Entscheidungsgründe

Die Klagen sind unzulässig, weil die Kläger nicht geltend machen können, in eigenen organschaftlichen Rechten als Ratsmitglieder verletzt zu sein.

Der Rechtsstreit zwischen Mitgliedern eines Gemeindeorgans und dem Gemeindeorgan wird als Kommunalverfassungsstreitverfahren geführt. Damit wird allerdings keine besondere Klageart außerhalb der allgemein in den Prozessordnungen vorgesehenen geschaffen. Auch Auseinandersetzungen zwischen den Gemeindeorganen oder mit ihren Mitgliedern sind mit von vorgegebenen Klagearten - Leistungsklage, Feststellungsklage oder Gestaltungsklage - zu führen. Der Begriff des Kommunalverfassungsstreits bringt zum Ausdruck, dass Prozessbeteiligte über Rechte oder Pflichten aus der Kommunalverfassung streiten.

Die Klage kann mit den gestellten Anträgen als Feststellungsklage erhoben werden. Der Streit über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen oder Organteilen ist ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO umfasst auch die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person (Nds. OVG Urt. v. 31.10.2013, 10 LC 72/12, Rathaus und Recht 2013, Nr. 6 S 12). Die Subsidiarität der Feststellungsklage steht ihrer Zulässigkeit nicht entgegen. Mit der Feststellung, dass ein Beschluss eines Organs der Gemeinde rechtswidrig und damit in der Regel unwirksam ist, kann ausreichender Rechtsschutz erreicht werden, weil davon auszugehen ist, dass der Hoheitsträger oder seine Organe diesen Ausspruch respektieren.

Der Rat der Gemeinde wird vom Ratsvorsitzenden vertreten.

Auch im Kommunalverfassungsstreit ist eine subjektive Rechtsverletzung Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage. Die verwaltungsgerichtliche Auseinandersetzung im Kommunalverfassungsstreitverfahren zwischen einem Organ der Kommune – hier dem Rat – und einigen seiner Mitglieder – hier den Klägern als Ratsherrn – ist nur zulässig, wenn die Verletzung eigener organschaftlicher Recht möglich ist.

Das Kommunalverfassungsstreitverfahren ist kein Verfahren zur Feststellung des objektiven Rechts. Die Prüfung, ob ein Beschluss des Rates objektives Recht verletzt, obliegt den im NKomVG dafür vorgesehenen Behörden und Organen. Bei rechtswidrigen Beschlüssen ist der Bürgermeister gem. § 88 NKomVG verpflichtet, die Kommunalaufsicht zu unterrichten. Auch unabhängig von der Unterrichtung durch den Bürgermeister hat die Kommunalaufsicht gem. § 170 Abs. 1 NKomVG die Aufgabe, die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen im eigenen Wirkungskreis zu prüfen. Einzelnen Abgeordneten räumt das NKomVG derartige Prüfungs- oder Einspruchsrechte nicht ein. Sie können im gerichtlichen Verfahren nur die Verletzung der ihnen eingeräumten Mitwirkungsrechte geltend machen.

Die als verletzt gerügte Rechtsposition muss ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht sein (Nds. OVG Urt. v. 31.10.2013, 10 LC 72/12, Rathaus und Recht 2013 Nr. 6 S 12). Ein im Kommunalverfassungsstreit durchsetzbares Recht auf Feststellung, dass ein ihn nicht betreffender Ratsbeschluss rechtswidrig ist, hat ein Ratsmitglied nicht (OVG Münster, Beschl. v. 07.08.1997, 15 B 1811/97, NVwZ-RR 1998, 325). Die Rechtsweggarantie greift auch in Kommunalstreitverfahren nur, wenn es um Abwehr individueller Rechtsverletzungen geht. (OVG Koblenz, Urt. v. 29.08.1984, 7 A 19/84, NVwZ 1985, 283;). Daran fehlt es hier. Mit keinem der gestellten Anträge können die Kläger geltend machen, die Mitwirkung der Ratsherren … und … verletze sie in eigenen organschaftlichen Rechten.

Das Ratsmitglied hat Anspruch darauf, dass seine Stimme mit dem ihr nach dem Kommunalverfassungsrecht zukommenden Gewicht bei der Abstimmung berücksichtigt wird. Durch die Beteiligung unberechtigter Ratsmitglieder an der Beratung und Abstimmung kann das zahlenmäßige Gewicht der Stimmen der übrigen Ratsmitglieder herabgesetzt werden. Wenn bei Abstimmungen auch nicht stimmberechtigte Personen mitgezählt werden, so wird das Abstimmungsrecht des einzelnen Ratsmitglieds rechtswidrig geschmälert und berechtigt diesen zur Wahrung seines Stimmrechts im Kommunalverfassungsstreit (OVG Münster, Beschl. v. 21.12.1995 - 15 B 3104/95 -, NVwZ-RR 1997, 52; VG Lüneburg, Urt. v. 26.04.2004, 5 A 414/05, Nds. Rechtsprechungsdatenbank; Ipsen, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, Kommentar, Anm. 37 zu § 41 NKomVG mwN).

