Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Kläger haben nicht Anspruch auf die Feststellung, dass es ihnen gestattet ist, den Kitesurfsport zeitlich und örtlich uneingeschränkt im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“, insbesondere an den Standorten D., W. und C. K., auszuüben. Die Kammer sieht auch nicht Anlass zur Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage, ob das Kitesurfen eine Störwirkung auf die im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ geschützten Vogelarten hat.

Die Klage ist zulässig. Dabei geht die Kammer nach den Klarstellungen in der mündlichen Verhandlung davon aus, dass die Flächen, auf denen das Kitesurfen ohnehin zugelassen ist und die Flächen und Zeiten, die von § 31 der Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung (SeeSchStrO) erfasst sind, nicht im Streit stehen.

Die von den Klägern erhobene Feststellungsklage ist statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Erforderlich ist zunächst ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Denn die Gerichte können nicht mit einer Feststellungsklage befasst werden, mit der lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage aufgrund eines nur erdachten oder eines solchen Sachverhalts erreicht werden soll, dessen Eintritt noch ungewiss, insbesondere von einer in ihren tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen noch nicht übersehbaren künftigen Entwicklung abhängig ist. Die Feststellungsklage kann vielmehr nur zur Klärung eines konkreten Rechtsverhältnisses, d.h. nur unter der Voraussetzung erhoben werden, dass die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 -, juris Rn. 21). Es muss sich zudem um ein streitiges Rechtsverhältnis handeln, d.h. es muss in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein. Das setzt voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 -, juris Rn. 32). Als streitiges Rechtsverhältnis in diesem Sinne ist es auch anzusehen, wenn sich die Beteiligten über die sich aus bestimmten Rechtsnormen ergebenden Verpflichtungen bzw. Verbote streiten (BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, juris Rn. 24). Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Vorliegend streiten die Beteiligten um die Berechtigung der Kläger, den Kitesurfsport in den von ihnen genannten Gebieten zeitlich und örtlich uneingeschränkt auszuüben. Die Kläger vertreten die Auffassung, dazu seien sie berechtigt und insbesondere stünden dieser Berechtigung die Vorschriften des NWattNPG (§§ 6 Abs. 1 Nr. 5 und 12 Abs. 1 NWattNPG) nicht entgegen. Demgegenüber vertritt die Beklagte die Auffassung, den Klägern sei wegen dieser Regelungen die Ausübung des Kitesurfsports in den Bereichen des Niedersächsischen Wattenmeeres, für die keine Befreiungen nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG erteilt worden sind, nicht gestattet.

Dieses Rechtsverhältnis ist auch hinreichend konkret. Die notwendige Konkretisierung des Feststellungsbegehrens ergibt sich daraus, dass die Kläger - unbestritten - vorgetragen haben, ganzjährig und über die derzeit zugelassenen Möglichkeiten hinaus im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ ihren Sport ausüben zu wollen und daraus, dass die Beklagte auf ihrer Homepage (www.nationalpark-wattenmeer.de) erklärt, dass außerhalb der freigegebenen Flächen das Kitesurfen in der Ruhezone und in der Zwischenzone des Nationalparks streng verboten sei, dass die Einhaltung dieser Vorschriften von der Wasserschutzpolizei kontrolliert und schließlich Verstöße geahndet würden.

Ohne Erfolg rügt die Beklagte in diesem Zusammenhang, es fehle an einem „Auslöser“, der die abstrakte Rechtsfrage so verdichte, dass sie Gegenstand eines konkreten Rechtsverhältnisses sei. Diesen Ausführungen ist entgegenzuhalten, dass das Verbot, in der Ruhezone und in der Zwischenzone außerhalb der dafür vorgesehenen Flächen und außerhalb der zugelassenen Zeiten den Kitesurfsport auszuüben, gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 5 NWattNPG als Ordnungswidrigkeit bußgeldbewehrt ist. Es ist den Klägern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 -, juris Rn. 12; so auch Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 43 Rn. 24), der sich die Kammer anschließt, unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht zuzumuten, die Rechtmäßigkeit der Verbote inzident in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen. Angesichts der Ausführungen der Kläger spricht jedenfalls nichts dafür, dass es ihnen lediglich um die gerichtliche Klärung einer abstrakten Rechtsfrage geht.

Am Bestehen eines konkreten Rechtsverhältnisses ändert sich im Hinblick auf den Kläger zu 2) auch nichts wegen des Umstandes, dass er in Bremen wohnt. Denn er trägt - ebenfalls unbestritten - vor, Mittelpunkt seiner Freizeitbeschäftigung sei das Kitesurfen und zu diesem Zweck sei er von Köln nach Bremen gezogen. Er übe den Kitesurfsport nunmehr im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ an den hier streitgegenständlichen Küstenabschnitten vor dem Landkreis C. aus und beabsichtige, dies auch in Zukunft dort zu tun. Mit diesen Ausführungen hat auch der Kläger zu 2) ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis dargetan.

Die Kammer kann nicht erkennen, dass mit der vorliegenden Feststellungsklage ein Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO umgangen werden soll. Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen aufgrund des § 246 Abs. 2 BauGB und von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Zutreffend ist zunächst, dass der Ausgang des Rechtsstreits maßgeblich davon abhängt, ob die Normen, auf die sich die Beklagte beruft (§§ 6 Abs. 1 Nr. 5 und 12 NWattNPG) den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden und somit geltendes Recht darstellen oder ob sie verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen, daher nichtig sind und den Klägern und ihrem Begehren folglich nicht entgegengehalten werden können. Allerdings handelt es sich bei den hier genannten Normen um keine, für die das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO statthaft wäre. Denn § 47 Abs. 1 VwGO erfasst nur untergesetzliche Regelungen (vgl. auch § 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes - NJG - sowie BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 -, juris Rn. 12). Es ist auch nicht ersichtlich, dass durch diese Begrenzung andere Formen einer (ausdrücklichen oder inzidenten) konkreten Normenkontrolle ausgeschlossen werden, die das Prozessrecht eröffnet.

Das beschriebene Rechtsverhältnis besteht auch zwischen den Beteiligten dieses Verfahrens. Die Kläger üben den Sport des Kitesurfens aus und sehen sich durch die Beklagte, die nach § 24 Abs. 1 Nr. 9 NWattNPG für die Wahrnehmung der nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) eigentlich den Unteren Naturschutzbehörden zugewiesenen Überwachungskompetenzen zuständig ist, daran gehindert.

Ohne Erfolg wendet die Beklagte insoweit ein, sie sei nicht der Normgeber, sondern lediglich ausführende Behörde. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht. Im Regelfall - und so auch hier - besteht allerdings kein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zwischen dem Normadressaten und dem Normgeber, da Letzterer an der Umsetzung der Rechtsnorm gegenüber dem Adressaten nicht direkt beteiligt ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 -, juris Rn. 33).

Das nach § 43 Abs. 1 VwGO des Weiteren für eine zulässige Feststellungsklage erforderliche berechtigte Interesse der Kläger an der baldigen Feststellung liegt ebenfalls vor. Ein solches schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, juris Rn. 20). Hier sind die Kläger durch die bestehenden und von der Beklagten für gültig und daher anwendbar gehaltenen Regelungen an der uneingeschränkten Ausübung ihres Sports gehindert. Mit der vorliegenden Feststellungsklage begehren sie die Feststellung, dass ihnen gleichwohl die Ausübung ihres Sports örtlich und zeitlich uneingeschränkt möglich ist. Damit ist ein Feststellungsinteresse in hinreichender Weise dargetan.

