Entscheidungsgründe

Die Klage, über die die Einzelrichterin im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg.

I. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.

1. Mit seinem Hauptantrag richtet sich der Kläger gegen die Nebenbestimmung Nr. 4, deren Aufhebung der Kläger mit der Anfechtungsklage beantragen kann.

In der höchstgerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass eine isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen grundsätzlich statthaft ist. Die isolierte Anfechtung ist nur dann schon unzulässig, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet, was der Fall ist, wenn die fragliche Bestimmung den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsaktes definiert oder modifiziert (so genannte Inhaltsbestimmung, vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.2019 - 8 B 10.18 -, juris Rn. 5).

Nach diesen Grundsätzen ist eine isolierte Anfechtung der Nebenbestimmung Nr. 4 statthaft und zulässig. Denn insoweit wendet sich der Kläger gegen einen begrifflich und inhaltlich klar von der nicht angefochtenen Hauptregelung unterscheidbaren Regelungsgegenstand.

Die in dem streitgegenständlichen Bescheid getroffenen Regelungen lassen sich insgesamt in drei Bestandteile zerlegen. Hauptsächlich hat der Beklagte in seinem Bescheid festgestellt, dass das Grundstück des Klägers bebaubar ist. Bestandteil dieser Hauptregelung ist, auch wenn dies im Bescheid deutlicher hätte zum Ausdruck kommen können, die Feststellung, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer waldrechtlichen Umwandlungsgenehmigung vorliegen und diese darum zu erteilen ist. Die Hauptregelung setzt sich somit aus zwei Teilen zusammen, einem bauplanungs- und einem waldrechtlichen Teil. Mit der streitgegenständlichen Nebenbestimmung, der zufolge der Kläger den auf seinem Grundstück vorhandenen Wald im Zuge des Bauantragverfahrens unter Beachtung der Ausführungsbestimmungen zum NWaldLG (RdErl. d. ML v. 5.11.2016) zu kompensieren habe, stellt der Beklagte fest, dass der Kläger Wald kompensieren muss, wenn er durch die beabsichtigte Bebauung seines Grundstücks Wald umwandelt. Mit diesem Inhalt unterscheidet sich die Nebenbestimmung begrifflich und inhaltlich klar von der Hauptregelung. Es handelt sich somit nicht um eine nicht selbständig anfechtbare Inhaltsbestimmung der Hauptregelung, sondern um eine (feststellende) Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 (analog) VwVfG, also um eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Dass der Beklagte dem Kläger mit der streitgegenständlichen Nebenbestimmung noch keine Handlungspflicht auferlegt hat, nimmt der Regelung den Charakter als selbständig anfechtbarer Auflage nicht. Dies ist vielmehr dem Charakter des Hauptverwaltungsakts als Bauvorbescheid geschuldet, der seinerseits keine verfügende Regelung trifft, sondern nur feststellende Wirkung entfaltet. Der verfügende Teil der Nebenbestimmung bleibt wie die verfügende Baufreigabe der Baugenehmigung vorbehalten; diese erst gestattet auch in verfügender Weise die Waldumwandlung.

Handelt es sich bei dem Hinweis in Nr. 4 des Bescheids somit um eine (feststellende) Auflage und nicht etwa um eine Inhaltsbestimmung des Hauptverwaltungsakts, ist diese isoliert mit der Anfechtungsklage anfechtbar. Ob und inwieweit die Nebenbestimmung tatsächlich isoliert aufgehoben werden kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist indes erst eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Beschl. v. 31.1.2019 - 8 B 10.18 -, juris Rn. 5).

2. Die auf Aufhebung der Nebenbestimmung gerichtete Klage ist nicht begründet, denn die Auflage Nr. 4 des Bauvorbescheids vom 21. Juni 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2019 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger darum nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Rechtsgrundlage für die Auflage ist § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Danach kann ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.

aa) Die angegriffene Nebenbestimmung bezweckt die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung des von dem Kläger beantragten Bauvorbescheids. Denn zu den gesetzlichen Voraussetzungen des beantragten Bauvorbescheids gehören die auf dem Grundstück zu beachtenden waldrechtlichen Beschränkungen. In einem Bauvorbescheid ist gemäß § 73 Abs. 1 NBauO über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbständig beurteilt werden können, zu entscheiden. Soweit eine Frage im Bauvorbescheid positiv beantwortet wurde, ist die Baugenehmigungsbehörde hieran bei Erteilung der Baugenehmigung gebunden; der Bauvorbescheid nimmt insoweit den feststellenden Teil der Baugenehmigung vorweg. Dementsprechend ist der Bauvorbescheid zu erteilen, wenn das Vorhaben, soweit es mit der Bauvoranfrage zur Prüfung gestellt wird, dem öffentlichen Baurecht entspricht (vgl. § 73 Abs. 2 Satz 2 iVm § 70 Abs. 1; Burzynska/Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 73 Rn. 11). Was Gegenstand des Bauvorbescheidsverfahrens und mithin von der zuständigen Behörde zu prüfen ist, bestimmt im Ausgangspunkt der Bauherr mit seiner Bauvoranfrage. Begrenzt wird die Dispositionsbefugnis des Bauherrn nur insoweit, als die zur Prüfung gestellte Frage im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden sein und einzeln beantwortet werden können muss (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 1 NBauO).

