Entscheidungsgründe

Soweit der Kläger seine Klage (gerichtet auf die Erteilung einer Fällgenehmigung für die Eichen Nrn. 6 bis 9) zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 VwGO). Die hinsichtlich der Anordnungen der Ersatzpflanzanordnungen aufrecht erhaltene Anfechtungsklage, über die die Einzelrichterin im Einverständnis mit den Beteiligten ohne erneute mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg.

Die angefochtenen Ersatzpflanzanordnungen - Anordnungen Nrn. 3 und 4 in dem Bescheid vom 15. April 2016 - sind rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die auf § 7 Abs. 2 Sätze 2 und 3 der Satzung über den Schutz des Baum- und Heckenbestandes in der Gemeinde B. (v. 30.05.2005, in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 22.09.2009 - Baumschutzsatzung - im Folgenden: BSS) gestützte Anordnung Nr. 4 sowie die auf § 9 Abs. 1 BSS gestützte Anordnung Nr. 3 sind aufgrund der Nichtigkeit der zitierten Satzungsbestimmungen aufzuheben.

Die Baumschutzsatzung der Beklagten wurde auf der Grundlage des § 28 des Nds. Naturschutzgesetzes (NNatG) vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31) erlassen und gilt gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 des Nds. Ausführungsgesetzes zum BNatSchG (NAGB-NatSchG) vom 19.02.2010 (Nds. GVBl. S. 104) bis heute fort. Nach § 3 Abs. 1a BSS sind durch die Satzung u.a. Bäume mit einem Stammumfang von 90 cm und mehr, gemessen in der Höhe von 100 cm über dem Erdboden, geschützt. Nach § 4 Abs. 1 BSS ist es verboten, geschützte Bäume zu entfernen, zu zerstören, zu schädigen oder ihre Gestalt wesentlich zu verändern. Von den Verboten des § 4 BSS ist nach § 6 Abs. 1 u.a. dann eine Ausnahme zu erteilen, wenn von einem Baum Gefahren für Personen oder Sachen ausgehen und die Gefahren nicht auf andere Weise und mit zumutbarem Aufwand zu beheben sind (§ 6 Abs. 1c BSS) oder ein Baum krank ist und die Erhaltung auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses daran mit zumutbarem Aufwand nicht möglich ist (§ 6 Abs. 1d BSS). Zudem kann von den Verboten im Einzelfall eine Befreiung erteilt werden (§ 6 Abs. 2 BSS).

Derartige Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind grundsätzlich als zulässige Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.02.1990 - 4 C 47.89 -; BGH, Urt. v. 26.01.1984 - III ZR 216/82 -, Nds. OVG, Urt. v. 27.02.1986 - 3 OVG C 1/85 -, OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 02.11.1994 - 1 L 21/94 -, jeweils zit. n. Juris). Insbesondere wird durch die Möglichkeit, von den in der Satzung enthaltenen Verboten Ausnahmen und Befreiungen zulassen zu können, dem Eigentümerinteressen hinreichend Rechnung getragen (Nds. OVG, Urt. v. 27.02.1986 - 3 OVG C 1/85 -, a.a.O.).

Vorliegend ist der Anwendungsbereich der zitierten Baumschutzsatzung eröffnet, weil es sich bei den auf dem Grundstück des Klägers befindlichen Eichen um Bäume mit einem Stammumfang von 90 cm i. S. d. § 3 Abs. 1a BSS handelt. Gleichwohl können die streitgegenständlichen Ersatzpflanzanordnungen keinen Bestand haben, weil die ihnen zugrunde liegenden Satzungsbestimmungen nichtig sind.

Die in § 7 Abs. 2 Satz 3 BSS enthaltene und vorliegend von der Beklagten - wenn auch ohne ausdrückliche Erwähnung - für die streitgegenständliche Anordnung Nr. 4 herangezogene Regelung, wonach demjenigen, der einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahme nach § 6 BSS stellt, insbesondere auferlegt werden soll, „Bäume bestimmter Art und Größe als Ersatz für entfernte Bäume auf seine Kosten zu pflanzen und zu erhalten“, genügt nicht dem verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Bestimmtheitsgebot.

