Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen eine dem Beigeladenen zu 1) erteilte, zum Teil sofort vollziehbare gehobene wasserrechtliche Erlaubnis zur Überführung von zwei Kreuzfahrtschiffen über die Ems.

Der Kläger ist ein nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, § 5 Abs. 2 UmwRG anerkannter Verein, der nach seiner Satzung Ziele des Umweltschutzes fördert.

Am 15.03.2012 beantragte der Beigeladene zu 1) beim Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz – NLWKN – die Erteilung einer gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis zur Überführung von zwei Kreuzfahrtschiffen über die Ems in Verbindung mit zwei Probestaus in der zweiten Septemberhälfte 2012 und 2014. Dem lag die Erwägung zugrunde, dass in diesen Zeiträumen jeweils die Überführung der von der Beigeladenen zu 2) gebauten Kreuzfahrtschiffe Bau-Nr. S 691 (Überführungstiefgang ca. 8,00 m) und Bau-Nr. S 697 (Überführungstiefgang ca. 8,3 m) erfolgen sollte, wobei angenommen wurde, dass die Einhaltung von Nebenbestimmungen aus dem Sperrwerksbeschluss für das Emssperrwerk nicht sichergestellt werden könne, insbesondere hinsichtlich der Nebenbestimmung A.II.2.2.1 über die Einhaltung eines Sauerstoffgehaltes von oberflächennah 5 mg/l bei 12°C bzw. 6 mg/l bei > 12°C, der Nebenbestimmung A.II.2.2.2 b über eine Überschreitungsgrenze für den sohlnahen Salzgehalt von 2 PSU bis zum Abschluss des Staufalls gemessen an der Emsbrücke bei Halte und der Nebenbestimmung A.II.1.23 hinsichtlich der maximalen Schließdauer des Sperrwerks von nicht mehr als 104 Stunden in 365 Tagen. Zudem sollten anlässlich der Überführungen und zur Herstellung der Überführungssicherheit mit erweitertem Messprogramm Erkenntnisse zu staufallbedingten Veränderungen der Salinität in der Unterems gewonnen und die bisherigen computergestützten Simulationen zur Ausbreitung von Salz im Stau- und Überführungsfall durch Naturmessungen optimiert werden.

Der Beklagte leitete sodann ein förmliches wasserrechtliches Erlaubnisverfahren ein. Die Antragsunterlagen wurden in der Zeit vom 28.03.2012 bis 27.04.2012 ausgelegt. Zugleich beteiligte der Beklagte die Träger öffentlicher Belange, u.a. auch die anerkannten Naturschutzverbände, wie den Kläger. Mit Schreiben vom 14.05., 16./21.05. und 13.07.2012 erhob der Kläger Einwendungen. Insbesondere bezweifelte er die Rechtmäßigkeit des Erlaubnisverfahrens und die Zuständigkeit des Beklagten für die Verfahrensdurchführung sowie des Beigeladenen zu 1) für die Antragstellung. Das beklagte NLWKN sei unzuständig, weil es um eine Schiffsüberführung gehe, mithin für die Ems als Bundeswasserstraße eine Zulassung nach Wasserstraßenrecht nötig gewesen wäre. Hilfsweise werde geltend gemacht, dass der Antrag auf die Änderung der Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss für das Emssperrwerk gerichtet sei, wofür jedoch ein Planfeststellungsverfahren anstelle des wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens durchzuführen gewesen wäre. Der Beigeladene zu 1) hätte den Antrag nicht stellen dürfen, da dieser weder ein Sachbescheidungsinteresse habe noch eine wirksame Übertragung der Vorhabenträgerschaft durch das Land Niedersachsen habe erfolgen können, weil für den Ausbau der Bundeswasserstraße Ems der Bund zuständig sei.

Es fehle auch an einer Planrechtfertigung. Insbesondere seien Erkenntnisgewinne durch die beabsichtigten Messungen nicht zu erwarten. Im Übrigen würde zur Rechtfertigung hinsichtlich des Messprogramms und der Erkenntnisgewinne ein auf die Schiffsüberführung im September 2012 gerichteter Antrag ausreichen. Auch sei das genaue Stauszenario nicht hinreichend festgelegt (Staudauer, Stauhöhe). Die Überführungen selbst seien ohne Erteilung der Erlaubnis nach dem Sperrwerksbeschluss bei Einhaltung der geltenden Nebenbestimmungen möglich. Insofern fehle es an einer Alternativenprüfung. Es sei davon auszugehen, dass innerhalb einer Woche nach dem 16. September eine Situation mit Staubedingungen auftreten werde, die eine Überführung unter Beibehaltung der geltenden Nebenbestimmungen zur Salinität und zum Sauerstoffgehalt ermöglichen werde. Technische Alternativen seien nicht erwogen worden.

Auch die Wirkungen des Vorhabens seien falsch beurteilt worden:

Im Hinblick auf die Salinität sei die Vorbelastung unzutreffend beschrieben und bewertet worden, was zu einer Überbewertung der Vorbelastung führe (Verwaltungsvorgänge des Beklagten, Nebenakte 1, Bl. 1968 ff). Es fehle insbesondere an einer räumlichen Differenzierung in salzbeeinflusste und salzunbeeinflusste Bereiche (z.B. oberhalb der H. bis H.). Eine bis zu 22-fache Erhöhung des Salzgehaltes führe, selbst wenn sie temporär sei, allein wegen der Großräumigkeit (>7 km) zu einer Verschlechterung des Bestandswertes.

Entgegen der Bewertung im Antrag werde die fehlende Belüftung mit ihren sonst positiven Auswirkungen in einem Staufall von bis zu 52 Stunden zu erheblichen Verschlechterungen der ökologischen Situation im Vergleich zu einer tidebeeinflussten Unterems führen. Die Ergebnisse des - kürzeren - Probestaus 2008 seien nicht auf die nun angestrebte Staudauer übertragbar.

Eine Beeinträchtigung des Bodens durch Eindringen von Salzwasser in das Bodenwasser abhängig von der Dauer des Staus sei zu erwarten.

Der Bewertungsrahmen für das Makrozoobenthos sei nicht nachvollziehbar. Es fehle die Konkretisierung von Wertstufen. Es sei auch davon auszugehen, dass im Bereich zwischen H. und H. noch typische Süßwasserarten der Lebensgemeinschaft des Makrozoobenthos vorkommen, was sich auch aus der UVP-Studie zum Emssperrwerk ergebe, wo 18 typische Süßwasserarten nachgewiesen seien. Solche Arten würden bei der Erhöhung des Salzgehaltes bis zum 22-fachen ausgelöscht, wodurch das Wiederbesiedlungspotential über die temporäre Beeinträchtigung hinaus erheblich geschädigt werde. Auch limnische Insektenarten seien empfindlich gegenüber einer Erhöhung des Salzgehalts.

Eine Schädigung des Makrozoobenthos als Nahrungsgrundlage, die Erhöhung des Salzgehalts und die ausbleibende Belüftung durch die Tide führten zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Fischfauna.

Es sei auch eine erhebliche Schädigung der Pflanzen zu erwarten. Besonders Weidenkeimlinge und Pflanzen der Krautschicht von Auwaldresten seien sehr salzempfindlich.

Hinsichtlich der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei neben dem oben Dargestellten zu beanstanden, dass keine weiteren Pläne oder Projekte hinsichtlich möglicher summarischer oder kumulativer Auswirkungen einbezogen wurden,  wie z.B. die Ausbaggerungen zur Fahrrinnenanpassung (Planfeststellungsbeschluss vom 29.02.2012) und Bedarfsbaggerungen zur Herstellung der Basistiefe bzw. der Soll-Sohltiefen, die ihrerseits im gleichen Wirkbereich Umweltauswirkungen entfalteten und daher bei der Prognose mit zu berücksichtigen gewesen wären, weshalb so ein Verstoß gegen Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) vom 21.05.1992 vorliege. Insbesondere habe die … Umweltplanung GmbH sich auf Prognosen des BAW zur Salinitätsausbreitung auf Grundlage einer Topographie aus dem Jahr 2010 gestützt, während durch die 2012 planfestgestellte Fahrrinnenanpassung Kurvenbegradigungen, Fahrrinnenverlegungen und -ausweitungen und bereichsweise auch Vertiefungen erfolgten, die das sogenannte „tidal pumping“ begünstigten, weshalb ein Ansteigen der Salinitätswerte und ein Aufwärtsdringen der Brackwassergrenze in den letzten Jahren zu beobachten sei.

Zudem stellten die negativen vorhabenbedingten Umweltauswirkungen in Form der Verstärkung der negativen Tendenzen hinsichtlich des Sauerstoff-, Salinitäts- und Schwebstoffhaushalts eine erhebliche Beeinträchtigung der Schutz- und Erhaltungsziele des Lebensraumtyps Ästuarien dar und liefen den Erhaltungszielen des FFH-Gebiets und der Wasserrechtsrahmenrichtlinie – WRRL – zuwider. Sie bewirkten auch eine Verschlechterung der Wiederherstellungsmöglichkeiten und konterkarierten Wiederherstellungsmaßnahmen. Das Antragsgutachten der .. Umweltplanung gestehe unerhebliche negative Auswirkungen zu, die auch schon unzulässig seien, berücksichtige dabei nicht hinreichend die Staudauer von bis zu 52 Stunden, schließe den Weideauwald (Lebenraumtyp  - LRT -  91E) von seinen Betrachtungen aus und verkenne, dass es sich nicht um zwei singuläre (Stau-)Ereignisse handle, sondern der Antrag im Kontext mit der Planung einer Flexibilisierung des Stauregimes des Emssperrwerkes stehe.