Hier hat der Kläger mit Schreiben vom 3. Oktober 2017 die „allgemeine Bebaubarkeit“ seines Grundstücks zum Gegenstand seiner Bauvoranfrage gemacht und in diesem Zusammenhang insbesondere nach den für das Grundstück geltenden waldrechtlichen Beschränkungen gefragt. Hierbei handelt es sich um Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die einer selbständigen Beurteilung durch Bauvorbescheid zugänglich sind. Dies gilt namentlich auch für Frage nach den geltenden waldrechtlichen Beschränkungen, die vorliegend im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind: Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 2 NWaldG hat die zuständige Baugenehmigungsbehörde bei Erteilung der Baugenehmigung die Absätze 3 bis 8 des § 8 NWaldG anzuwenden und insoweit ihre Entscheidung „im Einvernehmen“ mit der Waldbehörde zu treffen. Zu entscheiden hat sie danach insbesondere über die Frage, ob eine Waldumwandlung genehmigt werden kann und ob und inwiefern dies unter Auflage einer Ersatzaufforstung zu erfolgen hat (§ 8 Abs. 4 Satz 1 NWaldG). Diese geltenden waldrechtlichen Beschränkungen waren somit von dem Beklagten auch im Rahmen des Bauvorbescheids zu prüfen.

bb) Bei dieser Prüfung ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben des Klägers eine genehmigungsbedürftige Waldumwandlung erfordert.

(1) Auf dem Grundstück des Klägers befindet sich Wald. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldG ist Wald jede mit Waldbäumen bestockte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweist (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 2.7.2003 - 8 LB 45/01 -, NuR 2003, 702 [OVG Rheinland-Pfalz 22.01.2003 - 8 A 11286/02]). Dass hier eine Vielzahl von Bäumen mit weitgehendem Kronenschluss vorhanden ist, ergibt sich mit der erforderlichen Eindeutigkeit bereits aus den bei google.maps abrufbaren Luftbildern. Die baumbestandene Fläche ist mit ihren etwa 2.200 m² auch nicht zu klein, um ein eigenes Binnenklima entstehen zu lassen. Schon aus dem Gesetz, das eine erleichterte Waldumwandlung von Wald mit einer Gesamtgröße von bis zu 2.500 m² zulässt (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 NWaldG) ergibt sich, das Wald auch bei einer Gesamtgröße von weniger als 2.500 m² vorliegen kann. In der Rechtsprechung wurde sogar ausgeführt, ein waldtypischer Haushalt könne sich bereits bei Flächen von 400-900 m² entwickeln (VG Cottbus, Urt. v. 28.3.2008 - 3 K 1242/05 -, juris Rn. 18; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 22.1.1988 - 10 A 1299/87 -, NVwZ 1988, 1048). Auch dass die streitige Fläche mittlerweile von Bebauung umgeben ist und sie sich innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils befindet, ändert an ihrer Waldeigenschaft nichts (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 NWaldG).

Die Waldeigenschaft fehlt nicht deshalb, weil der Wald bereits in eine Fläche mit anderer Nutzungsart umgewandelt worden wäre. Insbesondere ist die Waldumwandlung nicht bereits durch das Inkrafttreten des Bebauungsplans bewirkt worden. Die Auslegung der waldrechtlichen Vorschriften im NWaldG ergibt, dass eine Umwandlung erst dann vollzogen ist, wenn die ursprüngliche Waldfläche einer anderen Nutzungsart tatsächlich zugeführt worden ist. Die bloße planerische Festsetzung einer anderen Nutzungsart genügt hierfür nicht; sie bildet nur eine Vorstufe der vorgesehenen Waldumwandlung, ist aber nicht mit dieser gleichzusetzen (BVerwG, Beschl. v. 25.8.1997 - 4 NB 12.97 -, Rn. 20, juris; siehe auch OVG NRW, Beschl. v. 21.8.2002 - 10a D 83/00.NE -, juris Rn. 34; vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 1.4.2008 - 4 LC 59/07 -, juris Rn. 44).

Dass eine Waldumwandlung nicht allein durch eine Überplanung bewirkt wird, folgt in erster Linie aus der Definition des Waldes, die ausschließlich auf tatsächliche Umstände – nämlich das Vorhandensein von Bäumen mit einem eigenen Binnenklima – abstellt. Dementsprechend kann die Waldeigenschaft grundsätzlich nur durch tatsächliche Umstände, nicht aber durch eine abweichende Planung zur Nutzungsart verändert werden.

