Die Berufung des Klägers ist unbegründet.

Die Feststellungsklage des Klägers hat keinen Erfolg. Dies gilt sowohl für den Hauptantrag (hierzu 1.) als auch für den Hilfsantrag (hierzu 2.).

1.

Der Hauptantrag bleibt erfolglos. Zweifel an der Zulässigkeit des Begehrens (hierzu unter a.) stellt der Senat zurück, weil die Klage jedenfalls materiell-rechtlich unbegründet ist (hierzu unter b.).

a)

Es ist zweifelhaft, ob die Feststellungsklage mit ihrem Hauptantrag zulässig ist. Mit der Feststellungsklage kann nach § 43 Abs. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Als Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen anzusehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen oder einer Person zu einer Sache ergeben. Solche rechtlichen Beziehungen haben sich dann zu einem bestimmten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Beschl. v. 12.11.1987 - 3 B 20.87 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 97). Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage des Klägers spricht die mangelnde Überschaubarkeit des Elements "Sachverhalt".

Dem Kläger ist es nicht gelungen, näher einzugrenzen, für welchen Kreis von Ausländern er die Anwendung der Kostenerstattungsregelungen des hier maßgeblichen Aufnahmegesetzes des Landes Niedersachsen (Gesetz vom 9. März 1982, Nds. GVBl. S. 63, geändert durch Gesetz v. 10. Januar 1994, Nds. GVBl. S. 9 - AufnG 1982 -, Gesetz v. 12. Juni 1997, Nds. GVBl. S. 264 - AufnG 1997 -) als streitig ansieht. Er möchte zwar geklärt wissen, ob Kosten für von ihm als Asylbewerber bezeichnete Personen zu erstatten sind, die nach negativ bestandskräftigem oder rechtskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilten Duldung gemäß § 55 AuslG waren bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet wurden. Der Begriff der Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen ist jedoch vielschichtig und kaum einzugrenzen. Angesichts der Vielzahl der denkbaren Fallgestaltungen und der Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen asylverfahrensabhängigen und -unabhängigen Gründen ist die Klärung der vom Kläger aufgeworfenen Frage nach dem aufnahmerechtlichen Verständnis des Begriffes der Asylbewerberin bzw. des Asylbewerbers (im Folgenden nur noch Asylbewerbers) nicht zu erwarten. Die Klage verfehlt deshalb möglicherweise ihren maßgeblichen Zweck, Sicherheit für künftige vergleichbare Sachverhalte zu geben (Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung, Stand: März 2008, § 43 Rdnr. 2).

Der Kläger und der Beklagte sind unterschiedlicher Auffassung, in welchen Fällen eine Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilt wird. Der Kläger hat im Laufe des Verfahrens verschiedene Beispielsfälle erwähnt, in denen aus seiner Sicht eine Duldung in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Asylverfahren erteilt wird (Krankheit des Ausländers oder eines nahen Angehörigen, Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits und Passlosigkeit). Der Beklagte hat dem entgegengehalten, dass in den genannten Beispielsfällen ausnahmslos eine Duldung nach dem allgemeinen Ausländerrecht und mithin aus asylverfahrensunabhängigen Gründen zu erteilen sei. Denn die Gründe für die weitere Duldung lägen in der Person des Ausländers oder in den Verhältnissen des Heimatlandes. Angesichts dieser Meinungsunterschiede wäre ein feststellendes Urteil voraussichtlich ohne Nutzen für die Beteiligten. Denn es wäre in jedem Einzelfall zu klären, aus welchen Gründen (womöglich für welche Zeiträume) der betreffende Ausländer nach dem nicht mehr angreifbaren Abschluss seines Asylverfahrens geduldet wird bzw. wurde. Es liegt auf der Hand, dass dieser Streit nur in einem weiteren (gerichtlichen) Verfahren entschieden werden könnte. Bei dieser Fallkonstellation dürften es Gründe der Prozessökonomie und damit auch des Rechtsschutzbedürfnisses rechtfertigen, den Kläger auf die allgemeine Leistungsklage zu verweisen, mit der er besseren Rechtsschutz erlangen kann. Insoweit steht der Zulässigkeit des Begehrens auch die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen.

