II.

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben worden. Die Klage ist aber unbegründet.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar, weil die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und die erforderlichen fachlichen Leistungen aufweist, ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis ist. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich nur darauf zu erstrecken, ob die Verwaltung anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (ständige Rechtsprechung, z.B. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Mai 1965 - II C 146.62 - BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - BVerwG II C 146.62]; Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, S. 197; Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, S. 315; Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Dokumentarische Berichte, Ausgabe B 1989, S. 1; Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 ff [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78]; OVG Lüneburg, Urteil vom 9. Oktober 1990 - 5 OVG A 20/88 - V.n.b.; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 4. Aufl., Rdnr. 477 m.w.N.; VG Oldenburg, Urteil vom 25. Februar 1999 - 6 A 4375/97 - und OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Mai 2000 - 5 L 1940/99 -).

Diese Rechtsansicht hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 29. Mai 2002 (Aktz. 2 BvR 723/99 DVBl. 2002, 1203) einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen und entschieden, dass die Rechtsansicht der Prüfung standhält. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu ausgeführt:

aa) Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur beschränkt überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich nur darauf zu erstrecken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerwGE 60, 245 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78] m.w.N. [= DVBl. 1981,497]). Auch nach Ergehen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kontrolldichte bei berufsbezogenen Prüfungen (BVerfGE 84, 34 [= DVBl. 1991, 801]) hat das BVerwG an seinem Standpunkt festgehalten und eine Übernahme der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur weiter gehenden Kontrolle bei berufsbezogenen Prüfungen auf die gerichtliche Kontrolle von dienstlichen Beurteilungen unter Hinweis auf die Andersartigkeit des Kontrollgegenstandes grundsätzlich abgelehnt (vgl. dazu Beschluss vom 17.03.1993, DVBl. 1993, 956; BVerwGE 97, 128 f. [=DVBl. 1995, 625]; Beschluss v. 17.07.1998, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 19). bb) Dies hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Auch im Rahmen der eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle erstreckt sich diese voll auf den Sachverhalt, soweit Einzelvorkommnisse in der dienstlichen Beurteilung konkret benannt werden (vgl. BVerwGE 97, 128, 129 [BVerwG 24.11.1994 - 2 C 21/93] und schon BVerwGE 60, 245, 246 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78]). Wird die Beurteilung auf allgemein gehaltene Tatsachenbehauptungen oder auf allgemeine oder pauschal formulierte Werturteile gestützt, hat der Dienstherr diese auf Verlangen des Beamten im Beurteilungsverfahren zu konkretisieren bzw. plausibel zu machen (so BVerwGE 60, 245, 251 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78] m.w.N.). Im nachfolgenden Verwaltungsgerichtsprozess kann das Gericht auch insoweit voll kontrollieren, ob der Dienstherr von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist (so z. B. BVerwGE 21, 127, 130 [BVerwG 13.05.1965 - BVerwG II C 146.62]; 97, 128, 129; BVerwG, Urteil v. 10.02.2000 - 2 A 10.98 -, ZBR 2000, 303, 304 [= DVBl. 2000, 1146 - LS]). Soweit eine dienstliche Beurteilung auf reine Werturteile gestützt wird, kann das Verwaltungsgericht jedoch nicht die Darlegung und den Nachweis der einzelnen "Tatsachen" verlangen, die dem Werturteil untrennbar miteinander verschmolzen zugrunde liegen; diese Werturteile selbst sind einer beweismäßigen Prüfung nicht zugänglich (BVerwGE 60, 245, 249 f. [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78]). Insoweit eröffnet Art. 33 Abs. 2 GG selbst mit den Begriffen "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" einen Beurteilungsspielraum des Dienstherrn, der nur eingeschränkter Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Für dienstliche Beurteilungen mit Prognosecharakter besteht schon von Verfassungs wegen nur eine begrenzte verwaltungsgerichtliche Kontrollbefugnis (vgl. BVerfGE 39, 334, 354 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [= DVBl. 1975, 817]).

Art. 19 Abs. 4 GG begründet zwar für jeden Bürger den Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 382, 401 [=DVBl. 1974, 79]). Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Andererseits können unbestimmte Gesetzesbegriffe wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt (vgl. BVerfGE 84, 34, 50). Der Behörde kann in solchen Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 54, 173, 197 [= DVBl. 1980, 913]; 61, 82, 114 [= DVBl. 1982, 940]; 83, 130, 148 [= DVBl. 1991, 261]). Die gegenwärtige, allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen (Bekanntgabe der Beurteilung; Besprechung derselben; Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen sowie das Widerspruchsverfahren) gewährleistet generell ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren (vgl. dazu BVerwGE 60, 245, 251 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8.78], 252; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Rdnr. 319 ff., 325 ff., 330 ff.; Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laubahnrecht der Bundesbeamten, BLV, 2001, § 41 Rdnr. 34 f.).

