Entscheidungsgründe

Über die Klage entscheidet der Einzelrichter, dem der Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 VwGO übertragen worden ist.

Die Klage ist Anfechtungsklage zulässig, soweit der Kläger die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 19.04.2013 begehrt, und als allgemeine Leistungsklage, soweit es ihm um eine Zeitgutschrift von 7,7 Stunden geht.

Die allgemeine Leistungsklage ist die statthafte Klageart, weil die begehrte Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto mangels einer auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichteten Regelung keine Verwaltungsaktqualität hat. Die Rechtsstellung des Klägers als Beamter bleibt durch die Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto als solche grundsätzlich unberührt, im Streit ist damit eine Maßnahme im so genannten Betriebsverhältnis.

Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 19.04.2013 ist nicht wegen des Fehlens eines Vorverfahrens nach den §§ 68 ff. VwGO i. V. m. § 126 Abs. 2 BBG unzulässig. Allerdings wurde hier ein Vorverfahren nicht durchgeführt. Zwar hat der Kläger mit Schreiben vom 03.03.2013 „Widerspruch“ erhoben und die Beklagte diesen Widerspruch mit einem „Widerspruchsbescheid“ am 19.04.2013 zurückgewiesen. Das Schreiben des Klägers vom 03.03.2013, mit dem er sich darüber beschwerte, dass ihm für den 02. und 03.02.2013 keine Arbeitszeit gutgeschrieben wurde, ist aber als Antrag, seinem Arbeitszeitkonto Stunden gutzuschreiben, zu verstehen. Ein Verwaltungsakt, gegen den sich der Kläger mit einem Widerspruch hätte zur Wehr setzen können, hatte die Beklagte zu diesem Zeitpunkt nicht erlassen. Der „Widerspruchsbescheid“ vom 19.04.2013 ist deshalb als Ausgangsbescheid zu qualifizieren. Gegen diesen damit unzutreffend als „Widerspruchsbescheid“ bezeichneten Bescheid musste sich der Kläger aber nicht mit einem Widerspruch wenden. Eine Klageerhebung wäre nämlich ohnehin unausweichlich, ein zusätzliches Widerspruchsverfahren demgemäß bloße Förmelei und vollkommen nutzlos gewesen. Die Beklagte hatte sich in ihrem Bescheid vom 19.04.2013 darauf festgelegt, dass sie aufgrund ihrer Interpretation des Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums nicht bereit ist, dem Kläger weitere Stunden im Hinblick auf seine Erkrankung im Januar/Februar 2013 gutzuschreiben.

Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid vom 19.04.2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für den 02.02.2013 und dem 03.02.2013 (weitere) Arbeitsstunden gutgeschrieben werden.

Eine Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ergibt sich nicht aus einer spezialgesetzlichen Regelung, etwa der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des Bundes (Arbeitszeitverordnung - AZV -) vom 23.02.2006. Dort ist nicht geregelt, in welchem Umfang Arbeitszeit im Krankheitsfall gutzuschreiben ist.

Ein Anspruch auf Gutschrift für die beiden in Rede stehenden Krankheitstage ergibt sich auch nicht aus dem Rundschreiben des Bundespolizeipräsidiums über „Auslegungsfragen zur Arbeitszeitverordnung“ vom 01.09.2009, Ziffer 10, auf das sich beide Beteiligten für ihre Position berufen, in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz. In Ziffer 10 des Rundschreibens ist folgendes geregelt:

Berechnung der Arbeitszeit im (Wechsel-)Schichtdienst bei Krankheit

Für die Berechnung der Arbeitszeit im Krankheitsfall bitte ich, wie folgt zu verfahren:

a) Der Dienst der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist auf der Grundlage bestehender (Rahmen-)Dienstpläne oder sonstiger Vereinbarungen monatlich im Voraus konkret zu planen. Der so erstellte Monatsdienstplan ist nach dortigen Regularien durch den (Dienst-)Vorgesetzten zu bestätigen. Bei Krankheit ist die Berechnung der Arbeitszeit zunächst auf der Grundlage dieses bestätigten Monatsdienstplans vorzunehmen.