Für diese Auslegung sprechen zudem die Vorschriften zur Waldumwandlung, aus denen sich ergibt, dass eine Waldumwandlung in aller Regel (mindestens auch) die Beseitigung von Waldbäumen voraussetzt. So muss gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 NWaldG die Waldumwandlungsgenehmigung vorliegen, bevor mit dem Fällen, dem Roden oder der sonstigen Beseitigung – also mit tatsächlichen, nach außen in Erscheinung tretenden Handlungen – begonnen wird. Dass eine Waldumwandlung dort, wo Wald ohne Bäume vorliegt (z. B. Lichtungen, Waldwege, Schneisen, vgl. § 2 Abs. 4 NWaldG; vgl. Möller, UmweltR und LandesnutzungsR, Bd III, 2016, Abschnitt 45.4.4.2), auch ohne eine Beseitigung von Bäumen vollzogen werden kann, versteht sich von selbst und steht der hier vertretenen Auffassung nicht entgegen.

Überdies ergibt sich aus systematischen Überlegungen, dass eine anderweitig überplante Waldfläche nicht bereits umgewandelt ist. Denn die Anforderungen des Waldgesetzes gelten ohne Unterschied für beplante wie unbeplante Flächen. Aus der Sicht des Bauplanungsrecht folgt das aus § 29 Abs. 2 BauGB. Danach bleiben die Vorschriften des Bauordnungsrecht und andere öffentliche-rechtliche Vorschriften, die wie das Bauplanungsrecht Anforderungen an ein Bauvorhaben i. S. d. § 29 Abs. 1 BauGB stellen, unberührt. Diese anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, zu denen namentlich das Waldrecht zählt, sind deshalb auch im Geltungsgereich eines Bebauungsplans anwendbar. Auch das NWaldG nimmt von seinem Anwendungsbereich nicht solche Flächen aus, für die in einem Bebauungsplan eine andere Nutzungsart vorgesehen ist. Eine Vorschrift vergleichbar der naturschutzrechtlichen Regelung des § 18 Abs. 2 BNatSchG, wonach die Eingriffsregelung auf Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen nach § 30 BauGB nicht anzuwenden ist, gibt es im NWaldG nicht. Dementsprechend unterliegt ein Waldbesitzer den Verpflichtungen nach dem NWaldG, solange der Wald nicht zulässigerweise in eine Fläche mit einer anderen Nutzungsart umgewandelt worden ist; ihm kann deshalb auch dann die Wiederaufforstung aufgegeben werden, wenn er aufgrund eines Bebauungsplan einen Anspruch auf Genehmigung seines Bauvorhabens hat (Nds. OVG, Urt. v. 1.4.2008 - 4 LC 59/07 -, juris Rn. 44).

An der Waldeigenschaft des Baumbestandes auf dem klägerischen Grundstück hat sich auch nichts dadurch geändert, dass der frühere Baumbestand nach den Angaben des Klägers im Jahr 1972 einem Sturm zum Opfer gefallen ist. Denn gemäß § 2 Abs. 6 NWaldG verlieren Waldflächen ihre rechtliche Eigenschaft als Wald nicht dadurch, dass sie durch Windwurf oder Brand geschädigt, kahl geschlagen, gerodet oder unzulässig in Flächen mit anderer Nutzungsart umgewandelt worden sind. Der Bebauungsplan ist insoweit mitnichten realisiert worden, so dass auch die hierdurch erfolgte tatschliche Beseitigung des Baumbestandes nicht zu einer Umwandlung geführt hat. Denn eine Umwandlung setzt mehr voraus, als lediglich die Beseitigung von Bäumen. Solange Wald „nur“ gerodet oder kahlgeschlagen, aber keine neue, nicht forstwirtschaftliche Nutzung aufgenommen oder über die Rodung oder den Kahlschlag hinaus konkret vorbereitet worden, ist die Umwandlung nicht vollzogen und kann eine Wiederaufforstungsanordnung nicht auf § 8 Abs. 7 NWaldG gestützt werden (Nds. OVG, Beschl. v. 21.10.2005 - 8 ME 165/05 -, juris Rn. 3). Deshalb ist der Wald auch durch von dem Kläger im Jahr 2019 durchgeführten Kahlschlag nicht umgewandelt worden. Denn diese Maßnahme war nach dem Bekunden des Klägers forstwirtschaftlich motiviert, da die betroffenen Bäume von langanhaltender Trockenheit und Schädlingsbefall geschädigt waren. Soweit die Bäume durch diese Maßnahme beseitigt worden sind, geschah dies also nach seinem eigenen Vortrag nicht „zum Zweck“ der Umwandlung.

(2) Ist der Wald bisher noch nicht umgewandelt worden, führt erst die von dem Kläger beabsichtigte Bebauung auf dem Grundstück zur Umwandlung des Waldes.

