und der Stützungsbetrag nunmehr gesondert gewährt werden.

Die Pflegesätze in der genannten Höhe sind rechtmäßig. Sie entsprechen Ziffer 5.2.1 und 5.2.2 der Übergangsvereinbarung zwischen dem Land Niedersachsen und den in der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Niedersachsen zusammengeschlossenen Spitzenverbände vom 6. Dezember 1995 in Verbindung mit § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG (in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996), der am 1. August 1996 in Kraft getreten ist.

Die Übergangsvereinbarung hat u.a. folgenden Wortlaut:

"5.2 Unter Berücksichtigung des von der Bundesregierung am 18.07.95 verabschiedeten Entwurfs eines Gesetzes zur Reform der Sozialhilfe vereinbaren die Partner dieser Vereinbarung für die Entgelte in den Kalenderjahren 1996 - 1998 folgendes:

5.2.1 Bis zum Zeitpunkt der Verkündung des vorstehenden Gesetzgebungsvorhabens bzw. bis zu dem Zeitpunkt, an dem feststeht, dass mit einer Verabschiedung des Gesetzesvorhabens nicht mehr zu rechnen ist, gelten die für 1995 vereinbarten Entgelte fort.

5.2.2 Sieht das verkündete Gesetz eine Höchstgrenze für die Veränderung der Entgelte vor, werden die Entgelte - vorbehaltlich der Regelung in Ziffer 5.2.3 - um diese verändert."

Nach § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG dürfen die am 18. Juli 1995 vereinbarten oder durch die Schiedsstelle festgesetzten Pflegesätze bezogen auf das Jahr 1995 beginnend mit dem 1. April 1996 in den Jahren 1996, 1997 und 1998 jährlich nicht höher steigen als 2 vom Hundert im Beitrittsgebiet und 1 vom Hundert im übrigen Bundesgebiet. Außerhalb des Beitrittsgebietes bedeutet dies für das Jahr 1996, dass die Pflegesätze sich im Vergleich zu den für den 18. Juli 1995 vereinbarten Entgelten erst ab 1. April 1996 und nicht stärker als 1% erhöhen dürfen.

Die genannten Bestimmungen sind der Beurteilung zu Grunde zu legen. Insbesondere ist der Kläger seit seinem Beitritt zu der Übergangsvereinbarung an die hierin getroffenen Regelungen gebunden. Aus dem Umstand, dass er trotz des Beitritts das Verfahren vor der Beklagten weitergeführt hat, kann nicht auf einen fehlenden unbedingten Bindungswillen seinerseits geschlossen werden. Denn auch die Übergangsvereinbarung ermöglicht es, Entgelte abweichend von Ziffer 5.2.1 und 5.2.2 zu vereinbaren. So heißt es weiter u.a.:

" 5.2.5 Für den Fall, daß das in Ziffer 5.2 genannte Gesetzesvorhaben nicht verabschiedet wird, bzw. bis zu dem Zeitpunkt dessen Verabschiedung vereinbaren die Partner dieser Vereinbarung, daß Abweichungen von dem vorstehend in Ziffern 5.2.1 bis 5.2.4 beschriebenen Verfahren zur Vereinbarung von Entgelten nur nach folgenden Maßgaben möglich sind:

5.2.5.1 Eine Veränderung über Inhalt, Umfang oder Qualität einer bestehenden Einrichtung ist mit dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe schriftlich abgestimmt worden.

........

5.3 § 93 Abs. 3 bis 5 BSHG bleiben unberührt."

Der Kläger hatte seinen Antrag an die Beklagte dementsprechend gerade auf Ziffer 5.2.5.1 der Vereinbarung gestützt. Daraufhin hatte der Beigeladene zunächst eingewandt, der Kläger könne sich auf die Vereinbarung nicht berufen, weil er ihr nicht vorbehaltlos beigetreten sei und diese im Verhältnis zu ihm deswegen nicht wirke. Wenn der Kläger dann den Beitritt nochmals und nunmehr ohne Vorbehalt erklärt hat, kann daraus nur geschlossen werden, dass er von diesem Zeitpunkt an die Regelungen insgesamt anerkennen wollte.