Es spricht auch Überwiegendes für die Annahme, dass die Feststellungsklage in unzulässiger Weise der Klärung einer Vorfrage, nämlich nach der Reichweite des Begriffs des Asylbewerbers im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982/1987 dienen soll. Bloße Elemente oder Vorfragen eines Rechtsverhältnisses sind nicht feststellungsfähig (BVerwG, Urt. v. 26.8.1966 - VII C 113.65 -, BVerwGE 24, 355 [BVerwG 26.08.1966 - BVerwG VII C 98.65]). Bloße Elemente eines Rechtsverhältnisses sind alle diejenigen Umstände, die für das Entstehen eines Rechts (oder einer diesem korrespondierenden Pflicht) Voraussetzung sind und für sich allein keine Rechte oder Pflichte begründen (Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 43 Rdnr. 28). Daran gemessen soll mit der vorliegenden Feststellungsklage untersucht werden, ob bei den aus der Sicht des Klägers abgrenzbaren Fallgruppen einer Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen die betreffenden Ausländer noch dem Tatbestandsmerkmal Asylbewerber zuzurechnen sind. Hierbei handelt es sich um eine Vorfrage, an die sich erst die Frage nach der Erstattungspflicht von Kosten dem Grunde nach anschließt.

Der Senat stellt jedoch aus Gründen der Prozessökonomie seine vorstehend näher dargelegten Bedenken gegen die Zulässigkeit zurück.

b)

Die Feststellungsklage ist mit ihrem Hauptantrag unbegründet. Der Beklagte ist nicht dem Grunde nach verpflichtet, dem Kläger in der Zeit von 1993 bis 2003 Kostenerstattung nach dem AufnG 1982/1997 für diejenigen Ausländer zu leisten, die nach negativ bestandskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilten Duldung gemäß § 55 AuslG waren bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet wurden. Der Anspruch scheitert daran, dass die genannte Personengruppe entgegen der Ansicht des Klägers nicht (mehr) Asylbewerber im Sinne der aufnahmerechtlichen Regelungen war.

Der Kläger versteht unter Ausländern, die nach dem unanfechtbar negativen Abschluss ihres Asylverfahrens aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet werden, diejenigen Ausländer, die wegen einer Krankheit in ihrer Person, wegen der Krankheit eines nahen Angehörigen, wegen der Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits oder wegen Passlosigkeit geduldet werden. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass für diesen, von dem Kläger näher umrissenen Personenkreis eine Pflicht zur Kostenerstattung nach den hier maßgeblichen Vorschriften des AufnG 1982/1997 nicht besteht.

Bei den vorstehend bezeichneten Personen handelt es sich nicht um Asylbewerber im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982 und § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1997. Danach erstattet das Land den kommunalen Gebietskörperschaften Kosten für die Aufnahme von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern in näher bezeichneter Höhe.

Gegen die Ansicht des Klägers, der von ihm bezeichnete Personenkreis sei dem Begriff des Asylbewerbers zuzurechnen, spricht zunächst der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982/1997, der den Kreis derjenigen Ausländer bestimmt, für die eine Erstattungspflicht besteht. Asylbewerber sind nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur die Ausländer, die sich um Asyl bewerben, nicht hingegen Ausländer, deren Bewerbung erfolgreich war oder deren Bewerbung erfolglos blieb. Asylberechtigte und ehemalige Asylbewerber werden deshalb nicht vom Anwendungsbereich der zitierten Vorschrift erfasst.

Die Systematik des AufnG 1982/1997 unterstützt die Wortlautauslegung. Für Asylberechtigte sieht das Gesetz in § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 AufnG 1982 bzw. § 1 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufnG 1997 eine eigenständige Kostenregelung vor, die nicht erforderlich gewesen wäre, wenn dem Gesetz ein weites Verständnis des Begriffes des Asylbewerbers zugrunde läge. Dass Asylbewerber, deren Asylantrag erfolglos geblieben ist, als ehemalige Asylbewerber nicht mehr zu dem Personenkreis gehören, für den Aufwendungen erstattet werden, ergibt sich mittelbar auch aus der in das AufnG 1997 aufgenommenen Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 2 AufnG, wonach eine Unterbringungsverpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften für Asylbewerberinnen und Asylbewerber besteht, die nach Ablehnung ihres Asylantrages noch in einer Aufnahmeeinrichtung des Landes im Sinne des § 44 AsylVfG oder in einer Gemeinschaftsunterkunft gewohnt haben, die einer Aufnahmeeinrichtung angegliedert ist. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber die Aufnahmepflicht der kommunalen Gebietskörperschaften um die rechtsbeständig abgelehnten Asylbewerber erweitert (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 7), ohne allerdings eine Kostenerstattungspflicht zu begründen. Die Vorschrift sollte eine Zuweisung auch noch nach Abschluss des Asylverfahrens ermöglichen. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die bisherige Fassung des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982 eine Zuweisung nur hinsichtlich der Ausländer erlaubt, die den Status des Asylbewerbers besitzen, "deren Verfahren also noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist" (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 7).