Im Einzelnen seien folgende Beeinträchtigungen zu erwarten:

Durch die prognostizierte 0,5 cm hohe Ablagerung von Schlick könne es zu Beeinträchtigungen der Vegetationsbestände und damit einem Verstoß gegen das Erhaltungsziel für den LRT 1330 „Atlantische Salzwiesen“ kommen.

Es werde eine erhebliche Beeinträchtigung des LRT 91E0 „Weichholzauwald“ bei C. durch die Erhöhung des Salzgehalts  von 7-9 PSU und die Erzeugung auenuntypischer Sedimentation geben.

Die prognostizierte erhöhte Mortalität von Finte, Meer- und Flussneunauge durch Verlängerung des Pumpbetriebes, Beeinträchtigung der Durchlässigkeit des Ästuars und Verringerung des Sauerstoffgehalts widerspreche den Schutz- und Erhaltungszielen im gemeldeten FFH-Gebiet Unterems und Außenems.

Am Gewässerboden könne es auf einer Flusslänge von 10 km zum Absterben aller nichtsalztoleranten Lebewesen kommen, so dass insbesondere auch die Kleinstlebewesen als Nahrungsgrundlage schutzbedürftiger Arten wegfielen.

Die großräumige Überstauung werde das Europäische Vogelschutzgebiet „E. von L. bis E.“ (V 10) erheblich beinträchtigen, weil es im Anschluss an die Überstauung zu einer Habitatentwertung durch Überschlickung komme. Eine entsprechende FFH-Prüfung fehle, sei aber notwendig, weil durch die Beeinträchtigung der Makrozoobenthos-Lebensgemeinschaft die Nahrungsgrundlage für Rastvögel im Winter beeinträchtigt werde und sich dies auf das Erhaltungsziel „Sicherung und Erhalt großräumig beruhigter Brut-, Rast- und Nahrungsräume“ auswirke. Das gelte auch für das Vogelschutzgebiet „E. von L. bis P.“ (V 16).

Die vorgesehene Maßnahme zur Kohärenzsicherung sei ungeeignet. Sie umfasse eine mit 9 ha zu kleine Fläche, die in keinem ausreichenden räumlich-funktionalen Zusammenhang mit den beeinträchtigten Flächen stehe, nicht über die für das beeinträchtigte Gebiet typischen Merkmale verfüge, keine räumliche Anbindung an das betroffene FFH-Gebiet und auch nicht an die Schutzkulisse als solche habe. Es sei auch nicht als „entsprechend“ ausgewiesen und es fehlten zeitliche Angaben zur Umsetzung der Maßnahmen.

Schadensbegrenzende Maßnahmen seien nicht geprüft worden.

Schließlich verstoße das Vorhaben gegen das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot aus Art. 4 I der Wasserrechtsrahmenrichtlinie – WRRL – bzw. § 27 WHG. Die Zielerreichung der Gewässerverbesserung bis 2015 werde verhindert. Das Vorhaben ändere physikalisch-chemische Qualitätskomponenten, die wiederum Auswirkungen auf die biologischen Qualitätskomponenten hätten. Hinsichtlich der nachteiligen Veränderungen seien Ausnahmegründe nach § 31 Abs. 2 WHG nicht geprüft worden. Das Verschlechterungsverbot gelte generell und sei nicht an Zustandsklassen gebunden, weshalb auch temporäre Beeinträchtigungen dagegen verstoßen könnten.

Am 10.07.2012 führte der Beklagte einen Erörterungstermin durch, bei dem auch Vertreter des Klägers anwesend waren. Themenschwerpunkte dieses Erörterungstermins waren u.a. die Zuständigkeit des NLWKN, Vorhabenrechtfertigung, vorgesehene Messprogramme, Salinität und Sauerstoffgehalt, Staudauer, Auswirkungen auf Natur und Umwelt, Verschlechterungsverbote und Verbesserungsgebote aus der Wasserrechtsrahmenrichtlinie – WRRL – und der FFH-Richtlinie, wasserrechtlicher Bewirtschaftungsziele sowie Alternativen und Kohärenzmaßnahmen.

Mit Bescheid vom 30.07.2012 erteilte der Beklagte dem Beigeladenen zu 1) eine gehobene wasserrechtliche Erlaubnis zur Überführung von zwei Kreuzfahrtschiffen über die Ems in Verbindung mit zwei Probestaus in der zweiten Septemberhälfte 2012 sowie der zweiten Septemberhälfte 2014 nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen:

1. Die folgenden, den Einstau der Tideems beschränkenden Nebenbestimmungen des Sperrwerksbeschlusses (Bezirksregierung Weser-Ems 1998) werden ausgesetzt:

- A.II.2.2.1: Ein Einstau der Tideems > 12 Stunden darf nur begonnen werden, wenn über eine Tide der Sauerstoffgehalt oberflächennah ≥ 6 mg/l oder bei Wassertemperaturen ≤ 12 C° der Sauerstoffgehalt oberflächennah ≥ 5 mg/l beträgt.

- A.II.b.2.2.2.b: Der Einstau der Tideems darf nur begonnen werden, wenn sichergestellt ist, dass bis zum Abschluss des Staufalls an der Emsbrücke bei Halte sohlnahe ein Salzgehalt von 2 PSU nicht überschritten wird.

Diese Nebenbestimmungen werden nur ausgesetzt, soweit dies für die Durchführung der Überführung zwingend erforderlich ist.

2. Wenn infolge der Überführung im September 2012 die Nebenbestimmung des Sperrwerksbeschlusses zur Jahresstausdauer - A.II.1.23 - nicht eingehalten werden kann, wird für den Zeitraum vom 16.03.2012 bis zum 15.03.2013 eine Staudauer des Sperrwerks von maximal 114 Stunden zugelassen.

Die Erlaubnis wurde mit mehreren Nebenbestimmungen versehen, u.a. hat der Gewässerkundliche Landesdienst beim NLWKN - GLD - ein physiko-chemisches Monitoring durchzuführen. Im Anschluss an die Überführung ist ein Bericht vorzulegen, der das durchgeführte Messprogramm beschreibt sowie die wesentlichen Messergebnisse darstellt und bewertet.

Im Rahmen der Begründung hat sich der Beklagte sodann mit den Einwendungen im Einzelnen auseinandergesetzt und diese zurückgewiesen.

Dabei hat der Beklagte zur Frage der Zuständigkeit ausgeführt, dass es sich hier um eine Erlaubnis zur vorübergehenden Benutzung des Gewässers Ems und des Emssperrwerks im Sinne eines kurzzeitigen Aufstauens und Absenkens handele, mit dem weder der Ausbau einer Bundeswasserstraße noch schifffahrtspolizeiliche Regelungen verbunden seien. Auch der Sperrwerksbeschluss werde in seinen wesentlichen Regelungen nicht geändert, weshalb eine Planfeststellung nicht erforderlich sei. Der Beigeladene zu 1) sei auch der richtige Antragsteller, da er ein berechtigtes öffentliches Interesse als Träger der regionalen Wirtschaftsförderung habe.

Unter Ziff. III. der angefochtenen Erlaubnis hat der Beklagte eine Umweltverträglichkeitsprüfung - UVP - durchgeführt, die eine Beschreibung des Vorhabens, des Anlasses, der Alternativen und Varianten sowie der zu erwartenden Umweltauswirkungen für die Schutzgüter Wasser, Pflanzen, Tiere, Boden und biologische Vielfalt enthält. Diese Umweltauswirkungen hat er im Anschluss unter Berücksichtigung der vorliegenden Einwendungen bewertet. Dabei kommt der Beklagte zu dem Ergebnis, dass die beiden Staufälle als singuläre Ereignisse allenfalls unerhebliche Nachteile mit sich bringen würden und eine Veränderung der Bestandswerte für Sauerstoff und Salzgehalt nicht erwarten sei, was im Ergebnis aufgrund der hohen Toleranzraten auch für die Schutzgüter Pflanzen, Tiere, Boden und biologische Vielfalt gelte. Die möglichen Alternativen bzw. Varianten bestünden in einer Verschiebung der Überführungstermine, was im Hinblick auf die wirtschaftlichen Folgen und die in diesem Fall notwendige Verlängerung der Baggerperiode nicht zielführend sei, sowie eine Tieferlegung der Emssohle bzw. ein Baggern vor dem Stau, was mit weiteren Auswirkungen auf Natur und Landschaft verbunden wäre, die nicht prognostiziert werden könnten. Eine gesonderte Bewertung hat der Beklagte für die Überführung im September 2014 vorgenommen, bei der er jedoch auch zu dem Ergebnis gekommen ist, dass keine Schutzgüter aufgrund anlage- und/oder baubedingter Auswirkungen betroffen seien, die Schutzgüter Mensch, biologische Vielfalt, Klima, Luft, Landschaft sowie Kulturgüter und sonstige Sachgüter aufgrund betriebsbedingter Auswirkungen nicht relevant betroffen seien und die Schutzgüter Tiere, Pflanzen, Boden und Wasser aufgrund solcher Auswirkungen nicht wesentlich beeinträchtigt würden. Ab Seite 53 der Erlaubnis hat der Beklagte sodann eine Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG vorgenommen. Darin kommt er zum Ergebnis, dass eine erhebliche Betroffenheit von Natura 2000-Gebieten (FFH, Vogelschutz) auch in Bezug auf die beiden niedersächsischen FFH-Gebiete „Unterems und Außenems“ und „Ems“ nicht zu erwarten sei. Maßgebliche Funktionen der FFH-Gebiete würden nicht dauerhaft erheblich beeinträchtigt. Die staufallbedingte prognostizierte Salinitätserhöhung, die im Übrigen eine „worst case“-Annahme sei, werde angesichts der im FFH-Gebiet ohnehin auftretenden vergleichsweise hohen Salzgehalte, also gegenüber der Vorbelastung, nicht erheblich ins Gewicht fallen. Zudem werde das mögliche Fortschreiten der Salzzunge durch den hohen Schwebstoffgehalt der Ems noch gebremst werden. Prioritäre Lebensräume oder FFH-Arten würden nicht in Mitleidenschaft gezogen.

