Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig und hat in der Sache Erfolg.

Die Beurteilung vom 10.12.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.05.2010 ist rechtsfehlerhaft. Deshalb ist die Beklagte zur einer erneuten Beurteilung des Klägers zum Stichtag 01.09.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (BVerwG, Urt. v. 19.12.2002, 2 C 31.01, NVwZ 2003, 1398 f.).

Einer Überprüfung nach diesen Maßgaben hält die angegriffene Beurteilung in Gestalt des Widerspruchsbescheides nicht stand, da sie entgegen den maßgeblichen Verfahrensvorschriften einen zu kurzen Beurteilungszeitraum umfasst.

Gemäß § 30 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes des Landes Niedersachsen (PolNLVO) sind Eignung, Leistung und Befähigung der Polizeivollzugsbeamten während der Probezeit mindestens einmal und danach bis zum 55. Lebensjahr regelmäßig alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen, soweit die Beurteilungsrichtlinien, die das für Inneres zuständige Ministerium erlässt, nichts anderes bestimmen. Danbeben sind nach Maßgabe dieser Richtlinien Beurteilungen aus besonderem Anlass zu fertigen. Die Beurteilungsrichtlinien für die Polizei des Landes Niedersachsen vom 11.07.2008 (BRLPol) sehen unter Ziff. 3.1 lediglich vor, dass die Beschäftigten alle drei Jahre zu einem Stichtag zu beurteilen sind (Regelbeurteilung), soweit am Beurteilungsstichtag ein beurteilungsfähiger Zetiraum von mindestens drei Monaten gegeben ist. Für die Beschäftigten des gehobenen Dienstes sind die Regelbeurteilungen erstmals zum Stichtag 01.09.2008 und danach jeweils alle drei Jahre zu fertigen. Damit umfasst der Zeitraum einer Regelbeurteilung grundsätzlich drei Jahre (vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 09.02.2010, 5 LB 497/07, RiA 2010, 166ff., juris Rn. 33).

An dieser Rechtslage vermag die von der Beklagten behauptete abweichende allgemeine Verwaltungspraxis aller von ihr befragten Polizeidirektionen nichts zu ändern. Zwar sind Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärung unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen Handhabung auszulegen; maßgeblich ist der wirkliche Wille des Vorschriftengebers, so dass die Verwaltungsvorschriften gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen sind (Nds. OVG, Beschl. v. 30.01.2008, 5 ME 235/07, RiA 2008, 234f, juris Rn. 6 m.w.N.). Hier sieht jedoch § 30 Abs. 1 S. 1 PolNLVO ausdrücklich nur eine Ausnahme aufgrund der Beurteilungsrichtlinien, nicht aufgrund einer allgemeinen Verwaltungspraxis vor. Zudem bestehen Zweifel, ob diese tatsächlich festzustellen ist, da zum einen nicht sämtliche Anwender der Beurteilungsrichtlinien befragt wurden und zum anderen eine in der mündlichen Verhandlung anwesende Mitarbeiterin des Landeskriminalamtes berichtete, dass dort seit dem Inkrafttreten der BRLPol der von einer Anlassbeurteilung nach Ziff. 4.2.1 BRLPol umfasste Zeitraum in den Zeitraum der nachfolgenden Regelbeurteilung einbezogen werde.

Eine entsprechende Handhabung verstieße schließlich gegen höherrangiges Recht. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18.07.2001 (2 C 41/00, NVwZ-RR 2002, 201f.) überzeugend ausgeführt:

"Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Art. 33 Abs. 4 GG) durch Beamte bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung auch dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Ihr kommt die entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation" zu. Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der erhobenen Daten (Urteil vom 26. August 1993 - BVerwG 2 C 37.91 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15, S. 15; Beschluss vom 31. Januar 1994 - BVerwG 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16, S. 1). Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen und zu einer objektiven und gerechten Bewertung des einzelnen Beamten führen (Beschluss vom 3. Oktober 1979 - BVerwG 2 B 24.78 - Buchholz 237.1 Art. 12 BayBG Nr. 2). Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen. Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes ist unabdingbare Voraussetzung dafür,  dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen.

