Entscheidungsgründe

Die hinsichtlich der begehrten Höhe der Billigkeitsleistung konkretisierte Klage hat zum Teil Erfolg.

Die Ablehnung der Bewilligung einer weiteren Dürrebeihilfe mit Bescheid der Beklagten vom 20.04.2020 ist rechtswidrig und der Kläger im Sinne des § 113 Absatz 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in seinen Rechten verletzt. Der Kläger hat jedenfalls einen Anspruch darauf, dass die Beklagte unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts einen neuen Schluss- und Festsetzungsbescheid über die Gewährung einer weiteren Billigkeitsleistung zum Teilausgleich von Schäden der Landwirtschaft durch die Dürreperiode im Jahr 2018 erlässt.

Die Dürrebeihilfe 2018 ist gesetzlich nicht geregelt, sondern erfolgt auf der Grundlage der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26.08.2015 - Rahmenrichtlinie (RRL) - (BAnz AT 31.08.2015 B4). Diese Richtlinie ist der Europäischen Kommission als Beihilferegelung notifiziert worden. Auf dieser Rahmenrichtlinie beruhen die Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind, vom 08.10.2018 und vom 18.04.2019 (VV). In diesen Verwaltungsvereinbarungen heißt es, dass die deutsche Rahmenrichtlinie auf die "vorliegende" Vereinbarung jeweils "vollumfänglich" Anwendung finde, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthalte. Für die Höhe der Dürrebeihilfe ist Nummer 6 der Verwaltungsvereinbarung vom 18.04.2019 als strengere Vorschrift gegenüber der Rahmenrichtlinie maßgeblich. Nach Nummer 6.2 der Rahmenrichtlinie beträgt die Höhe der Zuwendungen bei widrigen Witterungsverhältnissen, wie hier, höchstens 80 Prozent des Gesamtschadens, in aus naturbedingten Gründen benachteiligten Gebieten im Sinn von Artikel 31 und 32 der Verordnung Nummer 1305/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005" höchstens 90 Prozent. Nach Nummer 6.1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18.04.2019 beträgt die "Bruttobeihilfeintensität der gewährten Billigkeitsleistung" dagegen nur bis zu 50 Prozent des maßgeblichen Schadensbetrags. Nach dem Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML) vom 23.08.2019 ist die Billigkeitsleistung endgültig auf höchstens 41,57664 Prozent festgelegt worden. Der Kläger hat in seinem Antrag einen Schaden von 111.941,71 Euro und im Klageverfahren zuletzt einen Schaden von 106.585,93 Euro angegeben.

Ein - gebundener - Anspruch auf eine Dürrebeihilfe für einen dieser angegebenen Schäden steht dem Kläger nicht zu. Die Dürrebeihilfe ist eine freiwillige Leistung, über die die Beklagte nach ihrem pflichtmäßigen Ermessen entscheidet. Das beschreibt Nummer 1.2 der Rahmenrichtlinie. Danach besteht ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Zuwendungen nicht. Die jeweilige Bewilligungsstelle entscheidet nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie. Die Gewährung der Zuwendung steht unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Das Ermessen der Beklagten ist auch nicht in der Weise "auf Null" eingeschränkt, dass die einzig richtige Entscheidung wäre, die Dürrebeihilfe in der beantragten Höhe zu bewilligen. Dafür hat der Kläger nichts dargelegt.

Dem Kläger steht aber ein Anspruch darauf zu, dass die Beklagte erneut über seinen Antrag entscheidet. Denn die Beklagte hat ihr Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt.

Das Ermessen hat die Beklagte willkürfrei auszuüben. Dass sie ihr Ermessen durch Anwendung der Rahmenrichtlinie und außerdem durch die Anwendung der Verwaltungsvereinbarung vom 18.04.2019, soweit diese strengere Bestimmungen enthält, gebunden hat, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Ebenso ist nicht zu beanstanden, dass sie zur Berechnung des Schadens die Nummern 4.1, 4.2, 5.1 und 5.2 VV sowie Nummer 5.3 des Durchführungserlasses zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachsen und Bremen des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML) vom 01.11.2018 (Durchführungserlass) herangezogen hat. Allerdings ist die konkrete Anwendung durch die Beklagte nicht fehlerfrei erfolgt. Die von ihr vorgenommene Berechnung des Schadens im Dürrejahr 2018 ist willkürlich erfolgt. Denn die Beklagte hat einen unzutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt.

