I.

Die Beteiligten streiten um die Frage der Mitbestimmung bei einer Maßnahme im Rahmen der Lehrerfortbildung.

Mit Schreiben vom 20. Oktober 1989 beantragte die Bezirksregierung Lüneburg beim Antragsteller die Zustimmung zu Fortbildungsveranstaltungen für Obleute für Verkehrserziehung an Gymnasien. Sie sollten am 28. und 30. November 1989 im Johanneum Lüneburg bzw. Gymnasium Bremervörde stattfinden, jeweils nachmittags von 15.00 bis 18.00 Uhr. Dazu bemerkte die Bezirksregierung, daß Fahrtkosten erstattet würden. Der Antragsteller versagte seine Zustimmung mit der gleichlautenden Begründung, daß eine "Beschränkung auf eine reine Nachmittagsveranstaltung" abgelehnt werde und "keine Abrechnung nach dem BRKG" erfolge. Daraufhin legte die Bezirksregierung Lüneburg, die die Einladungen mit dem Hinweis abgeschickt hatte, daß den Teilnehmern Fahrtkosten "nach den Bestimmungen des § 23 Abs. 2 BRKG erstattet" würden "(in der Regel die Kosten der 2. Klasse bei Benutzung eines öffentlichen Verkehrsmittels)", die Sache dem Niedersächsischen Kultusministerium vor (§ 73 NPersVG). Dabei vertrat sie die Rechtsauffassung, daß die Frage der Reisekosten in § 23 Abs. 2 BRKG geregelt und infolgedessen gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG insoweit ein Mitbestimmungsrecht nicht gegeben sei. Der "zeitliche Rahmen" der Veranstaltung sei als "Gestaltungskriterium" zwar mitbestimmungsbedürftig; die "grundsätzliche Ablehnung von Nachmittagsveranstaltungen" aber nicht begründet. Die Zeit von drei Stunden dürfte "im Hinblick auf den zu erörternden Gegenstand durchaus angemessen" sein. Der Beginn lasse den Teilnehmern ausreichend Zeit, den Veranstaltungsort zu erreichen. Auch nach einem Beschluß der "Großen Einigungsstelle" seien "Nachmittagsveranstaltungen im Rahmen der regionalen Lehrerfortbildung durchführbar". Der Niedersächsische Kultusminister teilte der Bezirksregierung am 27. November 1989 dazu mit, daß von einer Fortführung des Einigungsverfahrens abgesehen werde, weil auch die Begründung: Ablehnung einer reinen Nachmittagsveranstaltung unbeachtlich sei; denn sie beziehe sich nicht auf eine Rahmenbedingung, sondern stelle "auf den inhaltlichen Umfang der dreistündigen Veranstaltung ab"; der "Einwand, die Tagesordnung sei für eine dreistündige Veranstaltung zu umfangreich", liege außerhalb des Mitbestimmungsverfahrens und löse ein Einigungsverfahren nicht aus; die Zustimmung gelte "gemäß § 72 Abs. 2 Nds. PersVG als erteilt". Diese Rechtsauffassung übermittelte die Bezirksregierung dem Antragsteller, der daraufhin beschloß, den Rechtsweg zu beschreiten.

Am 20. März 1990 hat er bezüglich der Veranstaltung vom 30. November 1989 die Feststellung beantragt, daß die von dem Beteiligten getroffene "Bestimmung der Reisekostenerstattung" der Mitbestimmung unterliege. Zur Begründung hat er ausgeführt, daß § 23 Abs. 2 BRKG keine Regelung im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG darstelle, da dort ein Ermessen eingeräumt worden sei. Daß "bisher" entsprechend einer langjährigen Praxis (nur) Fahrtkosten erstattet worden seien, ändere daran nichts. Am 27. April 1990 hat der Antragsteller sein Begehren dahin erweitert, daß auch die "Beschränkung einer Lehrerfortbildungsveranstaltung auf eine reine Nachmittagsveranstaltung" seiner Mitbestimmung unterliege. Zum Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG gehöre auch die Festlegung bzw. Ausgestaltung des zeitlichen Umfanges einer Fortbildungsveranstaltung. Die Personalvertretung könne nämlich nur dann "über eine gerechte Verteilung der Fortbildungschancen wachen", wenn ihr Mitbestimmungsrecht "über eine Beteiligung an der Gestaltung der die Fortbildungspolitik der Dienststelle tragenden Grundsätze" hinausgehe. Die hier streitige Art der "Durchführung der Fortbildung" - "reine Nachmittagsveranstaltung" - betreffe nicht den Inhalt der Veranstaltung vom 30. November 1989, sondern die Frage der Arbeitsbelastung der Teilnehmer und damit unmittelbar auch die Frage der "Auswahl". Danach seien seine Ablehnungsgründe nicht unbeachtlich, mithin sein Mitbestimmungsrecht verletzt worden.

