Die Klage hat Erfolg.

Sie ist zulässig. Die Klägerin hat gegen die ihr am 31.08.2005 bekannt gegebene Abstufungsverfügung der Beklagten vom 29.08.2005 am 12.09.2005 und damit rechtzeitig (§ 74 Abs. 1 S. 2 VwGO) Klage erhoben (zur Möglichkeit, eine - hier gemäß § 7 Abs. 3 S. 1 NStrG - als Allgemeinverfügung öffentlich bekannt zu machende Verfügung rechtswirksam individuell bekannt zu geben, vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.01.1996 - 25 A 2475/93 -, NJW 1996, 3024). Infolge eines gerichtlichen Hinweises hat sie die Klage sodann geändert und gegen die gleichlautende Verfügung vom 11.08.2005 gerichtet. Nachdem die Kammer in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hatte, dass nach ihrer Rechtsauffassung die Verfügung vom 11.08.2005 infolge ihrer Aufhebung durch Schreiben vom 29.08.2005 sowie des Erlasses der Verfügung desselben Datums Erledigung gefunden hat, hat sie die Klage erneut geändert und wiederum gegen die Verfügung vom 29.08.2005 gerichtet. Das Gericht sieht diese Klageänderung als sachdienlich an (§ 91 Abs. 1 VwGO). Die geänderte Klage ist zulässig, denn das Gericht gewährt der Klägerin im Hinblick darauf, dass sie die Klage gegen die Abstufungsverfügung vom 29.08.2005 ursprünglich innerhalb der Klagefrist erhoben hatte, hinsichtlich dieser Frist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 60 VwGO).

Die Klage ist auch begründet. Die von der Beklagten verfügte Abstufung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Abstufung der Straße ist § 7 NStrG. Die Abstufungsverfügung der Beklagten vom 29.08.2005 erfüllt die formalen Voraussetzungen, die insbesondere in § 7 Abs. 2 NStrG enthalten sind. Danach entscheidet über die Umstufung der zuständige Minister, wenn eine Einigung zwischen den beteiligten Trägern der Straßenbaulast nicht zustande kommt. Die Klägerin und der Beigeladene konnten hinsichtlich der Umstufung der Straße keine Einigung erzielen. Die Aufgaben nach dem Nds. Straßengesetz werden vom Minister für Wirtschaft, Technologie und Verkehr wahrgenommen (Nr. I.A. RdErl. des MW vom 18.12.1980, Nds. MBl. 1987, S. 70; Ausführung des Bundesfernstraßengesetzes und des Niedersächsischen Straßengesetzes), der sie zunächst auf die Bezirksregierungen delegiert hatte (Nr. II. C Nr. 1. A. des genannten RdErl. des MW). Mit Wirkung vom 01.01.2005 ist die Aufgabe der Straßenaufsicht und insbesondere der Entscheidung über die Abstufung von Kreis- zu Gemeindestraßen in den Fällen fehlender Einigung auf die Beklagte übergegangen (Beschlüsse der Landesregierung vom 13.07.2004, vom 07.09.2004 und vom 20./21.09.2004 - Verwaltungsmodernisierung; Organisations- und Standortentscheidungen im Geschäftsbereich des MW -, Nds. MBl. 2004 S. 691, Nr. II. 3.9; RdErl.d. MW vom 22.12.2004; Nds. MBl. 2004 S. 879, ber. 2005 S. 53) mit der Folge, dass die Beklagte für den Erlass der Abstufungsverfügung zuständig war. Die nach § 7 Abs. 2 S. 5 NStrG erforderlichen Anhörungen der Träger der Straßenbaulast, hier der Klägerin und des Beigeladenen, sind erfolgt.