Rechtsgrundlage der dem Kläger erteilten dienstlichen Beurteilung sind die §§ 40 und 41 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - iVm dem Leitfaden zu Beurteilungen im Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, Stand 4.4.2000. Nach § 40 Abs. 1 BLV sind Eignung und Leistung des Beamten mindestens alle 5 Jahre oder wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern zu beurteilen. Die Beurteilung ist dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen. Nach § 40 Abs. 2 BLV können die obersten Dienstbehörden Ausnahmen von der regelmäßigen Beurteilung und bei Beamten, die das 50. Lebensjahr vollendet haben, auch von der nicht regelmäßigen Beurteilung zulassen. Hier hat das Bundesministerium des Innern für den ihm nachgeordneten Geschäftsbereich, u.a. auch für das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, in Beurteilungsrichtlinien vom 1.3.2000 bestimmt, dass zum 1. Juni für die Beamten des gehobenen Dienstes Regelbeurteilungen zu fertigen sind und dass diese in der Regel mindestens alle drei Jahre zu erstellen sind. Da die vorhergehende Beurteilung für den Kläger 1997 gefertigt wurde, war für ihn zum 1. Juni 2000 eine Regelbeurteilung zu erstellen. Der Kläger hat auch nichts dagegen eingewandt, dass für ihn eine Regelbeurteilung zum 1. Juni 2000 erstellt wurde. Die Beurteilung ist ihm in ihrem vollen Wortlaut eröffnet, mit ihm besprochen, die Eröffnung ist aktenkundig gemacht und zu den Personalakten genommen worden. Durch Verwendung des vorgegebenen Vordrucks als Beurteilungsbogen ist der nach den Beurteilungsrichtlinien maßgebende Inhalt der dienstlichen Beurteilung auch vollständig. Der Umstand, dass das Führungsverhalten nicht beurteilt worden ist, erklärt sich daraus, dass tatsächlich der Kläger keine Führungsaufgaben wahrgenommen hat. Dies begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Die Beurteilung des Klägers ist vom zuständigen Erst- und Zweitbeurteiler erstellt worden und das Beurteilungsverfahren ist entsprechend den Beurteilungsrichtlinien durchgeführt worden, insbesondere ist die für die Abordnungszeit erstellte Beurteilung als Beurteilungsbeitrag herangezogen und verwendet worden.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Beurteilungsmaßstab verkannt worden wäre. In den Beurteilungsrichtlinien heißt es unter 5.4.2 dazu, dass die Vergleichsgruppe gebildet wird aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene oder Besoldungsgruppe, d.h., dass der Kläger mit allen anderen Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO zu vergleichen gewesen ist, die im Bereich des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ihren Dienst leisten. Es ist nicht ersichtlich, dass dies nicht geschehen wäre, denn beide Beurteiler haben in ihren Stellungnahmen zu dem Widerspruchsvorbringen des Klägers darauf abgehoben. Wenn der Kläger demgegenüber meint, für seine Beurteilung seien lediglich die Beamten der Außenstelle O... als Vergleich herangezogen worden, so beruht dies möglicherweise auf dem Missverständnis, dass der Erstbeurteiler bei Eröffnung der Beurteilung von einem "starken Gefälle in der Außenstelle" gesprochen hat. Der Zweitbeurteiler hat in seiner Stellungnahme ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Reichweite der Vergleichsgruppe das gesamte Bundesamt sei und dass es insbesondere seine Aufgabe sei, die Anwendung des einheitlichen Beurteilungsmaßstabes in seinem Zuständigkeitsbereich zu gewährleisten. Sein Zuständigkeitsbereich ist nicht die Außenstelle O..., sondern sein Zuständigkeitsbereich umfasst 9 Außenstellen im norddeutschen Raum, so dass der Zweitbeurteiler einen deutlich größeren Zuständigkeitsbereich überblicken kann, als dies dem Erstbeurteiler in der Außenstelle O... möglich ist.

Auch inhaltlich begegnet die Beurteilung des Klägers keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Verschlechterung seiner Beurteilung im Vergleich zur vorhergehenden Beurteilung nicht nachvollziehbar sei, denn mit den neuen Beurteilungsrichtlinien sollte die im Jahre 1997 beobachtete inflationäre Notenvergabe zurückgeführt werden. Das Anforderungsprofil für die Vergabe der Bestnoten war insgesamt zu niedrig angesetzt worden. Dies sollte für die Regelbeurteilungsrunde im Jahr 2000 vermieden werden. Das hatte zur Folge, dass bei gleichbleibendem Leistungsbild eines Beamten durchaus eine schlechtere Beurteilungsnote vergeben werden konnte. Dieselbe Beurteilungsnote konnte dann ein Beamter nur noch erhalten, wenn er seine Leistung gesteigert hatte. Eine solche Leistungssteigerung behauptet der Kläger nicht. Er meint, wegen gleichbleibender Leistungen dürfe eine signifikante Verschlechterung der Noten nicht eintreten. Demgegenüber ist es in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass Beurteilungen jeweils für einzelne Beurteilungszeiträume, die zeitlich aufeinanderfolgen, erstellt werden und dass für einzelne Beurteilungszeiträume durchaus auch unterschiedliche Beurteilungsmaßstäbe angelegt werden dürfen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. Mai 2001 - 5 LA 973/01; Urteil vom 27. Juli 1999 - 5 L 412/99). Da sich jede Beurteilung auf den zu Grunde liegenden Beurteilungszeitraum zu beschränken hat, sich also in vorangegangenen Zeiträumen erbrachte Leistungen weder positiv noch negativ auf die folgenden Beurteilungen auswirken und im Übrigen der Dienstherr mit der Einführung neuer Beurteilungsrichtlinien oder auch in anderer Weise bewusst den Beurteilungsmaßstab verschärfen darf, begegnet es keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, wenn die Leistungen des Klägers durch Anlegen eines strengeren Maßstabes weniger günstig bewertet werden als in der Zeit vorher, auch wenn ein Leistungsabfall nicht zu verzeichnen gewesen ist. Im Übrigen ergibt sich, dass der Kläger zum Stichtag 1. Juni 2000 zwar um etwa eine Note schlechter beurteilt worden ist als die Durchschnittsnote aller Beurteilungen von Beamten in der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, aber dieses ergab sich auch bereits für den vorhergehenden Beurteilungszeitpunkt. 1997 hatten 60 % aller Beamtinnen und Beamten die Noten 9, 8 und 7 (vgl. Sonderhausmitteilung "Neuerungen im Beurteilungszeitraum" vom 21. September 1999), so dass der Kläger mit der Note 6 keine überdurchschnittlich gute Note erhalten hatte. Für die Regelbeurteilungen im Jahr 2000 sollte als "Normwert" eine Leistung, die den Anforderungen in jeder Hinsicht entspricht, mit der Note 5 beurteilt werden. Das Erreichen dieser Note sollte keine Selbstverständlichkeit mehr sein, sondern vielmehr sehr gute Leistungen erfordern.

Soweit der Kläger einzelne Bewertungen in seiner Beurteilung rügt, greifen diese Rügen nicht durch. Die Bewertungen der Beurteiler sind reine Werturteile, die der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme zu den Einwendungen des Klägers im Widerspruchsverfahren auch konkretisiert bzw. plausibel gemacht hat. Einer beweismäßigen Prüfung sind diese Werturteile nicht zugänglich. Wenn der Kläger meint, er hätte bei einzelnen Werturteilen um bis zu drei Noten besser beurteilt werden müssen, weil er entsprechend qualifizierte Leistungen erbringe, so ist ihm entgegenzuhalten, dass nicht er seine Leistungen beurteilt, sondern der zur Beurteilung berufene Vorgesetzte. Dieser hat sich nicht auf Grund der Einwendungen des Klägers veranlasst gesehen, seine Beurteilung zu ändern und hat auch nicht einzelne Leistungsmerkmale besser beurteilt als zuvor. Vielmehr hat er in allen Einzelbeurteilungen an seinen Bewertungen festgehalten. Rechtsfehler sind insoweit nicht ersichtlich, denn es nicht ersichtlich, dass anzuwendende Begriffe oder gesetzliche Rahmen, in denen sich die Beurteiler frei bewegen können, verkannt wurden, dass die Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt der Beurteilung zu Grunde gelegt hätten, allgemeine Erwägungen nicht beachtet und sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hätten.

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