Die vorliegende Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär. Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die Subsidiaritätsregelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO will eine unnötige Feststellungsklage vermeiden, wenn dem Kläger für die Rechtsverfolgung eine sachnähere und effektivere Klageart zur Verfügung steht. Denn der Rechtsschutz soll aus Gründen der Prozessökonomie auf dasjenige Verfahren konzentriert werden, welches seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 43 Rn. 26). Eine solche sachnähere und effektivere Klageart steht den Klägern nicht zur Verfügung. Sie können insbesondere nicht auf die Stellung eines Befreiungsantrages nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 41 NAGBNatSchG verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 10 zu § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG). Denn nach der insoweit maßgeblichen Auffassung der Kläger gibt es wegen der Nichtigkeit von § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG kein wirksames Verbot, von dem eine Befreiung erteilt werden könnte.

Schließlich können die Kläger nicht mit Erfolg gegen die einzelnen Gemeinden erteilten Befreiungen (vgl. Bescheide vom 10. April 2014 und vom 21. Mai 2014) im Wege der Anfechtungsklage vorgehen. Denn insoweit wären sie ersichtlich nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da es an einer Beschwer fehlen würde. Zudem würde ein solches Vorgehen ihrem Rechtsschutzbegehren nicht entsprechen. Denn wenn eine Befreiung erfolgreich angefochten würde, würde das gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG geltende Vollverbot wieder aufleben.

Die Klage ist unbegründet. Die Kläger haben nicht Anspruch auf die Feststellung, dass es ihnen gestattet ist, zeitlich und örtlich uneingeschränkt in den von ihnen genannten Gebieten dem Kitesurfsport, soweit er in örtlicher und zeitlicher Hinsicht nicht ohnehin zugelassen ist, nachzugehen.

Das im Wirkungsbereich der Gezeiten liegende Wattenmeer der Nordsee erstreckt sich über 450 km Länge und bis zu 50 km Breite von Dänemark im Norden bis zu den Niederlanden im Südwesten. Es umfasst ca. 9.000 km². Das Wattenmeer ist zwar neben den Hochalpen die letzte weitgehend naturbelassene Großlandschaft in Europa, wird jedoch zugleich durch intensive menschliche Nutzungen wie Schifffahrt, Fischerei, Tourismus und Eindeichungen geprägt. Der Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ besteht seit 1986. Er umfasst mit einer Größe von 345.800 ha das Gebiet zwischen dem Dollart im Westen und der Elbe im Osten unter Einschluss der ostfriesischen Inseln. Er wurde 1972 als UNESCO-Biosphärenreservat anerkannt und ist zugleich als Vogelschutzgebiet und FFH-Gebiet im Rahmen des Natura 2000-Konzeptes geschützt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NWattNPG soll im Nationalpark die besondere Eigenart von Natur und Landschaft der Wattregion erhalten bleiben und vor Beeinträchtigungen geschützt werden.

Der Nationalpark gliedert sich nach § 5 NWattNPG in drei Schutzzonen mit unterschiedlichen Schutzregimen.

Die Ruhezone macht ca. 68,5 % der Fläche aus. Verboten sind dort alle Handlungen, die den Nationalpark oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen oder verändern (§ 6 Abs. 1 Satz 1 NWattNPG). Nach § 6 Abs. 2 NWattNPG ist es zur Vermeidung von Störungen und Gefährdungen der Schutzgüter des Nationalparks verboten, die Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise zu stören, wild lebende Tiere zu stören oder diese an ihren Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtsstätten aufzusuchen, zu fotografieren oder zu filmen, Hunde unangeleint laufen zu lassen, soweit dies nicht im Rahmen der ordnungsgemäßen Jagdausübung geschieht, auf anderen als den dafür festgelegten Plätzen Feuer anzuzünden oder zu unterhalten, Drachen, auch vom Fahrzeug aus, Modelflugzeuge oder andere Kleinflugkörper fliegen zu lassen, Ballons zu starten oder außerhalb der Wege fernlenkbare Geräte zu betreiben, soweit solche Handlungen nicht durch das NWattNPG selbst oder aufgrund dieses Gesetzes zugelassen sind.

Die Zwischenzone umfasst ca. 31 % der Fläche. Hier gelten die Verbote des § 6 NWattNPG gemäß § 12 Abs. 1 NWattNPG im Grundsatz entsprechend.

Die Erholungszone umfasst ca. 0,5 % der Fläche. Sie ist nach § 15 NWattNPG für Aktivitäten, die der Erholung dienen, freigegeben. Insbesondere sind dort das Gehen, Lagern, Baden, der Aufenthalt in Strandkörben, das Reiten, Angeln, Sammeln von Muscheln und das Drachen steigen lassen und die sportliche Betätigung erlaubt.

Beim Kitesurfen steht der Sportler auf einem Board, das Ähnlichkeit mit einem kleinen Surfbrett oder Wakeboard aufweist. Er wird von einem Lenkdrachen (engl.: kite) - auch Windschirm oder Schirm genannt - über das Wasser gezogen. Die „Kitebar“ verbindet den Sportler über 20 bis 30 Meter lange Steuerungs- und Sicherungsleinen mit dem Kite und ermöglicht dessen Steuerung hinsichtlich der Richtung und der Kraftentwicklung. Kites gibt es in unterschiedlichen Ausführungen, die sich u.a. in Angriffsfläche und Winkel des Windes unterscheiden. Mittels Leinen kann der Lenkdrache so gesteuert werden, dass die auf den Sportler ausgeübten Kräfte in Richtung und Stärke variieren. Der Kitesurfer regelt seinen Kurs und seine Geschwindigkeit über die Steuerung des Schirms und des Brettes. Die Flughöhe des Drachens beträgt je nach Leinenlänge maximal 30 Meter.

Dem Wunsch der Kläger, diesen Sport zeitlich und örtlich uneingeschränkt auch auf den Flächen auszuüben, auf denen dies bisher nicht erlaubt ist, stehen die Regelungen des NWattNPG entgegen. Es ist nach der dargestellten Rechtslage verboten. Soweit es die Ruhezone betrifft, ergibt sich das Verbot aus § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG, wonach es verboten ist, Drachen, auch vom Fahrzeug aus, fliegen zu lassen. In der Zwischenzone gilt dieses Verbot gemäß § 12 Abs. 1 NWattNPG entsprechend. Ausnahmen, insbesondere nach § 12 Abs. 2 oder Abs. 3 NWattNPG, liegen nicht vor.

Dies entsprach auch dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers. Mit Art. 3 Nr. 4 des Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 104) sind die Worte „auch vom Fahrzeug aus“ in § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG eingefügt worden. Damit wollte der Gesetzgeber (vgl. Gesetzentwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts; Landtagsdrucksache 16/1902 vom 23. November 2009) im Hinblick auf eine Nutzung des Nationalparks durch drachengetriebene Landfahrzeuge (buggy-kiting) sowie durch drachengetriebene Wasserfahrzeuge (kite-surfing) im Interesse der Rechtssicherheit eine Klarstellung erreichen. Diese Betätigungen waren nach der bisherigen Verwaltungspraxis verboten und sollten es auch bleiben.