Der Beteiligte hat vorgetragen, daß der Antragsteller unstreitig mitbestimmungsberechtigt gewesen sei. Bei Lehrerfortbildungsveranstaltungen würden indessen seit Jahren (gem. § 23 Abs. 2 BRKG) nur Fahrtkosten erstattet. In Niedersachsen werde "generell ... danach verfahren, daß die reisekostenrechtliche Frage durch den Vorbehalt des § 75 Abs. 1 Satz 1 im Zusammenhang mit § 23 Abs. 2 Bundesreisekostengesetz nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliegt, es sei denn, die Dienststelle würde willkürlich oder ermessensfehlerhaft handeln". Die vom Antragsteller "verfolgte Ausgestaltung der Reisekostenregelung" nach den speziellen Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes für eine Dienstreise würde in ganz erheblichem Umfange auf die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln Einfluß nehmen. Die daraus folgende zusätzliche (überplanmäßige) "Bereitstellung von Haushaltsmitteln" dürfe nicht "im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens nach § 75 Abs. 1 Ziff. 5 verfolgt werden". Die hinsichtlich der Ablehnung einer "Nachmittagsveranstaltung" gegebene Begründung des Antragstellers sei von der Dienststelle so verstanden worden, "der inhaltliche Umfang, der Arbeitsplan ... würde den Rahmen einer dreistündigen Veranstaltung am Nachmittag sprengen". Dieser Grund habe sich nicht auf die "Rahmenbedingungen", sondern auf den "inhaltlichen Umfang" der Veranstaltung bezogen, weshalb die Zustimmung gemäß § 72 Abs. 2 Satz 6 NPersVG als erteilt angesehen worden sei. Die Begründung der Ablehnung von Nachmittagsveranstaltungen sei im übrigen "nicht ausreichend". Die Frage, unter welchen Bedingungen Nachmittagsveranstaltungen stattfinden könnten, sei in einem Beschluß der "Großen Einigungsstelle" für den Bereich des Lehrerhauptpersonalrats beim Niedersächsischen Kultusministerium vom 18. Juli 1989 dahin "entschieden" worden, daß einer Freistellung vom Unterricht ab der 5. Stunde nicht entsprochen werde; darüber hinausgehende Unterrichtsbefreiungen müßten im Einzelfall besonders vereinbart werden.

Die Fachkammer hat die Anträge mit Beschluß vom 11. Juli 1990 abgelehnt. Die "Festlegung der Erstattung von Reisekosten" für die Teilnahme an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen unterliege nicht der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG, da sie in § 3 Abs. 1 bzw. § 23 Abs. 2 BRKG gesetzlich geregelt sei. Daß letztere Vorschrift einen Ermessensspielraum einräume, sei unerheblich. Die Entscheidung, ob und in welchem Umfange Reisekosten erstattet würden, unterliege als Verwaltungsakt verwaltungsgerichtlicher Kontrolle und sei der Mitbestimmung entzogen. Hinsichtlich der Ablehnung einer "Nachmittagsveranstaltung" habe der Antragsteller keine Begründung gegeben, die eine gemäß § 72 Abs. 2 Satz 6 NPersVG beachtliche Zustimmungsverweigerung habe "auslösen" können. Es sei nicht hinreichend ersichtlich, daß der Versagungsgrund sich auf das dem Antragsteller zustehende Mitbestimmungsrecht bezogen habe. "Demgemäß" habe der Beteiligte die Ablehnung als inhaltliche Kritik verstanden, nämlich als Hinweis darauf, daß in der vorgesehenen Zeit die geplante Maßnahme nicht durchführbar sei.

