Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig (I.) und zum Teil begründet (II.).

I. Die Klage ist sowohl hinsichtlich des Antrags zu 1. als auch im Hinblick auf den Antrag zu 2. als sog. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Eine Fortsetzungsfeststellungsklage in unmittelbarer Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist nur statthaft, wenn sich der mit der Anfechtungsklage angegriffene Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt hat. Dies ist hier der Fall gewesen. Gegen die mit dem Bescheid vom 18. Dezember 2017 verfügten Befristungen der Zulassungsbescheide und gegen den mit dem Bescheid verfügten Widerrufsvorbehalt war ursprünglich die Anfechtungsklage gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = juris Rn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 42 Rn. 22; zu nachträglich beigefügten Nebenbestimmungen s. auch U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 36 Rn. 38). Eine solche Anfechtungsklage hatte die Klägerin auch erhoben. Die Befristungen haben sich inzwischen - nach Erhebung der Klage - durch Zeitablauf erledigt (vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG). Auch der mit dem Bescheid vom 18. Dezember 2017 verfügte Widerrufsvorbehalt hat sich nach Klageerhebung erledigt. Zwar ist die Erledigung insoweit nicht durch die nachfolgenden Bescheide herbeigeführt worden, die ebenfalls Widerrufsvorbehalte enthalten. Denn in diesen Bescheiden heißt es ausdrücklich, Nebenbestimmungen aus vorhergehenden Bescheiden blieben unberührt. Auch der angegriffene Widerrufsvorbehalt hat sich aber durch Zeitablauf erledigt. Der Vorbehalt lautet wörtlich: "Der Bescheid ergeht unter dem Vorbehalt des jederzeitigen teilweisen oder vollständigen Widerrufs." Damit bezieht sich der Widerrufsvorbehalt nur auf die in dem Bescheid vom 18. Dezember 2017 getroffene Regelung, also die in dem Bescheid verfügte Änderung der dort angeführten Zulassungsbescheide in der Gestalt der jeweiligen vorherigen Änderungsbescheide. Die mit dem angegriffenen Bescheid herbeigeführte Änderung besteht darin, dass die Zulassung als bekannter Versender nunmehr (nachträglich) befristet wurde. Die in dem Bescheid bestimmten Fristen sind inzwischen abgelaufen und durch neue Bescheide des LBA verlängert worden. Der angegriffene Widerrufsvorbehalt geht daher jetzt ins Leere.

Das für eine Fortsetzungsfeststellungklage erforderliche besondere Feststellungsinteresse ist gegeben. Im Verhältnis der Beteiligten besteht Wiederholungsgefahr. Ein besonderes Feststellungsinteresse in der Form der Wiederholungsgefahr setzt eine hinreichend konkrete Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Maßnahme zu erwarten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 113 Rn. 141 m.w.N.). Dies ist hier der Fall. Das LBA hat die nachträgliche Befristung der Zulassung in den nachfolgenden Bescheiden weiter verlängert und für sich auch in den Folgebescheiden das Recht in Anspruch genommen, einen Widerrufsvorbehalt zu verfügen. Das Interesse der Klägerin ist auch in vollem Umfang schutzwürdig, obwohl die Frage, inwieweit die Zulassung als bekannter Versender befristet werden darf, auch Gegenstand des Parallelverfahrens (Aktenzeichen: 2 A 290/19) ist und dort geklärt werden kann. Das vorliegende Verfahren unterscheidet sich vom Parallelverfahren darin, dass die angegriffene Befristung hier nachträglich verfügt worden ist, also im Hinblick auf bestandskräftige Zulassungen, und die rechtliche Beurteilung damit jedenfalls auch von weiteren Rechtsfragen abhängt. Insbesondere stellt sich hier auch die Frage, inwieweit der bestandskräftige Zulassungsbescheid der Befristung entgegensteht (vgl. dazu z.B. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 36 Rn. 21a ff.).