Dabei ist es unerheblich, ob Mehr- oder Minderleistungen entstehen. Die Rechtsprechung hat sich dahingehend gefestigt, dass bei einer bestehenden Diensteinteilung diese als Grundlage für die Berechnung heranzuziehen ist.

Sobald eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter über das Monatsende hinaus erkrankt und zum Zeitpunkt der Erkrankung noch nicht für den kommenden Monat in einem neuen Monatsdienstplan eingeteilt ist, wird er in dem/den kommenden Monat(en) bis zur Genesung im allgemeinen Tagesdienst geführt. Es wird die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit auf der Grundlage der bei dieser Organisationseinheit bestehenden Arbeitszeitreglung als ausgefallen angerechnet. Damit ist sichergestellt, dass – im Falle längerer Krankheitszeiten – bei Dienstantritt nach Genesung das Arbeitszeitsaldo zum Zeitpunkt der Herausnahme aus dem Schichtplan erhalten bleibt.

Mit diesen Festlegungen wird gleichfalls den Prüfungsbemerkungen des Bundesrechnungshofes Rechnung getragen, der bemängelt hatte, dass im Krankheitsfalle Mehrleistungen entstehen, und das Bundesministerium des Innern um Abhilfe gebeten hat…

Nach Ziffer 10 Buchstabe a Absatz 1 des Rundschreibens hat die Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover dem Kläger richtigerweise für die Krankheitstage 28.01. bis 31.01.2013 die Arbeitszeit verbucht, die er auf der Grundlage des Monatsdienstplans an den betreffenden Tagen hätte leisten müssen. Denn als der Kläger am 28.01.2013 erkrankte, lag bereits ein bestätigter, das heißt von dem Inspektionsleiter abgezeichneter Dienstplan für Januar vor. Die Berechnung der Arbeitszeit für die Krankheitstage im Februar 2013 hat die Bundespolizeiinspektion auf der Grundlage von Ziffer 10 Buchstabe a Absatz 3 vorgenommen. Der Kläger wurde an den Februar-Krankheitstagen bis zu seiner Genesung im allgemeinen Tagesdienst geführt, weil er zum einen über das Monatsende hinaus erkrankt war und weil er - nach dem Verständnis der Beklagten - noch nicht für den kommenden Monat in einem neuen Monatsdienstplan eingeteilt war. Die Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover stellt bei der Auslegung dieser Regelungen darauf ab, ob an dem ersten Krankheitstag der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters – im Falle des Klägers war dies der 28.01.2013 – bereits ein bestätigter, also durch den Dienstvorgesetzten abgezeichneter Monatsdienstplan (also nicht der Rahmendienstplan) für den neuen Monat existierte. Dies war nicht der Fall. Der Inspektionsleiter hatte den Dienstplan für den Monat Februar 2013 erst am 30.01.2013 abgezeichnet, der Kläger war bereits vorher erkrankt.

Der Kläger versteht diese Vorschrift anders. Er interpretiert die Regelungen in Ziffer 10 Buchstabe a Absatz 3 so, dass es darauf ankommt, ob an dem jeweiligen Krankheitstag, für den eine Arbeitszeitgutschrift begehrt wird – hier also am 02.02. und am 03.02.2013 – bereits ein bestätigter Monatsdienstplan existierte. Hiervon ausgehend hätte der Kläger Anspruch auf eine Arbeitszeitgutschrift, weil er an dem ersten Samstag und an dem ersten Sonntag im Februar 2013 bereits aufgrund des von dem Inspektionsleiter am 30.01. abgezeichneten Dienstplans zu zwei 12-Stunden-Schichten eingeteilt war.