Zur Summationswirkung mit anderen Vorhaben und Planungen führt der Beklagte in der Erlaubnis aus, dass die in der Vergangenheit durchgeführten Baggermaßnahmen in die fachliche Begutachtung als vorhandene Vorbelastung eingegangen seien, was auch das aktuell planfestgestellte Vorhaben zur Fahrrinnenanpassung der Unterems betreffe. Ebenso sei die entsprechende aktuelle Topografie berücksichtigt worden.

Ab Seite 62 der Erlaubnis setzt sich der Beklagte sodann im Einzelnen mit den Einwendungen, auch des Klägers, auseinander und weist diese zurück. Auch im Hinblick auf den schlechten Erhaltungszustand und hinsichtlich der Entwicklungsmöglichkeiten und Wiederherstellungsmaßnahmen seien durch die beiden Überführungen keine erheblichen Beeinträchtigungen abzusehen. Vorhabenbedingte negative Auswirkungen seien auch nicht im Hinblick auf den Lebensraumtyp „Ästuar“ zu erwarten. Insoweit seien beide Überführungen nicht geeignet, langfristige Auswirkungen auf die Struktur und das abiotische Faktorengefüge dieses Lebensraumtyps auszulösen. Der langfristige Fortbestand werde auch nicht durch die zweimalige Aussetzung der Nebenbestimmungen zu Sauerstoff und Salinität beeinträchtigt. Zwar könnte die möglicherweise auftretende überwiegend sohlnahe Salinitätserhöhung für das Makrozoobenthos eine Schädigung bewirken, diese Auswirkung sei allerdings zeitlich befristet und betreffe einen salzwasserbeeinflussten FFH-Lebensraumtyp, dessen charakteristische Arten sich natürlicherweise an entsprechende Verhältnisse bereits angepasst hätten. Auch im Hinblick auf den FFH-Lebensraumtyp „Atlantische Salzwiesen“ seien langfristige Auswirkungen nicht zu erwarten. Ablagerungen im Vorland gehörten nicht zu solchen vorhabenbedingten Auswirkungen, da die Stauhöhen bereits im Beschluss zum Emssperrwerk festgelegt und berücksichtigt worden seien. Die Auswirkungen zum Lebensraumtyp „Auewälder“ seien hinreichend prognostiziert. Die Überflutungstoleranz von Biotopen der Weich- und Hartholzaue sei sehr hoch und die vorkommenden Gehölzbiotope unterlägen bereits im Istzustand natürlichen Überflutungsereignissen. Vorhabenbedingt sei ein stromaufwärts gerichteter Transport von Wasser mit hohen Salzgehalten und Schichtungseffekten zu erwarten, wobei eine Durchmischung im Querschnitt der Unterems nur im Bereich des Schiffes zu erwarten sei, sodass dort der Salzgehalt kurzzeitig an der Gewässersohle ab- und im oberen Bereich zunehmen werde. Nach der Überführung werde sich schon nach kurzer Zeit wieder eine Schichtung mit sohlennah erhöhten Salzgehalten einstellen. Somit sei ein längerfristiger oder kurzfristig höherer Eintrag von Salz im Bereich des überstauten Deichvorlandes und somit im Bereich dieses Lebensraumtyps nicht zu erwarten. Ebenso seien keine vorhabenbedingten Beeinträchtigungen für die Fischarten Finte, Meer- und Flußneunauge im Zuge der Verträglichkeitsuntersuchung festgestellt worden, da die Überführungen außerhalb der Laich- und Aufzuchtzeiten nicht geeignet seien, langfristige Auswirkungen auszulösen. Die Überführungen jeweils in der zweiten Septemberhälfte beträfen nur Teilfunktionen für diese Arten, auch mit der zweimaligen Aussetzung der Nebenbestimmung Sauerstoff seien relevante Auswirkungen damit nicht verbunden. Im Hinblick auf den Lebensraumtyp „Auwälder“ (91 FO) seien erhebliche Beeinträchtigungen durch die zeitliche befristeten Salinitätserhöhungen nicht zu erwarten, zumal in den Weiden- Auenwäldern in erster Linie die Art „salix alba“ dominiere, die an der Unterems bereits in Bereichen vorkomme, in denen stärker salzbeeinflusste Bedingungen vorherrschten. Die FFH-Art schwimmendes Froschkraut komme im Betrachtungsraum nicht vor.

Auswirkungen auf die Europäischen Vogelschutzgebiete V10 und V16 seien nicht zu erwarten, so dass keine weiteren Prüfungen erforderlich seien. Insgesamt könnten erhebliche Beeinträchtigungen durch die beiden geplanten Schiffsüberführungen im Hinblick auf die jeweiligen Schutz- und Erhaltungsziele der im Betrachtungsraum gelegenen NATURA 2000-Gebiet vernünftigerweise ausgeschlossen werden.

Dennoch hat der Beklagte im Rahmen der Erlaubnis unter Ziff. IV.6 (ab Seite 69) eine vorsorgliche Abweichungsprüfung vorgenommen für den Fall, dass erwartete temporäre Beeinträchtigungen durch die beiden Überführungen eine Unverträglichkeit des Vorhabens insgesamt nach sich ziehen sollten. Dazu hat er im Einzelnen ausgeführt, dass prioritäre Biotope oder Arten durch die Überführungen nicht in Mitleidenschaft gezogen würden. Demgegenüber gebe es zwingende Gründe eines überwiegenden öffentlichen Interesses, die insbesondere in der wirtschaftlichen Bedeutung nicht nur für die Beigeladene zu 2) und ihre Existenz, sondern für die Wirtschaft der Region Emsland und Ostfrieslands insgesamt begründet seien, die im Wesentlichen durch die maritime Wirtschaft geprägt würden. Dabei komme der Beigeladenen zu 2) sowie ihren Zulieferbetrieben und Dienstleistern eine herausragende Bedeutung zu. Die guten Wachstumsprognosen dieser Branche ließen ein hohes Potential für die regionale Wertschöpfung erwarten. Die Überführungen mit dem erweiterten Messprogramm seien als Probestaus im Hinblick auf die aktuellen Überführungserfordernisse und auch vor dem Hintergrund einer mittel- und langfristigen Perspektive notwendig. Die beantragte Abweichung von den beiden Nebenbestimmungen aus dem Sperrwerksbeschluss sei zur Herstellung einer Überführungssicherheit zwingend erforderlich. Demgegenüber würde die Alternative einer Verschiebung der Überführungstermine zum einen erhebliche wirtschaftliche Schäden verursachen. Zum anderen aber würde eine Überführungssicherung selbst bei einem Verschieben bis in den November nicht garantiert sein. Vielmehr wären dann weitere Ausbaggerungen notwendig. Auch eine weitere Vertiefung der Emssohle über das planfestgestellte Maß hinaus scheide aus Umweltsicht aus, weshalb das Stauen in Relation zu den Baggerauswirkungen aus Umweltsicht positiv zu beurteilen sei. Im Hinblick auf Kohärenzmaßnahmen werde eine Maßnahme im Landkreis A. im J.-Gebiet vorgeschlagen, die 9 ha umfasse und Bestandteil eines insgesamt 45 ha großen zur Ausdeichung vorgesehenen Gebietes am A. umfasse. Das zur Ausdeichung vorgesehene Gebiet sei als Naturschutz- oder Landschaftsschutzgebiet geschützt und vom Land für Ausgleichs- und Kohärenzmaßnahmen vorgesehen. Durch die Ausdeichung würden „Süßwasserwatten, Tideröhrichte, Auengebüsche, naturnahe Stillgewässer im Überschwemmungsbereich und naturnahe Uferabschnitte eines Tidegewässers auf etwa 40 ha entstehen. Diese Kohärenzmaßnahme sei bei Gesamtbetrachtung der unterstellten Unverträglichkeiten geeignet, das NATURA-2000-Netz zu sichern, da tidebeeinflusste Süßwasserbereiche geschaffen würden, die durch die vorsorglich angenommenen Salinitätsbelastungen an anderer Stelle beeinträchtigt sein könnten.

Die Erlaubnis wurde öffentlich bekannt gemacht und vom 10.08. bis 23.08.2012 zur Einsichtnahme einschließlich der Antragsunterlagen ausgelegt.

Der Kläger hat am 31.08.2012 Klage erhoben. Zur Begründung nimmt er im Wesentlichen Bezug auf seine Einwendungen und trägt dazu im Einzelnen weiter vor:

Die erteilte wasserrechtliche Erlaubnis sei bereits formell rechtswidrig. Für die geplanten Maßnahmen wäre ein Planänderungsverfahren durchzuführen gewesen, weil diese von den planfestgestellten Bestimmungen des Sperrwerksbeschlusses abwichen. Es handele sich nicht um eine erlaubnisfähige Gewässerbenutzung, sondern um eine wesentliche Planänderung. Die umweltschützenden Nebenbestimmungen im Sperrwerksbeschluss seien insoweit tragend für die bisherige Bewertung der FFH-Verträglichkeit und die fachplanerische Abwägung. Ihre Abänderung werfe neue naturschutzfachliche und naturschutzrechtliche Fragen auf.

Zudem sei die wasserrechtliche Erlaubnis formell rechtswidrig, weil die darin durchgeführte förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht das tatsächlich geplante Gesamtprojekt einer Flexibilisierung der umweltschützenden Nebenbestimmungen erfasse, sondern hier ein Teilelement des Gesamtprojektes im Sinne einer „Salamitaktik“ herausgegriffen werde.