Hierfür bedarf der Kläger zwar gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NWaldG keiner eigenständigen waldrechtlichen Umwandlungsgenehmigung. Denn nach dieser Vorschrift ist eine Waldumwandlungsgenehmigung entbehrlich, soweit die Umwandlung durch eine Baugenehmigung erforderlich wird. Dies hat aber nicht zur Folge, dass der Kläger von den Verpflichtungen des Waldrechtes dispensiert wäre. Vielmehr hat die Baubehörde bei Erteilung der Baugenehmigung die Absätze 3 bis 8 des § 8 NWaldG anzuwenden und im Einvernehmen mit der Waldbehörde über die Waldumwandlung zu entscheiden. Die eigenständige waldrechtliche Genehmigung wird also in das Baugenehmigungsverfahren integriert.

Der Kläger muss deshalb hinnehmen, dass die Baubehörde – anstelle der Waldbehörde – im Baugenehmigungsverfahren über die Voraussetzungen der Waldumwandlung entscheidet. Die Baugenehmigungsbehörde hat gemäß § 8 Abs. 2 Satz 3 NWaldG dieselbe Prüfung vorzunehmen wie die Waldbehörde, die über eine separate Waldumwandlungsgenehmigung zu entscheiden hätte. Denn die genannten Regelungen haben – entsprechend den bundesgesetzlichen Rahmengesetzgebung – eine formelle Konzentration zur Folge, durch die die Zuständigkeit der Waldbehörde an die Baugenehmigungsbehörde übergeht; sie bewirken hingegen keine materielle Konzentration, vielmehr gelten die in den § 8 Abs. 3 bis 8 NWaldG enthaltenen Voraussetzungen für eine Waldumwandlung gelten gemäß dem Rechtsanwendungsbefehl in § 8 Abs. 2 Satz 2 NWaldG im Baugenehmigungsverfahren uneingeschränkt. Anwendung findet deshalb insbesondere auch § 8 Abs. 4 NWaldG, wonach auf der Rechtsfolgenseite eine Waldumwandlung nur mit der Auflage der Ersatzaufforstung genehmigt werden „soll“.

Ausgehend davon musste der Beklagte schon im Rahmen des Bauvorbescheids über die Voraussetzungen der Waldumwandlung entscheiden. Denn der Bauvorbescheid nimmt in feststellender Weise einen Teil der Baugenehmigung vorweg; hierzu zählte aufgrund des dahingehenden Antrags auch die geltenden waldrechtlichen Beschränkungen.

(3) Dem kann der Kläger nicht entgegenhalten, die Voraussetzungen der Waldumwandlung seien hier nicht mehr zu prüfen, weil schon der Bebauungsplan Nr. 3 C. straße die angestrebte Wohnnutzung und die damit einhergehende Waldumwandlung erlaube. Insbesondere kann eine solche Erlaubniswirkung des bestehenden Bebauungsplans Nr. 3 C. straße nicht aus § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldG hergeleitet werden. Nach dieser Vorschrift ist eine Waldumwandlung auch entbehrlich, soweit die Waldumwandlung durch Regelungen in einem Bebauungsplan „erforderlich“ wird. Was diese Regelung konkret bedeutet, ist, soweit ersichtlich, bislang nicht vollständig geklärt.

Der Kläger ist der Auffassung, dass die Voraussetzungen einer Waldumwandlung nicht mehr zu prüfen seien, wenn schon in einem Bebauungsplan eine andere Nutzung für die Waldfläche vorgesehen ist (vgl. auch Osthoff, jurisPR-ÖffBauR 4/2020 Anm. 3). Dies sei hier der Fall, weil der Bebauungsplan die Fläche als Allgemeines Wohngebiet festsetze.

In dieser Weite überzeugt dieses Verständnis schon deshalb nicht, weil gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 NWaldG die Umwandlungsvoraussetzungen im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind, und zwar völlig unabhängig davon, ob die Baugenehmigung auf Grundlage eines Bebauungsplans erteilt wird und vollständig durch ihn vorgegeben ist, oder ob die Baugenehmigung aufgrund der §§ 34, 35 BauGB erteilt wird. Der Rechtsanwendungsbefehl des § 8 Abs. 2 Satz 2 NWaldG, wonach im Baugenehmigungsverfahren die Umwandlungsvoraussetzungen zu prüfen sind, gilt seinem Wortlaut nach für beide Fälle in gleicher Weise.