Wenn eine Verwaltungsvorschrift nach ihrem Wortlaut unterschiedliche Interpretationen zulässt, dann kommt es maßgeblich auf die von der Behörde geübte Verwaltungspraxis an. Bei dem Rundschreiben des Bundespolizeipräsidiums vom 01.09.2009 handelt es sich um keine Rechtsnorm, sondern um eine Verwaltungsvorschrift, durch die sich der Dienstherr selbst bindet, um entsprechend der Zielsetzung der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Verwaltungspraxis gegenüber den Betroffenen sicherzustellen. Derartige Bestimmungen begründen nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris). Eine über die ihr zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt , und zwar nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben.

Die Auslegung der Vorschrift, wie sie die Beklagte für richtig hält, entspricht ihrer Verwaltungspraxis.  Diese Verwaltungspraxis zeigt sich auch in dem Verfahren 13 A 2660/13, das von einer E. vor dem erkennenden Gericht geführt wird und in dem ebenfalls um Zeitgutschriften im Krankheitsfall gestritten wird.

Damit ist hier die Auslegung der Ziff. 10 des Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums durch die Beklagte maßgeblich. Ein anderes Ergebnis ist auch nicht aufgrund höherrangiger Rechtsvorschriften, etwa unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht (§ 78 BBG), geboten. Die Fürsorgepflicht gebietet keine weitere Zeitgutschrift, weil der Kläger durch die von der Beklagten vorgenommene dienststelleninterne Ergänzung begünstigt worden ist. Bei der sog. dienststelleninternen Ergänzung, die die Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover in dem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Vermerk vom 11.04.2013 unter Ziffer 3 näher beschrieben hat, wird die krankheitsbedingte Minderleistung durch eine Zeitgutschrift, die im Falle des Klägers 16,3 Stunden betrug, ausgeglichen. Die Dienststelle ging dabei auf der Grundlage der Arbeitszeitverordnung davon aus, dass der Kläger als Vollzeitbeamter für den Monat Februar 2013 164,0 Stunden Arbeitszeit schuldete. Entsprechend des Dienststundensolls wurden dem Kläger für den Monat Februar 164 Stunden als geleistete Arbeitsstunden gutgeschrieben. Dem Kläger wurden damit 16,3 Stunden mehr angerechnet, als er tatsächlich gearbeitet hat. Die Beklagte orientiert sich insoweit an dem Gedanken, dass dem Mitarbeiter hinsichtlich der anrechenbaren Arbeitszeit kein Nachteil entstehen darf. Dies folgt dem Grundsatz, dass ausgefallener Dienst vom Beamten nicht nachzuholen ist (BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 – 2 B 2/12 – juris). Dem wird die Verwaltungspraxis der Bundespolizeiinspektion gerecht. Der Kläger hat keine Arbeitsstunden nachzuholen, weil er im Februar 2012 erkrankt war. Ihm sind 164 Stunden als geleistete Arbeitsstunden angerechnet worden, also die Arbeitszeit, die er gesetzlich schuldet. Die Auslegung, die der Kläger favorisiert, würde dagegen dazu führen, dass sich an bestimmten Arbeitstagen, die die Beamten im Wechselschichtdienst zu leisten haben, eine Erkrankung überobligatorisch auf das Arbeitszeitkonto auswirken könnte. Dies veranschaulicht der vorliegende Fall. Wenn der Kläger an zwei Arbeitstagen, Samstag und Sonntag, krankheitsbedingt nicht zur Arbeit erscheint, müsste er, folgt man seiner Auslegung, 24 Stunden Gutschrift, also quasi drei reguläre Arbeitstage, gutgeschrieben kriegen. Dies kann der Kläger aus der Fürsorgepflicht nicht verlangen, jedenfalls nicht so lange bei Beginn der Erkankung noch kein verbindlicher Monatsdienstplan vorliegt, sondern lediglich - wie hier - ein Rahmendienstplan für den betreffenden Monat.

Die Auslegung der Arbeitszeitregelungen durch die Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover verstößt auch nicht gegen Europäisches Recht. Auch die Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23.11.1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung beinhaltet keine Grundlage für weitere Zeitgutschriften.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.