Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

Der Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage für die nachträgliche Änderung und damit Verschärfung der Auflage Nr. 12 in der Landeplatzgenehmigung der Klägerin vom 25.06.2010 ist § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - i. V. m. § 36 Abs. 1 und 2 Nr. 5 VwVfG. Die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage in einem begünstigenden Verwaltungsakt - einen solchen stellt die Landeplatzgenehmigung dar - ist zulässig, wenn die Ermächtigung hierfür im Verwaltungsakt selbst enthalten ist oder aber wenn sie sich aus einem Fachgesetz ergibt (Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, Kommentar, 1. Aufl. 2014, § 36 Rdnr. 92; Knack, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 36 Rdnr. 45).

Eine derartige fachgesetzliche Ermächtigung bietet die luftaufsichtsrechtliche Generalklausel in § 29 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz unmittelbar nicht. Die Beklagte als die für die Luftaufsicht auf Verkehrslandeplätzen (§§ 49 Abs. 2 Nr. 1, 50 LuftVZO) zuständige Luftfahrtbehörde des Landes Niedersachsen (§ 31 Abs. 2 Nr. 4, 17 und 18 LuftVG) darf in Ausübung der Luftaufsicht Verfügungen nur erlassen, wenn eine konkrete Gefahr besteht (Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Kommentar, Stand Dez. 2002, § 29 LuftVG Rdnr. 119). Die Luftaufsichtsverfügung dient der Bekämpfung einzelner, individuell bestimmter Gefahrenfälle. § 29 Abs. 1 LuftVG ermächtigt nicht zu Maßnahmen, die in den Bestand der Genehmigung eines Flugplatzes dauerhaft eingreifen (so für einen Flughafen Nds. OVG, U. v. 09.06.1997 - 12 K 325/96 -, juris Rdnr. 141).

Ob die Berechtigung, aus Gründen der Gefahrenabwehr nachträgliche Änderungen in Auflagen zu Landeplatzgenehmigungen zu verfügen, auf einen stillschweigenden Auflagenvorbehalt, bezogen auf Sicherheits- und Lärmschutzprobleme, gestützt werden kann (zweifelnd wegen des dem Flugplatzbetreiber zustehenden Vertrauensschutzes Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., Stand: Juli 2015, § 6 Rdnr. 503; anders wohl Bay VGH, U. v. 22.07.1983 - 20 B 82 A.2693 -, BayVBl. 46, 48 ff; ablehnend Nds. OVG, U. v. 09.06.1997, a.a.O., Rdnr. 158 ff), kann offenbleiben, da ein Vorbehalt zur Auflagenänderung im Wege der Auslegung der Regelung in dem Genehmigungsbescheid, wonach die Festlegung weiterer Auflagen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorbehalten bleibt, entnommen werden kann. Denn die Neufassung, die zur Verschärfung der Auflage 12 in der Landeplatzgenehmigung führt, hätte rechtstechnisch auch durch die Festlegung einer weiteren Auflage vorgenommen werden können. Die Möglichkeit der teilweisen Streichung und Neuformulierung einer Auflage nicht unter den vorgenannten Auflagenvorbehalt zu fallen zu lassen, käme einer unnützen Förmelei gleich.

Materiell-rechtlich ist Voraussetzung für die Neufassung der Auflage Nr. 12 der Landeplatzgenehmigung der Klägerin, dass hierfür gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt Anlass besteht. Dabei sind die Ermessensschranken des § 40 VwVfG zu wahren. Nachträgliche Nebenbestimmungen sind nur zulässig, wenn sie zur Umsetzung gesetzlich legitimer Ziele geeignet, erforderlich und angemessen sind (Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., § 36 Rdnr. 93).

Die Beklagte hat ihre Ermessenserwägungen in dem angefochtenen Bescheid im Verlaufe des Klageverfahrens und insbesondere im Termin zur mündlichen Verhandlung nach Maßgabe von § 114 Satz 2 VwGO in rechtlich zulässiger Weise ergänzt, mit der Folge, dass jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Ermessensfehler nicht (mehr) bestehen.