Ob dies auch dem Willen des Gesetzgebers entspricht (vgl. Nds. Landtag, Drs. 14/2431, S. 46), kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls kann dem Kläger nicht darin gefolgt werden, dass allein die Festsetzung einer anderen Nutzungsart in einem Bebauungsplan ausreiche, um eine Prüfung der Umwandlungsvoraussetzung in einem nachfolgenden, durch den Bebauungsplan gebundenen Baugenehmigungsverfahren entbehrlich zu machen (vgl. auch VG Lüneburg, Urt. v. 9.6.2020 - 2 A 11/18 - juris Rn. 43). Selbst wenn man einem Bebauungsplan – trotz der Regelung in § 8 Abs. 2 Nr. 2 NWaldG – aufgrund von § 8 Abs. 2 Nr. 1 NWaldG Bedeutung auch für die Erforderlichkeit der Prüfung der Waldumwandlungsvoraussetzungen im Baugenehmigungsverfahren (und nicht nur für das Bebauungsplanverfahren selbst) beilegte, gälte dies jedoch nur, soweit die Umwandlung durch den Bebauungsplan „erforderlich“ würde. Die Umwandlung, sprich die Beseitigung von Waldbäumen, wird aber noch nicht dadurch „erforderlich“, dass ein Bebauungsplan die Bebauung erlaubt. Das zeigt nicht zuletzt der vorliegende Fall, in dem der Wald auf dem Grundstück belassen wurde, obwohl das Grundstück schon seit den 1970er Jahren bebaubar war. Der Wald konnte also ohne weiteres neben dem Bebauungsplan bestehen; offensichtlich erforderten die Regelungen des Bebauungsplans die Umwandlung nicht.

Ob eine (nochmalige) Überprüfung der Waldumwandlungsvoraussetzungen bei Erteilung einer Baugenehmigung gleichwohl „soweit“ entbehrlich ist, wie die Umwandlungsvoraussetzungen bereits in einem Bebauungsplan, der andere Festsetzungen zur Art der Nutzung enthält, geprüft und abgearbeitet worden sind, kann anlässlich des vorliegenden Falles dahinstehen, da unstreitig eine solche Prüfung auf Ebene des Bebauungsplans hier nicht stattgefunden hat. Der Bebauungsplan Nr. 3 Gartenstraße befasst sich mit dem auf dem Grundstück vorhandenen Wald nicht. Schon deshalb kann dieser Bebauungsplan nicht Grundlage für eine Waldumwandlung sein: Denn gemäß § 2 Abs. 6 NWaldG führen nur zulässige Änderungen der Nutzungsart den Wegfall der Waldeigenschaft herbei. Und eine zulässige Änderung liegt nur vor, wenn die Umwandlungsvoraussetzungen entweder im Bebauungsplanverfahren (§ 8 Abs. 2 Satz 3 NWaldG) oder im Rahmen der Baugenehmigung (§ 8 Abs. 2 Satz 2 NWaldG) geprüft werden.

Dieses Verständnis entspricht der im Urteil des 4. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 1. April 2008 niedergelegten Auffassung (- 4 LC 59/07 -, juris Rn. 44). Dort heißt es:

„Denn anders als nach § 13 Abs. 2 Nr. 1 LWaldG, wonach die Genehmigungspflicht bereits dann entfiel, wenn für das Grundstück (u. a.) in einem Bebauungsplan eine Verwendung vorgesehen war, die die Umwandlung erforderlich machte, muss nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 NWaldLG die Umwandlung durch die Regelungen in dem Bebauungsplan selbst erforderlich werden, die Waldumwandlung zwecks Errichtung baulicher Anlagen und / oder Erschließungsanlagen in dem Bebauungsplan also hinreichend bestimmt festgelegt worden sein (Möller, a.a.O., § 9 BWaldG / § 8 NWaldLG Rn. 45.4.3.4). Hier ist in dem 1972 genehmigten Bebauungsplan Nr. 28 “E.“ für die verfahrensgegenständliche Fläche lediglich Gewerbegebiet mit eingeschränkter Nutzung - GE/E - festgesetzt worden. Allein auf Grund dieser Gebietsfestsetzung ist die Waldumwandlung nicht erforderlich, da sie keine Verpflichtung zur Bebauung der Fläche begründet. Folglich kann dahinstehen, ob der Bebauungsplan durch die Satzung der Gemeinde C. vom 14. März 2002 wirksam aufgehoben worden ist.“

Soweit der Kläger demgegenüber seine Auffassung, es genüge allein die Festsetzung einer anderen Nutzungsart in einem Bebauungsplan, um eine Waldumwandlung i. S. d. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldG „erforderlich“ zu machen, auf das Urteil des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. September 2018 stützt (-1 KN 169/16 -, juris) stützt, verhilft ihm das nicht zum Erfolg. Denn dieses Urteil setzt sich gar nicht mit der hier relevanten Frage auseinander, ob und inwieweit die Umwandlungsvoraussetzungen bei Geltung eines Bebauungsplans im Baugenehmigungsverfahren noch zu prüfen sind, so dass die Einzelrichterin insoweit auch keinen Widerspruch zwischen der Rechtsprechung des 1. und des 4. Senats erkennt. Vielmehr befasst sich dieses Urteil mit der Frage, ob und inwieweit die planende Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die Umwandlungsvoraussetzungen zu prüfen hatte. Mit der hier allein relevanten Frage, ob und inwieweit ein Bauherr, der auf Grundlage eines Bebauungsplans eine Baugenehmigung beantragt, hinnehmen muss, dass die Waldumwandlungsvoraussetzungen im Baugenehmigungsverfahren (nochmals) geprüft werden, setzt sich das Urteil hingegen nicht auseinander.

