Entscheidungsgründe

Die als Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Bescheid, mit dem die Kreisumlage i. H. v. 880.828,00 € festgesetzt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der angegriffene Kreisumlagebescheid basiert auf einer wirksamen Rechtsgrundlage und ist in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der streitigen Kreisumlage ist § 15 NFAG in Verbindung mit § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2018, beschlossen am P.. Dezember 2017.

Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Erträge eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 NFAG wird die Umlage in der Haushaltssatzung in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätzen) festgesetzt. Sie wird sodann gemäß § 111 Abs. 2 NKomVG i. V. m. § 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG durch den Landkreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden des Landeskreises festgesetzt. § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG regelt, dass die kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden rechtzeitig vor der Festsetzung der Umlage zu hören sind.

Der Kreisumlagebescheid erweist sich als formell rechtmäßig. Ob es einer Anhörung im Sinne des § 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) i. V. m. § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vor Erlass des Kreisumlagebescheides bedurft hätte oder die speziellere Regelung in § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG der allgemeinen Regelung des § 28 VwVfG vorgeht, kann vorliegend offengelassen werden. Denn der Umlagebescheid setzt rechnerisch lediglich die in der Haushaltssatzung bereits abschließend vorgenommene Festsetzung der Kreisumlage um und Anhaltspunkte für eine finanzielle Überforderung, die eine Einzelfallprüfung erforderlich machen würden, sind nicht ersichtlich (vgl. dazu Bay. VGH, Urt. v. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713 Rn. 8).

In materieller Hinsicht ist der Kreisumlagebescheid ebenfalls nicht zu beanstanden. Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Heranziehung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Kreisumlagesatzes von 54,0 %, denn § 5 der Haushaltssatzung erweist sich als rechtmäßig und wirksam.

Die Haushaltssatzung des Beklagten ist wirksam. Die Satzungsbefugnis des Beklagten folgt aus § 112 Abs. 1 NKomVG. Zudem sind keine durchgreifenden Bedenken gegen die formelle und materielle Rechtmäßigkeit ersichtlich.

Es sind keine formellen Mängel beim Zustandekommen der Haushaltssatzung erkennbar.

Den formellen Anforderungen des § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG ist genügt. Danach sind die kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden rechtzeitig vor der Festsetzung der Umlage zu hören. Die Anhörung wurde ordnungsgemäß durchgeführt, insbesondere wurde den kreisangehörigen Gemeinden die Gelegenheit eingeräumt ihre finanziellen Interessen vorzutragen. § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG hat den Zweck, den von der Festsetzung der Umlage betroffenen Gemeinden Gelegenheit zu geben, ihre Finanzinteressen vorzutragen, damit diese vom Beklagten bei der Entscheidung über die Höhe des Umlagesatzes berücksichtigt werden können. Diesem Zweck der Vorschrift wird nur dann entsprochen, wenn dem Anzuhörenden neben dem Gegenstand der zu treffenden Entscheidung unter anderem die Tatsachen, die der Entscheidung zu Grunde liegen, mitgeteilt werden. Bestandteil der Pflicht des Beklagten, die Gemeinden anzuhören, ist es demnach, die Gemeinden über die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen in Kenntnis zu setzen. Zu einer ordnungsgemäßen Anhörung ist jedoch nicht erforderlich, den Anzuhörenden alle dem Beklagten bekannten, für seine Entscheidung über die Festsetzung der Kreisumlage erheblichen Tatsachen unaufgefordert und von Amts wegen mitzuteilen. Auch eine Analyse der Haushaltssituation des Beklagten und eine Analyse der Haushaltssituation aller kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Gebiet des Beklagten ist nicht zwingend erforderlich. Denn der Kreis ist nicht gehalten, bei den einzelnen Gemeinden sämtliche Haushaltsdaten abzufragen und diese finanzwissenschaftlich untersuchen zu lassen. Die formalisierte Beteiligung nach § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG würde teilweise ihre Bedeutung verlieren, wenn der Landkreis bereits von Amts wegen verpflichtet wäre, sämtliche aus Sicht der betroffenen Gemeinden abwägungserheblichen Belange bei den Gemeinden, also in deren Verantwortungsbereich, zu ermitteln (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris Rn. 30 ff. und Ls. 1).