Die so verstandene Regelungen des § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG begegnet, soweit sie Gegenstand dieses Verfahrens ist, keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm ist sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht verfassungsgemäß, damit anwendbar und von den Klägern zu beachten und zu befolgen.

§ 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG ist, soweit die Norm Gegenstand des Verfahrens ist, formell verfassungsgemäß. Die Gesetzgebungskompetenz liegt beim Land Niedersachsen und entgegen der Auffassung der Kläger nicht beim Bund. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG erstreckt sich zwar die konkurrierende Gesetzgebung u.a. auf die Hochsee- und Küstenschifffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschifffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen. Bei Flächen des Nationalparks „Niedersächsisches Wattenmeer“ handelt es sich um Bundeswasserstraßen in Form von Seewasserstraßen nach § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 WaStrG. Sie unterfallen damit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG. Durch die Regelungen im WaStrG hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG). Da auch die in Art. 72 Abs. 3 GG vorgesehenen Ausnahmen nicht einschlägig sind, war und ist es dem Land Niedersachsen verwehrt, (abweichende) Befahrensregelungen zu treffen. Über diese verfassungsrechtliche Problematik war sich der niedersächsische Gesetzgeber bei der Änderung von § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG im Jahr 2010 im Übrigen im Klaren (vgl. Landtagsdrucksachen 14/1900, Seite 39 und 16/2216, Seite 16). Folgerichtig wird durch § 5 Satz 3 WaStrG dem Bund bzw. den dort genannten Bundesministerien - und nicht etwa den Ländern - die Möglichkeit eingeräumt, das Befahren der Bundeswasserstraßen in Naturschutzgebieten und Nationalparken nach den §§ 23 und 24 BNatSchG durch Rechtsverordnung zu regeln, soweit dies zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlich ist. Von dieser Verordnungsermächtigung machte der Bund Gebrauch und erließ die Verordnung über das Befahren der Bundeswasserstraßen in Nationalparken im Bereich der Nordsee (Befahrensverordnung, BGBl. I 1995, S. 211). Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Befahrensverordnung wird dort auch das Befahren der Bundeswasserstraßen mit Wasserfahrzeugen, Sportfahrzeugen und Wassersportgeräten im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ geregelt. § 2 der Befahrensverordnung bestimmt, dass sich die Verkehrsteilnehmer auf den Bundeswasserstraßen in den Nationalparken so zu verhalten haben, dass die Tierwelt nicht geschädigt, gefährdet oder, mehr als nach den Umständen unvermeidbar, gestört wird. § 3 der Befahrensverordnung trifft im Folgenden Regelungen zu Luftkissenfahrzeugen, zu Fahrzeugen, die durch Maschinenkraft angetrieben werden und für Fahrgastschiffe. § 4 Abs. 3 der Befahrensverordnung trifft darüber hinaus Regelungen zu motorisierten Wasserskiern, Wassermotorrädern oder sonstigen motorisierten Wassersportgeräten. Die Beteiligten sind sich bei dieser Sachlage zu Recht darüber einig, dass die Befahrensverordnung keine Regelung zum Kitesurfen trifft. Vor diesem Hintergrund teilt die Kammer die Auffassung der Beteiligten, dass es dem Land Niedersachsen verwehrt ist, eine Befahrensregelung für das Kitesurfen im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ zu treffen.

Allerdings schließt sich die Kammer der Auffassung der Beklagten an, wonach § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG keine Befahrensregelung trifft und somit nicht auf verfassungswidrige Weise in die Regelungskompetenz des Bundes eingreift. Die Norm beschränkt sich, soweit sie Gegenstand dieses Verfahrens ist, auf das Verbot, Drachen fliegen zu lassen. Es unterscheidet nicht zwischen einer Betätigung an Land, beispielsweise am Strand, oder im Watt. Der Landesgesetzgeber hat in § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG die Fallgruppe der erheblich störenden bodennahen Fluggeräte zusammengefasst regeln wollen (Landtagsdrucksache 14/1900, S. 41). Eine Beschränkung derartiger Handlungen in den Schutzzonen sei für Naturschutzgebiete und Nationalparke erforderlich und auch üblich, insbesondere, wenn ein solches Gebiet in besonderem Maße dem Schutz der Vogelwelt diene. Ziel dieser Regelung sei es, das sog. Kitesurfen und das sog. buggy-kiting wegen der Störung der geschützten Vögel durch die Scheuchwirkung der Drachen im Nationalpark Wattenmeer - klarstellend - zu verbieten (Landtagsdrucksache 16/2216, Seite 16). An anderer Stelle heißt es, die vorgesehene Klarstellung entspreche der Auslegungspraxis der insbesondere auch der Vermeidung von Störungen und Gefährdungen der Brut- und Rastvögel dienenden Vorschrift des § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG. Die Klarstellung sei im Hinblick auf eine Nutzung des Nationalparks durch drachengetriebene Landfahrzeuge (buggy-kiting) sowie durch drachengetriebene Wasserfahrzeuge (kite-surfing) im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit geboten (Landtagsdrucksache 16/1902, Seite 63). Daran anknüpfend ergänzte der Landesgesetzgeber § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG durch Art. 3 Nr. 4 des Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 104) und stellte klar, dass Drachen auch dann nicht fliegen gelassen werden dürfen, wenn sie von einem Fahrzeug aus gesteuert werden. Folglich ist eine Befahrensregelung weder getroffen worden noch beabsichtigt gewesen. Der vom Landesgesetzgeber als störend bewertete Drachensport sollte aus naturschutzfachlichen Gründen verboten werden. Dem steht § 5 Satz 3 WaStrG nicht entgegen. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes ergibt sich somit aus Art. 70 Abs. 1 GG.

Zuzugeben ist den Klägern, dass sich die getroffene Regelung des § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG de facto wie ein Befahrensverbot mit einem Kiteboard im Wattenmeer auswirkt. Diese faktische Auswirkung ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass eine kompetenzwidrige Befahrensregelung vom Landesgesetzgeber nicht geschaffen wurde. Folgerichtig hat der Landesgesetzgeber Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG auch nicht beim Erlass von § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG bzw. seiner Ergänzung im Jahr 2010 als Kompetenztitel für sich in Anspruch genommen. Vielmehr sollte die Fallgruppe der erheblich störenden bodennahen Fluggeräte zusammengefasst geregelt werden (Landtagsdrucksache 14/1900, S. 41).

Die Tatsache, dass das Kitesurfen durch § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG im Grundsatz verboten ist - die Beklagte spricht von einem „Reflex“ -, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken vor diesem Hintergrund. In dem föderativ gestalteten Bundesstaat des Grundgesetzes stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander. Im Rahmen der Bestimmungen, die das Grundgesetz den Verfassungen der Länder vorgibt, können die Länder ihre Angelegenheiten selbst ordnen. Die umfassende Regelung eines Zuständigkeitsbereichs kann Teilregelungen enthalten, die zwar einen anderen Kompetenzbereich berühren, die aber gleichwohl Teil der im Übrigen geregelten Materie bleiben. Bei der Frage der Zuordnung solcher Teilregelungen zu einem Kompetenzbereich dürfen sie nicht aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst und isoliert für sich betrachtet werden. Dabei fällt ins Gewicht, wie eng die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und dementsprechend ein geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 2 BvL 2/97 -, juris Rn. 45). Liegt der Schwerpunkt des Regelungsgehalts von § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG aber im Bereich des Verbots von Fluggeräten, lag die Gesetzgebungskompetenz beim Land.