Die Kammer sieht davon ab, die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit sie die im Bescheid vom 18. Dezember 2017 getroffenen Regelungen hinsichtlich des Standorts F. betrifft, den die Klägerin inzwischen aufgegeben hat. Einheitlicher Streitgegenstand der erhobenen Fortsetzungsfeststellungklage ist die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen, die das LBA mit dem Bescheid verfügt hat. Dass sich diese Nebenbestimmungen hinsichtlich eines der Betriebsstandorte erledigt haben, ändert daran nichts.

Rechtliche Bedenken bestehen gegen die Umstellung der Klageanträge nicht. Mit der Umstellung hat die Klägerin die Klageanträge beschränkt. Dies ist gemäß § 264 Nr. 2 ZPO i. V. m. § 173 Satz 1 VwGO zulässig (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 113 Rn. 121 und § 91 Rn. 6).

Der mit Bescheid vom 28. Januar 2013 verfügte Widerrufsvorbehalt ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

II. Die Klage ist teilweise nicht begründet. Das LBA hat die angegriffenen Nebenbestimmungen formell rechtmäßig verfügt (1.). Materiell rechtmäßig ist nur die nachträgliche Befristung (2.).

1. Das LBA hat die nachträgliche Befristung und den Widerrufsvorbehalt formell rechtmäßig verfügt.

Entgegen der Auffassung des LBA hätte die Klägerin vor dem Erlass des Ausgangsbescheids angehört werden müssen. Eine Anhörung ist grundsätzlich vor dem Erlass jedes Verwaltungsakts durchzuführen, der in die Rechte des Betroffenen eingreift (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG). Umstritten ist zwar, ob eine Anhörung damit auch in den Fällen erforderlich wird, in denen mit dem Verwaltungsakt lediglich eine von dem Betroffenen beantragte Begünstigung abgelehnt wird (vgl. z.B. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 28 Rn. 26 ff.). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Das LBA hat einen begünstigenden Verwaltungsakt - die Zulassung - mit belastenden Nebenbestimmungen - der nachträglichen Befristung und dem Widerrufsvorbehalt - beschränkt. Dieser Eingriff in die Rechte des Betroffenen löst die Anhörungspflicht aus (im Ergebnis ebenso Ramsauer, a.a.O., Rn. 25; Kallerhoff/Mayen in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 28 Rn. 30).

Das LBA kann sich auch nicht erfolgreich auf die Regelung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG berufen, nach der von der Anhörung abgesehen werden kann, wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will. Mit der Vorschrift soll den Schwierigkeiten und Problemen begegnet werden, die in Verfahren mit einer Vielzahl von Beteiligten entstehen. Für das Erfordernis der "größeren Zahl" müsste die Zahl der zu erlassenden Verwaltungsakte zudem so groß sein, dass sich für die Behörde bei einer Einzelanwendung erhebliche praktische Schwierigkeiten ergeben würden (vgl. Ramsauer, a.a.O., § 28 Rn. 66 u. 68). Schon deswegen ist die Regelung hier nicht anwendbar. Jedenfalls aber steht die Berufung auf die Vorschrift im eingeschränkten Ermessen der Behörde: Voraussetzung für die Anwendung ist, dass die infrage stehenden Verwaltungsakte Sachverhalte betreffen, die erfahrungsgemäß nicht kontrovers sind und bei denen dem rechtlichen Gehör keine besondere Bedeutung zukäme (Ramsauer, a.a.O., Rn. 69). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Der Verfahrensfehler ist aber gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG rechtlich unbeachtlich, weil die erforderliche Anhörung im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden ist. Die Heilung eines Anhörungsmangels nach dieser Regelung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, BVerwGE 142, 205 = juris Rn. 18). Dies ist hier der Fall gewesen. Das LBA hat seinen Bescheid vom 18. Dezember 2017 mit Gründen und einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen und die mit dem Widerspruch der Klägerin geltend gemachten Einwände im Widerspruchsbescheid zur Kenntnis genommen und gewürdigt, ohne von neuen Tatsachen ausgegangen zu sein (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.08.1982 - 1 C 22/81 -, BVerwGE 66, 111 = juris Rn. 17 ff.; Ramsauer, a.a.O., § 45 Rn. 26). Aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf die die Klägerin Bezug genommen hat, ergibt sich nichts anderes (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012, a.a.O. - im zugrunde liegenden Fall war kein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden - und Urteil vom 20.12.2013 - 7 B 18.13 -, juris - keine Ausführungen zu § 45 VwVfG -).