Hilfsweise werde geltend gemacht, dass es sich um eine Maßnahme des Gewässerausbaus nach dem Wasserstraßengesetz und nicht um eine bloße Gewässerbenutzung nach dem Wasserhaushaltsgesetz handele, weil es sich in Bezug auf die Überführung der Kreuzfahrtschiffe um eine verkehrsbezogene, also wasserstraßenrechtliche Nutzung handele. Zugleich seien die erlaubten Maßnahmen auch als wesentliche Umgestaltung der Bundeswasserstraße Ems anzusehen, da sie erhebliche Änderungen gegenüber den planfestgestellten Nebenbestimmungen des Sperrwerksbeschlusses beinhalteten und diese Änderungen für die bezweckte Schifffahrt unmittelbar bedeutsam seien. Insoweit komme es für die Abgrenzung zwischen Ausbaumaßnahmen und normaler Gewässerbenutzung nicht darauf an, ob ein neuer Dauerzustand geschaffen werde.

Auch wenn man das geplante Vorhaben als landeswasserwirtschaftsrechtliche Maßnahme ansehe, wäre hier ein Planfeststellungsverfahren notwendig gewesen, da es sich tatsächlich um eine wesentliche Umgestaltung eines Gewässers und damit einen planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau handele. Im Zusammenhang mit den notwendigen Baggerarbeiten werde die Abflussmöglichkeit der Ems verringert und die nutzbare Tiefe mit Folgen für die Uferbereiche erhöht. Diese Umgestaltung sei wesentlich.

Bereits vor diesem Hintergrund sei der Beigeladene zu 1) als Antragsteller nicht zuständig gewesen. Der Schwerpunkt der beantragten Gewässerbenutzung liege nämlich nicht in dem Bauwerk „Emssperrwerk“, welches nur Mittel zur Umsetzung sei, sondern in der Überführung von zwei Kreuzfahrtschiffen über die Bundeswasserstraße. Es stehe daher die verkehrliche Nutzung einer Bundeswasserstraße in Rede für die der Beigeladene zu 1) keine Zuständigkeit besitze. Eine Übertragung der Zuständigkeit vom Bund auf das Land für die verkehrlichen Aspekte der Befahrung der Ems durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag sei nicht ersichtlich. Auch die einvernehmliche Vorgehensweise mit der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest ändere hieran nichts, da eine formell wirksame Übertragung nicht durch eine einvernehmliche Grundlage ersetzt werden könne. Darüber hinaus sei auch nicht ersichtlich, zu welchem Zweck der Beigeladene zu 1) selbst die Ems in Ausnutzung der angegriffenen Erlaubnis auch nur mittelbar nutzen könne. Der Antrag diene offenkundig allein und ausschließlich der Überführung von zwei Schiffen der privaten Beigeladenen zu 2), mit der keine unmittelbare Gewässerbenutzung durch den Beigeladenen zu 1) verbunden sei.

Es sei auch kein berechtigtes Interesse etwa wegen der damit verbundenen Wirtschaftsförderung zu erkennen. Es fehlten Angaben dazu, welche Arbeitsplätze konkret von der wasserrechtlichen Erlaubnis abhängen und wie eine Sicherung der behaupteten Wirtschaftsförderungseffekte erreicht werden solle. Hinsichtlich der Auslieferungszeitpunkte sei darauf zu verweisen, dass der Beklagte und die Beigeladene vorgetragen hätten, die angegriffene Erlaubnis steuere nur die zwei Überführungen selbst und habe keine darüber hinausgehenden Wirkungen. Damit ergäben sich auch keine Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Erfolg oder Misserfolg der Werft bei der Kundengewinnung. Dasselbe gelte für die behaupteten Vertragsstrafen. Auch der Beigeladenen zu 2) würden keine rechtlich relevanten Vor- oder Nachteile aus dem Schicksal des Erlaubnisantrages erwachsen, da sie den Inhalt des bestandskräftigen Sperrwerksbeschlusses einschließlich der erforderlichen Nebenbestimmungen kannte und ihre Überführungsvereinbarungen danach hätte ausrichten können und müssen. Ein schützenswertes Vertrauen hinsichtlich eines darüber hinausgehenden Handelns bestehe nicht. Auf die gerügten formellen Fehler könne sich der Beklagte auch im Rahmen seiner altruistischen Umweltverbandsklage berufen, da sich die wasserrechtliche Erlaubnis auf eine Ermessensausübung der Zulassungsbehörde zu stützen habe und damit der Einfluss auf die Genehmigungsentscheidung nicht ausgeschlossen werden könne.

Die wasserrechtliche Erlaubnis sei auch materiell rechtsfehlerhaft. Es fehle bereits an einem öffentlich-rechtlichen Interesse. Anhaltspunkte für die behauptete mittelbare Wirtschaftsförderung fehlten. Angesichts des maßgeblichen und bestandskräftigen Sperrwerksbeschlusses mit seinen umweltschützenden Nebenbestimmungen seien weder das Argument des Schutzes von Arbeitsplätzen noch der behaupteten Strafzahlungen des Beigeladenen zu 2) im Falle eines Verschiebens des Überführungstermins tragfähige Argumente.

Darüber hinaus lägen zwingende Versagungsgründe vor, da die Erlaubnis gegen die Verbotsvorschriften des Habitatschutzes und des Wasserrechts in Form von Verstößen gegen das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot verstoße.

Angesichts des schlechten Erhaltungszustandes der Ems erhöhe ein Einstau bei schlechten Sauerstoffwerten das Risiko sich noch verstärkender Sauerstoffdefizite in der gesamten Stauhaltung zwischen G. und H..

Die Versalzung des limnischen Emsabschnitts oberhalb der Halterbrücke auf einer Strecke von bis zu 10 km im FFH-Gebiet „Ems“ habe negative Folgen für die wertgebenden Lebensraumtypen und Arten, obwohl deren derzeit schlechter Erhaltungszustand dringend aktive Maßnahmen zur Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes erfordere. Die von dem Dipl.-Biologen K. erstellte Studie „Auswirkungen temporärer Salzbelastungen auf Vegetationsbestände im Emsästuar“ komme bei einem Vergleich zwischen 1999 und 2014 zum Ergebnis, dass sich der Erhaltungszustand der Auwälder an der Unterems (LRT 91E0) um ½ bis 1 Stufe verschlechtert habe. Ursachen seien Salzgradienten und Verschlickungsgradienten. Selbst bei einem einmaligen Stauereignis im September 2014 mit einer Überflutungsdauer von 2 Tagen mit Brackwasser mit Salinitäten bis zu 8,2 PSU seien starke Schädigungen der Auwälder im Bereich W. (Ems-km 7,3) und im Bereich C. (Ems-km 14,0) zu erwarten. Die Baumweiden würden geschädigt und die Artenverarmung der Krautschicht werde weiter fortschreiten, wodurch sich der Erhaltungszustand des prioritären Lebensraumtyps 91E0 weiter verschlechtern würde. Bei jährlich wiederkehrenden Stauereignissen prognostiziere der Gutachter sich verstärkende Schadeinwirkungen auf die Auwälder und die Hochstaudenfluren. Ein Zusammenbrechen der Baumweiden bei C. sei innerhalb weniger Jahre zu erwarten. Zu diesem Gutachterergebnis sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte die Salzausbreitung unterschätzt habe, weil nur ein Staufall von 48 Stunden prognostiziert worden sei, obgleich die Erlaubnis bis zu 52 Stunden umfasse. Auch die Durchmischung des Wasserkörpers durch die Schiffspassage, bei der auch oberflächennah höhere Salinitäten auftreten könnten, werde nicht berücksichtigt.

Die FFH-Prüfung des Beklagten sei fehlerhaft. Dies ergebe sich bereits daraus, dass sie der dargelegten rechtswidrigen „Salamitaktik“ folge und so nur zwei einzelne, zeitlich befristete Schiffsüberführungen postuliere. Vielmehr lege die regelmäßige „Flexibilisierung“ der bisherigen Nebenbestimmungen nahe, dass eine das Sperrwerk insgesamt in Blick nehmende, neue FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich sei. Die vorhandene Prüfung verfehle ihre Wirkung, da sie wesentliche Summationseffekte wie zum Beispiel die Anfang Oktober bekannt gewordene „Märzarrondierung“ nicht miteinbeziehe. Auch die zusätzlich zum Stau notwendigen Baggermaßnahmen seien hier nicht mit in den Blick genommen.

Die vorsorglich vorgenommene Abweichungsprüfung sei ebenfalls fehlerhaft. Sie löse sich in der Bewertung der Beeinträchtigungen in Wirklichkeit nicht von der die Erheblichkeit gerade verneinenden vorangegangenen Verträglichkeitsprüfung. Die entsprechenden Ausführungen des Beklagten stellten in Wirklichkeit nicht auf das öffentliche Interesse, sondern auf die privaten Interessen der Beigeladenen zu 2) und deren behauptete Existenzgefährdung ab. Die sich für die Beigeladene zu 2) aber auch die übrigen Beteiligten aus dem Sperrwerksbeschluss ergebenden rechtlichen Bindungswirkungen würden missachtet. Eine konkrete Gewichtung finde nicht statt. Auch die Alternativenprüfung halte einer Kontrolle nicht stand. Es fehle schon an einer Bestimmung der maßgeblichen Projektziele, die im öffentlichen Interesse stünden. Damit fehle jeder konkrete Bezugspunkt zu den allein maßgeblichen öffentlichen Interessen, auf deren Einhaltung sich auch der Alternativenbegriff beziehen müsse. Zudem mangele es an einer hinreichenden Sicherung der Kohärenz des NATURA 2000 - Netzes zum Zeitpunkt der Abweichungsentscheidung. Die Durchführung der angeführten Maßnahme werde dem Vorhabenträger ausweislich des Tenors der angegriffenen Erlaubnis und der in Bezug genommenen Unterlagen weder inhaltlich noch in zeitlicher Hinsicht rechtlich bindend auferlegt.