Das Gericht vermag eine diesbezügliche Säumnis nicht festzustellen. Den kreisangehörigen Gemeinden wurde eine Übersicht über die von den Städten, Samtgemeinden und Gemeinden 2018 voraussichtlich zu zahlende Kreisumlage übersandt. Zudem war der Einladung zur Anhörung eine Übersicht zu dem Kreisumlagevergleich bzw. Gegenüberstellung des Kreisumlageaufkommens 2017 und 2018 nach den Umlagegrundlagen beigefügt. Die Einladung enthielt weiterhin einen Hinweis auf die Möglichkeit, schriftliche Stellungnahmen abzugeben (Bl. 194 ff. Vv). Im Rahmen der Anhörung am S.. November 2017 fand eine Vorstellung des Haushaltsentwurfs mit Stand September 2017 statt. Mit dem Haushaltsplanentwurf wurden die Bedarfe der kreisangehörigen Gemeinden zusammen mit dem Bedarf des Beklagten in einer Tabelle dargestellt (Bl. 173 Vv.). Der Beklagte hat die Daten der mittelfristigen Finanz- und Ergebnisplanung für die Prognose für das Haushaltsjahr 2018 herangezogen. Für die Samtgemeinde F. waren der Samtgemeindebürgermeister T. und sowie der Samtgemeindeoberamtsrat U. bei der Anhörung anwesend. Die Fragen des Bürgermeisters der Samtgemeinde F., die dieser auch im Namen der Mitgliedsgemeinden gestellt hatte, wurden schriftlich beantwortet und die Antworten dem Protokoll der Anhörung beigefügt (Bl. 223ff. Vv). Aus dem Protokoll ergibt sich, dass seitens der Samtgemeinde schriftliche Ausführungen zum Abwägungsprozess sowie eine Auseinandersetzung mit jeder einzelnen Gemeinde zur Bedarfsermittlung und Abwägung in schriftlicher Form gefordert wurden (Bl. 218f. Vv). Finanzinteressen der einzelnen Gemeinden, die aus Sicht der Klägerin von dem Beklagten bei der Entscheidung über die Höhe des Umlagesatzes berücksichtigt werden sollten, sind dagegen nicht vorgetragen worden.

Über die Regelung des § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG hinausgehende und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu entnehmende Beteiligungspflichten der Gemeinden sind zudem nicht verletzt. Bei der Festsetzung der Kreisumlage geht es nicht um einen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden, sondern um die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen (BVerwG, Urt. v. 29.05.2019 - 10 C 6/18 -, juris Rn. 15 ff.).

Die Haushaltssatzung des Beklagten ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere hat der Beklagte seine Finanzinteressen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der kreisangehörigen Gemeinden bevorzugt und das Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden ist gewahrt.

Der Beklagte hat seine und die Bedarfe der kreisangehörigen Gemeinden ordnungsgemäß ermittelt.

Legt der Kreis selbst den Kreisumlagesatz fest, so ist er verpflichtet, den eigenen Finanzbedarf und denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offen zu legen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 14). Hat der Landkreis seiner Ermittlungspflicht entsprochen, trifft ihn zudem die Pflicht, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe offenzulegen, die ihn zu seiner Entscheidung bewogen haben. Dabei obliegt es dem Landesgesetzgeber Regelungen zu dem Verfahren der Erhebung der Kreisumlage zu schaffen. Soweit derartige Regelungen fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Vorgehensweise im Rahmen der verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.05.2019 - 10 C 6/18 -, juris Rn. 13f.). Es wäre nicht ausreichend, wenn sich der Kreis allein auf einen landesweiten Orientierungswert stützen würde. Der kreiseigene Finanzbedarf wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlagepflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten (BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 13/14 -, juris Rn. 41). Wenn der Landkreis die kreisangehörigen Gemeinden anhört, sollte dieser davon ausgehen können, dadurch die für die Entscheidung über den Kreisumlagesatz maßgeblichen Informationen über den Finanzbedarf der Gemeinden vollständig ermittelt zu haben (VG Bayreuth, Urt. v. 19.01.2023 - B 9 K 19.271 -, juris Rn. 98). Dies entspricht auch der Einschätzung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, wonach der Beklagte nicht gehalten ist, bei den einzelnen Gemeinden sämtliche Haushaltsdaten abzufragen und diese finanzwissenschaftlich untersuchen zu lassen. Es ist dagegen Sache der Klägerin gewesen, im Rahmen der Anhörung weitere Informationen und Erläuterungen zu erfragen oder selbst Erklärungen abzugeben, sofern sie der Auffassung war, der Finanzbedarf sei mit den vom Beklagten im Vorfeld übermittelten Daten nicht hinreichend erfasst worden. Anderenfalls verlöre die durch § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG formalisierte Beteiligung zum Teil ihre Bedeutung, wenn der Beklagte bereits von Amts wegen gehalten wäre, sämtliche aus Sicht der betroffenen Gemeinden abwägungserheblichen Belange bei den Gemeinden, also in deren Verantwortungsbereich, zu ermitteln (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris Rn. 35).