Nach der gesetzlichen Regelung in § 53 Abs. 3 LuftVZO hat der Landeplatzhalter auf Verlangen der Genehmigungsbehörde (nur) eine oder mehrere Personen als Flugleiter zu bestellen. Diese Regelung ist aber nicht abschließend. Nach Maßgabe von § 32 Abs. 6 Satz 1 LuftVG wurden zur Durchführung der Luftaufsicht und zum Zwecke der Konkretisierung der sich aus § 29 LuftVG ergebenden Anforderungen die „Grundsätze des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen über die Einrichtung und Ausstattung von Luftaufsichtsstellen an Flugplätzen“ vom 10.08.2000 (NfL I - 170/01) - ab jetzt: Grundsätze, zitiert nach der Fundstelle - für die Luftfahrt- und Luftaufsichtsbehörden erlassen. Ungeachtet der Frage, ob diese „Grundsätze“ als allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Behörden rechtlich bindend sind, (str., wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrats, vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., Stand: Nov. 1997, § 32 Rdnr. 24), sind sie als normkonkretisierende Regelungen von den Luftfahrtbehörden zur Gewährleistung gleichmäßigen Verwaltungshandelns zu beachten.

Nr. 3.3 regelt:

An Flugplätzen des allgemeinen Verkehrs ohne Flugverkehrskontrollstelle ist eine Luftaufsichtsstelle grundsätzlich einzurichten, wenn dort Linien- oder linienähnlicher Flugverkehr stattfindet oder soweit der jährliche Umfang des Flugbetriebs eine Punktzahl nach Nr. 3.5 von 17.500 Punkten überschreitet. An diesen Flugplätzen ist die Luftaufsichtsstelle grundsätzlich während der Hauptbetriebszeiten besetzt zu halten.

Nr. 3.5 lautet:

Der jährliche Umfang des Flugbetriebes wird je Start nach folgendem Punktsystem bewertet:

Nr. 3.6 lautet:

Von den Grundsätzen zur Einrichtung und personellen Ausstattung einer Luftaufsichtsstelle kann abgewichen werden, wenn besondere örtliche Verhältnisse vorliegen,

- Lage zu anderen Flugplätzen

- Lage im Flugsicherungssystem,

- Art der Luftraumstruktur,

- Lage zur Bundesgrenze,

- Mischflugbetrieb erheblichen Umfangs,

- Anteil des Flugbetriebs zu bestimmten Tageszeiten,

- überwiegender Wochenendflugbetrieb,

- Anteil des gewerblichen Flugbetriebs,

- Anteil des Ausbildungsflugbetriebs.

In der Praxis werden ein oder mehrere vom Platzhalter bestellte Flugleiter zu Beauftragten für Luftaufsicht ausgebildet, und zwar durch die erfolgreiche Ableistung eines behördlich geleiteten oder anerkannten dreitägigen Lehrgangs für Luftaufsichtspersonal (vgl. Nr. 6.1 und 6.2 sowie die Anlage zu Nr. 6.2). Die Beklagte überträgt diesen speziell weitergebildeten Flugleitern gemäß § 29 Abs. 2 LuftVG durch Verwaltungsakt (Beleihung, Bestallung) hoheitliche Luftaufsichtsaufgaben (Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., § 29 Rdnr. 22); sie sind befugt, Verwaltungsakte zu erlassen und durchzusetzen.

Linien- oder linienähnlicher Verkehr i.S.d. Nr. 3.3 Satz 1, 1. Alt. der Grundsätze, wonach die Einrichtung einer Luftaufsichtsstelle grundsätzlich erforderlich ist, findet auf dem Flugplatz A-Stadt zwar nicht statt. Nach Nr. 3.3 Satz 1, 2. Alt. führt aber auch ein nach der Zahl der Startvorgänge berechneter Punktwert von 17.500 Punkten grundsätzlich zu dem Erfordernis, dass an Verkehrslandeplätzen eine mit Beauftragten für Luftaufsicht besetzte Luftaufsichtsstelle einzurichten ist. Diese Punktzahl wurde im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung am Verkehrslandeplatz A-Stadt um 123,5 % und damit sehr deutlich überschritten. Daher ist die Luftaufsichtsstelle nach Nr. 3.3 Satz 2 der Grundsätze grundsätzlich während der Hauptbetriebszeiten mit Beauftragten für Luftaufsicht besetzt zu halten. Aus dem Begriff „Hauptbetriebszeiten“ kann aber geschlussfolgert werden, dass dies in ruhigeren „Nebenbetriebszeiten“ nicht bei allen Flugplätzen notwendig ist.

Allerdings eröffnet Nr. 3.6 der Grundsätze in NfL I - 170/01 für die zuständige Luftfahrbehörde die Möglichkeit, in der Auflage zur Landeplatzgenehmigung, die die Luftaufsicht regelt, Abweichungen unter Berücksichtigung der dort genannten Kriterien festzulegen. Die in Nr. 3.6 aufgeführten Kriterien geben Raum sowohl für eine verschärfte als auch für eine abgeschwächte Regelung.

Die Begründung in der Verfügung der Beklagten vom 16.03.2015, wonach aufgrund der Struktur des Landeplatzes und der unterschiedlichen Arten der dort zugelassenen Luftfahrzeuge sowie der angestiegenen Zahl der Flugbewegungen pro Jahr eine durchgehend mit BfL-Flugleitern besetzte Luftaufsichtsstelle verpflichtend einzurichten sei, hat die Beklagte in ihren Schriftsätzen im Klageverfahren und vor allem im Termin zur mündlichen Verhandlung in zulässiger Weise gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt wie folgt: Der Flugplatz A-Stadt sei der zweit- bzw. drittverkehrsreichste Verkehrslandeplatz in Deutschland. Es bestehe ein extremer Flugbetrieb mit unterschiedlich schnell fliegenden Luftfahrzeugen wie Flugzeugen, Hubschraubern, Gyrocoptern, Motorseglern, Luftsportgeräten, Fallschirmspringern. Gerade diese unterschiedlich schnell fliegenden Luftfahrzeuge machten eine durchgehend mit BfL-Flugleitern besetzte Flugaufsicht aus Gründen der Gefahrenabwehr unabdingbar. Hinzu käme, dass das Bedürfnis nach einer hoheitlichen Luftaufsicht beim Flugplatz A-Stadt tendenziell zunehme, wie aus dem Umstand ersichtlich sei, dass der Punktwert nach Maßgabe der Grundsätze in Nr. 3.3 in NfL I - 170/01 im Jahr 2014 auf 39.170 Punkte angestiegen sei. Im Jahr 2015 habe er bereits bei 45.750 Punkten gelegen.

Zusammen mit den im Bescheid aufgeführten und im Klageverfahren vertieften Erwägungen haben das Gericht vor allem diese ergänzenden Gesichtspunkte davon überzeugt, dass eine Differenzierung nach mehr und weniger verkehrsreichen Zeiten am Verkehrslandeplatz A-Stadt aus Sicherheitsgründen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht mehr vertretbar war. Das durch den Flugverkehr verursachte Gefahrenpotential, das durch die Punktbewertung ausgedrückt wird, war bereits im Zeitpunkt der Behördenentscheidung extrem hoch und ist im Jahr 2015 sogar noch weiter deutlich angestiegen, was das Erfordernis der durchgehenden Besetzung der Luftaufsichtsstelle mit BfL-Flugleitern nachträglich nochmals bestätigt.

Die Klägerin hat dem nichts Substanzielles entgegenzusetzen vermocht und sich im Wesentlichen darauf berufen, dass sie sich aus finanziellen Gründen dagegen wehrt, ausschließlich Flugleiter, die zugleich als Beauftragte für Luftaufsicht tätig sind, in der Luftaufsichtsstelle einzusetzen. Abgesehen davon, dass hierfür ein teilweiser finanzieller Ausgleich durch das Land Niedersachsen gewährt wird, greift dieser Gesichtspunkt im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Luftaufsicht entsprechend den Erfordernissen der Gefahrenabwehr durchführen zu lassen, nicht durch.

Das Gericht ist aus den vorgenannten Gründen davon überzeugt, dass die im Bescheid verfügte Änderung und damit „Verschärfung“ der Auflage Nr. 12 der Platzgenehmigung vom 25.06.2010 aus Gründen der Gefahrenabwehr erforderlich ist. Sie ist für diesen Zweck geeignet und angemessen. Sie stellt für die Flugplatzbetreiberin keine übermäßige und damit unverhältnismäßige Belastung dar. Sie lässt nach alledem Ermessensfehler nicht erkennen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe, gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung zulassen, sind nicht gegeben.