Die Erlaubnis verstoße auch gegen das Verschlechterungsverbot aus § 27 Abs. 2 WHG. Der Beklagte habe insoweit fehlerhaft angenommen, es seien nur Zustandsklassenverschlechterungen relevant. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergebe sich eine Orientierung an den verschiedenen Zustandskategorien der Gewässertypen aber nicht. Sie folge auch nicht aus dem Wortlaut der Wasserrechtsrahmenrichtlinie - WRRL -, denn nach Art. 4 Abs. 1 lit. A (I) WRRL sei eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächengewässer zu verhindern. Ein Abstellen auf die Zustandsklassen würde den Zielen der WRRL zuwider laufen, weil als unbeabsichtigte Regelungsnebenfolge ein Ausreizen innerhalb einer Zustandsklasse möglich wäre. Daher sei bei Auslegung der Vorgaben der WRRL auf jede oberhalb der Bagatellschwelle liegende Verschlechterung eines Gewässers anhand der Qualitätskomponenten abzustellen. Hinsichtlich des Verbesserungsgebotes habe der Beklagte lediglich ohne nähere Begründung behauptet, die vorhabenbedingten kurzfristigen Wirkungen seien nicht geeignet, die zu dieser Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen zu behindern bzw. zu erschweren. Insoweit sei von einem Prüfungsdefizit auszugehen.

Schließlich habe der Beklagte auch sein Bewirtschaftungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Dieses sei zuungunsten des Beigeladenen zu 2) auf Null reduziert, soweit eine vom bestandskräftigen und bindenden Sperrwerksbeschluss abweichende Entscheidung getroffen werden müsste. Eine Abweichung von dem nach dem Planfeststellungsbeschluss gebotenen Maß an Nebenbestimmungen sei nicht zulässig. Die Entscheidung sei insoweit auch ermessensfehlerhaft, weil sie den Bewirtschaftungsauftrag nicht hinreichend berücksichtige, sondern vielmehr eine einseitige Entscheidung zu Lasten des Gewässers fälle.

Im Hinblick auf das Verschlechterungsverbot sei noch anzufügen, dass die Behauptungen des Beklagten zur Sauerstoffproblematik fehlerhaft seien. Richtig sei vielmehr, dass sich die Sauerstoffverhältnisse in der Ems seit 1994 kontinuierlich verschlechterten. Zu Unrecht verweise das NLWKN auf seine Auswertung von 12 Staufällen der Jahre 2002 bis 2007 zur Untermauerung der These, der Staufall werde keine Auswirkungen auf den Sauerstoffgehalt haben. Von den erwähnten Staufällen habe es nur drei länger andauernde gegeben, die in den Monaten November und März stattgefunden hätten, also bei relativ günstigen Sauerstoffausgangsverhältnissen. Dies sei mit einer Septembersituation nicht vergleichbar. Den Berichten des NLWKN könne allerdings auch entnommen werden, dass Sauerstoffzehrungen nicht generell ausgeschlossen werden könnten. Soweit der Beklagte die im Staufall auftretenden Veränderungen zum Teil mit Dichteströmungen oder Turbulenzen begründe, sei dies nicht ausschlaggebend. Im Übrigen erfasse das Monitoring-Programm nicht alle relevanten staufallbedingten Auswirkungen auf das Flussökosystem, weil es das Sedimentgeschehen der Schwebstoffe im Staufall und dessen Auswirkungen auf die Lebensgemeinschaft des Gewässerbodens nicht ausreichend berücksichtige. Im Staubereich komme es nämlich durch den Ausschluss des Tideeinflusses im ruhigen Wasser zum Absegmentieren von Schwebstoffen und zum Aufbau mächtiger sogenannter „fluid mud - Schichten“, in denen sich die Ausgangssauerstoffwerte während des Stauvorganges erheblich reduzierten. Dies führe bis hin zum Absterben des Lebens am Gewässergrund, insbesondere des Makrozoobenthos und betreffe vor allem den Emsbereich zwischen G. und T., in dem bei freien Tideverhältnissen noch Sauerstoff bis zur Gewässersohle vorkomme, während in den Bereichen oberhalb von L. die Gewässersohle von einer meterhohen sauerstofffreien Schlickschicht bedeckt sei. Die Untersuchungen des Beklagten hätten diese sohlnahen Sauerstoffverhältnisse nicht erfasst, da ihre Messungen nicht am Gewässerboden, sondern am Beginn der „fluid mud - Schicht“ erfolgt seien. Die Messungen der Umweltverbände während des Probestaus im August 2008 hingegen hätten ergeben, dass durch den Staufall am Gewässerboden Bereiche mit sehr wenig Sauerstoff entstanden, in denen zu Beginn des Staufalls noch über dem fischkritischen Bereich liegende Sauerstoffwerte von über 4 mg O²/l gemessen wurden, vier Stunden später jedoch nur noch Gehalte von 0,6 mg O²/l. Es sei daher erforderlich, auch im Rahmen des Schutzgutes Wasser zu untersuchen, in welchem Umfang und in welchen Bereich durch den Staufall „fluid mud - Schichten“ und sauerstoffarme Bereiche entstehen und ob diese sich durch einen 52-stündigen sommerlichen Staufall verlagerten oder ausbreiteten. Die Messungen des Gewässerkundlichen Landesdienstes seien für eine solche Erfassung nicht geeignet. Die Sauerstoffverhältnisse in einem Bereich von bis zu 90 cm über der Gewässersohle würden durch das Messkonzept dort nicht erfasst. Dies betreffe nicht nur den August, sondern auch den Herbstprobestau am 28.09.2008.

Zur Versalzungsproblematik sei noch anzuführen, dass eine vorhabenbedingte bis zu 22-fache Erhöhung des Salzgehaltes selbst temporär schon allein wegen der Großräumigkeit (Größe 7 km) zu einer Verschlechterung des Bestandswertes führe. Sie verstoße daher gegen die in § 27 WHG normierten wasserrechtlichen Ge- und Verbote.

Weil schließlich die Prüfung des Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebotes durch die Beklagte fehlerhaft erfolgt seien, komme auch eine gerichtliche Prüfung etwaiger Ausnahmegründe nach § 31 Abs. 2 WHG von vornherein nicht in Betracht. Denn eine solche Prüfung erfordere die Existenz einer fehlerfreien Prüfung der Verschlechterungen.

In der mündlichen Verhandlung vom 07.05.2014 hat der Beklagte nach vorhergehender schriftsätzlicher Anhörung der Beteiligten einen Ergänzungsbescheid zur gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis vom 30.07.2012 erlassen.

Danach sollen die angeordneten und umgesetzten Kohärenzmaßnahmen auch für den Fall bestehen bleiben, dass die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis auch bei der zweiten Kreuzfahrtschiffsüberführung im September 2014 aufgrund der Witterungs- und Oberwasserbedingungen nicht benötigt werde.

Weiter wird die Begründung der Erlaubnis dahin ergänzt, dass auch bei Einbeziehung der für die vor den jeweiligen Stauvorgängen für die Überführungen notwendigen Baggerarbeiten zur Herstellung der Überführungstiefe weiter von einer Verträglichkeit des Vorhabens auszugehen sei. Aufgrund der hohen Schwebstoffbelastung der Ems sei mit einer längeren Nachhaltigkeit nicht zu rechnen. Diese kurzfristige Regeneration sei bereits im bestandskräftigen Beschluss der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest vom 29.02.2012 – XXL-Beschluss – untersucht und festgestellt worden. Die Baggermaßnahmen würden keine erheblichen Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen verursachen. Das gelte auch für den Makrozoobenthos.  Beabsichtigt sei hier die Entnahme von bis zu 1 Mio. m³ Baggermaterial, während eine Erheblichkeit von Baggermaßnahmen erst ab einem Umfang von mehr als 3 Mio. m³ in Erwägung gezogen werde. Schließlich befänden sich die Hauptbaggerstrecken zu 65 % zwischen L. und P. und damit außerhalb des FFH-Gebietes.

Im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot lägen Ausnahmegründe nach § 31 Abs. 2 WHG/ Art. 4 Abs. 7 WRRL vor. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmeerteilung seien gegeben. Selbst wenn man bei Anlegung eines strengen Maßstabs eine erhebliche Beeinträchtigung der Ziele der WRRL nicht vollständig ausschließen könne, falle die Bilanz im Rahmen der Abwägung der mutmaßlichen kurzzeitigen Schädigungen gegenüber den wirtschaftlichen Folgen für die beiden Beigeladenen zugunsten der erlaubten Vorhaben aus. Technische oder andere Vorkehrungen zur Minderung negativer Auswirkungen des Vorhabens stünden nicht zur Verfügung. Ebenso wenig gebe es geeignete und zumutbare Maßnahmen um das Aufstauen zu vermeiden oder das angestrebte Ziel auf andere Art und Weise zu erreichen. Ein eigenständiges Verfahren für eine Ausnahmeerteilung sei nicht erforderlich. Eine entsprechende Prüfung und Feststellung im Rahmen der Begründung genüge den Anforderungen. Selbst bei Annahme erheblicher Auswirkungen beider in Summation betrachteter Maßnahmen von Baggern und Aufstauen wären die Anforderungen an eine Abweichungsprüfung im Hinblick auf den Gebietsschutz und an eine Ausnahme von den wasserrechtlichen Anforderungen nach der WRRL bzw. dem WHG erfüllt. Schließlich werde auch dem wasserrechtlichen Verbesserungsverbot nicht entgegengewirkt, da die Oberflächenwasserkörper nicht verschlechtert und die Maßnahmen des Landes zur Verbesserung der Ems nicht vereitelt würden.