b) Hat die Baugenehmigungsbehörde somit im Baugenehmigungsverfahren über die Voraussetzungen der Waldumwandlung zu entscheiden, so gilt für sie auch § 8 Abs. 4 Satz 1 NWaldG. Nach dieser Vorschrift „soll“ eine Waldumwandlung nur mit der Auflage einer Ersatzaufforstung genehmigt werden. Die Formulierung als Soll-Vorschrift bedeutet eine strikte Bindung der Behörde für den Regelfall und gestattet Abweichungen nur in atypischen Fällen. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll" ein „Muss“ (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris Rn. 29; Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2018 - 10 LA 45/18 -, juris Rn. 25; Nds. OVG Beschl. v. 6.6.2013 - 4 LA 120/12 -, n. v.). Weist der Sachverhalt hingegen Besonderheiten auf, die ein Abweichen von der durch die Soll-Vorschrift vorgeschriebenen regelmäßigen Rechtsfolge „nahelegen“, hat die Behörde Ermessenserwägungen darüber anzustellen, ob ausnahmsweise eine abweichende Entscheidung auf der Rechtsfolgenseite möglich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2015 - 1 C 31.14 -, juris Rn. 21; BVerwG, Urt. v. 24.9.1992 - 7 C 6/92 -, juris Rn.19). Welche Umstände konkret ein Abweichen nahelegen, ist eine Frage des Einzelfalls und gerichtlich voll überprüfbar (Geis, in: Schoch/Schneider VwVfG, EL Juli 2020 Rn. 26, VwVfG § 40 Rn. 26). Zur Entscheidung, ob ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, der ein Abweichen von der Regel rechtfertigt, ist über die bloße Subsumtion hinaus die Übereinstimmung des Lebenssachverhalts mit dem Normzweck zu ermitteln. Atypisch oder Ausnahmefälle sind insbesondere die Sachverhalte, die zwar vom Rahmen des Gesetzes, nicht aber von seinem Zweck erfasst werden. Die Abweichung muss dabei so bedeutsam sein, dass das Gewicht der regelmäßig maßgeblichen Gründe beseitigt wird; die Besonderheiten des Einzelfalls müssen ein Abweichen „nahelegen“ (Sachs: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 40 Rn. 27 m. Nachw. z. Rspr.). Die dargestellte Struktur einer Soll-Vorschrift setzt voraus, dass die Behörde bei vorliegenden Anhaltspunkten prüfen muss, ob besondere Umstände vorliegen, die die Annahme eines atypischen Falls rechtfertigen können. Wie tiefgreifend diese Prüfung sein muss und welche Anforderungen an die Begründung einer solchen Entscheidung zu stellen sind, ist ebenfalls eine Frage des Einzelfalls (Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2018 - 10 LA 45/18 -, juris Rn. 44).

Hier ist der Beklagte im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass ein atypischer Fall nicht vorliegt.

aa) Ein atypischer Fall wird nicht dadurch begründet, dass für das Grundstück des Klägers ein Bebauungsplan besteht, der für die Fläche ein Baurecht begründet.

Aus den Regelungen in § 8 NWaldG spricht insgesamt der klare Wille des Gesetzgebers, dass Wald grundsätzlich nicht ohne ausgleichende Maßnahmen beseitigt und umgewandelt werden darf. Dies gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob es sich um eine legale oder eine illegale Umwandlung handelt. Bei ungenehmigten Waldumwandlungen „soll“ gemäß § 8 Abs. 7 NWaldG die Wiederaufforstung angeordnet werden. Bei legalen Umwandlungen tritt an die Stelle der Verpflichtung zur Wiederaufforstung die Pflicht zur Ersatzaufforstung gemäß § 8 Abs.4 Satz 1 NWaldG, die ebenfalls angeordnet werden „soll“. Die „Soll-“Verpflichtung zur Wiederaufforstung nach § 8 Abs. 7 NWaldG gilt dabei auch im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, unabhängig davon, ob der Bebauungsplan ein Baurecht begründet (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 1.4.2008 - 4 LC 59/07 -, juris Rn. 44). Insofern ist nicht ersichtlich, weshalb die Soll-Rechtsfolge bei der Ersatzaufforstung nach § 8 Abs. 4 NWaldG im Fall einer legalen Umwandlung aufgrund eines Bebauungsplans nicht ebenso greifen sollte.