§ 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG begegnet auch in materiell-rechtlicher Hinsicht keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Ohne Erfolg rügen die Kläger eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG. Danach hat jeder das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. In der Tat kommt als möglicherweise verletztes Recht hier (allein) die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht. In den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt auch das Kitesurfen als Betätigungsform menschlichen Handelns. Die Kläger betreiben diesen Sport und sehen sich durch § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG (i.V.m. § 12 NWattNPG) daran gehindert, diesen in örtlicher und zeitlicher Hinsicht uneingeschränkt im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ auszuüben. Der Schutzbereich dieser Norm ist somit eröffnet.

Der Sport des Kitesurfens gehört nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Er kann daher durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, sofern dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, juris Rn. 64 sowie BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 - 6 CN 3.99 -, juris Rn. 27). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätzen gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne. Geschützt ist damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt. Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist, ist die allgemeine Handlungsfreiheit allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Rechtsordnung. Stützt sich ein die Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, so ist zu prüfen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, d.h. formell und materiell mit den Normen der Verfassung in Einklang steht (BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, juris Rn. 62). In materiell-rechtlicher Hinsicht bietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Maßstab, nach dem die allgemeine Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf (siehe auch Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 13. Auflage 2014, Art. 2 Rn. 96). D.h. der Grundrechtseingriff muss geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein.

Bei der Prüfung der Angemessenheit sind zunächst die Auswirkungen des Eingriffs in die Rechtsgüter der Betroffenen zu erheben. Dabei ist die Art und Schwere der Beeinträchtigung festzustellen. Auch ist relevant, unter welchen Voraussetzungen und wie viele Grundrechtsträger wie intensiven Beeinträchtigungen ausgesetzt sind. Sodann muss die Bedeutung des Eingriffs für das mit ihm verfolgte Ziel ermittelt werden. Es geht um den Rang des zu schützenden Rechtsguts und um die Intensität seiner Gefährdung. Weiter sind die Eingriffsschwelle und die geforderte Tatsachenbasis bedeutsam. Zudem ist zu klären, wie sehr das Ziel durch den Eingriff gefördert wird. Schließlich sind die genannten Befunde in eine Abwägung einzustellen, wobei die verfolgten Zwecke umso gewichtiger sein müssen, je mehr in das fragliche Rechtsgut eingegriffen wird (Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 13. Auflage 2014, Art. 20 Rn. 86a m.w.N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

Davon ausgehend ist die hier von den Klägern beanstandete Regelung des § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG auch materiell verfassungsgemäß. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass sich die Art und Schwere der Beeinträchtigung als geringfügig darstellt. Den Klägern ist es keineswegs verboten, im Gebiet des Nationalparks „Niedersächsisches Wattenmeer“ dem Kitesurfsport nachzugehen. Von dem grundsätzlichen Verbot des Kitesurfens wurden von der Beklagten für insgesamt 17 Flächen vor der Festlandküste und vor den meisten Inseln gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG Befreiungen erteilt. So wurden mit Bescheid vom 17. April 2014 für zwei Flächen in der Zwischenzone des Nationalparks an der W. des Landkreises C. in den Bereichen D. und W. und mit Bescheid vom 21. Mai 2014 für zwei Flächen in der Zwischenzone an der Küste vor C. in den Bereichen S. und D. (K.) Befreiungen vom Verbot des § 12 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG zur Nutzung für das Kitesurfen erteilt. Die Befreiung gilt für die Flächen in den Bereichen D., W. und D. im Zeitraum vom 1. April bis zum 31. Oktober eines jeden Jahres. In allen Bereichen ist das Kitesurfen in der Zeit drei Stunden vor bis drei Stunden nach Hochwasser erlaubt. Für die Fläche C./S. gilt die Befreiung sogar ganzjährig (vgl. Bescheid vom 21. Mai 2014). Die freigegebenen Flächen haben einen erheblichen Umfang. Allein die Flächen D. und W. haben einen Gesamtumfang von ca. 280 ha. Bei dieser Sachlage ist festzustellen, dass es den Klägern an der gesamten Nordseeküste und insbesondere in den von ihnen ausdrücklich genannten Gebieten ohne weiteres möglich ist, dem Kitesurfsport in substantieller Weise nachzugehen.

Die gleichwohl verbleibenden Einschränkungen in örtlicher und zeitlicher Hinsicht sind in hinreichender Weise verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die vom Gesetzgeber vorgegebene Konzeption (repressives Verbot des Kitesurfens mit Befreiungsmöglichkeit nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BNatSchG) und die dem folgende Verwaltungspraxis (tatsächliche Erteilung von Befreiungen in 17 Fällen) ist geeignet, das Ziel des NWattNPG (vgl. § 2 NWattNPG: Beachtung der Erhaltungsziele) zu erreichen. Die Regelungskonzeption ist auch erforderlich. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraums davon ausgehen, dass weniger einschneidende Regelungen nicht gleich wirksam sein werden.

Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung ergibt sich aus § 2 NWattNPG, der den Schutzzweck umschreibt. Danach soll in dem Nationalpark die besondere Eigenart der Natur und Landschaft der Wattregion vor der niedersächsischen Küste einschließlich des charakteristischen Landschaftsbildes erhalten bleiben und vor Beeinträchtigungen geschützt werden. Die natürlichen Abläufe in diesen Lebensräumen sollen fortbestehen. Die biologische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten soll erhalten werden. Die Flächen des Nationalparks sind, von Ausnahmen abgesehen, Europäisches Vogelschutzgebiet. Die Flächen des Nationalparks sind im Grundsatz zudem Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiet). Im Hinblick auf die wertbestimmenden Vogelarten und die Erhaltungsziele ergeben sich nähere Angaben aus Anlage 5 zum NWattNPG. Erhaltungsziele sind danach (vgl. Anlage 5, IV., 4.) störungsarme Nahrungs-, Rast- und Mausergebiete für die im Einzelnen genannten Vogelarten.

Sollen störungsarme Lebensräume bzw. störungsarme Nahrungs-, Rast- und Mausergebiete für die einzelnen geschützten Vogelarten erhalten bleiben, ist der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit berechtigt, störende Einflüsse zu unterbinden und auf diese Weise die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG einzuschränken.