Der Kläger hat darauf seien Klagebegehren um die Aufhebung des Ergänzungsbescheides erweitert. Er ist der Ansicht, der Ergänzungsbescheid sei bereits formal unzulässig, da weder das Verwaltungs- noch das Prozessrecht die Möglichkeit einer solchen Ergänzung vorsähe. Eine Heilung im Hinblick auf das Unionsrecht sei nicht zulässig, da eine FFH- und Abweichungsprüfung vor Zulassung bzw. Durchführung des Projekts hätte stattfinden müssen. Es seien auch mit dem XXL-Beschluss und der Bezugnahme auf das dortige Verfahren neue Tatsachen eingeführt worden. Eine erneute Beteiligung der Naturschutzverbände hätte erfolgen müssen. Die Beteiligung des Klägers sei defizitär, weil der Anhörung kein konkreter Entwurf des Ergänzungsbescheides beigefügt gewesen und die Anhörung nicht ergebnisoffen gewesen sei. Zudem fehlten die Ermittlung und Darlegung der Verschlechterung des Wasserkörpers, die Konkretisierung, die Subsumtion und die Gewichtung. Die Bezugnahme auf den XXL-Beschluss genüge nicht den Anforderungen an eine FFH-Verträglichkeitsprüfung. Zudem hätten Baggerungen im Sommer wegen der stärkeren Sauerstoffzehrung höhere Auswirkungen. Es spiele keine Rolle, ob die Baggerarbeiten im FFH-Gebiet stattfänden, da die Auswirkungen zu betrachten seien. Auch die wasserrechtliche Ausnahmeprüfung sei fehlerhaft, weil nur die Ausnahmegründe dargelegt worden seien, ohne dass eine Ausnahme im Tenor der Entscheidung erteilt wurde. Eine fehlerfreie Erfassung der Auswirkungen auf die betroffenen Wasserkörper sei nicht erfolgt.

Der Kläger beantragt,

die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis des Beklagten zur Überführung von zwei Kreuzfahrtschiffen über die Ems i.V.m. mit zwei Probestaus in der zweiten Septemberhälfte 2012 und 2014 vom 30.07.2012 und den Ergänzungsbescheid vom 07.05.2014 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt er im Wesentlichen Bezug auf die Begründungen der angefochtenen Erlaubnis und des Ergänzungsbescheids. Darüber hinaus trägt er vor: Die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis diene der zeitgerechten Überführung von zwei Werftschiffen der Beigeladenen zu 2) mit einem Überführungstiefgang von 8 m (2012) und 8,3/8,5 m (2014) und trage hierdurch wesentlich dazu bei, den Bestand der Werft und eine große Anzahl von Arbeitsplätzen im Bereich der Werftindustrie und der mit ihr verbundenen Zulieferbetriebe am Standort Papenburg und im gesamten Emsland zu sichern. Die termingerechte Überführungen und Ablieferungen der Schiffe seien nicht nur für die Beigeladene zu 2) selbst, sondern zugleich für die regionale Wirtschaftsstruktur mit ihren vielfältigen Verpflichtungen zu Zulieferbetrieben und damit vor allem auch für den regionalen Arbeitsmarkt von großer Bedeutung. Die Erlaubnis stelle daher die Belange der Wirtschaft, der Wasserwirtschaft, des Naturschutzes und der Landschaftspflege, der Landwirtschaft der Fischerei, finanzielle Belange und weitere Belange zutreffend in die Abwägung ein.

Die Schiffsüberführung Mitte September 2012 sei mit einer Stauzeit von 12 Stunden problemlos erfolgt. Die im Sperrwerksbeschluss genannten Rahmenbedingungen seien dabei eingehalten worden. Die hier angefochtene gehobene wasserrechtliche Erlaubnis vom 30.07.2012 sei zur Schiffsüberführung 2012 nicht benötigt worden. Dies gelte auch für die ggf. für erforderlich gehaltene Verlängerung der Gesamtjahresstauzeit. Die Hauptsache habe sich daher insoweit erledigt.

Gegenstand der Klage sei ausschließlich die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis vom 30.07.2012 in der Fassung des Ergänzungsbescheids. Sie betreffe nicht Absichten, die Aufstaumöglichkeiten darüber hinaus  zu erweitern. Künftige Vorhaben könnten auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Summation von Bedeutung sein. Denn insoweit handele es sich um selbständige Vorhaben, für die im Zeitpunkt der Antragstellung für die streitgegenständliche Erlaubnis verfestigte und prüffähige Unterlagen nicht vorgelegen hätten. Dies gelte auch für den Antrag zur Flexibilisierung der Staumöglichkeiten, die sogenannte Märzarrondierung, der erst am 29.06.2012 zur Vollständigkeitsprüfung vorgelegt und am 18.10.2012 und damit später gestellt worden sei. Die hier angefochtene gehobene Erlaubnis betreffe auch keine generelle Veränderung des Stauregimes. Der Beklagte folge vielmehr der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, dass andere Projekte oder Zulassungen nur dann im Sinne einer Summationsprüfung in die Betrachtung einzustellen seien, wenn diese verlässlich absehbar seien, was erst der Fall sei, wenn die betreffende Zulassungsentscheidung erteilt, mindestens aber prüffähige Unterlagen planerisch verfestigt vorlägen.

Die vom Beklagten durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht zu beanstanden. Insbesondere müsse sie nicht künftige Vorhaben mit einbeziehen, deren Durchführung noch offen sei und dürfe sich auf zusätzliche Auswirkungen gegenüber der beim Sperrwerksbeschluss bereits erfolgten Umweltverträglichkeitsprüfung beschränken. Zudem sei hier das Kriterium der Relevanz zu beachten. Danach seien den Darlegungen des Klägers keine UVP-Fehler zu entnehmen, die sich auf die Erlaubnis als Ergebnis der Entscheidung ausgewirkt haben könnten.

Entgegen der Auffassung des Klägers sei auch ein Planänderungsverfahren für den Sperrwerksbeschluss nicht erforderlich gewesen, weil die Abweichung von den Nebenbestimmungen zu Salinität und Sauerstoffgehalt in Bezug auf den allein noch zu betrachtenden Staufall 2014 keine Änderung der wesentlichen Regelungen des Sperrwerksbeschlusses bedeute. Es handele sich hier auch nicht um eine Ausbaumaßnahme eines Gewässers, sondern lediglich um einen Stauvorgang und damit eine Gewässerbenutzung, so dass die Zuständigkeit bei dem Beklagten und nicht der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung liege. Da das Sperrwerk selbst durch das Aufstauen der Ems im September 2012 und 2014 nicht geändert werde, bestehe auch keine Planfeststellungspflicht aus § 68 WHG i.V.m. § 108 NWG. Letztlich sei auch darauf hinzuweisen, dass der Kläger die erhobenen formellen Mängel überwiegend nicht rügen könne, da hierdurch nicht Belange berührt seien, die zugleich dem Umweltschutz dienten und die zu den Rechten des Klägers gehörten.

Die Erlaubnis sei auch materiell rechtmäßig und verletze Rechte des Klägers nicht. Die Erlaubnis liege - wie dargelegt - im öffentlichen Interesse, zumal das Emssperrwerk zwar einerseits dem Küstenschutz andererseits in seiner Staufunktion auch der Flexibilisierung der Bundeswasserstraße Ems zur Überführung von Werftschiffen diene, worauf in der angefochtenen Erlaubnis im Einzelnen hingewiesen werde.

Versagungsgründe für die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis lägen nicht vor.

Zur Sauerstoffproblematik sei auszuführen, dass die Staufälle nicht ursächlich für die Verschlechterungen der Gesamtsituation der Ems seien. Vielmehr seien die Auswirkungen von Staufällen schon nach kurzer Zeit anhand von kontinuierlichen Messungen nicht mehr nachweisbar, insoweit werde auch auf die Auswertung der Messungen aus den 12 Staufällen der Jahre 2002 bis 2007 durch den GLD verwiesen. Da es eine Passage eines 8,3 m tief gehenden Schiffes im September bislang nicht gegeben habe, sollten hier mit Hilfe des durch die Nebenbestimmung verfügten Monitoring-Programms die Auswirkungen ermittelt und mit den prognostizierten Auswirkungen verglichen werden. Um Erkenntnisse für längere Staufälle bei höheren Temperaturen zu gewinnen, habe man im August 2008 und im September 2008 zwei Staufälle mit 37 Stunden Dauer durchgeführt. Deren Ergebnisse ließen den Schluss zu, dass auch für den Staufall im September 2014 nicht mit erheblichen Sauerstoffzehrungen bzw. Verschlechterungen der Sauerstoffsituation zu rechnen sei. Das biologische Monitoring zu den Probestaus habe ergeben, dass die längeren Staufälle bei relativ hohen Wassertemperaturen zu keinen Beeinträchtigungen der Lebewelt führten. Der aufgestaute Wasserkörper sei durch starke Sauerstoffgradienten geprägt, durch interne Bewegungen (Dichteströmungen, Turbulenzen) verändere sich der Sauerstoffmesswert an den Messstationen, ohne dass sich der Sauerstoffgehalt des gesamten Wasserkörpers ändere. Die Bundesanstalt für Gewässerkunde (BFG) habe in ihrem Bericht zum Probestau im August und September 2008 erklärt: „Die Entwicklung des Sauerstoffgehaltes war ebenfalls durch die hydrodynamischen Austauschprozesse geprägt. Vor Ort stattfindende sauerstoffverbrauchende bzw. eintragende Prozesse dürften während der jeweils 37-stündigen Stauzeit eine untergeordnete Rolle für den Sauerstoffgehalt gespielt haben.“ (BFG-Bericht vom 21.11.2008)

Verstöße gegen den FFH-Gebietsschutz seien nicht zu erwarten. Die vorhabenbedingten Auswirkungen führten allenfalls zu vorübergehenden Beeinträchtigungen, vor allem des Makrozoobenthos, die aber kurzzeitig seien und schnell regeneriert würden. Entgegen der Ansicht des Klägers gebe es im FFH-Gebiet 002 keine signifikanten, prägenden Auwälder. Die vorhandenen Flächen seien kleiner als 0,01 %, unvollständig ausgeprägt, unbedeutend und ohne Entwicklungsmöglichkeiten. Beeinträchtigungen der Fische und Rundmäuler oder der Vogelarten seien nicht zu erkennen. Im Übrigen sei auf die vorsorglich vorgenommene FFH-Abweichungsprüfung zu verweisen. In der Erlaubnis sei an verschiedenen Stellen klargestellt, dass und welche Kohärenzmaßnahme zu erfolgen habe. Diese Maßnahme sei inzwischen auch erfolgreich durchgeführt worden.