Nach Nummer 4.1 VV können in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden, die im Sinne des Anhanges I der Verordnung (EU) Nr. 702/2014 "der Kommission vom 25. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Arten von Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union" Kleinstunternehmen, kleine Unternehmen oder mittlere Unternehmen sind und deren Geschäftstätigkeit die Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Imkerei und Wanderschäferei umfasst. Nach Nummer 4.2 VV liegt eine Existenzgefährdung vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nummer 5.1 und 5.2 VV errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum.

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte zu Unrecht einen Schaden von nur 25.514,13 Euro angenommen. Diesen Schaden hat die Beklagte auch der Berechnung der Billigkeitsleistung in dem Bescheid vom Bescheid vom 20.04.2020 zugrunde gelegt, in dem sie die Gesamthöhe der Billigkeitsleistung auf 10.607,92 EUR abschließend festgesetzt und damit den Antrag des Klägers im Übrigen abgelehnt hat.

Hiergegen kann sich der Kläger auch wenden. Dem steht nicht die materielle Bestandskraft der Bescheide vom 21.08.2019 und 28.08.2019 entgegen, die aus der Unanfechtbarkeit dieser Bescheide folgt (vgl. BeckOK VwVfG/Schemmer, 48. Ed. 1.7.2020, VwVfG § 43 Rn. 21). Denn entgegen der Auffassung der Beklagten ist in diesen Bescheiden die von ihr bereits damals ermittelte Schadenshöhe von 25.514,13 Euro nicht derart verbindlich festgestellt worden, dass sie materiell bestandskräftig geworden ist. Die materielle Bestandskraft steht als Gegenstück zur materiellen Rechtskraft des Prozessrechts im Mittelpunkt der Frage nach Abweichungsverboten. Sie hindern eine Behörde daran, bei einer von ihr zu treffenden Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen Verwaltungsentscheidung, die in ihrer Existenz nicht angetastet wird, abzuweichen (BeckOK VwVfG/Schemmer, 48. Ed. 1.7.2020, VwVfG § 43 Rn. 21).Trifft der vorläufige Verwaltungsakt Regelungen, die sich als Ausschnitte der sonst im endgültigen Verwaltungsakt vorzunehmenden Gesamtregelung darstellen, handelt es sich um Teilregelungen nach Art des Vorbescheides, die als solche materiell bestandskräftig werden (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 43 Rn. 82a). Letzteres ist hier hinsichtlich der Schadenshöhe nicht der Fall und eine abweichende Entscheidung der Beklagten - wie im Bescheid vom 20.04.2020 auch vorgenommen - damit durchaus möglich. Die Beklagte führte in den Bescheiden vom 21.08.2019 und vom 28.08.2019 aus, dass sich der Vorbehalt "auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung" beziehe. Diese unter Vorbehalt stehende spätere endgültige Entscheidung ist bei vorläufigen Verwaltungsakten gerade charakteristisch und führt dazu, dass der vorläufige Verwaltungsakt von vorneherein nur eine begrenzte Regelungswirkung hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2009 - 6 C 3/08 -, BeckRS 2009, 33763). Der Regelungsinhalt des Ausgangsbescheides besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf (BVerwG Urteil vom 19.11.2009 - 3 C 7/09 -, BeckRS 2010, 45411, beck-online). Nichts Anderes ist im Falle des Klägers in den Bescheiden von August 2019 geregelt worden.