Auch wenn es zutrifft, dass die bis dahin bestehenden Regelungen in der Verordnung über den Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ vom 13. Dezember 1985 (Nds. GVBl. S. 533) ohne inhaltliche Änderung in das NWattNPG überführt wurden (vgl. Landtagsdrucksache 14/610, Seite 19), durfte der Landesgesetzgeber von einer grundsätzlichen Störwirkung (definiert als äußere Einwirkung, die sich negativ auf das Energie- und/oder Zeitbudget eines Tieres auswirken können) des Drachensteigenlassens ausgehen. Insbesondere im Gesetzgebungsverfahren, das schließlich zur Ergänzung des § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG führte, hat eine eingehende Verbandsbeteiligung stattgefunden. Es haben bei den Anhörungen am 8. Januar 2010, am 11. Januar 2010 und am 13. Januar 2010 16 Verbände vorgetragen (Niedersächsischer Landtag, Stenografische Bericht vom 16. Februar 2010, Seite 6). Die fachlichen Zusammenhänge, von denen der Gesetzgeber offenbar bei Schaffung bzw. Änderung von § 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG ausging, werden zudem durch die in das vorliegende Verfahren eingeführten Unterlagen bestätigt.

Aus dem Gutachten „Auswirkungen des Kite- und Windsurfens auf Rastvögel an der W. im Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer an den Standorten D. und W.“, das im Auftrag der Beklagten von der Firma BIOS (Gutachten für ökologische Bestandsaufnahmen, Bewertungen und Planung) erarbeitet und im Januar 2013 vorgelegt wurde, ergeben sich entsprechende Feststellungen. Dieses Gutachten geht selbstverständlich davon aus, dass vom Kitesurfen eine Störwirkung ausgeht. Gegenstand der Untersuchung war dementsprechend auch die Frage, ob die ausgewiesenen Kite- und Surfzonen ausreichend bemessen gewesen sind, um den Schutz der Vögel und ihres Lebensraums sicherzustellen (Seite 14 des Gutachtens). Nichts spricht nach diesem Gutachten dafür, dass rastende Vögel gänzlich unbeeindruckt von Kitesurfern bleiben. So überrascht es nicht, dass im Untersuchungszeitraum im Untersuchungsgebiet Störungen festgestellt wurden (Seite 37 des Gutachtens). Weiter heißt es, die Auswertung der Beobachtungen und Messungen belegten, dass die Aktivitäten von Kite- und Windsurfern insbesondere für Wasservögel im Einwirkungsbereich von bis zu 400 m ein hohes Störpotential darstellten. Aber auch empfindliche Watvögel wie der Große Brachvogel könnten im Bereich von Hochwasserrastplätzen schon bei Annäherungen auf 300 m gestört werden. Dabei seien keine nennenswerten Unterschiede zwischen Kitern und Windsurfern festzustellen gewesen. Ein in Stellungnahmen z. B. vom Wattenrat unterstellter zusätzlicher Zugdracheneffekt habe nicht beobachtet werden können. Anscheinend sei ähnlich wie bei Wasserfahrzeugen die Geschwindigkeit von Kitern und Windsurfern der wesentliche Faktor für frühzeitiges Auslösen von Stör- und Fluchtreaktionen. Bei geringen Geschwindigkeiten und bei Aufenthalten in vorbelasteten Räumen seien anscheinend die Reaktionen und damit die Stör- und Fluchtdistanzen herabgesetzt, möglicherweise auch aufgrund von Gewöhnungseffekten (Seite 41 des Gutachtens). Weiter heißt es, die Stichproben belegten eine nahezu ganzjährige Nutzung mit hohem Störpotential (Seite 45 des Gutachtens).

An anderer Stelle wird ausgeführt, innerhalb der ausgewiesenen Kite- und Surfzone seien keine nennenswerten Störungen der Rastvögel durch Kiter und Windsurfer festgestellt worden. Der Puffer zu Hochwasserrastplätzen sei insgesamt als ausreichend anzusehen (Blatt 46 des Gutachtens). Auch aus diesen Ausführungen können die Kläger nichts für sich herleiten. Denn die Feststellungen betreffen lediglich die ausgewiesenen Kitezonen. Dort ist das Kiten dementsprechend erlaubt. Die sachverständige Äußerung verhält sich aber nicht dazu, ob das Kitesurfen überall und zu jeder Tages- und Nachtzeit störungsfrei möglich wäre.

Weiter (Seite 47 des Gutachtens) heißt es, die bestehende Kite- und Surfzone solle im Bereich der Buhne einen Puffer von 300 m berücksichtigen. Insofern sei hier eine dem Gastvogelschutz Rechnung zu tragende Anpassung der Abgrenzung erforderlich. Aus diesen Ausführungen ergibt sich ebenfalls, dass der Kitesurfsport grundsätzlich geeignet ist, Störungen herbeizuführen und dass aus naturschutzfachlicher Sicht ein Abstand zwischen den geschützten Vogelarten und den Kitesurfern einzuhalten ist.

Auch der Abschlussbericht des Büros für Ökologie und Landschaftsplanung (M. B.) „Auswirkungen des Kite-Surfens vor U. auf die Brut- und Rastvögel im Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer“ vom August 2010, das von der Gemeinde Krummhörn in Auftrag gegeben wurde, bestätigt im Kern eine Störwirkung. Dort (Seite 34 des Berichts) ist ausgeführt, dass es bisher in der Literatur keine Veröffentlichungen zu den Auswirkungen von Kitesurfern auf die Vogelwelt gebe. Außer allgemeinen Aussagen zu Störungen durch Kiter existierten keine konkreten Belege über die Auswirkungen auf verschiedene Arten bzw. keine Angaben über mögliche Fluchtdistanzen. Soweit es auf Seite 43 des Berichts heißt, es habe jedoch an keinem Termin eine Fluchtreaktion beobachtet werden können, die von den Kitern ausgelöst worden sei, mag dies der Sache nach zutreffen, hilft den Klägern aber nicht weiter. Denn diese Beobachtung bezieht sich auf Umstände, bei denen die im Untersuchungsgebiet festgelegten Abstände eingehalten wurden. Im Weiteren wird aber auch in diesem Bericht die potentielle Störwirkung bestätigt. Auf den Seiten 46 und 47 wird von einem Versuch berichtet, einen Kitesurfer so nahe an eine Schillbank heranfahren zu lassen, bis sich Reaktionen der Vögel zeigen. Im Gutachten heißt es:

„Da keine Störwirkungen der Vögel durch die Kiter festgestellt werden konnte, wurde in Absprache mit der Nationalparkverwaltung der Versuch gewagt, einen Kitesurfer so nahe an die Schillbank heranfahren zu lassen, bis sich Reaktionen der Vögel zeigen. Dieser Versuch wurde am 14. November 2009 um 9.00 gestartet. Dabei fuhr Kitelehrer Wicht über Funk gelenkt immer dichter an die Schillbank heran. Als eine Entfernung von ca. 100 m erreicht war, flogen die ersten 40 - 50 Austernfischer kurz auf und landeten etwa 100 m weiter wieder. Danach wurde der Versuch abgebrochen, um keine größeren Störungen zu provozieren.“

Auch wenn es sich um eine Einzelbeobachtung handelt, ist aus Sicht der Kammer damit die potentielle Störwirkung hinreichend belegt. Wenn es an anderer Stelle (Seite 53 des Berichts) heißt, dass eine Fluchtreaktion bei einigen Vögeln bei einer Entfernung von 100 m von einem Kiteschirm nicht beobachtet werden konnte, stellt dies die Richtigkeit des bisherigen Befundes nicht durchgreifend in Zweifel. Bei dieser Sachlage stellt sich allenfalls die Frage, ob die Grenzen der Kitesurfzonen zutreffend festgelegt wurden. In dieser Hinsicht ist den Klägern allerdings entgegenzuhalten, dass der Beklagten bei der Abgrenzung der Kitesurfzonen ein gewisser Gestaltungsspielraum zuzugestehen ist, der auch die Einrichtung von Pufferzonen zulässt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 29. November 2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 45).