Die Voraussetzungen für die Abstufung der Straße nach § 7 Abs. 1 NStrG liegen aber nicht vor. Danach ist eine Straße in die entsprechende Straßengruppe (§ 3 NStrG) umzustufen (Aufstufung, Abstufung), wenn die Einstufung der Straße nicht mehr ihrer Verkehrsbedeutung entspricht. Dies setzt voraus, dass sich die bisherige Verkehrsbedeutung, die durch die Verkehrsbeziehungen und die Verkehrsdichte gekennzeichnet ist, geändert hat. Es muss also ein Vergleich zwischen dem Vorher und dem Nachher erfolgen und ein Unterschied bestehen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 12.09.1994 - 12 L 7394/91 -, Nds.VBl. 1995, 163; von Ritter, Die Umstufung von Straßen, NVwZ 1993, 22, 24; Wendrich, NStrG, 4. Aufl. 2000, § 7 Rn. 1). Die Änderung der Verkehrsbedeutung kann aus verschiedenen Gründen erfolgen. Sie kann gezielt (durch bauliche Änderungen im Netz oder verkehrsregelnde Maßnahmen, insbesondere im innerörtlichen Verkehr, z.B. durch Ableitung des Durchgangsverkehrs) oder durch raumstrukturelle Änderungen herbeigeführt worden sein (z.B. infolge der Neuordnung der kommunalen Grenzen), auf geänderte Vorstellungen des Aufgabenträgers über die Funktion einzelner Straßenzüge innerhalb des Gesamtnetzes zurückgehen oder von selbst eintreten durch allmähliche Abwanderung des Verkehrs oder eine Änderung seiner Zusammensetzung (vgl. Herber in Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kapitel 9 III. Rn. 17.12., 17.13; von Ritter, a.a.O.). Dabei ist zu beachten, dass, soweit es nicht um die Änderung der Verkehrskonzeption geht, sondern um die Änderung der tatsächlichen Verkehrsbeziehungen, diese im Streitfall nur mit Hilfe von Zählungen und Befragungen der Verkehrsteilnehmer zu ermitteln sein wird. Außerdem ist zu beachten, dass zwar der zuständigen Behörde die Letztentscheidung über die Zweckbestimmung einer Straße zufällt, dass in diesem Fall jedoch nach sachgerechten Methoden ermittelt werden und die Entscheidung von sachfremden Erwägungen freigestellt sein muss. Dies erfordert, dass die zuständige Behörde die Entscheidung in einem geordneten Planungsverfahren treffen muss, z.B. im Zusammenhang mit dem Erlass von Raumordnungsplänen, Generalverkehrsplänen oder ähnlichen Ausbauplänen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 12.02.1994 - 12 L 7201/91 -, DVBl. 1994, 1203, 1204; von Ritter, a.a.O.S. 25; Wendrich, a.a.O., Rn. 2). Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abstufungsverfügung kommt es auf den Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung an (Wendrich, a.a.O., Rn. 4).

Gemessen an diesen Grundsätzen hat die Beklagte eine Änderung der Verkehrsbedeutung der K F., die als gesetzliche Voraussetzung einer Umstufung auch zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung vorliegen muss, nicht dargelegt.