Eine Regelbeurteilung hat sich grundsätzlich zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Beurteilten während des gesamten Beurteilungszeitraums umfassend zu äußern und mit einem Gesamturteil abzuschließen. Um das in der Regelbeurteilung zu zeichnende Bild hinsichtlich der Vergleichbarkeit der zum gleichen Zeitpunkt beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss soweit wie möglich gleichmäßig verfahren werden.

Bei der Festlegung, welchen Zeitraum die Regelbeurteilung erfasst, ist vorrangig zu berücksichtigen, dass die Regelbeurteilung ihr Ziel nur dann optimal erreichen kann, wenn die für die Vergleichbarkeit maßgeblichen äußeren Kriterien so weit wie irgend möglich eingehalten werden. Höchstmögliche Vergleichbarkeit wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht (vgl. Urteile vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 C 54.82 - Buchholz 238.5 § 26 DRiG Nr. 2, S. 9 <11 ff.> und vom 26. August 1993 - BVerwG 2 C 37.91 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15, S. 12 <14 f.> jeweils m.w.N.; stRspr). Der gemeinsame Stichtag dient vorrangig dazu, durch Fixierung auf einen bestimmten Zeitpunkt Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit herzustellen. Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (vgl. Urteil vom 7. Juni 1984, a.a.O., S. 13).

Einschränkungen dieses Grundsatzes, die sich hinsichtlich des Stichtages beispielsweise aus der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten und hinsichtlich des Beurteilungszeitraums aus besonderen äußeren Umständen ergeben können, sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen. Einen solchen zwingenden Grund stellt es nicht dar, wenn der Beamte innerhalb des Beurteilungszeitraums bereits aus besonderem Anlass beurteilt worden ist. Die vorangehende Anlassbeurteilung hindert den Dienstherrn weder rechtlich noch tatsächlich, bei der nachfolgenden Regelbeurteilung auch den Zeitraum einzubeziehen, der bereits von der Anlassbeurteilung erfasst ist. Dies ergibt sich schon daraus, dass eine während des Regelbeurteilungszeitraums abgegebene Anlassbeurteilung gegenüber der späteren Regelbeurteilung nur eine eingeschränkte Aussage trifft. Ihr ist nicht zu entnehmen, ob und inwieweit die während des Anlassbeurteilungszeitraums zutage getretene Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten für dessen Vergleichbarkeit mit anderen im Regelbewertungszeitpunkt von Bedeutung ist. Wird eine mehr als unerhebliche Änderung  des Leistungsbildes sichtbar, so kann der für die Regelbeurteilung zuständige Vorgesetzte sich damit auseinandersetzen und den Leistungsstand des Beamten so charakterisieren, dass er auch unter Berücksichtigung der von der Anlassbeurteilung erfassten Zeitspanne mit den anderen zur Regelbeurteilung anstehenden Beamten verglichen werden kann. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind die alte und neue Beurteilung zueinander in Beziehung zu setzen. Hierauf beschränkt sich freilich die Ermächtigung des Beurteilenden; er ist nicht befugt, die in der vorangehenden Anlassbeurteilung erfassten Eignungs- und Leistungsmerkmale abzuändern und damit die Anlassbeurteilung zu ersetzen.