Eine Ermittlung des Bedarfs der kreisangehörigen Gemeinden ist erfolgt. Mit dem Haushaltsplanentwurf wurden die Bedarfe der kreisangehörigen Gemeinden zusammen mit dem Bedarf des Beklagten in einer Tabelle dargestellt (Bl. 173 Vv.). Der Beklagte hat die Daten der mittelfristigen Finanz- und Ergebnisplanung für die Prognose für das Haushaltsjahr 2018 herangezogen. Dabei hat er die Fehlbetragsquote nicht für alle Gemeinden mit einem einheitlichen Wert beziffert, sondern Fehlbetrag sowie Fehlbetragsquote 2018 tabellarisch für jede Kommune einzeln dargestellt.

Im Rahmen der Anhörung wurde der Haushaltsplanentwurf vorgestellt. Soweit der Samtgemeindebürgermeister T. schriftliche Fragen an den Beklagten gestellt hat, wurden diese schriftlich als Anlage zum Protokoll der Anhörung beantwortet. Von der Möglichkeit, eine darüberhinausgehende schriftliche Stellungnahme abzugeben, haben die kreisangehörigen Gemeinden keinen Gebrauch gemacht. Die Klägerin hat im Rahmen der Anhörung keine Erklärungen zu ihren Finanzinteressen abgegeben. Sie hat, wie alle betroffenen Gemeinden, die Möglichkeit erhalten, sich im Rahmen der Anhörung mündlich oder mit einer schriftlichen Stellungnahme zu äußern und auf besondere Belastungen oder ähnliches, welche der Beklagte zu berücksichtigen habe, aufmerksam zu machen. Durch die Einräumung der Möglichkeit zur Stellungnahme hat ein Kreisumlage erhebender Landkreis seine Ermittlungspflicht erfüllt. Eine hierüber hinausgehende Pflicht zur Ermittlung hierin nicht vorgetragener, aber eventuell dennoch bestehender Belange von Amts wegen besteht gerade nicht (VG Hannover, Urt. v. 13.11.2019 - 1 A 7938/17 -, V. n. b.). Eine Anhörung stellt typischerweise eine Gelegenheit zur Stellungnahme dar (Nds. OVG - Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris Rn. 30).

Der Beklagte hat eine Interessenabwägung vorgenommen und dabei die Interessen der kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigt. Insbesondere hat er seine Belange nicht rücksichtslos bevorzugt, es liegt keine Verletzung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der Landkreise und kreisangehörigen Gemeinden vor.

Aus dem verfassungsrechtlich angelegten Gleichrang des Finanzbedarfs der Kommunen folgt neben der Pflicht des Landkreises, die finanziellen Interessen der Gemeinden zu berücksichtigen auch die Obliegenheit der kreisangehörigen Gemeinden zur Erhebung substantiierter Einwendungen. Dies gilt insbesondere wegen der Wahrung der Selbstverwaltungsautonomie der kreisangehörigen Gemeinden und führt dazu, dass es als Aufgabe der Gemeinden anzusehen ist, ihre eigenen Belange substantiiert zu artikulieren und dies nicht durch kreisseitige Ermittlungen ersetzt werden kann (VG Bayreuth, Urt. v. 19.01.2023 - B 9 K 19.271 -, juris Rn. 98; Hennecke - Die Kreisumlage, Juli 2020, S. 222.). Der Kreistag muss sich mit den von den Gemeinden vorgebrachten Einwendungen auseinandersetzen, wobei die inhaltlichen Anforderungen mit dem Substantiierungsgrad der gemeindlichen Einwände korrespondieren (vgl. OVG Saarl., Urt. v. 12.11.2019 - 2 A 160/18 -, juris, Rn. 69; Hennecke - Die Kreisumlage, Juli 2020, S. 222.). Der Beklagte ist nicht verpflichtet, seiner Abwägung eine eingehende finanzwissenschaftliche Analyse der Haushaltslage sämtlicher kreisangehöriger Gemeinden zu Grunde legen. Er ist nicht von "Amts wegen" gehalten, eine nachvollziehbare und ausführliche finanzwissenschaftliche Analyse der Haushaltssituation sämtlicher kreisangehöriger Gemeinden fertigen zu lassen, an die die kreisangehörigen Gemeinden noch ergänzende Erläuterungen zu ihrem Haushaltsfehlbedarf anschließen können. Ebenso wenig obliegt ihm, bei den einzelnen Gemeinden sämtliche Haushaltsdaten abzufragen und diese finanzwissenschaftlich untersuchen zu lassen. Vielmehr wäre es Sache der kreisangehörigen Gemeinden, im Rahmen der Anhörung weitere Informationen und Erläuterungen zu erfragen oder selbst Erklärungen abzugeben (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris Rn. 35).

Dem Entwurf der Haushaltssatzung war eine tabellarische Übersicht über die Bedarfe des Beklagten sowie der kreisangehörigen Gemeinden beigefügt. Zudem wurden die jeweiligen Interessen gegenübergestellt (Bl. 174 Vv). Eine politische Diskussion der Kreisumlage hat stattgefunden. In den Sitzungen des Ausschusses für Finanzen und Konsolidierung des Beklagten am V.. Oktober und am N.. November 2017 wurde der Haushaltsplanentwurf und damit auch die Kreisumlage sowohl vor als auch nach der Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden thematisiert. Der zuvor versandte Entwurf wurde zusammen mit einer Liste der Änderungen vorgestellt. Zudem wurden die von der CDU-Kreistagsfraktion gestellten Fragen zum Haushalt 2018 schriftlich beantwortet und mit beigefügten Übersichten an alle Kreistagsabgeordneten versandt. Aus dem Protokoll wird ersichtlich, dass sich der Ausschuss mit der finanziellen Situation des Beklagten, beispielsweise bei dem Thema der kostenlosen Schülerbeförderung, auseinandergesetzt hat und die Bedarfe des Beklagten ermittelt worden sind. In der Sitzung des Kreisausschusses am O.. Dezember 2017 wurde die Haushaltssatzung erörtert. In der Sitzung des Kreistages vom P.. Dezember 2017, an deren Ende die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 beschlossen wurde, wurde die Haushaltssituation des Beklagten sowie der Kommunen diskutiert (Bl. 138ff. Vv). Aus dem Protokoll ergibt sich, dass die Anfang November bekannt gewordenen höheren Steuereinnahmen der kreisangehörigen Kommunen thematisiert worden sind. Unter Berücksichtigung der höheren Steuereinnahmen ging der Beklagte zu diesem Zeitpunkt von Mehreinnahmen i. H. v. 3,4 Mio. Euro aus. Obwohl ein Haushaltsausgleich bei dem Beklagten nicht erreicht werden kann, wurde die Senkung der Kreisumlage um 1 % beschlossen. Daraus ergibt sich, dass die aktuellen Daten zu den Mehreinnahmen der Gemeinden, die eine in absoluten Beträgen höhere Kreisumlage nach sich ziehen, Berücksichtigung gefunden haben.

Zudem ist davon auszugehen, dass die Willensbildung zu einem großen Teil auch innerhalb der Fraktionen bzw. Gruppen stattfindet. Ausweislich des Protokolls über die 10. Sitzung des Kreisausschusses am O.. Dezember 2017 haben die Kreistagsmitglieder in ihren Fraktionen bzw. Gruppen über die Kreisumlage beraten (Bl. 136f. Vv). In dem Vermerk des Beklagten vom 21. Dezember 2017 wurde die finanzielle Situation des Beklagten sowie der kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Samtgemeinden beleuchtet und im Rahmen einer Abwägung dargestellt, warum sich für eine Absenkung des Kreisumlagehebesatzes um einen Prozentpunkt entschieden wurde (Bl. 143ff. Vv). Daraus wird ersichtlich, dass der Beklagte die schlechte finanzielle Situation der Gemeinden im Rahmen der Beschlussfassung berücksichtigt hat. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Hebesatz in den Vorjahren 55,00 % betragen hat.

Den Gemeinden ist über die rechtlich institutionalisierte Anhörung die Möglichkeit gegeben, mit eigenen Einwänden auf die Festsetzung und die Erläuterung der wesentlichen Entscheidungsgründe durch den Landkreis zu reagieren. Je substantiierter die kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Anhörung, auch und vor allem anhand eigener Haushaltsdaten, etwaige Verstöße des Landkreises gegen die genannten Prinzipien darlegen können, desto stärker ist der Landkreis gehalten, diese mit eigenen Analysen zu ergänzen und in seine Überlegungen zum Umlagesatz einzubeziehen (Schmoling/ Mensen - Die Kreisumlage - Ein Instrument des kommunalen Finanzausgleichs. Möglichkeiten und aktuelle Entwicklungen, IV. 2.). Die Klägerin hat im Rahmen der Anhörung versäumt ihre etwaigen Einwendungen gegen die Höhe des Hebesatzes sowie ihre finanziellen Interessen, die der Beklagte ihrer Ansicht nach nicht ausreichend berücksichtigt hat, vorzubringen. Die Klägerin macht auch im Klageverfahren nicht geltend, welche konkreten Belange der Beklagte im Rahmen der Abwägung nicht bzw. unzureichend berücksichtigt hat. Auch hat sie nicht dargelegt, welche abwägungserheblichen Belange einer umfassenden finanzwissenschaftlichen Untersuchung zu entnehmen sein könnten, die Einfluss auf das Abwägungsergebnis des Beklagten hätten nehmen können.

Der Beklagte hat im Rahmen der Abwägung die Interessen der Kommunen, ihre aufgelaufenen Fehlbeträge abzubauen, berücksichtigt. Zudem hat der Beklagte nicht verkannt, dass die finanzielle Lage der kreisangehörigen Gemeinden mit einer Gesamtfehlbetragsquote von 49,38 % schlechter ist als die eigene mit einer Gesamtfehlbetragsquote von 22,18% (Bl. 174 Vv). Der Beklagte hat die langfristige Verbesserung der finanziellen Situation der kreisangehörigen Kommunen in seine Abwägung mit einbezogen und Maßnahmen ergriffen mit dem Ziel einer Förderung der Wirtschaft und des Bevölkerungswachstums, was wiederum zu steigenden Steuereinnahmen führen würde. Der Beklagte hat bei der Abwägung die Tatsache berücksichtigt, dass es sich bei der Kreisumlage um die bedeutendste Ertragsquelle eines Landkreises handelt. Die Kreisumlage darf zwar nur erhoben werden, soweit der Finanzbedarf des Kreises nicht durch die sonstigen Einnahmen und Erträge gedeckt werden kann. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Kreise vor der Erhebung von Kreisumlagen alle sonst irgendwie erschließbaren Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft haben müssen. Es besagt vielmehr vor allem, dass die Kreise die sonstigen Einnahmen, die ihnen aufgrund der erschlossenen Einnahmemöglichkeiten zufließen, vor der Erhebung einer Umlage zur Deckung der Ausgaben zu verwenden haben. Allerdings wäre es mit der gesetzlichen Rangordnung der Einnahmequellen auch unvereinbar, wenn Kreise die gesetzlich angelegte Rangordnung dadurch unterliefen, dass die von ihnen eigenverantwortlich bestimmbaren Einnahmequellen bewusst zulasten der Kreisumlage verschont bzw. fehlerhaft veranschlagt werden. Insoweit hat die Kreisumlage neben der vorrangigen Finanzierung der Kreise aus Steuern, Gebühren, Beiträgen, Finanzausgleichsleistungen und anderen Einnahmequellen einen grundsätzlich subsidiären Charakter. Da die sonstigen Einnahmequellen bei weitem nicht zur Finanzierung der Kreisaufgaben ausreichen, hat sich die Umlage zu dem wichtigsten Finanzierungsinstrument der Kreise entwickelt (Lange, in: Kommunalrecht, Stand: 2013, S. 1255, Rn. 103). Zudem trifft ihn gemäß § 110 Abs. 4 NKomVG das Gebot des Haushaltsausgleichs. Die Sollvorschrift ist dabei als Regelfall zu verstehen. Der Haushalt hat in Planung und Rechnung ausgeglichen zu sein (Bertram/Hansmann, in: Dietlein/Mehde BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, Stand: April 2023, § 110 NKomVG, Rn. 27). Der Beklagte hat mit dem Land eine Stabilisierungsvereinbarung abgeschlossen, wonach er verpflichtet ist durch Konsolidierungsmaßnahmen eine dauerhafte Haushaltsverbesserung von rund W. € zu erreichen. Gemäß § 2 Abs. 5 der Stabilisierungsvereinbarung hat die Einnahmen- und Ertragserhebung allerdings insgesamt vollständig und in rechtlich zulässiger Höhe zu erfolgen. In der Präambel hießt es: "Die Auswahl der Maßnahmen zur Erreichung des Konsolidierungsziels obliegen - im Rahmen des verfassungsrechtlich garantierten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung - ausschließlich den zuständigen Organen der Kommune. Der Landkreis I. stellt dabei in eigener Verantwortung sicher, dass die einzelnen Konsolidierungsmaßnahmen rechtlich und tatsächlich möglich sind und kassenwirksam werden." Aus der Präambel und § 2 Abs. 5 der Stabilisierungsvereinbarung ergibt sich demnach, dass Konsolidierungsmaßnahmen nur im Rahmen des rechtlich zulässigen möglich sind. Daraus folgt, dass die Festsetzung der Kreisumlage rechtmäßig zu erfolgen hat. Dass die Stabilisierungsvereinbarung im Rahmen der Abwägung Berücksichtigung findet, ist zulässig und führt nicht zu einem Abwägungsausfall. Aufgrund der dem Landkreis gewährleisteten Selbstverwaltung - der das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gegenübersteht - wird dem Kreis ein bedeutender Spielraum bei der gebotenen Abwägung zugebilligt. Im Ergebnis verfügt er bei der Festsetzung der Kreisumlage daher über eine erhebliche Gestaltungsfreiheit (vgl. Lange, in: Kommunalrecht, Stand: 2013, S. 1258f., Rn. 107; Nds. OVG, Urt. v. 27.01.1999 - 10 L 6960/95 -, juris Rn. 10). Dass der Beklagte trotz der mit dem Land Niedersachsen abgeschlossenen Stabilisierungsvereinbarung nicht allein seine eigenen finanziellen Belange im Blick hatte, sondern auch die der betroffenen Gemeinden, ergibt sich insbesondere daraus, dass er zum Zeitpunkt des Beschlusses der Haushaltssatzung befürchten musste, eine Absenkung des Kreisumlagehebesatzes unter das Niveau des Vorjahres von 55,00 % werde vom Nds. Innenministerium nicht genehmigt werden, sich aber dennoch für die Absenkung entschieden hat (vgl. dazu Vermerk vom 13.10.2017, Bl. 192f. Vv).

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 27. September 2021 (8 C 30/20 -, juris Rn. 25) darauf hingewiesen, dass die Pflicht aus Art. 28 Abs. 1 GG, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, keine Abwägungsentscheidung verlangt, wie sie aus dem Planungsrecht bekannt ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt.

Die finanzielle Mindestausstattung der Klägerin als kreisangehörige Gemeinde ist gewahrt. Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) Landesebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln grundsätzlich ermöglicht wird. Dieser kommunale Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wäre mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung nicht mehr die Rede sein könnte, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen. Hinzu kommt die Garantie aus Art. 106 GG (BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - 8 C 1/12 -, juris Rn. 20f.). Die Gemeinden müssen mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-) Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - 8 C 1/12 -, juris Rn. 19). Weil die Festsetzungsbefugnis des Beklagten maßgeblich geprägt ist durch eine komplexe Prognose in Bezug auf die Finanzlage der von der Kreisumlage betroffenen Gemeinden hat der Beklagte eine Einschätzungsprärogative, die nur insoweit eine gerichtliche Überprüfung zulässt, ob der Beklagte bei seiner Wertung alle im Rahmen der Anhörung der Gemeinden bekannt gewordenen oder sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte berücksichtigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris, Rn. 62).

An die Darlegung einer Verletzung der finanziellen Mindestausstattung werden jedoch hohe Substantiierungsanforderungen gestellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.03.2007 - 2 BvR 2215/01 -, BVerfGK 10, 365-373 -, juris). Eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Garantie der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinde im Einzelfall würde die Darlegung voraussetzen, dass alle oder zumindest die Mehrzahl der kreisangehörigen Gemeinden strukturell und auf Dauer, d.h. zumindest über einen mehrjährigen Zeitraum außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (Bay. VGH, Beschl. V. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 19; VG Bayreuth, Urt. v. 19.01.2023 - B 9 K 19.271 -, juris Rn. 111). Der beklagte Landkreis besteht aus X. Kommunen, von denen Y. Samtgemeinden sind. Die Samtgemeinden bestehen insgesamt wiederum aus Z. Mitgliedsgemeinden. Die klagenden fünf Kommunen sind nach ihrem eigenen Vortrag in der jeweiligen Widerspruchsbegründung in der Lage freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. In der klagenden Gemeinde sowie der Gemeinde AA. ist dies zwar nur in einem geringen Umfang möglich. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Aufgabenerfüllung in einem bescheidenen Umfang jedoch ausreichend (BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - 8 C 1/12 -, juris Rn. 19). Das Niedersächsische OVG geht davon aus, dass die finanzielle Mindestausstattung nur dann nicht mehr vorliegt, wenn der Gemeinde infolge einer unzureichenden Finanzausstattung durch die Kreisumlage die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsangelegenheiten unmöglich gemacht wird (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris, Rn. 62). Die Gemeinden AB. und AC. konnten in den Jahren 2017 bzw. 2018 ungefähr 327.000 € bzw. 101.000 € für freiwillige Leistungen aufwenden. Obwohl dies keinen Regelfall darstellen mag, verdeutlicht es jedoch, dass ihnen hinsichtlich der freiwilligen Leistungen nicht die Möglichkeit zu einem eigenständigen und eigenverantwortlichen Handeln genommen wurde. Dass das Volumen der Gemeinde AB. für freiwillige Leistungen im Jahr 2018 einen negativen Wert aufwies, ergibt sich aus der hohen Investition in die Sanierung der Mehrzweckhalle im Vorjahr. Zudem wäre ein einmaliger Negativwert nicht ausreichend, um davon auszugehen, dass die Gemeinde AB. dauerhaft und strukturell nicht mehr in der Lage ist, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Die Samtgemeinde F. hat in den Jahren 2017 und 2018 freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben mit einem Volumen von ungefähr 236.000 € und 260.000 € wahrgenommen, so dass auch dies gegen eine Verletzung der finanziellen Mindestausstattung spricht. Der Anteil der Mittel für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben beläuft sich nach den Angaben in der Widerspruchsbegründung - mit Ausnahme der Gemeinde AB. - zwischen 1% und 7,5% der zur Verfügung stehenden Mittel. Das Niedersächsische OVG hat einen Anteil von 2,2 % des Verwaltungshaushalts für die Erfüllung von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben für ausreichend erachtet (Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, juris, Rn. 63).

Die Gemeinde trifft eine Obliegenheit, die Einschränkung ihrer Handlungsfähigkeit im Anhörungsverfahren anzuzeigen (Thür. OVG, Urt. v. 07.10.2016 - 3 KO 94/12 -, juris Rn. 73). Die Klägerin hat eine solche Verletzung ihrer finanziellen Mindestausstattung nicht dargelegt. Insbesondere wurde eine solche Verletzung nicht im Rahmen der Anhörung dargelegt, sondern die Ausführungen zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben erfolgten erstmals im Widerspruchsverfahren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt in der Festsetzung des Kreisumlagesatzes gerade kein Eingriff in Selbstverwaltungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden, sondern ein Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen (BVerwG, Urt. v. 29.05.2019 - 10 C 6.18 -, juris Rn. 17). Es ist demnach davon auszugehen, dass zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen Gemeinden kein Subordinations-, sondern ein gleichrangiges Verhältnis vorliegt, welches auf wechselseitigem Vertrauen in die Tätigkeit des Gegenübers gründet. Danach muss auch ein Vertrauen in die Richtigkeit und Vollständigkeit der jeweiligen Angaben vorhanden sein. Es erschiene demnach treuwidrig seitens der Klägerin, bestimmte Belange hinsichtlich ihrer eigenen Finanzlage im Rahmen des Anhörungsverfahrens nicht vorzubringen, gleichzeitig aber deren Berücksichtigung in einer Abwägung des Beklagten einzufordern (vgl. VG Hannover, Urt. v. 13.11.2019 - 1 A 7938/17).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).