2. Materiell-rechtlich sind die streitgegenständlichen Entscheidungen des Bundesamts teilweise zu beanstanden. Die nachträgliche Befristung der Zulassungen ist rechtmäßig gewesen (a.). Der Widerrufsvorbehalt dagegen ist nicht mit Unionsrecht vereinbar gewesen (b.).

a) Die Befristung der Zulassungen (Klageantrag zu 1.) ist rechtmäßig gewesen. Das LBA darf die Zulassung als bekannter Versender auf fünf Jahre befristen (aa.). Diese Befristung darf das Bundesamt auch noch nachträglich vornehmen (bb.).

aa) Das Bundesamt darf die Zulassung als bekannter Versender befristen. Rechtsgrundlage für die Befristung sind die Regelungen in § 9a Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftSiG und Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 6.4.1.2 des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 (ABl. L 299 S. 1, in der hier maßgeblichen, bei Erlass des Widerspruchsbescheids geltenden Fassung zuletzt geändert durch DVO (EU) 2019/413 der Kommission vom 14.03.2019, ABl. L 73 S. 98 - im Folgenden: DVO bzw. Anhang der DVO -). Die Befristung verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten. Die von der Klägerin dargelegten Gesichtspunkte rechtfertigen keine andere rechtliche Bewertung. Um Wiederholungen zu vermeiden, verweist die Kammer wegen der Einzelheiten der Begründung auf das im Parallelverfahren der Klägerin ergangene Urteil vom 20. Dezember 2022 (2 A 290/19, unter II.2.a bis i).

bb) Das LBA durfte die bereits verfügten Zulassungen auch nachträglich befristen.

Wird die Befristung nicht zusammen mit der Zulassung - dem Haupt-Verwaltungsakt - bekannt gegeben, sondern wie hier nachträglich verfügt, stellt dies einen Eingriff in die Bestandskraft der Zulassung dar. Rechtlich handelt es sich um die Teil-Aufhebung der zunächst insoweit nebenbestimmungsfreien Zulassung, die mit einem teilweisen Neuerlass dieses Verwaltungsakts mit zum Teil anderem Inhalt - nämlich der Einschränkung durch eine Befristung - verbunden ist (vgl. U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 36 Rn. 36 u. 38; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 36 Rn. 21d). Soweit Nebenbestimmungen nachträglich hinzugefügt werden sollen, die wie die Befristung Nachteile für den Betroffenen haben, bedarf es daher einer Ermächtigungsgrundlage. Diese kann sich aus dem Haupt-Verwaltungsakt selbst ergeben, einer speziellen gesetzlichen Regelung oder den Regelungen in den §§ 48 f. VwVfG, die auch im Fall des sog. indirekten Vollzugs von Unionsrecht - also beim Vollzug durch die Organe der Mitgliedstaaten - jedenfalls grundsätzlich neben den europarechtlichen Bestimmungen anwendbar sind (vgl. dazu allgem. U. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 38 ff.; zu den §§ 48 f. VwVfG s. im Einzelnen Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 7a ff. u. § 49 Rn. 4a ff.; im Ergebnis ebenso jedenfalls für § 48 VwVfG ausdrücklich auch Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand März 2021, § 9a Rn. 58). § 36 VwVfG sieht dagegen die nachträgliche Befristung nicht vor und reicht als Ermächtigungsgrundlage für eine solche Regelung daher nicht aus (vgl. Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 21a; U. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 39 u. 41).