Deshalb bedeutet die volle Ausschöpfung des für die Regelbeurteilung zu Grunde zu legenden Beurteilungszeitraums nicht, dass die vorangehende Anlassbeurteilung ihren Wert als eigenständige Beurteilung verliert und der Sache nach nur noch als Beurteilungsbeitrag weiter besteht. Sie behält vielmehr für den von ihr erfassten Zeitraum ihre Bedeutung; diese wird allerdings dadurch gemindert, dass die nachfolgende Regelbeurteilung den zeitlichen Rahmen erweitert und damit die unmittelbare Vergleichbarkeit aller zum Stichtag beurteilten Beamten herstellt. Ohnehin verliert eine dienstliche Beurteilung durch jede nachfolgende an Bedeutung, denn für eine konkrete Verwendungsentscheidung ist auf den aktuellen Stand der Beurteilung abzustellen, weshalb der letzten dienstlichen Beurteilung gewöhnlich ausschlaggebende Bedeutung zukommt (Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Rn. 88, Fn. 42; VGH Mannheim ESVGH 41, 292; OVG Münster NWVBl 1994, 176; OVG Schleswig SchlHA 1994, 238).

Anlass- und Regelbeurteilung des Klägers sind überdies aufgrund unterschiedlicher Beurteilungsbestimmungen erstellt worden. Die Anlassbeurteilung ist noch auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien vom 21. August 1991 (VMBl S. 426) erfolgt. Diese Richtlinien unterscheiden sich von den 1996 erlassenen in der Bewertungsskala für die Bewertung der Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung. Schon hieraus ergibt sich, dass die Leistung und Befähigung des Klägers für die in der Anlassbeurteilung erfasste Zeit anders bewertet worden sind als die Leistungen und Befähigungen der Beamten, bei denen der volle dreijährige Beurteilungszeitraum zu Grunde gelegt worden ist. Dies erschwert die Vergleichbarkeit der Regelbeurteilungen, ohne dass hierfür ein zwingender Grund gegeben wäre. Das Verwaltungsgericht hat hierin zu Recht einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gesehen."

Diese Grundsätze beanspruchen weiterhin Geltung, auch wenn sich zwischenzeitlich die rechtliche Bewertung von Vorbeurteilungen im Rahmen von Auswahlentscheidungen geändert hat und diese nunmehr als unmittelbar leistungsbezogene Kriterien bewertet werden. Die Bedeutung der aktuellen dienstlichen Beurteilung für den Leistungsvergleich und das Bedürfnis größtmöglicher Vergleichbarkeit hat sich dadurch nicht relativiert. Denn der Rückgriff auf weitere unmittelbar leistungsbezogene Kriterien steht dem Dienstherrn nur dann offen, wenn die konkurrierenden Bewerber nach Auswertung ihrer aktuellen Beurteilung als im wesentlichen gleich beurteilt anzusehen sind (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.08.2011, 5 ME 209/11, juris Rn. 7; Beschl. v. 21.09.2011, 5 ME 241/11, juris Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 30.06.2011, 2 C 19/10, IÖD 2011, 220ff., juris Rn. 16). Eine Berücksichtigung der Anlassbeurteilung als Vorbeurteilung bei einer Auswahlentscheidung kann den Mangel der Vergleichbarkeit der nachfolgenden Regelbeurteilung durch deren kürzeren Beurteilungszeitraum daher nicht kompensieren. Die Aufgabe, die Leistungen während des durch die Anlassbeurteilung abgebildeten Zeitraumes zu den seither erbrachten Leistungen für die Regelbeurteilung anhand des zum Regelbeurteilungszeitpunktes geltenden Maßstabes zueinander in Beziehung zu setzen, obliegt den zuständigen Beurteilern und nicht den zu einer möglichen späteren Auswahlentscheidung berufenen Personen. Im Falle des Klägers wird die Vergleichbarkeit seiner Regelbeurteilung mit den Regelbeurteilungen anderer Kollegen, die für den vollen Regelbeurteilungszeitraum beurteilt wurden, zudem nicht nur durch den kürzeren Zeitraum sondern auch dadurch erschwert, dass die Anlassbeurteilung vom 20.09.2006 zum einen noch nach einer anderen Beurteilungsrichtlinie mit anderem Maßstab erstellt wurde und zum anderen auch nicht nur einen Teil des Regelbeurteilungszeitraums zum Stichtag 01.09.2008 umfasste, sondern einen Zeitraum vom 01.11.2000 bis zum 31.08.2006. Das Argument der Beklagten, bei Beurteilungen nach Ziffer 4.2.1 BRLPol sei aufgrund des gemeinsamen Stichtags und der Abstimmung der Beurteiler ein Höchstmaß an Vergleichbarkeit gegeben, geht am Kern des Problems vorbei, da durch diese Vorgaben lediglich die Vergleichbarkeit der Anlassbeurteilungen untereinander optimiert wird, nicht aber die Vergleichbarkeit der zum folgenden Stichtag zu erstellenden Regelbeurteilungen, auf die es ankommt. Nach dieser Maßgabe ist es auch nicht von Bedeutung, aus welchem Anlass eine Anlassbeurteilung erstellt worden ist.

