Die Klage ist zulässig.

Für das Genehmigungsbegehren besteht erkennbar ein Sachbescheidungsinteresse des Klägers, was zugleich das Rechtsschutzinteresse für die erhobene Verpflichtungsklage bedingt.

Der Kläger hat ein rechtlich geschütztes Interesse daran, die von ihm selbst eingeräumte Aufgabe der Trennung der Bildungsgänge beider Ersatzschulen mit einer schulbehördlichen Genehmigung legalisieren zu lassen. Die Freie Schule B. wird im Einklang mit ihrer Benennung durch den Kläger im Singular offensichtlich schon in der Form, in der sie erst als einheitliche Ersatzschule genehmigt werden soll, nach Maßgabe des vorgelegten Schulkonzepts betrieben. Anders lassen sich die eingehenden und verbindlichen Ausführungen des Klägers zur Vermischung der beiden Ersatzschulen im tatsächlichen Unterrichtsbetrieb sowie hinsichtlich des variablen Übergangs der Schülerinnen und Schüler aus der Primarstufe in die weiterführende Sekundarstufe I nicht verstehen. Insoweit muss der Kläger ein Interesse daran haben, dass mit der gerichtlichen Entscheidung geklärt wird, ob seine einheitliche Schule als genehmigte Ersatzschule im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 Grundgesetz (GG) betrieben werden darf oder nur als Ergänzungsschule im Sinne von § 158 Abs. 1 Niedersächsisches Schulgesetz (NSchG) angesehen werden kann.

Die Klage ist aber nicht begründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Freie Schule B. als Ersatzschule besonderer pädagogischer Bedeutung mit einheitlicher Primarstufe und Sekundarstufe I genehmigt wird, denn eine solche Schule wäre keine Ersatzschule im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 2 Grundgesetz (GG) und des § 143 Satz 1 NSchG. Aus diesem Grund liegen die Voraussetzungen für die nach Maßgabe des Landesrechts gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG zu erteilende Ersatzschulgenehmigung nicht vor.

Die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG und § 144 Abs. 1 Satz 1 NSchG, wonach dem freien Träger einer Schule die Ersatzschulgenehmigung zu erteilen ist, wenn die Ersatzschule in ihren Lernzielen (bzw. Lehrzielen) und Einrichtungen sowie in der Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurücksteht, knüpfen an den in Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG verfassungsrechtlich vorgegebenen Ersatzschulbegriff an. Ersatzschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG sind danach Privatschulen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen (vgl. BVerfGE 27, 195, 201 f. [BVerfG 14.11.1969 - 1 BvL 24/64]; 90, 128, 139). Dies ist nur möglich, wenn sich Ersatzschulen in ihrem Gesamtzweck an dem orientieren, was im Bereich der öffentlichen Schulen für die Inhalte der einzelnen Schulformen prägend ist. Aus diesem Grund definiert das NSchG Ersatzschulen in § 142 Satz 1 als Schulen in freier Trägerschaft, die in ihren Lern- und Erziehungszielen öffentlichen Schulen, welche im Land Niedersachsen vorhanden oder grundsätzlich vorgesehen sind, entsprechen. Diese Definition wird ergänzt durch § 141 Abs. 1 Satz 1 NSchG, der anordnet, dass für Ersatzschulen die §§ 2, 3 Abs. 2 Satz 2, §§ 4 bis 6, 9 bis 22 und 23 Abs. 3 NSchG entsprechend gelten. Danach gelten nicht nur die allgemeinen Lern- und Erziehungsziele (§§ 2 bis 4 NSchG), sondern auch die Regelungen über die Gliederung des Schulwesens (§ 5 NSchG) und die Bestimmungen über die Inhalte der Schulformen (§§ 6 ff. NSchG) entsprechend.

Der Gegenstand der mit der Klage verfolgten Genehmigung kann eine im Land Niedersachsen vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene Schule nicht im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG und § 142 Satz 1 NSchG ersetzen. Entscheidend hierfür ist, dass eine Schule besonderer pädagogischer Bedeutung "mit einheitlicher Primarstufe und Sekundarstufe I", die aus zwei Schulen der Schulformen Grundschule und Schule mit Gesamtschulcharakter - Sekundarstufe I - zusammengeführt worden ist, ausweislich der Festlegung der Schulformen durch den Schulgesetzgeber in Niedersachsen weder vorhanden noch grundsätzlich vorgesehen sind.

Die in Niedersachsen vorhandenen oder grundsätzlich vorgesehenen öffentlichen Schulen gliedern sich gemäß § 5 Abs. 2 NSchG in die dort aufgezählten Schulformen. Eine aus einer Grund- und einer Gesamtschule zusammengeführte Schule mit einheitlicher Primarstufe und Sekundarstufe I findet sich in dieser Aufzählung nicht. Sie ließe sich nicht in die Struktur des öffentlichen Schulwesens in Niedersachsen eingliedern, denn eine Schulform, in welcher sowohl Schülerinnen und Schülern des Primarbereichs als auch solche des Sekundarbereichs I unterrichtet werden, findet sich auch in den Zuordnungen der Schuljahrgänge zu den einzelnen Schulformen in den §§ 6 ff. NSchG nicht wieder. Vielmehr sieht das NSchG in den §§ 6 Abs. 2 und 14 Abs. 2 vor, dass Schülerinnen und Schüler des aus den 1. bis 4. Schuljahrgängen bestehenden Primarbereichs (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 NSchG) entweder in der Schulform Grundschule oder in der Schulform Förderschule unterrichtet werden. Für alle übrigen allgemein bildenden Schulen ist dagegen - ihrer Zuordnung zum Sekundarbereich I entsprechend - erst ein Unterricht ab dem 5. Schuljahrgang vorgesehen. Das gilt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 NSchG auch für den Sekundarbereich I der Schulform Gesamtschule.

Die damit vorgegebene Schulstruktur in Niedersachen ist in den für Ersatzschulen entsprechend geltenden §§ 5 ff. NSchG abschließend geregelt. Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass einzelne Schulformen der allgemein bildenden Schulen nach § 106 Abs. 4 NSchG organisatorisch in einer Schule zusammengefasst werden können. Abgesehen davon, dass in § 106 Abs. 4 NSchG nicht vorgesehen ist, Grundschulen mit Gesamtschulen in einer Schule zusammenzufassen, regelt § 106 Abs. 4 NSchG nur den Inhalt der Organisationshoheit der Schulträger, die das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Kommunalverbände vorzuhalten haben (Schulträgerschaft). Auch in den von Schulträgern organisatorisch zusammengefassten Schulen gelten für deren Schulzweige die Schulformbestimmungen des NSchG und die daran anknüpfenden Regelungen des Bildungsweges. Die in § 144 Abs. 2 NSchG eröffnete Abweichung einer Ersatzschule von der inneren und äußeren Gestaltung entsprechender öffentlicher Schulen steht unter dem Vorbehalt der Gleichwertigkeit nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG und eignet sich nicht dazu, Abweichungen von den in Niedersachsen vorhandenen oder grundsätzlich vorgesehenen Schulformen zu rechtfertigen. Die Möglichkeit des § 22 Abs. 1 NSchG, wonach bei Schulversuchen zur Erprobung neuer pädagogischer und organisatorischer Konzepte sowie zur Überprüfung und Fortentwicklung vorhandener Schulmodelle von den in den §§ 5 ff NSchG vorgesehenen Schulformen abgewichen werden kann und Versuchsschulen eingerichtet werden dürfen, ist im Fall des Klägers nicht geeignet, den an der Struktur des Bildungswesens ausgerichteten Begriff der Ersatzschule im Fall der Freien Schule B. aufzugeben. Denn der Kläger plant nicht die Durchführung eines Schulversuchs oder die Einrichtung einer Versuchsschule zur Erprobung neuer pädagogischer und organisatorischer Konzeptionen sowie zur Überprüfung und Fortentwicklung vorhandener Modelle als Ersatz für entsprechende Schulversuche des Landes Niedersachsen, sondern will ein abweichendes Schulformmodell auf Dauer genehmigen lassen.

Aus dem Ersatzschulbegriff des Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG lassen sich auch nicht verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit der §§ 141 Abs. 1 Satz 1 und 142 Satz 1 NSchG, die für den Ersatzschulbegriff entscheidend auf die in Niedersachsen vorhandenen oder grundsätzlich vorgesehenen Schulformen abstellen, herleiten. Denn die Beantwortung der Frage, welche private Schule nach ihrem Gesamtzweck als Ersatz für öffentliche Schulen dienen kann, hängt davon ab, was der Landesgesetzgeber auf einem bestimmten Sachgebiet der schulischen Bildung als Befugnisse und Aufgaben der öffentlichen Schulen geregelt hat. Insoweit besteht eine Akzessorietät der privaten Ersatzschule zur öffentlichen Schule (BVerfGE 37, 314, 319; NJW 1974 S. 1811 f.), und zwar bezogen auf die durch das jeweilige Landesrecht ausgestaltete Schulstruktur, ohne dass es darauf ankäme, ob in einem anderen Bundesland die von der Privatschule verwirklichte Schulform vorgesehen ist (BVerwGE 104, 1, 7 f. [BVerwG 18.12.1996 - 6 C 6/95]; NVwZ-RR 1997 S. 541 ff.).

Diese Akzessorietät wird sowohl in der Definition des Ersatzschulbegriffs in § 142 Satz 1 NSchG als auch in der Verweisung des § 141 Abs. 1 Satz 1 auf die entsprechende Geltung der gesetzlichen Regelungen über die Gliederung des Schulwesens wiedergegeben. Eine Privatschule muss danach zwar nicht mit öffentlichen Schulen derselben Schulform gleichartig sein, aber ein Mindestmaß an Verträglichkeit mit vorhandenen Schulstrukturen einschließlich der damit verfolgten pädagogischen Ziele aufweisen. Das gilt insbesondere dann, wenn von der beanspruchten Ersatzschulgenehmigung wie im Fall der Schule des Klägers der in Art. 7 Abs. 5 GG mit besonderem staatlichen Vorrang ausgestattete Grundschulbereich (mit-) betroffen ist (BVerwG, a.a.O., S. 7 f.; NVwZ-RR 1997 S. 542 f.).

Die von dem Kläger im Genehmigungsantrag und mit der Klagebegründung beschriebene Freie Schule B. weist das Mindestmaß an Verträglichkeit mit vorhandenen Schulstrukturen einschließlich der damit verfolgten pädagogischen Ziele nicht auf. Mit dieser Schule soll nach dem Willen des Klägers im Primarbereich nicht eine individuell abgewandelte, mit der staatlichen Gliederung des Schulwesens "verträgliche" Form der Grundschule, sondern eine eigene Schulform mit Grund- und Gesamtschulcharakter verwirklicht werden. Die Schaffung einer anderen Schulform gibt jedoch - wie bereits ausgeführt - die Akzessorietät der Ersatzschule nicht her.

Dem lässt sich nicht mit der Klagebegründung entgegen halten, es sei dem Landesgesetzgeber verwehrt, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 und 5 GG hinaus weitere Genehmigungstatbestände in Gestalt von Schulformerfordernissen zu schaffen. Dass eine Ersatzschule der Gliederungsstruktur des öffentlichen Schulwesens nach § 141 Abs. 1 Satz 1 NSchG entsprechen und sich in diese einfügen lassen muss, stellt keinen "weiteren Genehmigungstatbestand" dar, sondern ist notwendiger Bestandteil des Gesamtzwecks einer Ersatzschule. Der in dem vorgelegten Rechtsgutachten vorgenommenen Unterscheidung zwischen einem funktionalen und einem schulformbezogenen Ersatzschulbegriff steht entgegen, dass sich die Gliederung des Schulwesens in einzelne Schulformen (§ 5 NSchG) und die daran (§§ 6 ff. NSchG) unmittelbar anknüpfende Beschreibung der spezifischen Lern- und Erziehungsziele der Schulformen nicht für Zwecke der Genehmigung einer Ersatzschule trennen lassen. Die Schulformen des NSchG lassen sich auch nicht auf bloße "äußere Kriterien" von Schulen (S. 15 des Rechtsgutachtens) reduzieren, die im Vergleich zwischen Ersatzschulen und öffentlichen Schulen keine Rolle spielen dürften. Vielmehr sind, wie dieses auch in der Fassung des § 142 Satz 1 NSchG zum Ausdruck kommt, die Lernziele der allgemein bildenden Schulen und die Gliederung des Schulwesens in Schulformen untrennbar miteinander verbunden. Da das Grundgesetz die in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 hervorgehobenen Lernziele (dort Lehrziele genannt) im Hinblick auf die Bildungshoheit der Länder (Art. 70 GG) nicht definiert, kann die Frage, ob eine Privatschule in Bezug auf ihre Schulform als Ersatzschule im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG zu gelten hat, nicht ausschließlich nach dem Grundgesetz beantwortet werden. Vielmehr bestimmt das Landesrecht, welche öffentlichen Schulen es gibt und demzufolge durch Privatschulen ersetzt werden können.

Das zeigt sich auch an den von dem Kläger "zusammengeführten" Schulformen Grundschule und Integrierte Gesamtschule. Diese haben jeweils eigene schulformbezogene Lern- und Erziehungsziele, die mit ihrer spezifischen Beschreibung in den §§ 6 und 12 NSchG schulformbestimmend sind. Das gilt insbesondere für die Abgrenzung der Lerninhalte der Grundschule gegenüber den Lerninhalten der weiterführenden Schulen des Sekundarbereichs I. Danach ist der in dem von der Klägerin vorgelegten Rechtsgutachten hervorgehobene "funktionale Ersatzschulbegriff" des Grundgesetzes untrennbar mit der Gliederung des Schulsystems verbunden, denn die gesetzliche Bestimmung der Schulformen soll nicht - wie in dem Gutachten unterstellt - eine Gleichartigkeit der dieser Form unterfallenden Schulen herstellen, sondern sicherstellen, dass alle Schulen im Rahmen der von ihnen angebotenen Bildungsgänge und -ziele gleichermaßen den staatlichen Bildungsauftrag gemäß § 2 NSchG erfüllen und zur Verwirklichung des Rechts auf Bildung (§ 54 Abs. 1 NSchG) beitragen.

Abgesehen davon könnte die Freie Schule B. auch auf der Grundlage der rechtlichen Argumentation des Klägers eine Grundschule nicht ersetzen, denn auch funktional erfüllt sie nicht gleichwertig die Aufgaben einer Grundschule.

Wesensbestimmend für die Schulform Grundschule ist der in § 6 NSchG beschriebene einheitliche Bildungsgang, in welchem (nur) Schülerinnen und Schüler des 1. bis 4. Schuljahrgangs unterrichtet und diesen grundlegende Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten vermittelt werden (s. im Einzelnen: Erlass des MK "Die Arbeit in der Grundschule" vom 3.2.2004, SVBl. S. 85). Sowohl die Grundschule selbst (Art. 7 Abs. 5 GG) als auch ein nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts vorgesehener eigener Grundschulbildungsgang entsprechen der Grundstruktur des Bildungswesens in allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland. Nach § 4 Abs. 1 des Abkommens zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland zur Vereinheitlichung auf dem Gebiete des Schulwesens (vom 28.10.1964; bekannt gemacht durch Erl. des MK vom 12.5.1965, SVBl. S. 169), ist die Grundschule die für alle Schülerinnen und Schüler gemeinsame Unterstufe. Dabei geht die Grundschule in der Bundesrepublik Deutschland von einem Übergang der Schülerinnen und Schüler am Ende der Grundschulzeit in eine weiterführende Schulform aus (vgl. Nrn. 3.1 und 3.2 des Beschlusses der KMK vom 2.7.1970 i.d.F. vom 6.5.1994 "Empfehlungen zur Arbeit in der Grundschule"), wobei die Übergänge in den Bundesländern unterschiedlich gestaltet sind. In Niedersachsen sieht der Bildungsgang der Grundschule nach § 6 Abs. 2 NSchG nur eine gemeinsame Unterrichtung der Schülerinnen und Schüler des 1. bis 4. Jahrgangs vor. Er endet gemäß § 6 Abs. 5 NSchG mit einer Laufbahnempfehlung über die geeignete weiterführende Schulform. Von diesem Inhalt des Grundschulbildungsgangs, den der Kläger in einer Ersatzschule des Primarbereichs insoweit gleichwertig anbieten müsste, haben sich die Lernziele der Freien Schule B. ausweislich des vorgelegten Schulkonzepts gelöst. In der Freien Schule B. wird für Schülerinnen und Schüler des 1. bis 4. Schuljahrgangs nicht Grundschulunterricht, sondern ein durch ein eigenes organisatorisches Konzept vorgegebener einheitlicher Grund- und Gesamtschulunterricht schulbereichsübergreifend angeboten. An Stelle eines durch eine Laufbahnempfehlung vorbereiteten Übergangs in die weiterführende Schule ist eine der Grundschule fremde (vertikale) Durchlässigkeit des Unterrichts des Primar- und Sekundarbereichs sowohl in aufsteigender als auch in absteigender Richtung vorgesehen. Ein solches pädagogisches und organisatorisches Schulkonzept gibt die herkömmliche Trennung der verschiedenen Bildungsgänge auf und kann deshalb nicht den nach § 6 NSchG vorgesehenen Grundschulbildungsgang ersetzen.

Wird jedoch - zumindest im Primarbereich - der im öffentlichen Schulsystem angebotene gemeinsame Bildungsgang nicht mehr vollständig verfolgt, "ersetzt" eine funktional so zusammengefasste Schule des Klägers nicht mehr die öffentlichen Grund- und Gesamtschulen. Vielmehr ergänzt sie diese nur noch.

Der im Übrigen von dem Kläger geltend gemachte Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor. Im Unterschied zu den Schulen der Klägerin bieten die Freien Waldorfschulen eine besondere Form der schulischen Abschlüsse nach dem 12. und 13. Jahrgang an. Insoweit wird auf die speziellen Abschlussbestimmungen in der VO über den Erwerb von Abschlüssen des Sekundarbereichs I an Freien Waldorfschulen und der Verordnung über die Qualifikationsphase und die Abiturprüfung an Freien Waldorfschulen sowie über die Abiturprüfung für Nichtschülerinnen und Nichtschüler (AVO-WANI) verwiesen. Gerade im Hinblick auf die besondere Form des Erwerbs der Abschlüsse nach dem 12. und 13. Jahrgang sind die Freien Waldorfschulen bisher als eigener Bildungsgang angesehen worden (OVG Lüneburg, Urt. vom 30.11.1983, NVwZ 1984 S. 812), während es rechtliche Bestimmungen, welche die Schule des Klägers zu einem eigenen Bildungsgang machen, nicht gibt. Schon aus diesem Grund lässt sich nicht feststellen, dass die Schulen des Klägers und die Freien Waldorfschulen in Bezug auf die Genehmigung als Ersatzschulen "wesentlich Gleiches" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG verkörperten.