Soweit die Kläger darauf hinweisen, dass im Rahmen dieser von ihnen vorgelegten Studien keine wesentlichen Störungen auf Vögel festgestellt wurden, wird damit nach Auffassung der Kammer gerade die Rechtmäßigkeit der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Beklagten bestätigt. Denn diese Studien waren Teil eines begleitenden Monitorings. Die Gutachten wurden im Rahmen einer Erfolgskontrolle begleitend zu Befreiungsverfahren in Auftrag gegeben. Sinn und Zweck der Begutachtungen war gerade, festzustellen, ob die bereits von der Beklagten für unbedenklich gehaltenen Flächen unter naturschutzfachlichen Gesichtspunkten tatsächlich unbedenklich sind. Keineswegs ergibt sich aus den genannten Gutachten, dass eine Störwirkung auszuschließen ist. Die insoweit von den Klägern zitierten Ausführungen in den Studien bestätigen, dass Pufferzonen erforderlich sind und dass die Pufferzonen in den konkret untersuchten Gebieten hinreichend bemessen gewesen sind.

Die potentielle Störwirkung des Kitesurfens ist bereits damit hinreichend belegt. Aber auch andere Quellen bestätigen die referierten Ergebnisse. Das Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein („Erfassung und Bewertung seewärtiger Störungen in Ostsee - Naturschutzgebieten“, Seite 4, Stand: Januar 2010) führt aus:

„Da die Kiteboards auch im flachsten Wasser, also z. B. unmittelbar an der Uferkante, bewegt werden können, können sich die Drachen durchaus und nicht selten über der Küste/dem Strand befinden und üben damit z. B. auf strandbrütende oder -rastende Vögel eine relativ größere Scheuchwirkung aus.“

Zudem kann sich die Kammer auf die Schrift von K. „Zum Einfluss von Kitesurfen auf Wasser- und Watvögel - eine Übersicht“ (Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen des Niedersächsischen Landesbetriebes für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz, 1/2016) stützen. In dieser Arbeit wertete K. insgesamt 17 Studien aus, in denen die Auswirkungen des Kitesurfens auf die Vogelwelt in Schutzgebieten untersucht wurden. Im Einzelnen:

In einer Arbeit von S. (The Effect of Kite Surfing on Water Roosts at West Kirby, Dee Estuary, 2004) kommt der Autor zu dem Ergebnis, dass bei Anwesenheit von Kitesurfern deutlich weniger Austernfischer im Gebiet als bei deren Abwesenheit gewesen seien, dass mehrfach alle Rastvögel im Gebiet durch Kitesurfer vertrieben worden seien und vor allem, dass dann, wenn Kitesurfer entlang des Rastplatzes segelten, mit hoher Wahrscheinlichkeit alle Arten und Individuen den gesamten Rastplatz geräumt hätten und schließlich, dass starke Störungen auch dann noch stattgefunden hätten, wenn die Kitesurfer noch am Strand gewesen seien und auf die Tide gewartet hätten.

In einer Arbeit aus dem Jahr 2006 (Verdaat, Gebiedsgebruik gedrag en verstoring van Roodkeelduikers (Gavia stellata) in de Voordelta) führt der Verfasser aus, dass insbesondere in Küstennähe Kite- und Windsurfen regelmäßig zu stärkeren Störungen von Sterntauchern, die jeweils aufgescheucht wurden und davon flogen, geführt hätten.

Auch B. kommt in einer Studie aus dem Jahr 2009 (Distribution, disturbance and birds movement during a spring tide and kite surfing period at Ruakaka Estuary, 10 - 15 March 2009) zu dem Schluss, dass vom Kitesurfen Störreize ausgehen.

In einer Studie aus dem Jahr 2011 von L., C., W. und F. wurde festgestellt, dass das Kitesurfen zu den Aktivitäten zählte, die für die Mehrzahl der major flights (ein Auffliegen der Rastvögel und Ortswechsel von mehr als 50 m) verantwortlich war.

Eine weitere Untersuchung von L. und F. aus dem Jahr 2011 zeigte, dass ein einzelner Kitesurfer eine Reihe von Rast- und Nahrungsplätzen beeinträchtigen kann und dass eine räumliche Festlegung für die Ausübung des Kitesports die Störwirkung reduzieren würde.

L. kommt in einer Studie aus dem Jahr 2012 zu dem Ergebnis, dass vom Kitesurfen Störungen ausgehen und dass etwa 40 % der von Kitesurfern ausgehenden Störreize in major/long flights oder zum Verlassen des Rastgebiets führte.

In einer Arbeit von V. und K. aus dem Jahr 2013 erklären die Verfasser, dass die Auswirkungen bzw. die Störwirkung von Kitesurfing auf anwesende Vögel groß ist und dass bei Anwesenheit von Kitesurfern große Anteile der anwesenden Vögel auffliegen und vertrieben werden.

B., D., F. und S. kommen in einer Studie aus dem Jahr 2013 ebenfalls zu dem Ergebnis, dass Kitesurfen Störereignisse verursacht.

H. (Kitesurfen und Vogelschutz. Eine Untersuchung der Situation am Kitespot und Naturschutzgebiet „Grüner Brink“ auf der Insel Fehmarn) vertritt in einer Diplomarbeit aus dem Jahr 2013 die Meinung, dass von Kitesurfern grundsätzlich keine Bedrohung ausgehe und dass sich die Vögel auch unter Anwesenheit von Kitesurfern sicher fühlten und schließlich, dass die Vögel die Kites nicht als Bedrohung wahrnähmen. Allerdings ist insoweit darauf hinzuweisen, dass auch in dieser Untersuchung Störereignisse durch Kitesurfer dokumentiert sind und dass jeweils auch gewisse Abstände zwischen den Vögeln und den Kitesurfern bestanden haben. Insoweit wird von der Beklagten aber auch nicht bestritten, dass es ab einem bestimmten Abstand zwischen Kitesurfern und Vögeln nicht mehr zu Störereignissen kommt.

B. und P. kommen in einer weiteren Arbeit aus dem Jahr 2009 zu dem Ergebnis, dass wohl eingebetete oder gelenkte Freizeitnutzung im Untersuchungsgebiet nicht zu einer negativen Beeinflussung der rastenden Watvögel führe und dass das Kitesurfen substantielle Auswirkungen auf Pfuhlschnepfen und Knutts habe.

A., D., J., N., H. und H. vertreten in einer Studie aus dem Jahr 2011 ebenfalls die Meinung, dass ein Konfliktpotential zwischen Kitesurfern und ziehenden Vögeln vor allem im Herbst bestehe.

V. R., K. und S. kommen in einer Studie aus dem Jahr 2006 zu dem Ergebnis, dass auf dem offenen Wasser fast alle dort befindlichen Vögel bei Annäherung einer Gruppe von 15 Kitesurfern geflüchtet seien und dass die ersten Individuen bereits deutlich vor Eintreffen/Passieren der Kitesurfer aufgeflogen seien.