Gegen das Verschlechterungsverbot sei daher nicht verstoßen worden. Das Phänomen der Bildung von fluid mud - Schichten, welches in dem hohen Schlickeintrag der Tideems durch das „tidal pumping“ begründet sei, existiere auch während der normalen Tidephasen. Soweit der Kläger im Übrigen einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot rüge, sei dem auch nicht zu folgen. Entgegen der Auffassung des Klägers sei bei der Überprüfung von Verschlechterungen eine Stufentheorie anzuwenden. Dies entspreche auch der Auffassung der EU-Wasserdirektoren, wie sich aus dem Positionspapier zur gemeinsamen Umsetzungsstrategie für die Wasserrechtsrahmenrichtlinie vom 30.10.2006 ergebe, worin der ökologische Zustand eines Wasserkörpers durch Klassen (z.B. sehr gut, gut, mäßig, unbefriedigend, schlecht) bestimmt sei, die auf Grundlage spezifischer Kriterien gemäß Anhang V der WRRL festgelegt seien. Entsprechend solle das in der Nebenbestimmung aufgegebene physiko-chemische Monitoring eine Verbesserung der Daten und der Kenntnislage zu den möglichen Auswirkungen von maximal 52 Stunden andauernden Staufällen für die Entwicklung der Salinität und des Sauerstoffgehalts in der Stauhaltung ermöglichen. Durch die Schiffsüberführungen werde aber der ökologische Zustand insbesondere der biologischen Qualitätskomponenten nicht verschlechtert. Es komme allenfalls zu temporären Beeinträchtigungen. Solche verstießen nicht gegen das Verschlechterungsverbot der WRRL, da diese auf Einhaltung und Umsetzung langfristiger Ziele ausgerichtet sei. Werde der Zustand eines Wasserkörpers nur kurzfristig beeinträchtigt und erhole sich dieser nach kurzer Zeit wieder, ohne dass Verbesserungsmaßnahmen erforderlich seien, bildeten solche Schwankungen keine Verschlechterung des Zustands. Entsprechend habe das biologische Monitoring der beiden Probestaufälle 2008 und der Sommerstaus in 2009 und 2011 ergeben, dass sich die Staufälle nicht negativ auf die Umwelt ausgewirkt haben.

Für den Fall, dass aber bei strenger Auslegung der WRRL bzw. des WHG doch von einem Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot  auszugehen sei, habe er – der Beklagte – in zulässiger Weise im Ergänzungsbescheid vom 07.05.2014 das Vorliegen von Ausnahmegründen geprüft und bejaht.

Der Erlass des Ergänzungsbescheides sei sowohl nach § 45 VwVfG als auch nach § 114 VwGO zulässig. Eine wesentliche Änderung der Erlaubnis sei damit nicht verbunden. Der Kläger sei ordnungsgemäß angehört worden. Einer Anhörung anderer Verbände habe es nicht mehr bedurft, da die wasserrechtliche Erlaubnis diesen gegenüber bereits bestandskräftig geworden sei.

Es liege auch kein Verstoß gegen das Verbesserungsgebot vor. Zur Erarbeitung der umsetzbaren Verbesserungsmaßnahmen, insbesondere zur Verringerung der Schlickeinträge in die Ems durch das sogenannte „tidal pumping“ sei eine Projektgruppe unter Beteiligung der Naturschutzverbände gegründet worden. Es werde derzeit für die Unterems ein integrierter Bewirtschaftungsplan aufgestellt, an dem auch die Naturschutzverbände mitwirkten. Konkrete Maßnahmen des Landes zur Verbesserung der Ems würden durch die erteilte Erlaubnis nicht vereitelt.

Der Beklagte habe auch sein Bewirtschaftungsermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Nebenbestimmungen im Sperrwerksbeschluss spiegelten insoweit die Kenntnislage und prognostizierte Folgeeinschätzung im damaligen Zeitpunkt wieder. In seinem zusammenfassenden Bericht aus dem Jahr 2007 komme der GLD des NLWKN unter Auswertung der 12 Staufälle aus 2002 bis 2007 zu der Erkenntnis, dass

1. die Sauerstoffzehrung keine maßgebliche Rolle für die Sauerstoffverhältnisse bei der Stauhaltung spiele, weil bei keiner der Ganglinien eine wesentliche, ökologisch wirksame Änderung durch Sauerstoffzehrungsprozesse festgestellt worden sei.

2. durch die Schiffsüberführung ausgelöste Turbulenzen anhand des Ausschlags der Ganglinien erkennbar seien, aber zu keinen nachhaltigen Änderungen des Sauerstoffgehalts führten.

3. die Sauerstoffwerte während eines Staufalls ebenso schwankten wie im Tidegeschehen, wenn auch nicht gleich stark, weshalb sie daher ökologisch im Wesentlichen genauso zu bewerten seien.

4. durch die Staufälle keine signifikante Verschlechterung der Sauerstoffsituation in der Stauhaltung eingetreten sei. Dies sei zutreffend für niedrige und auch hohe Wassertemperaturen.

Aus diesen Erkenntnissen habe der Beklagte die im Planfeststellungsbeschluss zum Emssperrwerk prognostizierten betriebsbedingten Auswirkungen neu bewertet. Die Richtigkeit der Bewertung, dass es nicht zu prognostizierten Verschlechterungen von Sauerstoffverhältnissen durch Staufälle komme, sei auch durch das begleitende Messprogramm für die beiden Schiffsüberführungen im August und September 2008 durch den GLD bestätigt worden. Hinsichtlich des Salzgehalts sei darauf hingewiesen, dass bei länger andauernden Staufällen die Salzwasserzunge stromaufwärts fortschreite. In ungünstigen Fällen könne es zu einer Überschreitung des Salzgehalts von 2 PSU sohlnah bei Halte kommen. Diese temporär bedingten Vorhabensauswirkungen seien bei den Unterlagen bewertet und in der Gesamtabwägung mit berücksichtigt worden. Eine Ermessensreduzierung auf Null, insbesondere auf Grundlage des Sperrwerksbeschlusses scheide daher aus. Demgegenüber habe der Beklagte zutreffend in sein Ermessen eingestellt, dass es für die Überführung der beiden Werftschiffe keine Alternativen gäbe. Insoweit sei auf den Inhalt der Begründung der angefochtenen Erlaubnis zu verweisen.

Der Beigeladene zu 1) stellt keinen Antrag.

Er verweist auf die Ausführungen des Beklagten, denen er sich anschließt.

Die Beigeladene zu 2) beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, die erteilte Erlaubnis sei rechtmäßig.

Für die zugunsten der beiden einzelnen Überführungen vorgenommene Abänderung der Nebenbestimmungen des Sperrwerksbeschlusses sei kein Planfeststellungsverfahren notwendig gewesen. Einen allgemeinen Rechtssatz des Inhalts, dass jede Änderung eines bereits ausgeführten Vorhabens im Bereich der anlagenbezogenen Zulassung der gleichen Rechtsform bedürfe wie die anlagenbezogene Zulassung selbst, gebe es nicht. In Ermangelung einer besonderen Änderungsvorschrift könne die Änderung von Nebenbestimmungen eines Planfeststellungsbeschlusses nur dann planfeststellungspflichtig sein, wenn die Änderung selbst den Begriff des Vorhabens nach dem jeweiligen Fachplanungsrecht erfülle bzw. die Änderung der Nebenbestimmungen das ausgeführte Vorhaben selbst ersichtlich verändere. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Das Emssperrwerk sei auf Grundlage des Niedersächsischen Deichgesetzes planfestgestellt worden. Dabei handele es sich um eine Bauplanfeststellung, so dass die Abänderung einzelner Nebenbestimmungen ihrerseits schon aus diesem Grund nicht planfeststellungspflichtig sei. Eine bauliche Änderung des Sperrwerks selbst sei aber nicht erfolgt.

Auch die vom Kläger behauptete Zuständigkeit der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes rechtfertige keine andere Beurteilung. Ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben nach § 14 Abs. 1 WStrG liege nicht vor. Planfeststellungsbedürftig sei hiernach nur der Ausbau, Neubau oder die Beseitigung von Bundeswasserstraßen. Zwar gelte als Ausbau auch die Herstellung oder wesentliche Umgestaltung von Einrichtungen oder Gewässerteilen, wenn es sich um eine Maßnahme zur Veränderung der Verkehrsfunktion der Bundeswasserstraße handele. Ein solcher schifffahrtsfunktionaler Zusammenhang sei hier bereits zweifelhaft. Jedenfalls fehle es an einer baulichen Veränderung einer Bundeswasserstraße. Der vorübergehende Aufstau auf ein schon anderweitig planfestgestelltes Niveau unter erleichterten Bedingungen sei keine solche bauliche Veränderung. Auch das Erfordernis einer strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 Wasserstraßengesetz führe hier nicht weiter. Im Übrigen sei eine solche regelmäßig beantragt und auch erteilt worden. Die strom- und schifffahrtspolizeiliche Genehmigung habe allerdings keine Konzentrationswirkung, so dass daneben auch weitere öffentlich-rechtliche Zulassungen, wie hier die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis, erforderlich seien könnten, die in diesem Rahmen nicht überprüft worden wären.