Weiterhin kann der Beklagten nicht darin gefolgt werden, dass durch eine Einbeziehung des Beurteilungszeitraumes der Anlassbeurteilung in den Beurteilungszeitraum der nachfolgenden Regelbeurteilung keine Verbesserung der Vergleichbarkeit erreicht würde. In zeitlicher Hinsicht könnte zwar möglicherweise nicht in allen Fällen ein identischer Zeitraum erreicht werden, aber jedenfalls doch eine größere Übereinstimmung als bei der Ausklammerung. Überdies hält es das Gericht auch nicht für ausgeschlossen, die Zeiten der Aufstiegsausbildung in der Regelbeurteilung zu berücksichtigen, soweit sie in deren Dreijahreszeitraum fallen. Zumindest während der praktischen Phasen der Ausbildung dürften beurteilungsfähige Leistungen erbracht worden sein, sofern währenddessen eine eigenständige Dienstwahrnehmung stattgefunden hat. Im Falle des Klägers beträfe dies allerdings lediglich eine Zeitspanne von einem Monat (September 2005), da er sich vom 01.10.2005 bis zum 31.03.2006 im Abschlussstudium befand (Bl. 94 Beiakte C). Inhaltlich lässt die Aussagekraft der Regelbeurteilung durch die Einbeziehung der Anlassbeurteilung nicht deshalb nach, weil nicht ohne weiteres erkennbar ist, wie sich die die Bewertung der Anlassbeurteilung in der Regelbeurteilung niedergeschlagen hat. Vielmehr liegt dies in der Natur der Sache, da die Regelbeurteilung der "Klärung der Wettbewerbssituation" innerhalb der Vergleichsgruppe anhand des zum Stichtag geltenden Maßstabes dient (vgl. in Bezug auf das aufgegebene sog. Beurteilungssplitting Nds. OVG, Urt. v. 09.02.2010, 5 LB 497/07, a.a.O. juris Rn. 31f.). Demgegenüber trifft die Anlassbeurteilung - wie vom Bundesverwaltungsgericht in der oben wiedergegebenen Entscheidung erörtert - nur eine eingeschränkte Aussage. Auf das von ihr angeführte Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 21.05.2008 (3 A 977/07, juris) kann die Beklagte sich ebenfalls nicht stützen, da dieses lediglich Praktikabilitätserwägungen angestellt und sich überdies auf eine Beurteilungsrichtlinie bezogen hat, die einen Beginn des Regelbeurteilungszeitraumes im Anschluss an den Beurteilungszeitraum der vorausgegangenen dienstlichen Beurteilung (Regel- oder Anlassbeurteilung) vorsah und zwischenzeitlich aufgehoben und durch eine Richtlinie ersetzt wurde, die bestimmt, dass die Regelbeurteilung sich auch dann auf den vollen Beurteilungszeitraum erstreckt, wenn sie den Beurteilungszeitraum einer Anlassbeurteilung beinhaltet (Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Niedersächsischen Justizministerium sowie bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften v. 25.05.2005, NdsRpfl. 2005, 176, Ziff. I.II.1.b) S. 1; Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Niedersächsischen Justizministerium, bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften sowie bei der Norddeutschen Fachhochschule für Rechtspflege v. 15.11.2011, NdsRpfl. 2011, 404, Ziff. II.1. Abs. 2 S. 3).

