Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Straßenausbaubeitragsbescheide vom 10. Januar 2020 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen Beitragsbescheide ist § 6 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG) i.V.m. der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 11. Mai 2010 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 21. Juni 2016 (im Folgenden "Satzung" genannt).

§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG bestimmt, dass die Kommunen zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben können, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden. Nach § 1 Abs. 1 der Satzung erhebt die Beklagte zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze (öffentliche Verkehrsanlagen), für die sie Träger der Straßenbaulast ist und sofern Erschließungsbeiträge nach den §§ 127 ff. BauGB nicht erhoben werden können, nach Maßgabe dieser Satzung Beiträge von den Grundstückseigentümern bzw. Erbbauberechtigten, denen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile (Anliegervorteile) geboten werden.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Satzung liegen vor.

Die Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei dem zwischen der G. straße im Norden und der H. straße im Süden liegenden Teil des F. torwalls um eine eigenständige öffentliche Einrichtung im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechts handelt. Für den Begriff der Einrichtung beim Ausbau einer bereits vorhandenen Anlage ist nicht das in § 127 ff. BauGB geregelte Erschließungsbeitragsrecht, sondern das landesrechtlich geregelte Straßenausbaubeitragsrecht und damit die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts maßgeblich. Danach ist als Einrichtung jeder Straßenzug anzusehen, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht, wobei insbesondere die Länge, Breite, Führung, Ausstattung und äußere Gestaltung der Straße zu berücksichtigen sind (vgl. Nds. OVG, U. v. 09.04.2015 - 9 LC 320/13 -, juris Rn 25 mwN.). Für diese Betrachtung kommt es danach nicht auf den Straßennamen oder die Festsetzung im Bebauungsplan an, sondern allein auf die äußerlich erkennbaren Merkmale.

Der F. torwall wird augenscheinlich durch die ihn im Süden kreuzende H. straße, in der auch die Stadtbahn verläuft, in zwei eigenständige und damit separat zu beurteilende öffentliche Verkehrsanlagen getrennt, nämlich in den hier sanierten Teil des nördlichen F. torwalls und dem südlich der H. straße verlaufenden südlichen Teil. Eines Abschnittsbildungsbeschlusses bedurfte es daher nicht.

Bei den durchgeführten Baumaßnahmen handelt es sich auch um eine beitragsfähige Maßnahme im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG i.V.m. der Satzung der Beklagten. Der Ausbau beschränkte sich nicht nur auf nicht beitragsfähige Maßnahmen der laufenden Unterhaltung und Instandsetzung (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Satzung), sondern hat zu einer Erneuerung und Verbesserung der betroffenen Fahrbahn geführt.

Unter einer Erneuerung wird im Straßenausbaubeitragsrecht die Ersetzung einer abgenutzten Anlage durch eine gleichsam "neue" Anlage von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger Befestigungsart verstanden, mithin eine Maßnahme, durch die eine nicht mehr (voll-) funktionsfähige, also erneuerungsbedürftige Straße nach Ablauf der für sie üblichen Nutzungsdauer in einen Zustand versetzt wird, der mit ihrem ursprünglichen Zustand im Wesentlichen vergleichbar ist. Allerdings verlangt der Beitragstatbestand der Erneuerung nicht, dass die Befestigungsart im Vergleich mit dem ursprünglichen Zustand gleichartig ist. Die Gemeinde darf vielmehr bei der Ersetzung der abgängigen Straße technische Fortschritte in der Art der Straßenbefestigung und Änderungen verkehrstechnischer Konzeptionen angemessen berücksichtigen, so dass eine beitragsfähige Erneuerung auch vorliegt, wenn ein andersartiger Zustand geschaffen wird, der dem früheren Zustand gleichwertig ist (VG Braunschweig, U. v. 12.05.2020 - 8 A 535/16, n.v. - Urteilsabdruck S. 10).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe geht die erkennende Kammer hinsichtlich der Baumaßnahmen an der öffentlichen Einrichtung des nördlichen Teils des F. torwalls von dem Tatbestand einer Erneuerung aus.

Auf den von der Beklagten übersandten Fotos über den Zustand der Straße vor der Ausbaumaßnahme ist gut zu erkennen, dass in der Asphaltschicht nicht nur zahlreiche Risse, sondern insbesondere auch eine durch Ausbesserungsarbeiten hervorgerufene inhomogene Oberfläche und damit ein deutliches Schadensbild vorhanden waren. Die Fahrbahndecke der in den 1960er Jahren hergestellten Straße stellte sich daher als tatsächlich verschlissen, abgängig und damit als erneuerungsbedürftig dar. Darüber hinaus wurde die Verschleißdecke der Straße ausweislich der insoweit unwidersprochenen Angaben der Beklagte letztmalig in den 1970er Jahren erneuert. Die übliche Nutzungsdauer von Straßen von 20 bis 25 Jahren war daher zum Zeitpunkt der Ausbaumaßnahme lange abgelaufen (zur üblichen Nutzungszeit siehe Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl., § 32 Rn. 28).