Die Kammer lässt offen, ob sich die Ermächtigung zur nachträglichen Befristung der Zulassung für den Standort A-Stadt schon aus dem mit Bescheid vom 28. Januar 2013 verfügten bestandskräftigen Widerrufsvorbehalt ergeben hat. Für alle Betriebsstandorte ist das LBA jedenfalls aufgrund einer speziellen Ermächtigungsgrundlage zur nachträglichen Befristung der Zulassungen berechtigt gewesen.

Die spezielle Ermächtigung zur nachträglichen Befristung ergibt sich zwar nicht aus dem Luftsicherheitsgesetz: Dieses Gesetz gestattet ausdrücklich nur nachträgliche Auflagen zur Zulassung (s. § 9a Abs. 2 Satz 4 LuftSiG); die Vorschrift, nach der die Zulassung mit Nebenbestimmungen versehen werden kann (§ 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG), ermächtigt schon nach Wortlaut und Systematik der Regelungen nicht zur nachträglichen Beifügung von Nebenbestimmungen. Eine spezielle fachrechtliche Ermächtigung zur nachträglichen Befristung von Zulassungen als bekannter Versender enthalten aber die unionsrechtlichen Regelungen in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Nr. 6.4.1.2 des Anhangs der DVO, die nach Art. 3 Abs. 3 der DVO in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gelten (s. auch Art. 288 Abs. 2 AEUV). Diese Vorschriften berechtigen die Luftsicherheitsbehörde nicht nur zur Befristung der Zulassung (s. oben). Sie sind außerdem dahin auszulegen, dass sie auch dazu ermächtigen, bestandskräftige Zulassungen, also insbesondere auch vor dem Inkrafttreten der DVO und des § 9a Abs. 2 LuftSiG ergangene unbefristete Zulassungen - wie hier - nachträglich zu befristen.

Dies ergibt sich schon aus dem Zweck der Regelungen und dem Auslegungsgrundsatz der vollen Wirksamkeit von Unionsrecht (effet utile). Nach dem Grundsatz des effet utile ist Unionsrecht dahin auszulegen, dass sein Zweck nach Möglichkeit erreicht wird, dass es einen praktischen Nutzen hat, dass sich seine Nutzwirkung entfalten kann. Er kann auch dahin verstanden werden, dass derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben ist, bei der sich die Wirkung der Norm am stärksten entfaltet und ihr praktischer Nutzen am größten ist. Außerdem ist danach eine Norm so zu interpretieren, dass sie nicht völlig sinnlos ist (vgl. zu allem Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl., § 5 Rn. 109 u. 112 m.w.N. zur Rspr. des EuGH).

Die Regelung über die Befristung der Zulassung nach Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Nr. 6.4.1.2 des Anhangs der DVO soll die effektive Überwachung der bekannten Versender gewährleisten und damit sicherstellen, dass diese fortlaufend die strengen Anforderungen erfüllen, die das Unionsrecht an sie stellt. Dies soll die "sichere Lieferkette" garantieren, mit der verhindert werden soll, dass sich in Fracht- und Postsendungen, die in ein Luftfahrzeug zu verladen sind, Sprengsätze oder andere verbotene Gegenstände befinden, die für einen Terrorakt oder einen anderen Angriff auf den Luftverkehr verwendet werden können (zu allem s. das im Parallelverfahren ergangene Urteil der Kammer vom 20.12.2022 - 2 A 290/19 -, unter II.2.c). Das angestrebte Schutzziel wäre aber nicht hinreichend effektiv zu erreichen, wenn nur die nach dem Inkrafttreten der DVO bzw. des § 9a LuftSiG erteilten Zulassungen befristet werden könnten, alle zunächst unbefristet verfügten Zulassungen als bekannter Versender aber weiterhin uneingeschränkt gültig wären. Die dadurch entstehenden Überwachungs- und Sicherheitslücken wären mit dem strengen Sicherheitsregime, das durch die DVO eingeführt wurde, nicht vereinbar. Unter dem Gesichtspunkt der "Sicherheit durch Überwachung" wäre eine Differenzierung zwischen bekannten Versendern mit Zulassung nach altem Recht und solchen mit Zulassung nach neuem Recht auch nicht gerechtfertigt: Gefahren können durch jeden bekannten Versender entstehen, der nicht effektiv überwacht wird. Wäre die Befristungsregelung für Versender mit Zulassungen nach altem Recht nicht anwendbar, würde sie daher weitgehend sinnlos werden, weil sie einen sicherheitsrelevanten Teil der Zulassungen nicht erfassen würde.