Das Verwaltungsgericht leitet deshalb auch zu Recht aus der Entstehungsgeschichte der zuletzt genannten Vorschrift ab, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers weder vor noch nach Inkrafttreten des AufnG 1997 die Unterbringung bestandskräftig abgelehnter Asylbewerber, die sich noch im Bundesgebiet aufhalten, einen Kostenerstattungsanspruch der aufnehmenden kommunalen Gebietskörperschaften begründen sollte. Nach der Interpretation des Gesetzgebers fielen abgelehnte Asylbewerber, deren Aufenthalt zu dulden ist, schon bisher in die Kostenlast der kommunalen Gebietskörperschaften (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 8). Ob dieser Wille auf einem Rechtsirrtum des Gesetzgebers in Bezug auf die gesetzlichen Grundlagen und die Reichweite einer Zuweisungsentscheidung beruht, wie der Kläger meint, kann dahinstehen. Bei der historischen Auslegung ist der Wille des Gesetzgebers zu erforschen. Ob den Motiven eine fehlerhafte Analyse der Rechtslage zugrunde liegt, ist nicht maßgeblich. Abgesehen davon liegen keine durchgreifenden Anhaltspunkte für eine Fehleinschätzung des Gesetzgebers vor, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen zu Sinn und Zweck der hier streitigen Rechtsgrundlagen ergibt.

Eine Auslegung nach Sinn und Zweck der aufnahmerechtlichen Regelungen führt zu keinem dem Kläger günstigeren Ergebnis. Mit Hilfe der Vorschrift des § 1 AufnG 1982/1997 wird der Kreis von Ausländern bestimmt, dessen Aufnahme den kommunalen Gebietskörperschaften als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises obliegt, soweit und solange das Land diese Aufgaben nicht selbst wahrnimmt. Eine solche Regelung war bei Erlass des ersten AufnG im Jahr 1978 erforderlich, weil das Land wegen mangelnder Kapazitäten nicht in der Lage war, seiner ihm gegenüber dem Bund bestehenden Pflicht vollständig nachzukommen, die ihm zugewiesenen Ausländer, die einen Asylantrag gestellt haben, aufzunehmen (vgl. § 22 Abs. 9 AsylVfG 1982, § 50 AsylVfG 1992/93). Da nicht davon auszugehen ist, dass sich das Land "freiwillig" gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften zur Erstattung von Kosten für solche Ausländer gesetzlich verpflichten wollte, für deren Unterbringung es gegenüber dem Bund nicht verpflichtet war, bestimmen sich Beginn, Dauer und Ende der Aufnahmeverpflichtung und damit auch die Erstattungsverpflichtung in der Folgeregelung des § 3 AufnG 1982/1997 danach, welchem Zweck die Aufnahme diente. Sie sollte es dem asylsuchenden Ausländer ermöglichen, im Rahmen der asylverfahrensrechtlichen Vorschriften sein Asylverfahren im Bundesgebiet zu betreiben. Die Unterbringungsverpflichtung des Landes bestand deshalb für einen asylsuchenden Ausländer nur so lange, wie sich das Aufenthaltsrecht aus dem Asylgrundrecht herleitete. War dieses nicht oder nicht mehr der Fall, endete die Unterbringungsverpflichtung des Landes gegenüber dem Bund und damit auch die Pflicht zur Kostenerstattung des Landes gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften. Ein Ausländer, dessen Asylverfahren unanfechtbar negativ abgeschlossen war und der aus den von dem Kläger beispielhaft aufgeführten Gründen weiterhin im Bundesgebiet geduldet wurde, gehörte danach nicht mehr zu dem Personenkreis, für den die kommunalen Gebietskörperschaften Kostenerstattung verlangen konnten.