Schließlich findet die von der Beklagten vertretene Auffassung auch keine Bestätigung durch den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13.12.2010 (5 ME 232/10, PersR 2011, 135ff). Die dort gewählte Formulierung, dass der von einer Anlassbeurteilung erfasste Beurteilungszeitraum in den Beurteilungszeitraum einer nachfolgenden Regelbeurteilung einbezogen werden "kann" (juris Rn. 16 und 17), steht erkennbar in dem argumentativen Zusammenhang der Abgrenzung gegenüber der Einbeziehung in den Beurteilungszeitraum einer nachfolgenden weiteren Anlassbeurteilung. Die Schlussfolgerung, das Oberverwaltungsgericht halte die Einbeziehung bei Regelbeurteilungen nicht grundsätzlich für geboten, lässt sich daraus nicht ziehen, zumal es sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.07.2001, 2 C 41/00, ausdrücklich zu eigen macht.

Die übrigen Einwände des Klägers gegen seine Regelbeurteilung greifen hingegen nicht durch.

Die grundsätzliche Kritik am System der neuen Beurteilungsrichtlinie, insbesondere an der Orientierung des Maßstabes an der Gaußschen Normalverteilung und an der Bildung eines Gesamturteils mit Binnendifferenzierung, war bereits Gegenstand zahlreicher gerichtlicher Entscheidungen und wurde zurückgewiesen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 19.10.2009, 5 ME 175/09, juris; Beschl. v. 17.09.2009, 5 ME 181/09, V.n.b.).

Dass die Beurteiler sich unzulässigerweise an ein Ergebnis der Beurteilungskonferenz gebunden gefühlt hätten, ist aus ihren Stellungnahmen nicht ersichtlich. Vielmehr verdeutlichen diese, dass die Beurteiler an der Erarbeitung des PI-weiten Maßstabes beteiligt waren und diesen dann mitgetragen und bei ihrer Beurteilung des Klägers angewandt haben. Dies wird durch den Umstand, dass der Kläger bei dem dienststelleninternen "Leistungscheck" auf Rang 3 platziert war, nicht widerlegt, weil diese Reihung keine Aussagekraft für die um ein Vielfaches größere PI-weite Vergleichsgruppe besitzt. Zudem ist anzumerken, dass der Kläger ausweislich der Stellungnahme von F. vom 02.12.2008 lediglich im Leistungscheck für den Zeitraum von September 2007 bis Juni 2008 aufgrund einer positiven Leistungsentwicklung den dritten Platz belegt hat, diese Einstufung also nicht den gesamten Beurteilungszeitraum betrifft.

Hinsichtlich der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale sind die Darlegungen des Klägers in Bezug auf die im Beurteilungszeitraum liegenden Sachverhalte zu pauschal, um Zweifel an der Richtigkeit der von den Beurteilern zugrunde gelegten Tatsachen zu wecken. Eine fehlerhafte Subsumtion ihrer Eindrücke unter die Maßstabsbeschreibungen ist ebenfalls nicht erkennbar.

Eine über die abgegebenen Stellungnahmen der Beurteiler hinausgehende Plausibilisierung des Gesamturteils war nicht erforderlich, da dieses von der Tendenz der Einzelmerkmale - die in erster Linie heranzuziehenden Leistungsmerkmale waren bis auf eines mit C bewertet, wobei zwei davon im oberen Bereich gesehen wurden - gedeckt war (vgl. veranschaulichend Nds. OVG, Beschl. v. 19.10.2009, 5 ME 175/09, juris; Beschl. v. 17.09.2009, 5 ME 181/09, V.n.b.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO.