Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil ein Widerspruch gegen den hier allein noch anfechtbaren Bescheid vom 31. Oktober 2000 erst nach Ergehen des Teilrücknahmebescheides vom 2. Januar 2001 und damit nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingelegt worden ist. Die Beklagte hat nämlich ungeachtet dieses Umstandes den Widerspruch vom 26. Januar 2001 auch bezüglich des vorgenommenen Basisabzugs sachlich beschieden, so dass dem Kläger die verspätete Widerspruchseinlegung im Hinblick auf die Möglichkeit der Klageerhebung nicht (mehr) entgegengehalten werden kann.

Die Klage ist jedoch unbegründet.

Der in den angefochtenen Bescheiden vorgenommene Basisabzug von 5 % der angebotenen Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Landesreserve ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat daher auch keinen Anspruch auf Bescheinigung der Übertragung von weiteren 5.156 kg Anlieferungs-Referenzmenge.

Unstreitig und daher nicht näher erörterungsbedürftig ist, dass der Abzug in Höhe von 5.156 kg in zutreffender Anwendung des Wortlauts des § 10 Abs. 4 ZAV vorgenommen worden ist. Zwischen den Beteiligten ist allein streitig, ob die Bestimmung des § 10 Abs. 4 ZAV eine wirksame Rechtsgrundlage für den vorgenommenen Abzug darstellt. Das ist der Fall. Die ZAV ist weder wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 GG insgesamt nichtig (1.), noch ist § 10 Abs. 4 ZAV europarechts- oder verfassungswidrig (2.).

1.

In seinem Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 - hat das Bundesverwaltungsgericht, dem die Kammer folgt, entschieden, dass eine Nichtigkeit der ZAV wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht gegeben ist, und insoweit Folgendes ausgeführt:

"Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Rechtsetzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legislative verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt eine Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch genommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff "Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranstehenden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind. Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerlässliche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung getroffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten möglicherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprüfen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte, denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen jedenfalls nicht."

Entgegen der Auffassung des Klägers kommt demgegenüber eine ergänzende bzw. erweiternde Auslegung des Art. 80 Abs. 1 GG nicht in Betracht. Art. 80 Abs. 1 GG bezieht sich ausschließlich auf die Verteilung innerstaatlicher Rechtssetzungsbefugnis. Aus dieser Norm ein Zitiergebot auch im Hinblick auf gemeinschaftsrechtliche Grundlagen einer Rechtsvorschrift ableiten zu wollen, würde die Konstruktion einer Regelung im innerstaatlichen Recht darstellen, die richtigerweise auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts anzusiedeln wäre, dort aber gerade nicht existiert. Eine gemeinschaftsrechtliche Regelungslücke, die durch eine ergänzende bzw. erweiternde Auslegung des Grundgesetzes auszufüllen wäre, ist - ungeachtet der Frage, ob die Schließung einer solchen Lücke durch Auslegung oder Analogiebildung im nationalen Recht überhaupt möglich ist - nicht ersichtlich.

Auch die Argumentation des Klägers, die Nichtigkeit der ZAV folge aus dem Fehlen einer innerstaatlichen Ermächtigungsgrundlage, weil es sich bei den entsprechenden Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen - MOG - um eine gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßende und damit unwirksame "Blankettermächtigung" handele, greift nicht durch. Die in der Präambel der ZAV genannten Ermächtigungsgrundlagen legen ihrerseits "Inhalt, Zweck und Ausmaß" der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt fest. Der Kläger überspannt die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG resultierenden Anforderungen, wenn er etwa die in § 8 Abs. 1 MOG ausführlich geregelte Verordnungsermächtigung für verfassungsrechtlich unzureichend hält.

2.

Auch im Übrigen schlagen die vom Kläger angeführten verfassungs- und europarechtlichen Einwände nicht zu seinen Gunsten durch. Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat mit Urteil vom 3. April 2003 - 2 A 242/01 - zur Rechtmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage für den Abzug nach § 10 Abs. 4 ZAV zu Gunsten des Landes in Höhe von 5 % ausgeführt:

"Die Kammer hält den vorgenommenen Basisabzug von 5 % auch nicht für europarechtswidrig. Ermächtigungsgrundlage für die Regelung in § 10 Abs. 4 ZAV ist die VO (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor in der Fassung der VO (EG) Nr. 1256/99 des Rates vom 17. Mai 1999. Gemäß Art. 8 a Ziffer a der VO Nr. 3950/92 können die Mitgliedstaaten im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts anhand objektiver Kriterien beschließen, ob und unter welchen Bedingungen die übertragene Referenzmenge ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zuzuschlagen ist, wenn Referenzmengen mit oder ohne die entsprechenden Flächen durch landwirtschaftliche Pachtverträge oder auf andere Weise mit vergleichbarer rechtlicher Wirkung übertragen wurden. Aus der 13. Begründungserwägung zur VO Nr. 3950/92 ergibt sich, dass zum einen das Vorhandensein einer einzelstaatlichen Reserve für das Funktionieren der Regelung über die Zusatzabgabe notwendig ist und dass zum anderen der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten ein verhältnismäßig weites Ermessen für die Festlegung der Bedingungen eingeräumt hat, unter denen sie ihre einzelstaatliche Reserve bilden können. Er hat dabei auch darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten dies „insbesondere“ aufgrund einer linearen Kürzung der gesamten Referenzmenge tun können. Sie haben dabei allerdings die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu beachten, insbesondere die der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Nichtdiskriminierung. Außerdem muss die Wiedereinziehungsmaßnahme zum angestrebten Ziel angemessen sein und hat die Grundrechte wie das Recht auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung zu beachten