Soweit der Kläger meine, der Beigeladene zu 1) sei unzuständig für die Antragstellung gewesen, berufe er sich auf eine Rechtsprechung aus dem Bereich der Planfeststellung von Straßenbauvorhaben. Hier könne eine Antragstellung durch eine unzuständige Person oder Körperschaft von Belang sein, da die Straßenbaulast als öffentliche Aufgabe je nach Verkehrsbedeutung verschiedenen Trägern der öffentlichen Verwaltung zur ausschließlichen Erfüllung obliege. Dies sei im Wasserhaushaltsrecht jedoch nicht so. Eine Erlaubnis nach dem Wasserhaushaltsgesetz könne von jedermann beantragt werden, der den wasserrechtlichen Unternehmerbegriff erfülle.

Die Erlaubnis sei auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Der Vorwurf einer „Salamitaktik“ gehe fehl. Es liege hier keine rechtswidrige Aufteilung von einheitlichen Verfahrensgegenständen vor, vielmehr habe die Beigeladene zu 2) im Zeitpunkt der Antragstellung lediglich die Aufträge für die zwei mit der Erlaubnis zu überführenden Schiffe vertraglich gesichert geregelt gehabt. Deshalb habe sich die Erlaubnis nur auf diese beiden Schiffsüberführungen bezogen. Ein weitergehender Antrag wäre im damaligen Zeitpunkt eine unzulässige Vorratsplanung gewesen. Im Übrigen nimmt die Beigeladene zu 2) Bezug auf die Ausführungen des Beklagten.

Es bestehe auch ein öffentliches Interesse im Sinne von § 15 Abs. 1 WHG für die Erteilung der Erlaubnis. Auch wenn die Berücksichtigung des Interesses der regionalen Wirtschaftsförderung, die Förderung einzelner Unternehmen oder der Erhalt von Arbeitsplätzen nicht zur Begründung einer Planrechtfertigung für planfeststellungspflichtige Vorhaben herangezogen werden könne, ändere dies nichts daran, dass Belange der regionalen Wirtschaftsförderung zugleich auch öffentliche Belange sein könnten, deren Verfolgung im öffentlichen Interesse liegen könne. So verhalte es hier. Der Betrieb der Beigeladenen stelle nicht nur das industrielle Herzstück der Stadt P. dar, sondern sei aufgrund der engen Verflechtung mit den Zulieferbetrieben und Dienstleistern für die gesamte Region von besonderer Bedeutung. Unter Berücksichtigung der Beschäftigten in Zulieferbetrieben und Dienstleistungsbetrieben würden durch die Beigeladene zu 2) mehr als 4.200 Arbeitsplätze allein in den Landkreisen E. und L. gesichert. Deutschlandweit sei die auf die ökonomischen Aktivitäten der Beigeladenen zu 2) zurückzuführende Anzahl an Arbeitsplätzen auf über 15.700 zu beziffern. Das Unternehmen habe damit für die gesamte Wirtschaftsstruktur der Region erhebliche Bedeutung, weil es nur wenige Wirtschaftsakteure vergleichbarer Größe hier gebe. Auch die Wertschöpfung sei bekanntermaßen bei industriellen Betrieben höher als in anderen Branchen. Ein Einbruch des Geschäfts mit den Kreuzfahrtschiffen würde diese Effekte erheblich mindern, da die Beigeladene zu 2) ohne das Kerngeschäft im Segment Kreuzfahrtschiffe auf Dauer so nicht überlebensfähig sei. Die extreme Konkurrenzsituation in dem eng begrenzten Marktsegment bedinge es, dass die Beigeladene zu 2) sich die Auslieferungstermine von ihren Auftraggebern aufzuerlegen habe und eine Verzögerung der Ablieferung nicht nur eine erhebliche Vertragsstrafe nach sich ziehen, sondern auch einschneidende Auswirkungen auf die weiteren Vertragsbedingungen für weitere und künftige Bestellungen haben würde. Soweit der Kläger dem entgegenhalte, die Interessen der Beigeladenen zu 2) seien schon im Planfeststellungsbeschluss für das Emssperrwerk abschließend und hinreichend berücksichtigt worden, verkenne er, dass auch aus dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss kein Zweitverwertungsverbot resultiere, welches den Beklagten daran hindern würde, die Interessen nochmals bei einer weiteren Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen. Denn die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses sei kein Selbstzweck. Die Schutzwürdigkeit des Interesses der Beigeladenen zu 2) entfalle auch nicht, weil diese in Kenntnis der Bestimmungen des Sperrwerksbeschlusses die Verpflichtung zur Ablieferung der Schiffe zu einem bestimmten Termin angenommen habe. Denn unter den derzeitigen Marktbedingungen werde ein Auslieferungstermin ausschließlich vom Auftraggeber bestimmt und eine pünktliche Auslieferung sei auch aufgrund der hohen Lohnkosten in der Bundesrepublik ein wichtiger Garant für weitere Aufträge der Beigeladenen. Damit liege ein berechtigtes Anliegen der regionalen Wirtschaftsförderung und ein erhebliches öffentliches Interesse an der Antragstellung durch den Beigeladenen zu 1) vor.

Insgesamt zeige sich, dass die Ausführungen des Beklagten zur Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG entgegen der Auffassung des Klägers nicht allein private Interessen in den Vordergrund stellen würden. Vielmehr habe sich der Beklagte die Ausführungen des Antragstellers zu den Hintergründen der Überführung und der Bedeutung der Werft für die regionale Wirtschaft zu Eigen gemacht. Damit sei ein hinreichender Bezug zu dem öffentlichen Interesse gegeben. Zu den eine Abweichung nach § 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG rechtfertigenden öffentlichen Interessen zählten nach dem Gesetzeswortlaut zudem auch wirtschaftliche Interessen. Das könnten auch solche sein, die sich auf die regionale Wirtschaft beziehen. Dementsprechend lägen nach gängiger Auffassung, auch der EU-Kommission, Gründe des öffentlichen Interesses, sogar zwingende vor, wenn es um die Verbesserung der Wettbewerbsposition einzelner Wirtschaftsstandorte, die Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen in bestimmten Industrien und dergleichen mehr gehe. Der Gegenstand dieser alternativen Prüfung sei auch nicht in rechtswidriger Weise soweit verengt worden, dass von vornherein keine Alternativen mehr in Betracht kämen. Gegenstand der Prüfung sei aber ausschließlich das beantragte Vorhaben bzw. die zu beurteilende Maßnahme. Demnach könne es auch im Einzelfall Ziele geben, für deren Erreichung keine Alternativen bestehen. Im Übrigen habe auch der Kläger keine geeigneten Alternativen benannt und sich mit der ausführlichen Darlegung in der angefochtenen Erlaubnis nicht hinreichend auseinandergesetzt.

Auch inhaltlich sei die wasserrechtliche Erlaubnis in der Fassung des Ergänzungsbescheides nicht zu beanstanden. Insbesondere sei eine Beeinträchtigung des europäischen Gebietsschutzes zu Recht verneint worden. Insoweit sei bereits zweifelhaft, ob das FFH-Gebiet 002 Unterems und Außenems überhaupt zu Recht in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde. Das seinerzeitige Auswahlverfahren sei rechtsfehlerhaft gewesen, weil das Gebiet nicht auswahlwürdig gewesen sei. Da der Beschluss über die Auswahl ein nicht angreifbarer verwaltungsinterner Akt sei, müsse dieser wegen des Gebotes der Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Rahmen des vorliegenden Verfahrens inzident überprüfbar sein. Hinsichtlich der Verträglichkeitsprüfung seien die maßgeblichen Erhaltungsziele bei fehlender innerstaatlicher Unterschutzstellung aus der Gebietsmeldung zu entwickeln. In den dazu vorliegenden Standard-Datenbögen ist der Lebensraumtyp 91E0* mit „D“ und damit als nicht signifikant eingestuft worden. Er gehöre daher nicht zu den maßgeblichen Erhaltungszielen. Auch als integraler Bestandteil des Lebensraumtyps Ästuar seien die - salzempfindlichen - Auwälder in dieser oligohalinen Zone nicht anzusehen.

Die mit dem Ergänzungsbescheid vorgenommene kumulative Prüfung unter Einbeziehung der bedarfsbezogenen Baggerungen sei richtig. Zutreffend wären die Unterhaltungsbaggerungen als Vorbelastung zu betrachten, zumal sie schon vor Ablauf der FFH-Richtlinie zugelassen worden seien. Der als schlecht anzusehende Zustand der Ems sei auf die vorgebietsschutzrechtlichen Vertiefungen und die damit veränderte Tidedynamik zurückzuführen, die zur Akkumulation von Trübstoffen sowie flüssigem Schlick und dem daraus resultierenden Sauerstoffdefiziten führten.

Im Hinblick auf die Kohärenzsicherung reiche es aus, dass die notwendigen Kohärenzsicherungsmaßnahmen ergriffen wurden. Das sei hier der Fall.

Im Hinblick auf das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot sei die Frage zu klären, ob dieses schon bei jeder signifikanten negativen Veränderung oder erst bei einem Absinken des Zustands des Wasserkörpers von einer Zustandsklasse in eine niedrigere einschlägig sei. Dazu diene der Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.07.2013 (7 A 20.11), so dass eine Entscheidung zulasten des Beklagten und der Beigeladenen aufgrund der unklaren Rechtslage nicht getroffen werden könne. Für diesen Fall wäre das Verfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshof auszusetzen.

Für einen Verstoß gegen das Verbesserungsgebot fehle es schon an entsprechenden operablen Vorgaben in einem einschlägigen Maßnahmenprogramm oder Bewirtschaftungsplan.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen, die auch Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.