Allein das Vorliegen eines Bebauungsplans mit Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, die mit dem vorhandenen Wald nicht vereinbar sind, begründet auch nicht deshalb eine atypische Situation, weil der Gesetzgeber diese Situation nicht im Blick gehabt hätte und sie darum nicht mehr vom Gesetzeszweck umfasst wäre. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass er die „Soll“-Rechtsfolge einer legalen Waldumwandlung nur bei Baugenehmigungen nach § 35 BauGB für Vorhaben im Außenbereich anordnen wollte. Vielmehr hat der Gesetzgeber jedenfalls erkannt, dass umzuwandelnder Wald auch im unbeplanten Innenbereich auftreten kann, wo Bauvorhaben gemäß § 34 Abs. 1 und 2 BauGB genehmigungsfähig sein können. Der insofern etwas anders gelagerten Ausgangssituation als im Außenbereich hat er dadurch Rechnung getragen, dass Wald im unbeplanten Innenbereich unter den erleichterten Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 Satz 2 NWaldG umgewandelt werden kann. Die „Soll“-Rechtsfolge der anzuordnenden Ersatzaufforstung gilt für solche Vorhaben indes in derselben Weise wie für Waldumwandlungen im Außenbereich. Dies hat der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung klargestellt (Nds. Landtag, Drs. 14/2431, S. 51) und folgt auch aus dem Gesetz, das in § 8 Abs. 4 Satz 1 NWaldG für diese Konstellationen keine Einschränkungen vorsieht. Die Waldumwandungsgenehmigung für ein Vorhaben im unbeplanten Innenbereich, das gemäß § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB zulässig ist, darf also ebenfalls grundsätzlich nur unter der Auflage der Ersatzaufforstung erteilt werden. Dies gilt, obwohl die Vorschriften des § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB, dem Grundstückseigentümer bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen eine geschützte Eigentumsposition vermitteln, deren Entziehung oder wertmindernde Änderung jedenfalls innerhalb von sieben Jahren ab Zulässigkeit der Nutzung Entschädigungsansprüche auslösen kann (vgl. § 42 Abs. 1 und 2 BauGB; vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 140. EL, § 42 Rn. 21 ff.). Der Gesetzgeber hat die aus der Genehmigungsfähigkeit resultierende geschützte Eigentumsposition insoweit also durch Einführung der Vorgaben des § 8 Abs. 4 Satz 1 NWaldG beschränkt. Bei dieser Beschränkung handelt es sich um eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsrechts. Von dieser Situation unterscheidet sich die vorliegende, in der das Baurecht durch die Festsetzungen eines Bebauungsplans begründet wird, nicht maßgeblich. Insbesondere verschieben sich die Gewichte bei der Abwägung von Waldschutz auf der einen und dem Eigentumsrecht auf der anderen Seite nicht maßgeblich in Richtung Eigentumsrecht. Denn dem durch Bebauungsplan begründeten kommt im Vergleich zu dem nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB bestehenden Baurecht kein erhöhtes Gewicht zu, das es rechtfertigen würde, die durch das Waldgesetz geschützten Interessen weiter zurücktreten zu lassen als im unbeplanten Innenbereich. Auch bei einem durch Bebauungsplan begründeten Baurecht, das nicht durch eine Baugenehmigung konkretisiert wurde, handelt es sich „nur“ um eine (abstrakt) zulässige Nutzung, die eigentumsrechtlich zwar geschützt ist, die aber auch wieder entschädigungslos entzogen werden kann, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren nach Zulässigkeit ausgenutzt wird (vgl. § 42 Abs. 2 BauGB). Die regelmäßig vorzusehende Rechtsfolge einer Waldumwandlung, nämlich die Auflage der Ersatzaufforstung, ist darum im Geltungsbereich eines Bebauungsplans vom Zweck des Gesetzes und vom Willen des Gesetzgebers ebenso gedeckt wie bei einer Waldumwandlung im unbeplanten Innenbereich, die diese Rechtsfolge ebenfalls auslösen „soll“. Eine atypische Situation wird durch das Vorliegen des Bebauungsplans darum nicht begründet.

bb) Eine Atypik resultiert auch nicht aus den weiteren vom Kläger angeführten Umständen. Der Kläger wird durch seine Verpflichtung nicht in ungerechtfertigter Weise schlechter behandelt als seine Nachbarn. Diese konnten ihre Grundstücke nach den insoweit übereinstimmenden Darlegungen der Beteiligten offenbar zwar den Vorgaben des Bebauungsplans entsprechend bebauen, ohne zu einer Ersatzaufforstung verpflichtet zu werden. Diese Ungleichbehandlung ist aber gerechtfertigt: Auch dem Kläger wäre im Zeitraum ab dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 1970/71 bis zum Inkrafttreten des NWaldG im Jahr 2002 eine Baugenehmigung ohne waldrechtliche Kompensationsverpflichtung erteilt worden. Weil er in diesem Zeitraum einen Bauantrag aber nicht stellte und das ihm durch den Bebauungsplan abstrakt eingeräumte Baurecht nicht ausnutzte, konnte sein durch den Bebauungsplan begründetes, aber nicht durch eine Baugenehmigung konkretisiertes Baurecht durch die Vorgaben des NWaldG wieder beschränkt werden. Entschädigungspflichtig war dieser durch das NWaldG bewirkte Eingriff nicht, weil im Zeitpunkt des Inkrafttretens des NWaldG die durch den Bebauungsplan begründete „zulässige Nutzung“ schon weit länger als sieben Jahre bestand (vgl. § 42 Abs. 2 BauGB). Auch eine unverhältnismäßige Rückwirkung liegt in der Einführung des NWaldG nicht. Denn einen Anspruch auf die unveränderte Fortgeltung einer günstigen Rechtslage gibt es nicht. Gerade im Zusammenspiel von Baurecht und Naturschutzrecht können rechtliche oder tatsächliche Veränderungen zu Beschränkungen einer zulässigen Nutzung führen. Vor diesem Hintergrund geht auch der Einwand des Klägers ins Leere, er werde letztlich dafür bestraft, dass er – anders als seine Nachbarn – Wald „auf Zeit“ zugelassen und diesen nach Sturmschäden sogar wieder aufgeforstet habe.