Die Erneuerungsbedürftigkeit der Anlage war auch nicht Folge eines jahrelangen Unterhaltungs- und Reparaturstaus. Bereits die vorgelegten Lichtbilder belegen, dass die Beklagte Ausbesserungsarbeiten an der Straßenoberfläche hat vornehmen lassen. Darüber hinaus hat die Beklagte ausweislich des Protokolls über Kontroll- und Ausbesserungsmaßnahmen seit 2002 am F. torwall regelmäßig Instandsetzungsarbeiten durch ihre eigenen Mitarbeiter durchgeführt bzw. Reparaturmaßnahmen durch externe Firmen durchführen lassen. Im Übrigen steht der Beklagten ein - weites - Einschätzungsermessen darüber zu, ob eine öffentliche Anlage noch mit angemessenem Unterhaltungsaufwand instandgesetzt werden kann oder ob eine Erneuerung der Anlage veranlasst ist. Dieser Ermessensrahmen ist hier offenkundig eingehalten. Die Beklagte darf zwar eine Straße nicht zu Lasten der Grundstückseigentümer erneuern, solange eine laufende Unterhaltung und Instandsetzung das nach Lage der Dinge gebotene Mittel ist. Ist die Anlage jedoch verschlissen, kann die Beklagte ermessensfehlerfrei eine Erneuerung vornehmen.

Die Tatsache, dass die Beklagten von einer grundhaften Erneuerung abgesehen hat, ist insoweit unerheblich, da die Fahrbahndecke gegenüber dem Unterbau eine technische Eigenständigkeit aufweist (so bereits Nds. OVG, B. v. 20.12.1989 - 9 M 109/89; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage, § 32 Rdnr. 26 m.w.N.). Im Übrigen hat die Beklagte auch nicht - wie von der Klägerin beanstandet - eine Komplettsanierung der Fahrbahn vorgenommen, sondern lediglich die Fahrbahndecke saniert. Es sind keine Baumaßnahmen im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechts ersichtlich, die weniger Aufwand und damit Kosten verursacht hätten, als die hier durchgeführten. Vielmehr stellen die von der Klägerin angeführten Alternativen (Ausbesserung der Schäden bzw. Auftragen einer dünnen Schicht neuen Asphalts) Instandsetzungsarbeiten dar und scheiden daher als Erneuerungsmaßnahmen aus.

Der Klägerin sind durch die Ausbaumaßnahme als Anliegerin auch besondere wirtschaftliche Vorteile i.S.d. Satzung entstanden, und die Beklagte hat den beitragsfähigen Aufwand zutreffend unter Berücksichtigung von § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 NKAG ermittelt. Zum beitragsfähigen Aufwand zählen alle Kosten, die der jeweiligen Erneuerungs- und Verbesserungsmaßnahme ursächlich zugeordnet werden können. Anhaltspunkte, die gegen die rechtmäßige Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands sprechen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte entsprechend der Regelung in § 1 Abs. 2 Nr. 4 ihrer Satzung bei der Ermittlung der umzulegenden Kosten lediglich eine Fahrbahnbreite von 6,50 m zugrunde gelegt.