Diese Rechte bestehen hinsichtlich der Ratszusammensetzung als solcher, wenn es etwa um das Stimmrecht des Bürgermeisters geht (VG Lüneburg aaO; OVG Münster aaO). Im vorliegenden Fall geht es aber ausschließlich um die richtige Anwendung von § 41 NKomVG. Danach dürfen Ratsmitglieder in Angelegenheiten der Gemeinde nicht mitwirken, wenn die Entscheidung für sie selbst oder nahestehenden Personen oder dem Arbeitgeber einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen würde. Diese Vorschrift hat nicht nur objektivrechtlichen Charakter. Sie begründet neben dem Verbot, sich zu beteiligen, auch subjektive Abwehrrechte des Betroffenen, wenn die Beteiligung zu Unrecht versagt wurde (vergl. Nds. OVG Urt. v. 31.10.2013, 10 LC 72/12, Rathaus und Recht 2013 Nr. 6 S. 12).

Bei dem Streit um die Beteiligung befangener Ratsmitglieder, die gem. § 41 NKomVG von der Mitwirkung ausgeschlossen sind, geht es nicht um die Zusammensetzung des Rates. Aus der o. a. Rechtsprechung ist deshalb nichts zu Gunsten der übrigen Ratsmitglieder herzuleiten. Die Vorschriften über den Ausschluss befangener Ratsmitglieder sind keine Bestimmungen über die Zusammensetzung des Rates, deren Verletzung das Stimmgewicht einzelner Ratsmitglieder schmälern könnte. Die Norm ist nicht auf den Schutz der Mitgliedschaftsrechte der nicht ausgeschlossenen Ratsmitglieder angelegt. Sie dient der Sicherung der unvoreingenommenen und damit ausschließlich der Sache verpflichteten Entscheidung (OVG Münster B. v. 07.08.1997, 15 B 1811/97 NVwZ RR 1998, 325; Behrens in KVR NGO Anm. 81 zu § 26 NGO; a. A. Ipsen aaO). Sie soll die Sauberkeit der Kommunalverwaltung sicherstellen, Korruption verhindern und schon den Anschein bekämpfen, es seien Entscheidungen um des persönlichen Vorteils willen getroffen worden (OVG Koblenz Urt. v . 29.08.1984, 7 A 19/84, NVwZ 1985,283). Damit wird die Akzeptanz der getroffenen Entscheidung gegenüber der von den Ratsmitgliedern vertretenen Bevölkerung gestärkt. Es handelt sich somit um eine den Inhalt der Entscheidung betreffende Regelung, auch wenn sie verfahrensrechtlich ihren Niederschlag gefunden hat. Organschaftliche Rechte der vom Ausschluss nicht betroffenen Ratsmitglieder erwachsen daraus nicht.

Unabhängig davon, ob das zu Unrecht ausgeschlossene Ratsmitglied sich nur gegen den Beschluss über den Ausschluss oder aber auch gegen den ohne ihn ergangenen Sachbeschluss wehren kann (dazu Thiele, Anmerkung zum o. a. Urteil des Nds. OVG) lässt sich hier in keinem Fall feststellen, dass durch die Beschlüsse über den Ausschluss des Ratsherrn … oder durch die Beschlüsse in der Sache unter Mitwirkung der Ratsherrn … und … Rechte der Kläger als Mitglieder des Rates verletzt sein könnten.

Der Kläger zu 1) hat von seinen Rechten in den Sitzungen des Beklagten Gebrauch gemacht und die aus seiner Sicht unzulässige Mitwirkung des Ratsherrn … gerügt. Der beklagte Rat hat darüber entschieden. Damit sind die organschaftlichen Rechte des Klägers zu 1) erschöpft. Der Kläger zu 2) hat sich an der Diskussion über die Mitwirkung von Herrn … weder beteiligt noch hat er sich dazu zu Wort gemeldet. Ihm kann es deshalb von Vornherein nur um die Feststellung objektiven Rechts gehen.

Da die Klagen als unzulässig abzuweisen sind, kommt es nicht mehr darauf an, ob durch die angegriffenen Beschlüsse Vorteile für einen Konzern oder zugehörigen Unternehmen begründet wurden. Die daran anschließende Frage, ob diese Vorteile unmittelbar eingetreten sind, stellt sich ebenso wenig wie die Frage, ob die Ratsherren … und … zu den ausgeschlossenen Personen nach § 41 Abs. 1 oder Abs. 2 NKomVG gehören.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.