Ob die nachträglich verfügte Befristung eines begünstigenden Verwaltungsakts nicht durch Vertrauensschutz eingeschränkt ist, wenn sie wie hier fachrechtlich vorgesehen ist (vgl. für das deutsche Recht U. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 40 m.w.N.), kann die Kammer offenlassen. Selbst wenn hier die rechtlichen Grundsätze zur Anwendung kommen, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip für die Rückwirkung von Gesetzen ergeben, sind diese jedenfalls nicht verletzt. Mit der nachträglichen Befristung wird in die Tätigkeit des zugelassenen bekannten Versenders und damit in einen Lebenssachverhalt eingegriffen, der in der Vergangenheit begonnen hat, im Zeitpunkt der nachträglichen Befristung aber noch nicht abgeschlossen war. Damit liegt jedenfalls keine sog. echte Rückwirkung vor, die grundsätzlich unzulässig ist, sondern allenfalls eine "unechte Rückwirkung", die grundsätzlich zulässig ist, aber eine Abwägung zwischen den Vertrauensschutzinteressen des Betroffenen und dem Änderungsinteresse des Normgebers verlangt (vgl. zu allem z.B. Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl., Art. 20 Rn. 96 ff.). Diese Abwägung ergibt hier, dass das Änderungsinteresse - das Interesse an der nachträglichen Befristung "alter" Zulassungen als bekannter Versender - das Vertrauensschutzinteresse der betroffenen Versender überwiegt.

Die Änderung dient der effektiven Überwachung bekannter Versender und damit letztlich der Gewährleistung eines hohen Sicherheitsniveaus, um Terrorakte oder sonstige Angriffe auf den Luftverkehr zu verhindern und damit den Gefahren wirksam begegnen zu können, die bei der Verladung nicht hinreichend sicherer Fracht- und Postsendungen in ein Luftfahrzeug für eine Vielzahl von Menschen entstehen können (s. dazu im Einzelnen das im Parallelverfahren ergangene Urteil der Kammer vom 20.12.2022 - 2 A 290/19 -, unter II.2.c). Angesichts der erheblichen Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs, die drohen, wenn bekannte Versender nach der Erstzulassung nicht mehr die strengen Zulassungskriterien erfüllen, müssen die betroffenen Unternehmen die mit der nachträglichen Befristung verbundenen Nachteile hinnehmen. Hinzu kommt, dass Versender gerade im Bereich des Luftsicherheitsrechts wegen der dort regelmäßig erforderlich werdenden Neubewertung der Risikolage und der damit einhergehenden Anpassung sicherheitsrelevanter Bestimmungen nicht darauf vertrauen dürfen, dass einmal bestehende, für ihre Zulassung zu beachtende Sicherheitsregeln sich künftig nicht ändern werden. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass es die Unternehmen nicht unzumutbar belastet, wenn sie nach Ablauf der (nachträglich) befristeten Zulassung einen Neuantrag stellen müssen (s. das im Parallelverfahren ergangene Urteil der Kammer vom 20.12.2022 - 2 A 290/19 -, unter II.2.h). Am Abwägungsergebnis ändert sich auch nichts dadurch, dass die unionsrechtliche Vorgängerregelung der DVO bereits eine wortgleiche Vorschrift über die in regelmäßigen Abständen von nicht mehr als fünf Jahren zu wiederholende Validierung bekannter Versender enthielt und diese Verordnung bereits galt, als das LBA die hier vorliegenden Erstzulassungen verfügt hat (s. Nr. 6.4.1.4 Abs.1 Satz 1 des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 der Kommission vom 04.03.2010 und Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung). Selbst wenn das LBA daraus seinerzeit zu Unrecht hergeleitet haben sollte, dass die Zulassung nicht befristet werden darf, könnte die Klägerin daraus ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine weiterhin unbefristete Zulassung wegen des überragenden öffentlichen Interesses an einer effektiven Überwachung der bekannten Versender und damit der effektiven Abwehr von Gefahren, die für Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen durch Terrorakte oder andere Angriffe auf den Luftverkehr ausgehen, nicht herleiten.

Die dargelegten Maßstäbe entsprechen auch den europarechtlichen Vorgaben zur Berücksichtigung des Vertrauensschutzes bei rückwirkenden Rechtsakten. Nach der Rechtsprechung des EuGH muss der Vertrauensschutz zurücktreten, wenn das angestrebte Ziel dies verlangt und das berechtigte Vertrauen des Betroffenen gebührend beachtet ist (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Aufl., Einleitung vor Art. 1 Rn. 43). Diese Voraussetzungen sind hier aus den dargelegten Gründen erfüllt.

Da eine spezielle fachrechtliche Ermächtigung für die nachträgliche Befristung der Zulassungen vorgelegen hat, braucht die Kammer nicht zu entscheiden, ob das LBA auf der Grundlage der §§ 48 f. VwVfG zur nachträglichen Befristung berechtigt war und inwieweit diese Regelungen hier - im Bereich des Vollzugs von Unionsrecht - anzuwenden sind.

Ein Ermessensfehler des LBA, durch den die Klägerin in eigenen Rechten verletzt ist, ist nicht ersichtlich (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG). Die Entscheidung, ob die Zulassung als bekannter Versender (nachträglich) zu befristen ist, liegt nicht im Ermessen des Bundesamts. Die DVO, insbesondere die Regelung in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs, sieht dafür keinen Spielraum vor. Die (nachträgliche) Befristung ist damit unionsrechtlich vorgeschrieben. Das dem LBA nach § 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG grundsätzlich für die Verfügung von Nebenbestimmungen zur Zulassung eingeräumte Ermessen ist für die (nachträgliche) Befristung unionsrechtlich auf Null reduziert. Im Ermessen der Behörde liegt in diesem Fall lediglich noch die Entscheidung, für welchen Zeitraum die Zulassung in dem von der DVO vorgegebenen zeitlichen Rahmen zu befristen ist. Diese Entscheidung ist im vorliegenden Fall rechtlich nicht zu beanstanden. Das LBA hat die Fristen entsprechend dem Schutzweck der unionsrechtlichen Vorschriften über die sichere Lieferkette und der Regelung in § 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG gemessen vom Zeitpunkt der Zulassung an nachträglich auf etwa fünf Jahre festgesetzt, seine Entscheidung bewegt sich also jedenfalls an der Grenze der rechtlich vorgesehenen Höchstdauer. Höherrangiges Recht hat das Bundesamt damit nicht verletzt (s. oben).

b) Der unter Ziffer 5 des Bescheides vom 18. Dezember 2017 verfügte Widerrufsvorbehalt ist rechtswidrig gewesen.

Der streitgegenständliche Widerrufsvorbehalt ist dahin auszulegen, dass er sich lediglich auf die mit Bescheid vom 18. Dezember 2017 verfügten nachträglichen Befristungen der Zulassung als bekannter Versender bezieht (s. oben, I.). Zu prüfen hat die Kammer also nicht, ob die Zulassung als bekannter Versender generell mit einem Widerrufsvorbehalt versehen werden darf. Der Anwendungsbereich des streitgegenständlichen Widerrufsvorbehalts ist damit beschränkt gewesen. Da er nach der Begründung des Bescheids dazu dienen sollte, auf "neue luftsicherheitsrechtliche Gegebenheiten und Anforderungen" zu reagieren, und Zulassungen als bekannter Versender zu befristen sind (s. oben), sollte der Widerrufsvorbehalt nicht die Möglichkeit eröffnen, die Befristungen vollständig zu beseitigen. Als praktischer Anwendungsbereich blieb damit nur die (nachträgliche) Verkürzung der Befristungen.

Als Ermächtigungsgrundlage für den Widerrufsvorbehalt kann sich das LBA nicht auf die allgemeine Regelung in § 36 VwVfG berufen. Diese Vorschrift stellt für Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten, auf die - wie für die Zulassung als bekannter Versender - bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Anspruch besteht, schon keine eigenständige Rechtsgrundlage dar (vgl. § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG und dazu Schröder in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, § 36 VwVfG Rn. 89). Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen zur Zulassung als bekannter Versender und zu den insoweit verfügten Nebenbestimmungen ist im Luftsicherheitsgesetz und in der DVO speziell geregelt. Die Auslegung ergibt, dass diese Regelungen abschließend sind und allgemeine Regelungen zu Nebenbestimmungen damit jedenfalls auch verdrängen (vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 36 Rn. 7 und 6). Die luftsicherheitsrechtlichen Regelungen ermächtigen das LBA jedoch nicht zu dem verfügten Widerrufsvorbehalt.

Die Regelung in § 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG, nach der die Zulassung für längstens fünf Jahre gültig ist, scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus. Sie ermöglicht schon nach ihrem insoweit eindeutigen Wortlaut keinen Widerrufsvorbehalt. Eine dahin gehende Anwendung würde die Grenze des möglichen Wortsinns und damit auch die Grenzen der Auslegung überschreiten (vgl. Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl., § 4 Rn. 36 ff.).

In § 9a Abs. 2 Satz 3 lässt das Luftsicherheitsgesetz Nebenbestimmungen zur Zulassung grundsätzlich zu, ohne nach der Art der Nebenbestimmung zu differenzieren. Die Vorschrift erwähnt zwar nicht ausdrücklich die Befugnis, einen Widerrufsvorbehalt im Hinblick auf eine andere Nebenbestimmung - hier die Befristung - zu verfügen. Auch ein solcher Widerrufsvorbehalt ist aber eine "Nebenbestimmung" im Sinne der Vorschrift, weil er die Zulassung einschränkt, indem er es ermöglicht, die Befristung der Zulassung zu verkürzen (s. oben). Allerdings sind Nebenbestimmungen nach der Regelung nicht zwingend zu verfügen. Das LBA "kann" der Zulassung Nebenbestimmungen beifügen, die Befugnis steht also im Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen hat das Bundesamt unter Beachtung insbesondere auch der unionsrechtlichen Vorgaben auszuüben. Ist eine Nebenbestimmung nicht mit den unionsrechtlichen Regelungen vereinbar, darf das LBA sie auch nach § 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG nicht verfügen. Das Gleiche gilt, wenn die Nebenbestimmung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, der nicht nur Bestandteil des Unionsrechts, sondern auch des nationalen Rechts ist. Das Ermessen ist in diesen Fällen auf Null reduziert, das LBA darf die Zulassung nicht mit der Nebenbestimmung versehen. So ist es hier. Die unionsrechtlichen Vorschriften schließen einen Widerrufsvorbehalt im Hinblick auf die Befristung von Zulassungen als bekannter Versender aus. Der Widerrufsvorbehalt ist außerdem jedenfalls unverhältnismäßig.

Der streitgegenständliche Widerrufsvorbehalt ist nicht mit dem Unionsrecht vereinbar. Aus den Regelungen in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Nr. 6.4.1.2. des Anhangs der DVO ergibt sich, dass die Zulassung zu befristen ist (s. oben). Diese Vorschriften können nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht dahin ausgelegt werden, dass die zuständige Behörde darüber hinaus dazu ermächtigt werden sollte, einen Widerrufsvorbehalt im Hinblick auf die Befristung von Zulassungen zu verfügen. Einer solchen Auslegung steht der mögliche Wortsinn der dort verwendeten Begriffe entgegen. Auch die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 (ABl. L 97 S. 72, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 18/2010 der Kommission vom 08.01.2010, ABl. L 7, S. 3 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 300/2008 -) und andere Durchführungsbestimmungen sehen keinen Widerrufsvorbehalt vor. Die Auslegung unter Berücksichtigung des Zwecks der unionsrechtlichen Regelungen und die grundrechtskonforme Interpretation dieser Regelungen ergeben vielmehr, dass ein solcher Widerrufsvorbehalt unionsrechtlich ausgeschlossen ist, weil er für die Gefahrenabwehr, die mit diesen Regelungen sichergestellt werden soll, nicht benötigt wird.