Bei dem erforderlichen Vergleich zwischen der Verkehrsbedeutung vor und nach einer eventuellen Änderung ist entgegen der Auffassung der Beklagten davon auszugehen, dass die bisherige Einstufung als Kreisstraße rechtmäßig ist. Dies folgt aus dem inzwischen aufgehobenen § 62 NStrG (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 12.09.1994, a.a.O.). § 62 Abs. 1 NStrG enthielt die bei Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.1963 geltenden Überleitungsvorschriften für bereits vorhandene öffentliche Straßen. Nach § 62 Abs. 1 S. 1 NStrG war festgelegt, dass die bisher im Straßenverzeichnis eingetragenen Landesstraßen I. Ordnung Landesstraßen, die dort eingetragenen Landesstraßen II. Ordnung Kreisstraßen im Sinne des Straßengesetzes sind. Da die Beklagte Unterlagen über die Widmung der Strecke nicht vorgelegt hat, ist mangels anderer Erkenntnisse davon auszugehen, dass sie bei Inkrafttreten des Nds. Straßengesetzes richtigerweise als Kreisstraße eingeordnet worden ist. Soweit die Beklagte sich der Auffassung von Ritters (a.a.O.S. 24) anschließt, dass in den Fällen, in denen sich keine Anhaltspunkte für eine Änderung der Verkehrsbedeutung finden lassen, davon auszugehen sei, dass die ursprüngliche Einstufung unzutreffend und damit rechtswidrig sei, übersieht sie, dass von Ritter gerade für Niedersachsen im Hinblick auf die Übergangsvorschrift des § 62 Abs. 1 NStrG eine Ausnahme sieht. Im Übrigen begründet von Ritter seine Auffassung nicht. Selbst wenn man aber der Auffassung der Beklagten folgen und die Einstufung der streitigen Strecke als Kreisstraße in der Vergangenheit als rechtswidrig ansehen würde, würde dies nicht zur Abweisung der Klage führen. In diesem Fall wäre nämlich § 48 VwVfG anzuwenden (von Ritter, a.a.O.; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 2 Rn. 48). Dessen Voraussetzungen hat die Beklagte erkennbar nicht geprüft, so dass auch in diesem Fall die Abstufungsverfügung wegen Rechtswidrigkeit aufzuheben sein würde.

Zur Begründung einer Veränderung hat die Beklagte lediglich vorgetragen, der Ort L. sei über drei Anknüpfungspunkte an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen. Der Anschluss nördlich und südlich über die K N. reiche aus. Die K F. sei entbehrlich und habe nicht die Verkehrsbedeutung einer Kreisstraße. Welche Veränderungen zu dieser Einschätzung geführt haben, sagt die Beklagte nicht. Eine besondere Verkehrskonzeption hat auch bei der Beschlussfassung im Kreistag des Beigeladenen offensichtlich keine Rolle gespielt, wie sich aus der Formulierung, dass "ein weiteres Programm zur Abstufung von Kreisstraßen beschlossen" wurde, ergibt.

Eine Änderung der Verkehrsbedeutung kann deshalb hier nur durch Veränderung der tatsächlichen Verkehrsbeziehungen entstanden sein. Diese kann grundsätzlich durch Zählungen und die Befragung von Verkehrsteilnehmern ermittelt werden. Dabei ist bei der Ausgestaltung der Zählung das Ziel zu beachten, aussagekräftige Daten über die Einteilung der in § 3 NStrG definierten Straßen zu erhalten. Die von der Beklagten am  17.07.2008 in der Zeit zwischen 15.00 Uhr und 18.00 Uhr durchgeführte Verkehrszählung ist nicht geeignet, die veränderte Verkehrsbedeutung der K F. zu begründen, unabhängig davon, ob - im Hinblick auf den maßgeblichen Zeitpunkt der rechtlichen Beurteilung durch das Gericht - die Vorlage im gerichtlichen Verfahren nicht zu spät erfolgte. Eine Verkehrszählung an einem einzigen Tag, während der Sommerferien und lediglich über einen eng begrenzten Zeitraum ist nicht geeignet, die geänderte Bedeutung einer Straße zu belegen. Verkehrszählungen müssten mindestens über einen längeren Zeitraum, an unterschiedlichen Tagen und Uhrzeiten erfolgen sowie die Nummernschilder der Fahrzeuge erfassen. Gegebenenfalls sind die Fahrer stichprobenartig zu ihrem Ausgangsort und Ziel zu befragen, um zu ermitteln, welchem Zweck die Fahrt im Hinblick auf die Einteilung der Straße nach § 3 NStrG dient.

Nach alledem liegen die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 NStrG nicht vor und die Abstufungsverfügung ist aufzuheben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen werden nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig erklärt, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.