Auch ist der umlagefähige Aufwand zutreffend durch die Beklagte ermittelt worden. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 ihrer Satzung tragen die Beitragspflichtigen 75 Prozent des Aufwandes bei öffentlichen Verkehrsanlagen, die überwiegend dem Anliegerverkehr dienen. Bei der ausgebauten Anlage handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung, die überwiegend dem Anliegerverkehr dient.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (vgl. B. v. 16.07.2019 - 9 LA 45/18 -, juris Rn. 12 f. unter Hinweis auf B. v. 09.01.2018 - 9 LA 83/17 - und U. v. 09.08.2016 - 9 LC 29/15 - juris Rn. 49 m. w. N.) ist für die Einstufung einer Straße bzw. für die Festlegung des besonderen Vorteils der Allgemeinheit vom Straßenausbau im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG von ausschlaggebender Bedeutung, welcher Verkehr zu den vom Straßenausbau bevorteilten Anlieger- und Hinterliegergrundstücken hinführt und von ihnen ausgeht, und welchen Anteil dieser sogenannte Ziel- und Quellverkehr zu und von den bevorteilten Grundstücken am Gesamtverkehrsaufkommen auf der betreffenden Straße ausmacht. Bei der Anwendung dieses Maßstabs auf die jeweiligen Verhältnisse im Einzelfall ist im Interesse der Verwaltungspraktikabilität eine typisierende Betrachtungsweise zulässig, die zwar die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse zugrunde legen muss, diese aber (zumindest im Regelfall) nur anhand von Erfahrungswerten zu ermitteln braucht. Insoweit sind bedeutsam die Lage der Straße im Gesamtverkehrsnetz und die Verkehrsplanung der Gemeinde, ihr darauf beruhender Ausbauzustand (u. a. Breite, Länge, vorhandene Teileinrichtungen) und die straßenrechtliche Gewichtung der Straße. Insofern kommt es letztlich entscheidend auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse an, aufgrund derer die Verkehrsplanung der Gemeinde überholt sein kann. Ergeben die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse eindeutig eine bestimmte Einstufung der Straße, dann können weder die Verkehrsplanung der Gemeinde noch der Ausbauzustand der Straße und ihre straßenrechtliche Gewichtung zu einer anderen Einstufung der Straße führen. Diese Gesichtspunkte haben im Rahmen der typisierenden Betrachtungsweise Bedeutung, wenn die Straße nicht bereits aufgrund der feststellbaren tatsächlichen Verkehrsverhältnisse klar eingestuft werden kann (Nds. OVG, U. v. 09.08.2016, a. a. O., Rn. 49 m. w. N.).

Eine Einstufung als überwiegend dem Anliegerverkehr dienende öffentliche Einrichtung, die es rechtfertigt, den Anliegern den deutlich größten Teil des beitragsfähigen Aufwands aufzuerlegen, ist nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts erst dann gerechtfertigt, wenn der Anliegerverkehr den Fremdverkehr spürbar übersteigt, was erst bei einem Anteil des Anliegerverkehrs von mehr als 60 % anzunehmen ist. Sind der Ziel- und Quellverkehr zu und von den bevorteilten Grundstücken und der Verkehr von und zu Grundstücken, die nicht an die öffentliche Einrichtung angrenzen, in etwa gleich stark, liegen also die Anteile von Anliegerverkehr und Fremdverkehr am Gesamtverkehrsaufkommen in einem Bereich zwischen 40 % und 60 %, scheidet eine Einstufung als überwiegend dem Anliegerverkehr dienende öffentliche Einrichtung aus. In diesen Fällen liegt in der Regel eine öffentliche Einrichtung mit starkem innerörtlichem Verkehr vor. Überwiegt der Fremdverkehr deutlich, was bei einem Anteil des Fremdverkehrs von mehr als 60 % anzunehmen ist, liegt straßenausbaubeitragsrechtlich regelmäßig eine Durchgangsstraße vor (Nds. OVG, U. v. 09.08.2016, a. a. O., Rn. 50 m. w. N.; hierzu auch Driehaus in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht (Stand: März 2022), § 8 Rn. 379b). Allerdings kommt es für die Beurteilung der tatsächlichen Verkehrsverhältnisse nicht auf eine "vorzunehmende Verkehrszählung" an, die ohnehin nur eine Momentaufnahme sein kann. Denn die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts fokussiert sich nicht allein auf die tatsächlichen Verkehrsströme. Vielmehr ist bei Anwendung des dargestellten Maßstabs auf die jeweiligen Verhältnisse im Einzelfall eine typisierende Betrachtung vorzunehmen, die zwar die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse zugrunde legen muss, diese aber (zumindest im Regelfall) nur anhand von Erfahrungswerten zu ermitteln braucht (vgl. Nds. OVG, B. v. 09.01.2018 - 9 LA 83/17 - unter Hinweis auf B. v. 21.10.2014 - 9 ME 255/13 - juris Rn. 5 m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei der Straße F. torwall um eine überwiegend dem Anliegerverkehr dienende öffentliche Einrichtung.

Der F. torwall ist bei Betrachtung der Lage der Straße im Verkehrsnetz und unter Berücksichtigung der Verkehrsplanung der Beklagten als untergeordnete Straße einzustufen. Ausweislich des Verkehrsmodells der Stadt Braunschweig, welches die Verkehrsmengen im Werktagsverkehr (montags bis freitags) im Jahr 2016 analysiert hat, ist für die Straße F. torwall ein Verkehrsaufkommen von weniger als 2.000 Kraftfahrzeuge in 24 Stunden festzustellen, sodass die Straße in die niedrigste Kategorie des Verkehrsmodells einsortiert worden ist. Gleiches ist der Übersichtskarte "Einstufung der öffentlichen Straßen nach § 4 Straßenausbaubeitragssatzung" der Beklagten aus dem Jahr 2019 zu entnehmen, wonach der F. torwall keine der in dieser Karte dargestellten und hier allein streitigen Kategorien (Straßen mit überwiegend Durchgangsverkehr oder Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr) zugewiesen bekommen hat.