Nach Ziffer 5.2.1 der Übergangsvereinbarung galten demnach bis zum Inkrafttreten des § 93 Abs. 6 BSHG am 1. August 1996 die für das Jahr 1995 vereinbarten bzw. festgesetzten Pflegesätze. Mit dem Inkrafttreten des § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG am 1. August 1996 waren die Entgelte - da die Voraussetzungen der Ziffer 5.2.3 unstreitig nicht vorlagen - um die in der Vorschritt vorgesehene Höchstgrenze zu verändern (Ziffer 5.2.2). Dies ist hier erfolgt; denn eine Erhöhung um 1,8 % ab 1. August entspricht - auf das gesamte Jahr 1996 gerechnet - einer Erhöhung ab 1. April um 1 %. Die in Ziffer 5.2.5 der Übergangsvereinbarung vorgesehenen Voraussetzungen für ein hiervon abweichendes Verfahren lagen ebenfalls nicht vor. Insbesondere war keine mit dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe schriftlich abgestimmte Veränderung von Inhalt, Umfang oder Qualität der Einrichtung eingetreten (Ziff. 5.2.5.1). Der Kläger konnte auch keine höheren, als die in Ziffern 5.2.1 und 5.2.2 vorgesehenen Pflegesätze auf der Grundlage des bis zum 1. Januar 1999 geltenden § 93 Abs. 5 BSHG a.F. erhalten, der neben den Regelungen der Übergangsvereinbarung weiter Anwendung fand. Nach § 93 Abs. 5 BSHG a.F. sind die Entgelte bei unvorhersehbaren wesentlichen Veränderungen der Annahmen, die der Vereinbarung oder Entscheidung über die Entgelte zugrunde lagen, auf Verlangen einer Vertragspartei für den laufenden Vereinbarungszeitraum neu zu verhandeln. Die Vorschrift greift das im Zivilrecht entwickelte Institut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage auf. Abweichend von dem Grundsatz des § 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG a.F., wonach Vereinbarungen vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode für einen zukünftigen Zeitraum abzuschließen sind, ermöglicht die Regelung eine Neuverhandlung und Änderung der Pflegesätze während des laufenden Vereinbarungszeitraums, bzw. nach einer Entscheidung der Schiedsstelle. Dies gilt aber nur bei unvorhersehbaren und wesentlichen Veränderungen, das heißt Änderungen, mit denen die Vertragspartner bei Abschluss der Vereinbarung nicht gerechnet haben und die objektiv betrachtet so erheblich sind, dass es einer Partei unzumutbar wäre, an der Vereinbarung unverändert festzuhalten, weil es zu einem treuwidrigen Ergebnis führte (vgl. Münder, in LPK - BSHG, § 93 Rn. 61). Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor. Es bestehen dabei bereits Zweifel, ob der Wechsel von 18 Personen nach V.  und die hiermit verbundene geringere Belegung der Werkstatt des Klägers in W.  eine im Sinne der Vorschrift wesentliche Veränderung war. Nach der ursprünglichen Kalkulation des Klägers vom November 1995 erwartete er durch die geringere Belegung eine Verringerung der Pflegemonate um 182 im Arbeitsbereich, d.h. gemessen an der Zahl der Pflegemonate des Jahre 1995 von 4.332,25 um 4,2 % und um 32 im Förderbereich, was bei 234 Pflegemonaten im Jahr 1995 einem Anteil von 13,68 % entspricht. Nach der Berechnung, die der Kläger im Gerichtsverfahren mit Schriftsatz vom 23. Juli 1998 vorgelegt hat, ergab sich tatsächlich sogar lediglich eine Verringerung der Pflegemonate um 148,5 (3,4 %) im Arbeitsbereich und um 17 (7,2 %) im Förderbereich. Ob dies "wesentlich" im Sinne des § 93 Abs. 5 BSHG  ist, kann aber letztlich offen bleiben. Jedenfalls war die durch die neue Werkstatt in V.  verursachte Änderung nicht unvorhersehbar; denn es war sowohl dem Kläger als auch dem Beigeladenen bereits 1995 bekannt, dass sie für das Jahr 1996 zu erwarten sein werde. Dies zeigt bereits das Schreiben des Klägers vom 29. September 1995, mit dem er den Beigeladenen auf die künftige geringere Belegung hinwies. Allein der Umstand, dass der Kläger - wie er vorträgt - den genauen Zeitpunkt der Eröffnung der Werkstatt in V.  nicht kannte, macht die Änderung der Umstände nicht unvorhersehbar, zumal sich die Eröffnung gegenüber der Prognose des Klägers vom September 1995 auch lediglich um drei Monate verschob.

Soweit der Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung eingewandt hat, im Hinblick auf die Einschätzungsprärogative der Beklagten könne ihm im Gerichtsverfahren der Beitritt zur Übergangsvereinbarung nicht entgegengehalten werden, weil die Beklagte ihn hieran nicht festgehalten habe, greift dies nicht durch. Zum einen lässt sich der Entscheidung der Beklagten vom 28. November 1997 nicht entnehmen, dass sie eine Bindung des Klägers an die Übergangsvereinbarung nicht angenommen hat. Solches ist auch nicht aus dem Umstand zu schließen, dass sie das Verfahren nicht als erledigt angesehen hat; denn tatsächlich war es nicht erledigt. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen wäre es auch auf der Grundlage der Übergangsvereinbarung möglich gewesen, höhere Entgelte zu erreichen, als sie sich aus der Anwendung der Ziffern 5.2.1 und 5.2.2 ergeben. Zum anderen steht der Beklagten eine Einschätzungsprärogative nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 - ) lediglich im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 93 Abs. 2 BSHG zu. Hierauf kommt es aber für die an dieser Stelle erörterte Frage, nämlich die Bindung des Klägers an die Übergangsvereinbarung, nicht an.

Unabhängig von dieser Vereinbarung steht § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG dem Begehren des Klägers nach höheren Pflegesätzen für das gesamte Wirtschaftsjahr 1996 entgegen. Es kann dabei offen bleiben, ob die Vorschrift verfassungsgemäß ist, soweit sie sich auf Pflegesatzvereinbarungen auswirkt, die vor Inkrafttreten der Regelung am 1. August 1996 für das Jahr 1996 abgeschlossen wurden und die eine Erhöhung um mehr als 1% vorsahen. Jedenfalls für Fallgestaltungen wie die vorliegende, in denen eine von § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG abweichende Vereinbarung zuvor nicht getroffen wurde, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist schon deshalb nicht verletzt, weil der Schutzbereich dieses Grundrechts nicht berührt ist. Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand an vermögenswerten Gütern vor ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Vom Schutzbereich umfasst sind dementsprechend nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen nicht jedoch in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfG, Beschl. v. 31.10.1984 - 1 BvR 35/82 u.a. - BVerfGE 68, 193, m.w.N.). Sind Pflegesätze vor Inkrafttreten des § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG noch nicht wirksam vereinbart, sind auch noch keine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Forderungen entstanden, betroffen sind allenfalls künftige Verdienstmöglichkeiten. Eine andere Beurteilung rechtfertigt sich auch nicht, soweit der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG umfasst ist. Auch dann erstreckt sich der Schutz der Eigentumsgarantie nur auf den konkreten Bestand an Rechten und Gütern. Bloße (Umsatz- und Gewinn-) Chancen und tatsächliche Gegebenheiten werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet (BVerfG, Beschl. v. 31.10.1984 - 1 BvR 35/82 u.a. - BVerfGE 68, 193, m.w.N.). Eine andere Beurteilung rechtfertigte sich allenfalls dann, wenn die Neuregelung die betroffenen Einrichtungen in ihrer Existenz bedrohte. Dafür fehlen aber - auch im Falle des Klägers - jegliche Anhaltspunkte.

Die Vorschrift ist jedenfalls in der vorliegenden Fallgestaltung auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Sie stellt eine Regelung der Berufsausübung dar, die durch das Ziel des Gesetzgebers, die Sozialhilfeausgaben zu begrenzen und den finanziellen Handlungsspielraum der Kommunen zu sichern, als vernünftige Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (vgl. Neumann/Reichert, "Die Neuregelung des § 93 Abs. 6 BSHG und dessen Anwendung auf Pflegeheime" NDV 1997, 43). Es bestehen weiter keine Zweifel daran, dass die sog. Deckelung der Pflegesätze geeignet und erforderlich ist, den genannten Zweck zu erreichen. Die hierdurch bewirkten Beschränkungen sind den Betroffenen weiter zumutbar. Dies gilt auch im Hinblick auf den Gesichtspunkt einer Rückwirkung der Vorschrift. Dabei ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig lediglich eine sog. echte Rückwirkung, die vorliegt, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239 m.w.N.). Ungeachtet des Umstandes, dass auch dieses Rückwirkungsverbot u. a dann zurücktritt, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte (BVerfG, a.a.O), fehlt es an einer derartigen Rückwirkung des § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG, wenn vor Inkrafttreten der Vorschrift keine von ihr abweichenden Pflegesätze vereinbart wurden. Ein abgeschlossener, bereits in der Vergangenheit abgewickelter Tatbestand, insbesondere ein Rechtsverhältnis, auf das sich die Neuregelung ändernd auswirken könnte, liegt dann nicht vor.

Da die Vorschrift des § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG die zulässige Erhöhung der Entgelte u.a. für das gesamte Wirtschaftsjahr 1996 regelt, also auch für die Zeit vor ihrem Inkrafttreten am 1. August 1996, geht von ihr allenfalls eine sog. unechte Rückwirkung aus. Eine solche liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden. Grenzen der Zulässigkeit können sich dabei aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Sie sind dann überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239 m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall. Insbesondere fehlt es an einem schutzwürdigen Vertrauen der Einrichtungsträger darauf, die bisherige Pflegesatzregelung werde auch für die Wirtschaftsperiode 1996 fortbestehen. Die Absicht des Gesetzgebers, die Erhöhung der Pflegesätze zu begrenzen, war seit dem Beschluss des Kabinetts vom 18. Juli 1995 bekannt. Es war zwar noch offen, in welcher Form die Steigerung der Pflegesätze begrenzt werden sollte, Zweifel daran, dass dies erfolgen werde, gab es aber nicht mehr (vgl. hierzu Neumann/Reichert, a.a.O; VG Braunschweig, Urt. v. 11.5.1998 - 4 A 4112/97 -).

Mithin ist § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG in der vorliegenden Fallgestaltung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (so auch VG Braunschweig, Urt. v. 11.5.1998 - 4 A 4112/97 -; VG Hannover, Urt. v. 14.7.1998 - 3 A 6814/96 -, VG Lüneburg, Urt. v. 31.3.1999 - 6 A 11/97 -). Für eine einschränkende Auslegung in dem von dem Kläger gewünschten Sinne, unter Rückgriff auf § 93 Abs. 5 BSHG bzw. § 93 Abs. 6 Satz 4 BSHG, ist deswegen kein Raum.

Dabei liegen die Voraussetzungen des § 93 Abs. 6 Satz 4 BSHG nicht vor. Danach ist § 93 Abs. 6 Satz 3 BSHG entsprechend anzuwenden, wenn im Einvernehmen mit dem Träger der Sozialhilfe, mit dem eine Vereinbarung besteht, der Zweck der Einrichtung wesentlich geändert wird oder erhebliche bauliche Investitionen vorgenommen werden. In diesem Fall sind als Basis der Pflegesätze die Vereinbarungen von 1995 für vergleichbare Einrichtungen zugrunde zu legen. Erhebliche bauliche Investitionen sind hier unstreitig nicht erfolgt. Auch fehlt es an einer wesentlichen Änderung des Einrichtungszwecks. Konzeptionelle Änderungen im Leistungsangebot des Klägers wurden nach dem Wechsel von 18 Personen nach V.  nicht vorgenommen. Nach den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung bei der Beklagten ergaben sich auch keine grundlegenden Veränderungen von Inhalt, Umfang oder Qualität der Leistung. Lediglich die Gruppenstruktur habe sich geändert.

Nach allem ist die Entscheidung der Beklagten rechtmäßig, der Kläger kann eine erneute Entscheidung über die Pflegesätze des Jahres 1996 nicht verlangen. Sein Hilfsantrag bleibt aus den soeben dargelegten Gründen ebenfalls ohne Erfolg.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 188 Satz 2 VwGO. Dabei entsprach es billigem Ermessen, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht der unterliegenden Partei aufzuerlegen, weil er keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko nicht eingegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.