J. kommt in einer Studie aus dem Jahr 2008 zu dem Ergebnis, dass Kitesurfen erheblichen Einfluss auf die Raumnutzung von Schwänen habe.

In einer weiteren Arbeit von J. aus dem Jahr 2011 wurde beispielsweise festgestellt, dass an 39,5 % der Untersuchungstage alle in der Kitezone anwesenden Vögel verschiedener Arten durch Kitesurfer sämtlich verscheucht worden seien.

Schließlich kommen K. und S. in einer Studie („Überprüfung der Thurgauer Kitesurfzone am Bodensee“) zu dem Ergebnis, dass während des Kitesurfbetriebs kaum Wasservögel gesehen werden konnten und dass sich an Tagen ohne Kitesurf-Aktivitäten dem hingegen bis 600 Individuen verschiedener Vogelarten in der Kitezone aufhielten.

Vor diesem Hintergrund kommt K. zu folgender Zusammenfassung:

„Beim Kitesurfen handelt es um eine noch junge Freizeitaktivität, die erst gegen Ende der 1990er Jahre aufkam und in vielen Gebieten erst Anfang der 2000er Jahre erstmalig ausgeübt wurde. Recht schnell wurde offenbar, dass Kitesurfen bei Vögeln als Verhaltensantwort mindestens ebenso starke (Flucht-)Reaktionen wie Windsurfen auslöst. Dennoch liegen bis dato nur wenige Untersuchungen zum konkreten Einfluss von Kitesurfing auf Vögel vor. Diese Arbeit bietet eine Gesamtschau über die bislang zu diesem Thema verfassten Studien und deren Ergebnisse und versucht auf dieser Basis zu einer synoptischen Betrachtung der Auswirkungen von Kitesurfen auf Vögel zu gelangen.

Das für die Auswertung zusammengetragene Material umfasst 17 Studien aus fünf Nationen (Deutschland, England, Niederlande, Neuseeland, Schweiz). Davon beschreiben zwölf die Auswirkungen von Kitesurfing auf Vögel in Küstenlebensräumen, eine Studie beleuchtet die Auswirkungen auf über der offenen See ziehende Vögel und vier Untersuchungen stammen von großen Binnengewässern. Zehn der 17 Studien wurden durchgeführt, um sich in einem Gebiet explizit der Störwirkung von Kitesurfen zu widmen, die sieben übrigen Studien betrachten jeweils alle im Gebiet auftretenden anthropogenen Störreize, worunter auch Kitesurfen fällt.

Bei fast allen Studien handelt es sich um unveröffentlichte Gutachten, also graue Literatur, eine Arbeit ist bei einer Fachzeitschrift zur Publikation eingereicht und wurde vorab zur Verfügung gestellt.

Allein durch diese Eckdaten wird klar, dass es sich um sehr heterogenes Material handelt, zumal auch keine einheitliche Methode zur Ermittlung der Auswirkungen von Störreizen angewendet wurde. Es galt insofern einerseits aus der Vielzahl der aus den verschiedenen Studien gewonnenen Informationen die allgemeingültigen bzw. übertragbaren und dabei belastbar erscheinenden Erkenntnisse herauszuziehen und andererseits auch die präsentierten Extremdaten hinsichtlich des Konfliktpotenzials zu interpretieren.

Die Ergebnisse der Studien lassen sich hinsichtlich einer Störwirkung von Kitesurfen auf Vögel und Vogellebensräume wie folgt zusammenfassen:

- Ganz allgemein und im Vergleich mit anderen anthropogenen Störungen ist bei Freizeitaktivitäten, bei denen es sich um Wassersport und dabei wiederum um Kitesurfen handelt, die Wahrscheinlichkeit groß, dass sie auf Vögel als Störreiz wirken und einen großen Einfluss auf einen erheblichen Anteil der Vögel vor Ort haben, indem diese weite Flüge durchführen oder das Gebiet ganz verlassen.

- An Tagen mit Kitesurf-Aktivitäten in einem bestimmten Gebiet bzw. auf einem Gewässer waren in der Regel deutlich weniger Rastvögel anwesend (bzw. vielfach keine mehr), als an Tagen, an denen keine Kitesurfer aktiv waren, ein indirekter, aber klarer Beleg für den Scheuch- bzw. Störeffekt des Kitesurfens, der sich auf die Raumnutzung von Vögeln auswirkt.

- Planmäßige Vorher-Nachher-Zählungen belegen, dass vor Beginn von Kitesurf-Aktivitäten in einem bestimmten Gebiet bzw. auf einem Gewässer deutlich mehr Vögel anwesend waren, als währenddessen bzw. kurz danach (dann vielfach sogar keine mehr). Ursächlich dafür ist die beobachtete Scheuch- bzw. Störwirkung des Kitesurfens.

- Dies gilt auch für tidebeeinflusste Nahrungsflächen im Watt, in denen sich Vogelbestände durch auflaufendes Wasser natürlicherweise verlagern und dadurch oft schon bereits vor Beginn der Aktivitäten in einer Kitezone größtenteils verschwunden sind, die verbliebenen Vögel dann aber durch das Kitesurfen verdrängt werden.

- Kitesurfen stellt - wie alle anderen Störquellen auch - einen artspezifisch unterschiedlich stark wirksamen Stimulus dar, d. h. es gibt Arten die allgemein stark auf Kitesurfen reagieren und auf vergleichsweise große Distanz Alarmverhalten zeigen oder flüchten, andere Arten wiederum tolerieren Kitesurf-Aktivitäten selbst in relativ geringer Entfernung.

- Losgelöst von Effektdistanzen, artspezifischen und individuellen Empfindlichkeiten etc. hat Kitesurfen das Potenzial, je nach Situation alle anwesenden Rastvögel in einem Gebiet aufzuscheuchen und zu vertreiben.

- Je nach Lage der Rast- und Nahrungsflächen kann bereits ein einzelner Kitesurfer, der einen bestimmten Bereich intensiv befährt, diesen Effekt hervorrufen.

- Nur ein Teil der aufgescheuchten Vogelarten und -individuen kehrt gewisse Zeit nach Beendigung der Kitesurf-Aktivitäten wieder an den Rastplatz bzw. in das Nahrungsgebiet zurück. Selbst einen Tag nach dem Störreiz waren die Bestände oft noch nicht wieder so groß wie vor dem Ereignis.

- Die Effektdistanzen und Störwirkungen sind dann besonders groß, wenn sich Kitesurfer außerhalb der für die Ausübung ihrer Sportart vorgesehenen Bereiche aufhalten.

- Kitesurfing in dafür vorgesehenen Zonen wirkt sich in Abhängigkeit von den artspezifischen Alarm- und Fluchtdistanzen der anwesenden Vögel auch über die Grenzen der Zonen hinaus negativ auf die Raumnutzung von Vögeln aus.

- Losgelöst von Effektdistanzen, artspezifischen und individuellen Empfindlichkeiten wirkt Kitesurfen nicht nur störend auf rastende Vögel, sondern auch auf fliegende/ziehende Vögel. Diese reagieren meist mit Um- oder Überfliegen, bei scheuen Arten vereinzelt auch mit deutlichen Kurswechseln bzw. Zugrichtungsänderungen.