(Vorabentscheidung des EuGH vom 20. 6. 2002 - C-313/99 -, HFR 2002, S. 1049).

Entscheidend ist demgemäß also, ob die europarechtlich grundsätzlich zulässige Wiedereinziehung von Referenzmengen zugunsten der Landesreserve von Erwägungen getragen wird, die sich mit den o.a. zu beachtenden Grundsätzen vereinbaren lässt. Die Kürzung der Referenzmenge stellt dabei im Gegensatz zur Auffassung des Klägers keine Entziehung einer eigentumskräftig verfestigten Rechtsposition und damit keine Enteignung dar. Die Referenzmenge als solche ist kein Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Satz 1 GG. Die Referenzmenge bezieht sich auf eine wirtschaftliche Lage, die ohne Lenkungsmaßnahmen der öffentlichen Hand eine bloße Erwerbschance darstellen würde. Der durch die Zuteilung einer Referenzmenge bedingte Mehrwert eines Milcherzeugungsbetriebes beruht in erster Linie auf der 1984 eingeführten Referenzmengenzuteilung, die dem Milcherzeuger die öffentlich-rechtliche Befugnis gibt, in Höhe der ihm zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch anzuliefern. Die Milchquote ist danach nichts anderes als eine von mehreren Voraussetzungen dafür, durch die Erzeugung und den Verkauf von Milch Gewinne zu erzielen (BVerwG, Urt. v. 17. 6. 1993 - 3 C 25/90 - BVerwGE 92, 332 [BVerwG 17.06.1993 - BVerwG 5 C 43/90] unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BGH und des BVerfG. In dieser Entscheidung ist ein 20prozentiger Abzug zugunsten der nationalen Reserve als verfassungsgemäß angesehen worden; vgl. weitere Entscheidungen zur Zulässigkeit von Abzugsregelungen bei Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, 1. Aufl. 2001, S. 180).

Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung eigentumsrechtlich relevant. Sie greift nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände ein. Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar. Bei der Festlegung solcher Eigentumsbeschränkungen hat der Verordnungsgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu beachten. Dazu gehört sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die in Art. 14 Abs. 2 GG angeordnete Sozialbindung. Beide Belange sind bei zu treffenden Regelungen zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen die Eigentumseinschränkungen vom geregelten Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (BVerwG , a.a.O. unter Bezugnahme auf die Rspr. des BVerfG). Diesen verfassungsrechtlichen Rahmen hält die im Streit befindliche Abzugsregelung ein.

Nach der Begründung zur Zusatzabgabenverordnung (vgl. BR-Drs. 577/99) ist durch den starken Strukturwandel in der Milcherzeugung in den letzten Jahren die Zahl der Inhaber von Milchquoten, die nicht mehr selbst Milch produzieren, sondern ihre Milchquoten verpachtet haben, immer größer geworden. Durch die zunehmende Belastung der aktiven Milcherzeuger mit den Kosten für den Erwerb und insbesondere die Zupachtung von Milchquoten bestehe die Gefahr, dass der einkommensstabilisierende Effekt der Milchquotenregelung mehr und mehr ausgehöhlt werde. Der mit der Milchquotenregelung eigentlich verfolgte Zweck, nämlich zu einer Stabilisierung der Milcherzeugereinkommen beizutragen, solle mit der vorliegenden Verordnung wieder in den Mittelpunkt gerückt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, sei u.a. ab dem 1. April 2000 nur noch ein flächenungebundener Verkauf von Milchquoten zulässig, der im Interesse einer nachhaltigen Kostendämpfung nur über sog. Verkaufsstellen möglich sei. Die Einführung dieser Verkaufsstellen führe zu einer größeren Transparenz auf dem Quotenmarkt, breche Preisspitzen und könne, da der Verkauf mit zusätzlichen kostendämpfenden Elementen versehen sei, zu einer Reduzierung der Quotenpreise führen. Des Weiteren werden bei Verkäufen gewisse Abzugsregelungen vorgesehen. Damit werde die EG-rechtliche Zielvorgabe aufgegriffen, wonach es den Mitgliedstaaten gestattet werde, Referenzmengen, die im Wege von Verpachtungen übertragen worden seien, der einzelstaatlichen Reserve zuzuführen, um die Funktion der Referenzmengen als Mittel zur Regelung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse zu stärken. Der Einführung eines generellen Basisabzuges in Höhe von 5 % gemäß § 10 Abs. 4 ZAV liegen nach der Begründung zur ZAV (BR-Drs 577/99, S. 30) strukturelle Erwägungen zugrunde. Im Interesse der Kostendämpfung könnten Spekulationen mit einer hohen Zahl von Referenzmengen entgegengewirkt werden. Die zugunsten der Landesreserven einbehaltenen Mengen sollen u.a. zur Senkung der Quotenkosten beitragen.

Diese Erwägungen tragen den vorzunehmenden Basisabzug. Sie hält sich nach den europarechtlich zu beachtenden Grundsätzen innerhalb des dem nationalen Gesetzgeber von der Gemeinschaft eingeräumten Ermessens. Dass die Gleichgewichtspreisermittlung nach § 10 ZAV durch die 1. Verordnung zur Änderung der Zusatzabgabenverordnung vom 6. Februar 2002 (BGBl. I S. 586) neu gefasst worden ist und in dem Zusammenhang auch der 5prozentige Basisabzug wieder abgeschafft worden ist, ändert nichts an dessen Rechtmäßigkeit für die Vergangenheit. Zwar ist es zutreffend, dass ausweislich der Begründung zur Änderung der mit der Neuregelung des Übertragungssystems für Milchquoten ab 1. April 2000 angestrebte Kostensenkungseffekt nicht in dem erwarteten Umfang eingetreten und dass daher Hauptziel der Änderungsverordnung die Umgestaltung der preisdämpfenden Elemente ist. Das neue Gesamtkonzept zur Preisdämpfung sieht statt der bisherigen Abzüge die Einführung eines Preiskorridors vor. Die Streichung des Basisabzugs in Höhe von 5 % steht aber nach der Begründung für die Änderung im Zusammenhang mit der Schaffung von Ausnahmeregelungen für Betriebszusammenschlüsse: Mit der Aufhebung des Basisabzugs entfalle der Anreiz, Betriebsgemeinschaften lediglich zur Umgehung der Quotenbörsen einzugehen. Die Tatsache, dass ein vom Verordnungsgeber zulässigerweise eingeführtes Preisregulierungselement nicht den erwünschten Erfolg gebracht hat und durch ein anderes Regulierungsinstrument ersetzt wird, rechtfertigt allein noch nicht die Annahme, dass der zunächst beschrittene Weg zur Preisdämpfung rechtswidrig gewesen ist. "

Dieser rechtlichen Bewertung schließt sich das Gericht an.

Der Kläger geht demgegenüber fehl in der Annahme, Art. 8 a Buchstabe a der VO (EWG) 3950/92 i.d.F. der VO (EG) 1256/1999 lasse einen Basisabzug bei einer Veräußerung einer Milchreferenzmenge über die Verkaufsstelle nicht zu, weil dort nur ein Einzug zugunsten der nationalen Reserve im Rahmen des Übergangs von Referenzmengen durch landwirtschaftliche Pachtverträge geregelt werde und nach Inkrafttreten der ZAV Referenzmengen nicht mehr infolge von Pachtverträgen übergehen könnten. Art. 8 a Buchstabe a der VO (EWG) 3950/92 i.d.F. der VO (EG) 1256/1999 regelt Abzüge zugunsten der nationalen Reserve gerade auch bei der Übertragung von Referenzmengen "auf andere Weise mit vergleichbarer rechtlicher Wirkung" und will damit erkennbar alle denkbaren Übertragungsfälle - also auch bei der nach Art. 8 a Buchstabe b der VO (EWG) 3950/92 i.d.F. der VO (EG) 1256/1999 ermöglichten Veräußerung über die Verkaufsstelle - zum Anknüpfungspunkt für einen Abzug zugunsten der nationalen Reserve machen.

Auch das Argument des Klägers, die Referenzmenge müsse als selbständige Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG angesehen werden, weil sie nach Aufhebung der grundsätzlichen Flächenbindung nicht mehr als Annex zur landwirtschaftlichen Fläche betrachtet werden könne und im übrigen aufgrund ihrer Handelbarkeit mehr als ein bloßes Lieferrecht darstelle und letztlich eigentumsrechtlich Patenten und Gebrauchsmustern vergleichbar sei, greift gegenüber den zitierten Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg nicht durch. Der Referenzmengenfreisetzung wurde ausdrücklich nicht jegliche eigentumsrechtliche Relevanz abgesprochen, sondern sie wurde gleichsam als Inhalts- und Schrankenbestimmung hinsichtlich des eingerichteten und ausgeübten (landwirtschaftlichen) Betriebs angesehen, welche allerdings verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Diese verfassungsrechtliche Einordnung der Referenzmengenfreisetzung trifft zu. Die Handelbarkeit als solche nach Einführung des "Börsensystems" vermag der Referenzmenge keine eigenständige eigentumsrechtliche Stellung zu vermitteln. Dadurch geht nämlich der Charakter der Anlieferungs-Referenzmenge als (bloße) öffentlich-rechtliche Befugnis, abgabenfrei Milch liefern zu können, nicht verloren.