Das Rechtsstaatsprinzip verlangt, dass Ermächtigungen zum Erlass belastender Verwaltungsakte nach Inhalt, Gegenstand und Ausmaß hinreichend bestimmt sind, so dass die Eingriffe messbar und für den Bürger hinreichend voraussehbar und berechenbar sind (st. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 20.05.1988 - 1 BvR 278/88 -, zit. n. Juris). Zwar schließt dies nicht die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe aus; die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.05.1988 - 1 BvR 278/88 -, a.a.O.). Ein Verstoß gegen das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit einer Norm liegt aber dann vor, wenn es nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden verhindern. Es muss daher ausgeschlossen sein, dass die Entscheidung über den Umfang der von einem Bürger obliegenden Verpflichtung letztlich in die Hand der Behörde gelegt ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61/99 -, zit. n. Juris). Vielmehr muss sich aus dem Inhalt der Rechtsvorschrift mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen, was von der pflichtigen Person verlangt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61/99 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.01.2006 - 11 B 12.05 -, zit. n. Juris).

Vorliegend ist darüber hinaus Folgendes zu berücksichtigen: Bei den Regelungen der Baumschutzsatzung handelt es sich, wie ausgeführt, um Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die im Rahmen der Schaffung derartiger Inhalts- und Schrankenbestimmungen aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotene Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen privatem und sozialem Nutzen des Eigentumsgebrauchs hat zur Folge, dass die Ausgestaltung der Regelungen einer Baumschutzsatzung bestimmten Anforderungen genügen muss. Wird - wie vorliegend in §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BSS - darauf verzichtet, schon bei der (normativen) Festlegung des Schutzes aller Bäume in einem bestimmten Bereich, die einen bestimmten Stammumfang überschreiten, die Folgen dieses Schutzes für den jeweils betroffenen Eigentümer, insbesondere die ihn treffenden wirtschaftlichen Lasten und Einschränkungen der Nutzbarkeit seines Grundeigentums, in den Blick zu nehmen und abzuwägen, muss gewährleistet sein, dass diese den privaten Eigentümer belastenden Aspekte jedenfalls bei der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung hinreichend berücksichtigt werden. Spätestens dann, wenn es um Ausnahmen und Befreiungen von der Satzung sowie um Ersatzpflanzungen geht, muss gewährleistet sein, dass die bewirkten Eigentumsbindungen nicht - gemessen am sozialen Bezug, an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjektes und am verfolgten Regelungszweck - zu einer übermäßigen und unzumutbaren Belastung für den Eigentümer führen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 08.10.1993 - 7 A 2021/92 - und Beschl. v. 16.01.1998 - 10 A 666/96 -, jeweils zit. n. Juris). Jedenfalls in Regelungen über Ersatzpflanzungen sind deshalb im Rahmen der verfassungsrechtlich gebotenen Abwägung der Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeit die betroffenen Eigentümerinteressen zu berücksichtigen (VG Frankfurt, Urt. v. 09.06.2009 - 8 K 920/09.F -; vgl. auch OVG NRW, Urt. v. 15.06.1998 - 7 A 759/96 -, jeweils zit. n. Juris).

Für diese Sichtweise spricht auch § 28 Abs. 3 Satz 2 NNatG, wonach die Baumschutzsatzung Eigentümer auch zu Ersatzpflanzungen verpflichten „kann“, also gerade nicht in jedem Fall dazu verpflichten muss. Damit kennt auch die § 7 Abs. 2 Satz 2 BBS zugrundeliegende Ermächtigungsgrundlage gerade keinen Automatismus der Ersatzpflanzung. Denn den betroffenen Eigentümerinteressen ist umso eher und umso mehr Rechnung zu tragen, je geringer im konkreten Fall die Schutzzwecke der Satzung durch den Verlust eines einzelnen Baumes, etwa im Hinblick auf dessen Alter, Zustand, Standort usw., berührt werden (vgl. OVG NRW, Urt. v. 08.10.1993 - 7 A 2021/92 -, zit. n. Juris). Entfaltet ein Baum etwa aufgrund seines Alters, Zustandes oder Standortes die typischen Wohlfahrtswirkungen, die seine Unterschutzstellung im öffentlichen Interesse angezeigt erscheinen lassen, nicht mehr oder nur noch in verringerten Maße, so kann dies zur Folge haben, dass sich die mit der Unterschutzstellung und Verpflichtung zur Ersatzpflanzung verbundenen Belastungen und Beschränkungen für den Eigentümer, weil nicht mehr durch einen mindestens gleichgewichtigen öffentlichen Zweck gerechtfertigt, als unverhältnismäßig und unzumutbar erweisen (VG Frankfurt, Urt. v. 09.06.2009 - 8 K 920/09.F -; vgl. auch OVG NRW, Urt. v. 15.06.1998 - 7 A 759/96 -, jeweils a. a. O.).

Gemessen an diesen Maßstäben erscheint es bereits problematisch, dass § 7 Abs. 1 Satz 3 BSS hinsichtlich der Ermessensausübung keine „Kann-“, sondern eine „Soll- Regelung“ enthält. Dies bedeutet, dass die Behörde bei ihrer Ermessensausübung über das „Ob“ der Anordnung der Ersatzpflanzung bereits dahingehend gebunden ist, dass sie nur in atypischen, besonders zu begründenden Fällen von der Anordnung einer Ersatzpflanzung absehen darf (sog. intendiertes Ermessen, vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 114 Rn. 21 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 16. Aufl. 2015, § 40 Rn. 64). Vor dem dargestellten Hintergrund, dass auch und gerade bei der Anordnung von Ersatzpflanzungen bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen eine (offene) Abwägungsentscheidung zu treffen ist, bestehen daher bereits unter diesem Gesichtspunkt begründete Zweifel daran, dass die in § 7 Abs. 1 Satz 3 BSS enthaltene „Soll-Regelung“ den dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht.

Ungeachtet der bisherigen Ausführungen ist § 7 Abs. 1 Satz 3 BSS jedenfalls deshalb verfassungswidrig und damit nichtig, weil jegliche Kriterien zum Umfang der Ersatzpflanzung (also dem „Wie“) fehlen. In § 7 Abs. 1 Satz 3 BSS heißt es schlicht, dass dem Antragsteller auferlegt werden soll, „Bäume bestimmter Art und Größe als Ersatz für entfernte Bäume auf seine Kosten zu pflanzen und zu erhalten.“ Kriterien dafür, wie die Anzahl, Art und Größe sowie die Pflanzfristen der Ersatzbäume zu bestimmten sind, fehlen vollständig. Zudem entbehrt die Vorschrift jeglicher Hinweise zu der Abhängigkeit des Ersatzpflanzgebots von Quantität und Qualität des beseitigten Baums sowie zu dem die Ausnahme oder Befreiung nach § 6 BSS rechtfertigenden Grund. Schließlich fehlen auch jegliche Kriterien, die für die Ausübung des (intendierten, s.o.) Ermessens herangezogen werden können, also in welchen (atypischen) Fällen ggf. von der Anordnung einer Ersatzpflanzanordnung abgesehen werden kann. Damit fehlt es insgesamt an objektiven Kriterien, die es einerseits ausschließen, dass die Entscheidung über den Umfang der vom Antragsteller geforderten Verpflichtung in die Hand der Behörde gelegt ist und die es andererseits dem Normbetroffene ermöglichen, die von ihm ggf. verlangte Verpflichtung hinreichend deutlich vorhersehen zu können (vgl. VG Frankfurt, Urt. v. 09.06.2009 - 8 K 920/09.F -; VG Berlin, Urt. v. 11. 02.2004 - 1 A 230.01 -, jeweils a.a.O.).

Dass das Fehlen dieser objektiven Kriterien auch in der Praxis zu widersprüchlichen, für den Normbetroffenen nicht vorhersehbaren - und für die Gerichte nicht nachvollziehbaren - behördlichen Entscheidungen führt, zeigt nicht zuletzt der hier vorliegende Fall. Denn die Beklagte hat - wenn auch in zwei gesonderten Bescheiden - insgesamt für drei Eichen (Verfügung Nr. 1 im Bescheid vom 15.04.2016 für die Eichen Nrn. 2 und 3 sowie im - vorliegend nicht streitgegenständlichen - Bescheid vom 21.04.2016 für die Eiche Nr. 1) Ausnahmegenehmigungen erteilt. Alle Ausnahmegenehmigungen sind offensichtlich darauf gestützt, dass das Bauvorhaben des Klägers sonst nicht oder nur unter wesentlichen Beschränkungen hätte verwirklicht werden können (§ 6 Abs. 1b BSS). Wenn aber alle Ausnahmegenehmigungen auf einen identischen Ausnahmetatbestand gestützt sind und weitere Gesichtspunkte, die eine unterschiedliche Behandlung hätten rechtfertigen können, weder vorgetragen noch ersichtlich sind, ist es nicht nachvollziehbar, warum für die Eichen Nrn. 2 und 3 eine Ersatzpflanzung angeordnet wurde und für die Eiche Nr. 1 nicht.

Die aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken gelten entsprechend für die in Nr. 3 des Bescheides vom 15. April 2016 enthaltene Anordnung, für die nicht genehmigt gefällten Eichen Nrn. 4 und 5 zwei Stieleichen „Solitär 4xv mit Drahtballierung Ges. St. U 30-40 cm“ an gleicher Stelle oder weiter in Richtung Grundstücksgrenze innerhalb von zwei Jahren anpflanzen zu müssen. Als Rechtsgrundlage für diese Anordnung kommt nur - der im Bescheid vom 15. April 2016 nicht explizit erwähnte - § 9 Abs. 1 BSS in Betracht. Danach ist derjenige, der entgegen § 4 BSS ohne Erlaubnis geschützte Bäume entfernt, zerstört, schädigt oder ihre Gestalt wesentlich verändert, verpflichtet, auf eigene Kosten die entfernten oder zerstörten Bäume in angemessenem Umfang an gleicher Stelle durch Neuanpflanzungen zu ersetzen oder ersetzen zu lassen oder durch die sonstigen Folgen der verbotenen Handlung zu beseitigen.

Auch diese Regelung wird den oben dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit und die Verhältnismäßigkeit nicht gerecht. Dabei ist zunächst problematisch, dass § 9 Abs. 1 BSS für jede nach § 4 Abs. 1 BSS verbotene Maßnahme zwingend eine Ersatzanpflanzung vorsieht. Durch diesen Automatismus ist das „Ob“ der Ersatzpflanzung zwingend festgelegt und jeglicher - verfassungsrechtlich gebotener, dem Verhältnismäßigkeitsprinzip gerecht werdender - einzelfallbezogenen Abwägungsentscheidung entzogen (vgl. jeweils zu § 29 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 29 Rn. 25; Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Kommentar, 6. Aufl. 2016, Bd. IV, Ziff. 51.7.7). Zugleich stellt sich auch hier die Frage, ob § 9 Abs. 1 BSS damit noch von der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 3 Satz 2 NNatG gedeckt ist, die lediglich eine „Kann-Regelung“ enthält; die oben dargestellten Zweifel an der Recht- und Verfassungsgemäßheit des § 7 Abs. 1 Satz 3 BSS sind insofern auch auf § 9 Abs. 1 BSS übertragbar. Darüber hinaus ist auch in Bezug auf § 9 Abs. 1 BSS problematisch, dass sich auch das „Wie“ der Ersatzbepflanzung dieser Vorschrift nicht hinreichend deutlich entnehmen lässt. Jegliche Kriterien, die zur Bestimmung des „angemessenen Umfangs“ herangezogen werden können (etwa Alter, Zustand, Standort und Standsicherheit des geschützten Baumes, s.o.), fehlen völlig. Insofern ist auch in Bezug auf § 9 Abs. 1 BSS für den Normbetroffenen nicht hinreichend deutlich vorhersehbar, was ggf. von ihm verlangt wird.

Da die streitgegenständlichen Ersatzpflanzanordnungen daher aufgrund der Nichtigkeit der zugrundeliegenden Satzungsregelungen keinen Bestand haben können, kommt es auf die zwischen den Beteiligten ebenfalls streitige Frage, ob die angeordneten Ersatzpflanzungen (zusätzlich) auch deshalb rechtswidrig sind, weil der Beklagten die Ermächtigung fehlt, das Ersatzpflanzgebot durch Verwaltungsakt durchzusetzen (so Nds. OVG, Beschl. v. 26.01.1998 - 3 L 5739/97 -, zit. n. Juris), nicht mehr entscheidungserheblich an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 4 VwGO, wobei eine einheitliche Kostenentscheidung zu treffen war, die auch die teilweise Klagerücknahme hinsichtlich der Fällgenehmigung mitumfasst (vgl. VG des Saarlandes, Urt. v. 07.06.2017 - 6 K 801/15 -, zit. n. Juris).

Die tenorierte hälftige Kostentragung basiert darauf, dass der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, soweit er seine Klage zurückgenommen hat (§ 155 Abs. 2 VwGO). Da die Einzelrichterin den ursprünglich auf Erteilung der Fällgenehmigung für die fünf Eichen gerichteten Klageantrag im Verhältnis zu dem Antrag auf Aufhebung der Ersatzpflanzanordnungen für vier Eichen etwa hälftig gewichtet, ergibt sich ausgehend von den ursprünglichen Klageanträgen ein hälftiges Obsiegen des Klägers. Soweit von dem hälftigen Kostenerstattungsanspruch der Beklagten diejenigen Kosten, die durch Einholung des Gutachtens des Herrn B. vom 1. September 2017 entstanden sind, ausgenommen sind, beruht dies auf § 155 Abs. 4 VwGO. Denn aus den in der gerichtlichen Hinweisverfügung vom 4. August 2017 ausgeführten Gründen bestand vorliegend Anlass für die Beklagte, ihre Entscheidung bereits im Verwaltungsverfahren auf eine fachlich fundiertere Grundlage zu stützen. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vom Kläger vertretenen Ansicht sind demgegenüber aber nicht sämtliche Kosten hinsichtlich des zurückgenommen Teils nach § 155 Abs. 4 VwGO der Beklagten aufzuerlegen. Denn der Kläger hatte seinen Antrag auf Erteilung einer Fällgenehmigung ursprünglich nicht ausschließlich auf die fehlende Standsicherheit der Eichen (§ 6 Abs. 1c BSS), sondern auch - wenn nicht sogar primär - darauf gestützt, dass die Fällung für den Betrieb der geplanten Fotovoltaikanlage (§ 6 Abs. 1b BSS) erforderlich sei. Letztgenannter Aspekt ist aber von dem nunmehr vorgelegten Gutachten unberührt und wäre - auch wenn es darauf jetzt nicht mehr entscheidungserheblich ankommt - im Übrigen auch nicht geeignet gewesen, seinen Antrag zu begründen (vgl. vgl. Möller, a.a.O., Ziff. 51.7.6.; VG Regensburg, Urt. v. 19.02.2008 - RN 4 K 07.455 -, zit. n. Juris). Insofern kann sich der Kläger jetzt auch nicht nachträglich mit Erfolg darauf berufen, dass er die Klage von vornherein auf die Anfechtung der Ersatzpflanzanordnungen beschränkt hätte, wenn die Beklagte das Gutachten schon im Rahmen des Verwaltungsverfahrens eingeholt und vorgelegt hätte.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.