Zwar wäre es dem niedersächsischen Gesetzgeber möglich gewesen, ausdrücklich auch einen Zeitraum nach der endgültigen Ablehnung des Asylgesuchs in die Kostenerstattungsregelung mit einzubeziehen. Eine Verpflichtung hierzu bestand aber nicht. Die Beschränkung der Erstattung verfolgt das legitime Ziel, auf eine zügige Abschiebung der abgelehnten Asylbewerber hinzuwirken, um öffentliche Mittel zu sparen. Dieses Ziel rechtfertigt es, die Kostenerstattung auf einen bestimmten Zeitraum zu begrenzen. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, Fallgestaltungen in die Kostenerstattungsregelung mit aufzunehmen, in denen eine Verzögerung oder Unmöglichkeit der Abschiebung nicht in der Macht oder dem Einflussbereich der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft liegt (z. B. Krankheit des betreffenden Ausländers, unzureichende Mitwirkung an der Passbeschaffung u. a.). Die Frage, aus welchen Gründen eine Abschiebung nur verspätet möglich ist, kann nämlich im Einzelfall nur schwer und mit nicht unerheblichem Aufklärungsaufwand beantwortet werden und würde der mit der pauschalierenden Abrechnungsweise angestrebten zügigen kostenrechtlichen Abwicklung der großen Anzahl von Abrechnungsfällen entgegenstehen (vgl. VerfGH NRW, Urt. v. 9. 12. 1996 - 38/95 - veröff. in [...], Rdn. 48).

Die vom Kläger genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24.2.1993 - 7 B 155/92 -, NVwZ 1993, 786) und des Nds. Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.1.1994 - 4 L 2575/93 -, OVG MüLü 44, 422) führt zu keinem anderen Ergebnis. Danach besteht die mit dem vorläufigen Bleiberecht korrespondierende staatliche Unterbringungsverpflichtung (nur) während des Laufs eines Asylverfahrens. Dieses Asylverfahren wiederum endet, wenn der Ausländer im Anschluss an die endgültige Ablehnung seines Asylbegehrens nach der sog. "aufenthaltsrechtlichen Abwicklung" aus dem Bundesgebiet ausreist oder wenn ihm ungeachtet der Ablehnung seines Asylbegehrens aus asylverfahrensunabhängigen Gründen der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht wird. In der Rechtsprechung ist allerdings ebenfalls geklärt, dass der Begriff "Asylverfahren" je nach dem Kontext unterschiedliche Bedeutung haben kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.3.1992 - 9 C 155.90 - NVwZ 1993, 276). Da die vom Kläger genannte Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Fortwirkung von Zuweisungsentscheidungen (§ 22 AsylVfG 1982 bzw. § 50 Abs. 4 AsylVfG) und der daraus abzuleitenden Behördenzuständigkeit bzw. zu Fragen der Erstattung von Sozialhilfezahlungen ergangen ist, nicht jedoch zu kostenerstattungsrechtlichen Streitigkeiten im Sinne des Aufnahmerechts, steht schon dieses einer entsprechenden Anwendung entgegen. Hinzu kommt, dass das AufnG 1982/1997 die Kostenerstattung nicht an die "Dauer des Asylverfahrens" knüpft, sondern an den Begriff des "Asylbewerbers". Zudem wurde bereits oben darauf hingewiesen, dass die Kostenerstattungsregelungen des AufnG 1982/1997 notwendigerweise pauschalierende Abrechnungszeiträume erfordern.

Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der Berücksichtigung des hier streitbefangenen Personenkreises im System staatlicher Ausgleichsleistungen ist zuzustimmen. Eine Erstattung nach dem AufnG 1982/1997 schied zwar aus. Die Belastungen der kommunalen Gebietskörperschaften wurden aber während des hier streitigen Zeitraumes durch verschiedene Regelungen aufgefangen. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat auf die umfassende Darstellung der Rechtslage in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Bezug.

2.

Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.

a)

Den vom Verwaltungsgericht geäußerten Zulässigkeitsbedenken hinsichtlich des Zeitraumes von 2000 bis 2003 geht der Senat nicht weiter nach. Das erstinstanzliche Gericht meint, der Kläger habe in diesem Zeitraum für die Unterbringung von bestandskräftig abgelehnten Asylbewerbern mit Duldung eine Pauschale in Höhe von 6.885,-- DM jährlich erhalten, es sei nicht erkennbar, dass die tatsächlichen Aufwendungen für Angehörige des streitbefangenen Personenkreises höher gewesen seien. Es kann auf sich beruhen, ob diese Annahme richtig ist.

b)

Der Hilfsantrag ist jedenfalls unbegründet. Ein Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag oder ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch ist nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass der Kläger in dem Zeitraum von 1993 bis 2003 kraft normativer Regelungen eine ihm obliegende Aufgabe wahrgenommen hat. Er hat somit weder ein objektiv fremdes Geschäft wahrgenommen noch sonst selbst etwas im Sinne von § 812 BGB "erlangt".