Nach Zustellung dieses Beschlusses am 30. Juli 1990 hat der Antragsteller dagegen am 27. August Beschwerde eingelegt und diese am 30. August begründet. Er ist der Ansicht, daß für die fragliche Lehrerfortbildungsveranstaltung eine Reisekostenvergütung nach §§ 3 ff. BRKG vorzunehmen sei. Da der Beteiligte Reisekosten stets nur im Rahmen des § 23 Abs. 2 BRKG erstatte, sei dies aufgegriffen und zum Gegenstand der Zustimmungsverweigerung gemacht worden. Diese Frage unterliege auch der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG; denn der Vorbehalt des Satzes 1 greife nur dann ein, wenn ein Sachverhalt unmittelbar, d.h. ohne daß es weiterer Ausführungsakte bedürfe, gesetzlich geregelt sei. Bei § 23 Abs. 2 BRKG, wo den zuständigen Behörden in vielfacher Hinsicht ein Ermessen eingeräumt sei, sei das nicht der Fall. Deshalb sei hier eine Mitbestimmung gerade besonders sinnvoll. Hinsichtlich der Frage der "reinen Nachmittagsveranstaltung" sei die Fachkammer zu Unrecht der (zur Unbeachtlichkeit führenden einseitigen) Auslegung der Einwendung durch die Dienststelle gefolgt.

Der Antragsteller beantragt,

den angefochtenen Beschluß zu ändern und nach seinen erstinstanzlichen Anträgen zu entscheiden.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er meint, daß der "Sachverhalt 'Reisekosten'" im BRKG geregelt sei, auch wenn dort Ermessen auszuüben sei, so daß eine Mitbestimmung hier gesetzlich ausgeschlossen sei. Die Personalvertretung könne ihr Ermessen nicht an die Stelle "der im Rahmen der bestehenden Praxis gebundenen Ermessensentscheidung" der zuständigen Dienststelle setzen, wodurch in erheblichem Umfange "auf die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln" Einfluß genommen werde. Im übrigen sei die diesbezügliche Ablehnung des Antragstellers unzutreffend, da tatsächlich Fahrtkosten nach dem BRKG abgerechnet worden seien, und auch deshalb unbeachtlich. Hinsichtlich des Einwandes gegen eine "reine Nachmittagsveranstaltung" meint der Beteiligte, daß die im gerichtlichen Verfahren "nachgeschobenen Gründe" nicht erkennbar gewesen seien; die entsprechende Formulierung sei eindeutig gewesen.

II.

Die Beschwerde hat teilweise Erfolg. Die Fachkammer hat das Antragsbegehren zu Unrecht in vollem Umfange abgelehnt. Die Dienststelle durfte die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers vom 25. Oktober 1989 nicht als insgesamt unbeachtlich ansehen. Die vom Antragsteller gegen die von der Bezirksregierung Lüneburg am 30. November 1989 beabsichtigte Lehrerfortbildungsmaßnahme geltend gemachten Ablehnungsgründe lagen insoweit nicht außerhalb des Mitbestimmungsrechtes nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG ("Durchführung der ... Fortbildung"), als sie die "Beschränkung auf eine reine Nachmittagsveranstaltung" betrafen. Im übrigen, d.h. hinsichtlich der Rüge: fehlende "Abrechnung nach BRKG", ist die Beschwerde erfolglos.

Nach § 75 Abs. 1 S. 1 NPersVG besteht in den anschließend genannten (Nr. 1 - 14) Angelegenheiten nur insoweit ein Mitbestimmungsrecht, als (soweit) "eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht". Diese Einschränkung ist hier einschlägig, soweit es im Zusammenhang mit der Fortbildungsveranstaltung vom 30. November 1989 um die Frage der Erstattung von Reisekosten an teilnehmende Gymnasiallehrer geht. Diese Frage ist in § 98 Abs. 1 NBG i.V.m. §§ 2 ff. und § 23 Abs. 2 BRKG abschließend gesetzlich geregelt und kann deshalb nicht Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens sein.

Auszugehen ist zunächst davon, daß die Frage der Erstattung von Reisekosten an Teilnehmer einer Fortbildungsveranstaltung eine "Angelegenheit" im Sinne des § 75 Abs. 1 S. 1 NPersVG betrifft, nämlich die "Durchführung der Fortbildung" (Nr. 5). Denn sie gehört zu den äußeren Bedingungen einer Fortbildungsveranstaltung, von den Beteiligten "Rahmenbedingungen" genannt, hier der Veranstaltung am 30. November 1989. Die Frage der "Reisekostenerstattung bei der Festlegung von Veranstaltungen der Lehrerfortbildung" würde deshalb der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegen, wäre sie nicht i.S. des Vorbehaltes in § 75 Abs. 1 S. 1 NPersVG "gesetzlich geregelt". Das ist indessen der Fall, wie auch die Fachkammer zutreffend angenommen hat.

Diese Frage wäre nicht zweifelhaft und zwischen den Beteiligten unstreitig, wenn die Erstattung von Reisekosten an Teilnehmer von Fortbildungsveranstaltungen gesetzlich ausgeschlossen wäre. Das ist aber nicht der Fall. Vielmehr ist eine Kostenerstattung gesetzlich ausdrücklich vorgesehen, wenn auch im Einzelfall streitig sein mag, welche Vorschriften des gem. § 98 Abs. 1 S. 1 NBG entsprechend anwendbaren Bundesreisekostengesetzes jeweils eingreifen. Handelt es sich um eine Dienstreise im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG, richtet sich der Anspruch auf Reisekostenerstattung nach §§ 2 ff. BRKG, handelt es sich dagegen um eine Reise "zum Zwecke der ... Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegt", nach § 23 Abs. 2 BRKG. Ob das eine oder das andere der Fall ist, ist jedoch ebenso eine Rechtsfrage, wie die Frage, ob und in welchem Umfange im Rahmen des § 23 Abs. 2 BRKG "Auslagen" und "Fahrt- oder Nebenkosten" zu erstatten sind. Das bedeutet, daß die Frage der Erstattung von Reisekosten auch bei Fortbildungsveranstaltungen erschöpfend und abschließend geregelt ist. Das gilt auch insoweit, als bei Anwendung von § 23 Abs. 2 BRKG ein Ermessen eingeräumt und die Zustimmung der obersten Dienstbehörde erforderlich ist; denn auch bei Ermessensvorschriften liegt eine abschließende gesetzliche Regelung vor (ebenso OVG Münster, Beschl. v. 9. 11. 1987 - CL 11/87 -, PersV 1988, 316/317; Fischer-Goeres in: Fürst, GKÖD Bd. 5, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, K § 75 RdNr. 71). Diese Regelung unterliegt, worauf die Fachkammer abgehoben hat, im Einzelfall voll und ganz der richterlichen Überprüfung. Insofern geht es zwar nicht um einen "Sachverhalt", den das Gesetz selbst "unmittelbar, ohne daß es weiterer Ausführungsakte bedarf", regelt (BVerwGE 50, 186/190); denn die gesetzliche Regelung erfordert noch eine Konkretisierung durch Erlaß eines entsprechenden Verwaltungsaktes. Diese Tatsache ändert aber nichts daran, daß es bei der Reisekostenfrage um die Anwendung zwingenden Rechts geht, das weder ergänzungsbedürftig (vgl. Engelhardt/Ballerstedt, NPersVG, 3. Aufl. 1973, § 75 RdNr. 5; Havers, Personalvertretungsrecht für das Land Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 1985, § 72 Erl. 48) noch ausfüllungsbedürftig ist, sondern die Streitfrage erschöpfend (abschließend) regelt. Eine "auf die Dienststelle bezogene abweichende Regelung" (s. Lorenzen u.A., BPersVG, 4. Aufl., Stand Dezember 1990, § 75 RdNr. 109 a) der Reisekostenfrage ist nicht möglich. Mangels eines der Dienststelle zustehenden Gestaltungsspielraumes ist für eine Mitbestimmung des Personalrates insoweit kein Raum. Hinsichtlich eines der Dienststelle dabei eingeräumten Ermessens würde anderenfalls auch in dieser gesetzlich eingeräumte Befugnisse eingegriffen werden. Es entspricht dem Sinn und Zweck der Vorbehaltsregelung in § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG, daß auch dies ausgeschlossen werden soll.

Hiernach ist die Beschwerde zurückzuweisen, soweit sie die Frage der "Abrechnung nach dem BRKG" betrifft.

Soweit der Antragsteller seine Zustimmung zu der Fortbildungsveranstaltung vom 30. November 1990 mit der Begründung verweigert hat, eine "Beschränkung auf eine reine Nachmittagsveranstaltung" werde abgelehnt, ist die Beschwerde dagegen begründet. Insoweit hat der Antragsteller wirksam vom Recht nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG Gebrauch gemacht. Seine Ablehnungsgründe durften nicht als offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes liegend und damit gemäß § 72 Abs. 1 Satz 6 NPersVG als unbeachtlich (BVerwGE 74, 273/276) angesehen werden. Sie bezogen sich entgegen der Ansicht der Fachkammer nicht auf den Inhalt der Veranstaltung vom 30. November 1989, sondern - unabhängig davon - auf deren äußere Bedingungen, nämlich die Festlegung des zeitlichen Ablaufs und damit auf die Durchführung der Veranstaltung. Mag die entsprechende Formulierung auch mehrdeutig gewesen sein, insbesondere durch die Beifügung der Worte "Beschränkung" und "reine", so mußte der Dienststelle doch klar sein, was gemeint war (vgl. § 133 BGB). Tatsächlich war es das auch. In ihrem Vorlagebericht vom 7. November 1989 sprach die Bezirksregierung Lüneburg insoweit noch zutreffend von einer "grundsätzlichen Ablehnung von Nachmittagsveranstaltungen" (die nicht begründet sei). Auch die Bezugnahme auf den Beschluß der "Großen Einigungsstelle" (vom 18. 7. 1989) zeigt, daß die Dienststelle sehr wohl erkannt hatte, daß es dem Antragsteller auch um die Inanspruchnahme von Unterrichtsstunden ging. Das hat mit der von ihr daneben ins Spiel gebrachten Frage, ob der vorgesehene Stoff in (nur) drei Stunden bewältigt werden könne, nichts zu tun. Die in diesem Sinne später (nach dem Schreiben des Kultusministers) allein verfolgte Interpretation des Ablehnungsgrundes des Antragstellers ist deshalb nicht gerechtfertigt. Sie bedeutet eine unzulässige Unterstellung, die auch dem Grundsatz der "vertrauensvollen Zusammenarbeit" (§ 1 a NPersVG) widersprechen könnte. Daß andererseits die Rüge, daß eine Fortbildungsveranstaltung für Gymnasiallehrer nur außerhalb der Unterrichtszeit stattfinden soll, nicht außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes "Gestaltung der Fortbildung" liegt, ist offensichtlich und wird vom Beteiligten auch nicht bestritten. Die insoweit erklärte Zustimmungsverweigerung ist danach zu Unrecht als unbeachtlich behandelt worden. Mithin ist ihre Wirksamkeit festzustellen.

Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil der Entscheidung insoweit grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 85 Abs. 2 NPersVG i.V.m. § 92 Abs. 1, § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG), als es um die Frage des Regelungsvorbehaltes in § 75 Abs. 1 S. 1 NPersVG geht, der in gleicher Weise in § 76 Abs. 2 S. 1 BPersVG besteht.

Dr. Dembowski

Schwermer

Dr. Uffhausen

Dr. Elster

Grevecke