Die Beklagte hat in den Bescheiden vom 21.08.2019 und vom 28.09.2019 zum Ausdruck gebracht, dass nach Vorlage des Buchführungsabschlusses 2018/2019 die Existenzgefährdung abschließend zu prüfen ist. Hierzu gehört - entgegen der Auffassung der Beklagten - auch die Ermittlung der Schadenshöhe. Denn nach der von der Beklagten bei der Prüfung der Existenzgefährdung zugrunde gelegten Nummer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung, die sie ausdrücklich in den o.g. Bescheiden nennt, liegt eine Existenzgefährdung vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nummer 5.1 und 5.2 VV errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Hieraus folgt, dass die Beklagte zum einen den Schaden (gemäß den Ziffern 5.1 und 5.2) zu ermitteln hat und zum anderen auch den Cash-Flow III. Anderenfalls stellt sich die Frage, welche Erkenntnisse die Beklagte ansonsten aus dem noch vorzulegenden Buchabschluss 2018/2019 ziehen wollte und gezogen hat, zumal sich aus diesem insbesondere die Erträge und Verkaufserlöse für das Dürrejahr 2018 ergeben, die wiederum für die Schadensberechnung relevant sind.

Dem steht auch nicht die Regelung in Nummer 9.3 VV entgegen, wonach die Länder auf Grundlage der Vereinbarung nach pflichtgemäßem Ermessen vorläufige Zahlungen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung gemäß Nummer 4.2 gewähren können. Wenn die weitere Prüfung ergibt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Billigkeitsleistung nach den Regelungen dieser Vereinbarung nicht vorlagen, sind die gewährten Zahlungen zurückzufordern. Hieraus folgt nicht zwingend, dass Nachbewilligungen grundsätzlich nicht zulässig sind. Es wird bestimmt, dass gewährte Zahlungen zurückzufordern sind, wenn sich ergibt, dass die Voraussetzungen nicht vorgelegen haben. Dass die Beklagte meint, bereits gewährte Zahlungen nicht zurückzufordern, wenn sich bei der abschließenden Prüfung ergibt, dass der Schaden geringer ist als zuvor angenommen, ist jedenfalls für den umgekehrten Fall, dass ein höherer Schaden anzunehmen ist als für die vorläufigen Zahlungen angenommen wurde, nicht von Belang. Deswegen hat sich das Gericht auch nicht dazu zu äußern, ob die Annahme der Beklagten hinsichtlich der Rückforderung bei einem geringeren Schaden zutrifft. Es obliegt der Beklagten zu entscheiden, ob sie Bewilligungen im Rahmen ihrer gesetzlichen Möglichkeiten (§§ 48 ff. VwVfG) zurücknimmt oder nicht. Inwieweit sie sich dabei an die Bestimmungen der Verwaltungsvereinbarung gebunden sieht, spielt ebenso keine Rolle, weil hier kein Fall im Sinne der Nummer 9.2. vorliegt.

Der von der Beklagten in dem Bescheid vom 20.04.2020 zugrunde gelegte Schaden von 25.514,13 Euro ist hinsichtlich der nachfolgenden Positionen, die in Streit zwischen den Beteiligten stehen, nicht zutreffend ermittelt worden.

Der Kläger hat in Bezug auf die zugrunde gelegten durchschnittlichen Preise in den drei vorangegangenen Jahren und im Erntejahr 2018 für Zuckerrüben einen Einheitenfehler bei der Berechnung der Erlösdifferenz zu Recht geltend gemacht. Dies hat die Beklagte im Klageverfahren erkannt. Sie hatte die von der I. AG mitgeteilten Preise der Vorjahre und für 2018 in Euro je Tonne nicht in Euro je Dezitonne umgerechnet, sondern die Daten schlicht in ihre Berechnungen übernommen. Es ergibt sich bei korrekter Berechnung nur noch eine positive Erlösdifferenz von 3.074,51 Euro.

Bei den zugrunde gelegten durchschnittlichen Preisen in den drei vorangegangenen Jahren und im Erntejahr 2018 für Silomais hat die Beklagte für die Vorjahre einen durchschnittlichen Preis von 3,15 Euro und für das Erntejahr 2018 in Höhe von 3,53 Euro angenommen, die von dem Kläger in Zweifel gezogen wurden. Soweit sie hierzu zunächst erklärte, dass sie die Preise aus der Tabelle über die Richtwertdeckungsbeiträge für den ökologischen Landbau 2018 der Landwirtschaftskammer Niedersachsen übernommen hat, stimmen die zugrunde gelegten Preise nicht mit den Angaben in der Tabelle überein. Denn dort wird für Silomais (stehender Bestand) für das Jahr 2014/2015 ein Preis von 3,00 Euro, für das Jahr 2016/2017 ein Preis von 3,10 Euro und für das Erntejahr ein Preis von 3,50 Euro genannt. Konsequenterweise hätte die Beklagte daher für die Vorjahre einen durchschnittlichen Preis von 3,05 Euro und für das Jahr 2018 von nur 3,50 Euro annehmen dürfen. Soweit sie in dem Termin zur mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dass nach Auskunft des Öko-Referats der Beklagten auf die konventionellen Preise 15 % aufgeschlagen worden und diese zugrunde gelegt worden seien, kann dahinstehen, ob dies zutrifft. Denn die Beklagte hat einen sachlichen Grund für diese Preisbildung nicht erklärt.

Aber auch der Auffassung des Klägers, bei dem Silomais für die Vorjahre einen durchschnittlichen Preis von 5,48 Euro und für das Erntejahr in Höhe von 6,14 Euro anzunehmen, ist nicht zu folgen. Er argumentiert, dass es sich dabei um den doppelten Preis für Silomais aus konventionellem Anbau handele, wie er auch in einem Vermerk des Herrn Dr. J. vom 07.01.2020 aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten ergebe. Allerdings hat der Kläger keinen sachlichen Grund genannt, weshalb gerade diese Preise der Berechnung zugrunde zu legen seien. Ein solcher ist für das Gericht auch nicht ohne weiteres aus dem Umstand ersichtlich, dass der Kläger ökologischen Landbau betreibt.

Unabhängig von den Auffassungen der Beteiligten ist allerdings das Abstellen auf Referenzwerte in den Fällen nicht nachzuvollziehen, in denen es - wie hier - jedenfalls konkrete Daten zu den Preisen für das Erntejahr 2018 (sowie zu den Erträgen im Erntejahr 2018) gibt. Denn grundsätzlich entspricht es der Praxis der Beklagten, dass nach Nummer 5.1 Satz 4 VV, den sie zur Schadensberechnung heranzieht, die Berechnung des Schadens auf der Ebene des einzelnen Empfängers erfolgt. Zwar kann der Schaden nach Nummer 5.1 Satz 5 VV alternativ auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Dies ist aber nur für den Fall vorgesehen, dass eine Berechnung des Schadens auf Ebene des Betriebes nicht möglich ist, weil der Betroffene keine entsprechenden Daten (zum Beispiel in den Buchabschlüssen) bereithält. Dem entsprechen auch Nummer 5.3 Satz 3 und 4 des Durchführungserlasses und Nummer 3 Buchstabe d des Merkblatts. Danach wird der Schaden auf der Basis von durch das Niedersächsische Landwirtschaftsministerium festgesetzten regionalen Referenzwerten berechnet; für den Fall, dass betriebsindividuelle Buchführungsdaten vorliegen, sind diese aber vorrangig heranzuziehen. Darüber hinaus kann ein größerer Verlust anerkannt werden, sofern ein Antragsteller diesen anhand belastbarer Unterlagen nachweist (Nummer 5.3 Satz 5 des Durchführungserlasses). Dass möglichst betriebsindividuelle Daten und möglichst wenig standardisierte Werte heranzuziehen sind, ergibt sich auch aus dem Umstand, dass eine Existenzgefährdung in der Regel nur vorliegt, wenn der Schaden größer ist als der Cash-Flow III. Der Cash-Flow III gibt die konkrete individuelle Liquidität des landwirtschaftlichen Betriebes an. Zu dessen Berechnung werden insbesondere betriebsbezogene Daten aus den Buchabschlüssen herangezogen. Dann überzeugt es nicht, wenn die Beklagte ohne besonderen sachlichen Grund dem höchst betriebsindividuellen Cash-Flow III auch dann einen Schaden gegenüberstellt, der sich vor allem aus Standardwerten ergeben soll, obwohl der betriebsindividuelle Schaden belegt werden kann und es Berechnungsmethoden gibt, die die betriebsindividuelle Lage zutreffender abbilden. Einen plausiblen Grund dafür, hier gleichwohl auf standardisierte Werte zurückzugreifen, hat weder die Beklagte dargetan noch ist ein solcher sonst ersichtlich (vgl. bereits VG Stade, Urteile vom 22.07.2020 - 6 A 1005/19 -, vom 27.05.2020 - 6 A 989/19 -, juris). Zum Teil liegen betriebsindividuelle Daten vor. Denn der Kläger hat nach Aufforderung der Beklagten seinen Buchabschluss 2018/2019 vorgelegt, in dem für den Silomais ein Durchschnittspreis in Höhe von 7,28 Euro und ein Gesamtverkaufserlös von 61.737,65 Euro für einen Verkauf von 8.480,00 dt angegeben.

Dasselbe gilt, soweit betriebsindividuelle Daten für die Erträge aus dem Jahr 2018 bei der Ackerbohne und der Futtererbse vorliegen. Soweit die Beklagte der Berechnung auch hier Standardwerte zugrunde gelegt hat, indem sie nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung erklärte, dass sie bei den Erträgen 15 % vom konventionellen Ertrag abgezogen habe, um die Werte für Ökolandbau zu erreichen, ist ein Grund für diese Herangehensweise nicht weiter erläutert worden. Denn betriebsindividuelle Daten für den Ertrag im Jahr 2018 liegen vor. Aus dem Buchabschluss 2018/2019 ist ersichtlich, dass der Kläger tatsächlich nur einen Ertrag von 23,93 dt/ha bei den Ackerbohnen und von 5,65 dt/ha bei den Futtererbsen hatte. Der Ertrag bei den Futtererbsen ergibt sich dabei nicht nur aus dem Jahresabschluss 2018/2019, sondern auch aus einem (nicht datierten) Beleg über eine Lieferung am 18.10.2018, den der Kläger bereits seinem Antrag auf Gewährung der Billigkeitsleistung beigefügt hatte.

Soweit die Beklagte einwendet, dass die Ackerbohne verfüttert worden sei und deswegen, kein Erlös in die Schadensberechnung für Marktfrüchte miteinfließen könne, sondern ein Schaden für Grundfutter anzunehmen sei, wird dies von ihr (erstmalig) ebenso zu prüfen sein wie das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen für die Gewährung einer weiteren Billigkeitsleitung. Denn eine Prüfung der übrigen Kriterien nach der VV hat die Beklagte auch in dem Bescheid vom 20.04.2020 nicht vorgenommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 VwGO. Danach sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. Das ist vorliegend der Fall. Die Kostentragungspflicht des Klägers ergibt sich daraus, dass er die Bewilligung der Dürrebeihilfe in konkreter Höhe beantragt hat, seine Klage aber nur in Bezug auf eine Neubescheidung Erfolg hat. Das Gericht hält es auch deshalb für sachgerecht, dass der Kläger einen Teil der Kosten zu tragen hat, weil allein eine erneute Entscheidung über seinen Antrag noch nicht zwingend die Bewilligung einer Dürrebeihilfe zur Folge hat. Dies hängt vielmehr von der weiteren Prüfung der Beklagten ab. Soweit der Kläger obsiegt, also in Bezug auf eine erneute Entscheidung über seinen Antrag, hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Bei dieser Entscheidung handelt es sich um eine der ersten gerichtlichen Entscheidungen zur Dürrebeihilfe 2018 in Bezug auf die endgültige Festsetzung der Billigkeitsleistung.