- Kitesurfing führt durch seine Störwirkung zu einer Reduzierung der den Vögeln für die Nahrungssuche zur Verfügung stehenden Fläche und Zeit. An der Küste verschärft sich dieser Effekt zusätzlich dadurch, dass für viele Watvögeln die Nahrungssuche tidebedingt ohnehin nur räumlich und zeitlich begrenzt möglich ist.

- Kommt es in einem Gebiet neben Kitesurfen gleichzeitig zu anderen Störreizen freizeitbedingter Art, summiert sich die Störwirkung und ist dann meist erheblich.

- Allerdings ist in bestimmten Gebieten die Vorbelastung durch andere freizeitbedingte Störungen (Windsurfen, Bootsverkehr, Spaziergänger usw.) so groß, dass die durch Kitesurfen ausgelösten Effekte scheinbar nicht mehr so stark ins Gewicht fallen. Sie sind dann kaum noch oder gar nicht mehr messbar, weil schlicht keine oder nur noch wenige Vögel anwesend sind.

- Gewöhnungseffekte gegenüber Kitesurfing wurden nicht festgestellt. Dies wird durch die Qualität der Störquelle „Kitesurfen" an sich (schnell, Kurswechsel etc., keine festen Fahrwege) als auch durch die Tatsache erklärt, dass es sich bei den Vögeln oft um nur jeweils kurze Zeit in den Gebieten anwesende Gastvögel handelt.

- Es deutet sich an, dass Vögel offener Wasserflächen (offene See, Binnenseen) gegenüber Kitesurfern höhere Fluchtdistanzen besitzen, als Vögel, die sich an (semi-) terrestrischen Rastplätzen aufhalten oder im Watt nach Nahrung suchen.

- Zumindest aus den niedersächsischen Gutachten ergeben sich kaum Hinweise auf negative Auswirkungen von Kitesurfen auf Brutvögel. Dies kann bedeuten, dass in den Küsten-Brutvogellebensräumen Störungen durch andere Aktivitäten bereits so groß sind, dass sich dort ohnehin nur noch wenige bis keine oder nur vergleichsweise tolerante Arten ansiedeln. Es kann aber auch ein Hinweis darauf sein, dass die in den Untersuchungsgebieten zumeist zu den Kitezonen bereits bestehenden Puffer wirksam sind. Denn aus anderen Ländern wird sehr wohl explizit auf die Störwirkung von Kitesurfern auf Strandbrüter hingewiesen, was lokal zu zeitlich befristeten Verboten oder zu Best-Practice-Richtlinien bzw. zur Veröffentlichung von Verhaltensregeln geführt hat.

- Bezüglich der Störwirkung des Kitesurfens im Vergleich mit anderen wassergebundenen Freizeitaktivitäten wird Kitesurfen lediglich von motorbetriebenen, schnell fahrenden Booten, die gleichzeitig starken Lärm verursachen übertroffen. Folgende Reihenfolge der Störwirkung ergibt sich: Speedboote und Jet-Ski > Kitesurfen > Windsurfen > kleine Schiffe, Motorboote und Segelboote > Ruderboote, Kanus und Kajaks.

Die hier zusammengestellten Ergebnisse von Untersuchungen über die Störwirkung von Kitesurfen ergeben ein klares Erfordernis für den Schutz von wertvollen Lebensräumen für Wasser- und Watvögel vor Kitesurfen. Durch die Daten ist belegt, dass eine ungeregelte Ausübung des Kitesurfens den Erhaltungszustand der jeweiligen Vogellebensräume sowie der darin vorkommenden Arten und Lebensgemeinschaften erheblich beeinträchtigen würde. Folgerichtig ist das Kitesurfen vielerorts bereits gänzlich untersagt oder auf bestimmte, oft außerhalb der wertvollen Lebensräume gelegene Zonen begrenzt, für die weitere Vorgaben die Ausübung steuern. Aus naturschutzfachlicher Sicht ist dies ein unabdingbares Erfordernis, insbesondere in Küstenlebensräumen.“

Dieser Sichtweise schließt sich die Kammer an, zumal die Kläger diesen Ausführungen nicht substantiell entgegen treten. Entgegen ihrer Behauptung handelt es sich durchweg um empirische Untersuchungen, die K. auswertete (und die von den Klägern zum Teil selbst vorgelegt wurden). Angesichts dessen spielt es keine Rolle, ob K. Mitarbeiter einer Landesbehörde und Mitglied im NABU (gewesen) ist. Soweit die Kläger K. vorwerfen, er habe die Zahlen aus der Studie von Krijgsveld et al. (2008) teilweise fehlerhaft wiedergegeben, mag das zutreffen, ändert aber nichts an dem in dieser Studie gefundenen Ergebnis.

Die Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Klärung der Frage, ob das Kitesurfen an der Nordseeküste Störwirkungen auslöst, war danach nicht geboten.

Nach § 86 Abs. 1 VwGO ist das Gericht verpflichtet, den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären und die erforderlichen Beweise zu erheben. Erfordert die Tatsachenfeststellung besondere Sachkunde, darf ohne Zuziehung von Sachverständigen nur entschieden werden, wenn das Gericht nach eigenem pflichtgemäßen Ermessen selbst über die nötige Sachkunde verfügt und dies für die Beteiligten nachvollziehbar darlegt. Allerdings kann es bereits eingeholte und/oder von den Beteiligten vorgelegte Sachverständigengutachten verwerten. In diesem Fall ist es zum Einholen eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens nur verpflichtet, wenn die vorgelegten Gutachten an offen erkennbaren Mängeln oder unlösbaren Widersprüchen leiden, wenn sie von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder wenn Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Gutachters besteht. Ein Mangel in diesem Sinne liegt unter anderem vor, wenn die vorgelegten Gutachten im Hinblick auf die beweiserhebliche Frage unvollständig sind oder wenn ihre Ergebnisse durch neues beweiserhebliches Vorbringen eines Beteiligten ernsthaft erschüttert werden (BVerwG, Beschluss vom 30. September 2010 - 8 B 15.10 -, juris Rn. 4).

Sowohl die von den Klägern vorgelegten Studien als auch die von K. ausgewerteten Arbeiten belegen - wie gezeigt - hinreichend deutlich, dass das Kitesurfen grundsätzlich geeignet ist, Störwirkungen auf die im Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ besonders geschützten Vogelarten zu haben. Weiteren Klärungsbedarf zeigen die Kläger insoweit nicht auf. Einer Beweisaufnahme bedurfte es angesichts der insoweit eindeutigen Ergebnisse nicht.

Danach ist hinreichend nachgewiesen, dass vom Kitesurfen eine Störwirkung ausgehen kann. Örtliche und zeitliche Einschränkungen sind daher von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, zumal die Beklagte Befreiungen zulässt und in einzelnen Gebieten das Kitesurfen erlaubt, um auf diese Weise im Rahmen der so möglichen Feinsteuerung den verfassungsrechtlichen Anforderung gerecht zu werden und einen gerechten Ausgleich zwischen den Interessen der Kläger einerseits und den Schutzzwecken des NWattNPG andererseits zu ermöglichen.