Auch der Ausbauzustand bzw. die Fahrbahnbreite der Straße von 7,5 m kann allein nicht für die Einstufung als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr bzw. Durchgangsstraße herangezogen werden. Zwar kann die Breite der Fahrbahn Relevanz für die Einstufung als Anliegerstraße erlangen. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn die Straßenbreite im Rahmen der Ausbaumaßnahme bewusst verringert wird, um die entsprechende Straße für vorhandenen Durchgangsverkehr unattraktiver zu machen. Der Umkehrschluss ist hier jedoch nicht überzeugend. Die Breite der Straße ist nach den obigen Maßstäben lediglich ein Anhaltspunkt unter mehreren. Bezogen auf den F. torwall ist angesichts seiner denkmalgeschützten Gebäude und der zu erhaltenden Bäume der Gesamtcharakter der Straße als alleenartig zu bezeichnen. In dieses Gesamtbild passt die Fahrbahnbreite von ca. 7,5 m. Sie kann daher nicht isoliert betrachtet zur Einstufung als Durchgangsstraße bzw. Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr führen.

Auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse stützen die Einstufung der Straße F. torwall als Anliegerstraße. Im Hinblick auf die Vielzahl der am F. torwall ansässigen Gewerbebetriebe ist von einem nicht unerheblichen Besucherverkehr als Ziel- und Quellverkehr auszugehen. Soweit die Klägerin anführt, der F. torwall werde zu einem großen Anteil als Parkplatz genutzt, um von hier in die Braunschweiger Innenstadt oder in das M. viertel zu gelangen, sodass insbesondere am Wochenende und abends reger Betrieb herrsche, führt dies nicht zu einer anderen Einschätzung. Es ist davon auszugehen, dass die im F. torwall vorhandenen Parkplätze zu den üblichen Geschäftszeiten in nicht unerheblichem Umfang von den Besuchern der anliegenden Gewerbebetriebe genutzt werden. Schon aufgrund des geringeren Anteils der Abend- und Wochenendzeiten verglichen mit den werktäglichen Zeiten dürfte - eine starke Nutzung durch Nichtanlieger in den Abend- und Wochenendzeiten unterstellt - nicht zu einer Umkehr des Verhältnisses Anlieger- / Durchgangsverkehr zugunsten des Durchgangsverkehrs insgesamt führen. Auch soweit die Klägerin anführt, der F. torwall werde von den Schülern, Lehrern und Eltern als Zufahrtsstraße zu den Schulen genutzt, da zwei große Schulen im Einzugsbereich des F. torwalls lägen (Wilhelm-Gymnasium und die Gaußschule), führt dies nicht zu der Annahme von erheblichem Durchgangsverkehr im F. torwall. Es dürfte wohl aus Sicht der Verkehrsteilnehmer sowohl aus dem Norden als auch aus dem Süden mit dem Ziel der Schulen sinnvoller sein, diese über die H. straße anzufahren, als über den F. torwall. Dies wäre der direktere Weg, da die H. tstraße von den umliegenden Hauptverkehrsstraßen (B4 / Q.; F. weg stadtauswärts) befahrbar ist. Diese Einschätzung wird auch durch das verkehrsplanerische Kartenmaterial der Beklagten (siehe oben) und das darin ermittelte Verkehrsaufkommen gestützt.

Schließlich verfängt auch die Angabe der Klägerin nicht, der Verkehr von der H. straße / Stadthalle und von der L. Straße müsse zwingend über den F. torwall fahren, um in die Innenstadt zu gelangen. Hierbei erscheint es für die Verkehrsteilnehmer sinnvoller, über die L. Straße / G. sstraße / R. -Straße in die Innenstadt zu gelangen. Der Verkehr aus dem Süden kann über die Kastanienallee in die L. Straße einbiegen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Navigation von z.B. Google Maps in der Tat in manchen Konstellationen den Verkehr über den F. torwall in die Innenstadt führt, obwohl dies weder eine Längen- noch eine Zeitersparnis mit sich bringt.

Die erkennende Kammer gelangt daher zu der Einschätzung, dass der Anliegerverkehr einen spürbar höheren Anteil als 60% ausmacht und es sich damit um eine überwiegend dem Anliegerverkehr dienende öffentliche Einrichtung handelt.

Die Aufwandsverteilung der Beklagten unter den bevorteilten Grundstücken ist ebenso wenig zu beanstanden wie die Verteilung des straßenausbaubeitragspflichtigen Aufwands nach § 6 ihrer Satzung im Verhältnis der Nutzflächen der berücksichtigungsfähigen Grundstücke.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.