Schließlich führt auch der von dem Kläger angeführte Vergleich mit der Situation bei einem Bebauungsplan der Innenentwicklung nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB, bei dem nach § 13 Abs. 2 Nr. 4 BauGB Eingriffe, die auf Grund der Aufstellung des Bebauungsplans zu erwarten sind, als im Sinne des § 1a Absatz 3 Satz 6 vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig gelten, nicht zur Annahme einer atypischen Situation. Das gilt schon deshalb, weil nicht ersichtlich ist, dass bei Vorliegen eines Bebauungsplans der Innenentwicklung nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB die waldrechtliche Kompensationspflicht tatsächlich entfallen würde (vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 24.2.2021 - 1 KN 3/19 -, juris Rn. 31). Anders als § 18 Abs. 1 BNatSchG im Naturschutzrecht erklärt das Waldrecht bei der Aufstellung von Bebauungsplänen nicht die Vorschriften des Baugesetzbuches für maßgeblich, sondern ordnet in § 8 Abs. 2 Satz 3 NWaldG an, dass die Regelungen zur Waldumwandlung in § 8 Abs. 3 bis 8 NWaldG sinngemäß auch für Bebauungspläne gelten. Das NWaldG sieht also nicht vor, dass diese Regelungen einschließlich der nach § 8 Abs. 4 Satz 1 NWaldG vorgesehenen regelmäßigen Verpflichtung zur Ersatzaufforstung, für Bebauungspläne nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB nur eingeschränkt Anwendung finden würden.

II. Der Hilfsantrag, mit dem der Kläger die Neubescheidung seiner Bauvoranfrage ohne waldrechtliche Beschränkungen begehrt, ist statthaft und zulässig, soweit er geltend macht, dass der Beklagte bei der Entscheidung Ermessenserwägungen hätte anstellen müssen. Denn mit der Anfechtungsklage könnte er die isolierte Aufhebung der Auflage wegen eines Ermessensfehlers nicht beanspruchen, weil die insoweit relevante Hauptregelung – die Feststellung, dass die Voraussetzungen für die Waldumwandlung gegeben sind –, so untrennbar mit der Auflage der Ersatzaufforstung verknüpft ist, dass sie ohne die Auflage nicht sinnvoller- bzw. rechtmäßigerweise bestehen bleiben könnte. Dies folgt insbesondere daraus, dass schon die Entscheidung über die Waldumwandlung nach § 8 Abs. 3 NWaldG „unter Berücksichtigung der Ersatzmaßnahmen nach den Absätzen 4 und 5 Satz 5“ NWaldG zu treffen ist.

Der Hilfsantrag ist aber unbegründet, weil der Beklagte, wie bereits unter I. b) bb) ausgeführt, zutreffend davon ausgegangen ist, dass eine atypische Situation, die dem Beklagten Ermessenserwägung abverlangt hätte, nicht gegeben war.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor. Insbesondere gebieten die von dem Kläger angeführten voneinander abweichenden „Zungenschläge“ der Entscheidungen des 1. und des 4 Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts die Zulassung der Berufung nicht. Abgesehen davon, dass schon grundsätzlich die Divergenz in der Rechtsprechung zweier Senate eines Oberverwaltungsgerichts kein Grund für die Zulassung der Berufung ist, kann das Gericht unterschiedliche Ansätze in der Rechtsprechung des 1. und des 4. Senats nicht erkennen. Das von dem Kläger insoweit angeführte Urteil des 1. Senats vom 20. September 2018 (- 1 KN 169/19 -, juris) befasste sich mit der hier und im Urteil des 1. Senats vom 1. April 2008 (- 4 LC 59/07 -, juris) relevanten Frage, ob bei Vorliegen eines Bebauungsplans mit Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung die Umwandlungsvoraussetzungen und -rechtsfolgen zu prüfen sind, nicht. Vielmehr prüfte der Senat dort, ob eine einen Bebauungsplan aufstellende Gemeinde im Rahmen der Planaufstellung die Umwandlungsvoraussetzungen zu beachten hätte. Deshalb steht es mit seinen Feststellungen weder im Widerspruch zum Urteil des 4. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 1 April 2008 noch zu dem vorliegenden Urteil des Verwaltungsgerichts, weshalb die Berufung auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen ist.