Nach dem Zweck der unionsrechtlichen Regelungen zur sicheren Lieferkette ist ein Widerrufsvorbehalt, wie er hier Streitgegenstand ist, entbehrlich. Er räumt dem Bundesamt im Vergleich mit den anderen nach Unionsrecht zulässigen Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Lieferkette keinen Vorteil ein. Das Unionsrecht sieht als Nebenbestimmung ausdrücklich die Befristung der Zulassung vor. Diese Nebenbestimmung ist nach dem Zweck der Regelungen, die eine effektive Abwehr von Terrorakten und anderen unrechtmäßigen Eingriffen in den Luftverkehr gewährleisten wollen, zur effektiven Überwachung der bekannten Versender geboten (s. das im Parallelverfahren ergangene Urteil der Kammer vom 22.12.2022 - 2 A 290/19 -, unter II.2.c und h). Einen zusätzlichen Beitrag dazu kann ein Widerrufsvorbehalt nicht leisten. Auch im Übrigen lässt sich damit die Frachtsicherheit nicht erhöhen. Der in Ziffer 5 des Bescheides vom 18. Dezember 2017 verfügte Widerrufsvorbehalt bezieht sich nur auf die Verlängerung der Befristung (s. oben). Die luftsicherheitsrechtlichen Bestimmungen geben dem LBA aber genügend Alternativen an die Hand, um hinreichend flexibel und effektiv trotz einer noch gültigen Zulassung auf sicherheitsrelevante Änderungen reagieren zu können. Hat die Luftsicherheitsbehörde Zweifel, ob der bekannte Versender die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen noch erfüllt, untersagt sie diesem die Abwicklung von sicherer Luftfracht bzw. Luftpost, bis diese Anforderungen wieder zweifelsfrei erfüllt werden (s. § 9a Abs. 4 Satz 1 LuftSiG und Nr. 6.4.1.5 Abs. 1 des Anhangs der DVO (EU) 2015/1998). Dies erfordert keine lückenlose Aufklärung des Sachverhalts durch das LBA. Denn die Untersagung dient als Sofortmaßnahme gerade dem Zweck, der Luftsicherheitsbehörde ausreichend Gelegenheit zu geben, weitere Ermittlungen anzustellen (vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 11.01.2022 - 2 B 266/21 -, juris Rn. 33). Als weitere Sofortmaßnahme sieht die DVO beispielsweise vor, dass das LBA dann, wenn der Versender die erforderlichen Sicherheitskontrollen nicht durchführt, den reglementierten Beauftragten auf diesen Umstand hinweist und damit die diesem obliegende Pflicht zur Sicherheitskontrolle aktiviert (vgl. Nr. 6.4.2.1 Abs. 2 i.V.m. Nr. 6.3.2.3 des Anhangs).

Die aufgezeigten Handlungsalternativen ermöglichen es insbesondere auch in den Konstellationen, auf die das LBA zur Begründung des Widerrufsvorbehalts verwiesen hat, effektiver auf sicherheitsrelevante Änderungen zu reagieren. Nach den Ausführungen im Bescheid vom 18. Dezember 2017 ist der Widerrufsvorbehalt verfügt worden, um "zeitnah auf neue luftsicherheitsrechtliche Gegebenheiten und Anforderungen reagieren" zu können; insbesondere bei Vorschriftenänderungen sei der Widerrufsvorbehalt erforderlich, um die luftsicherheitsrechtlichen Vorgaben weiterhin zu erfüllen. In den aufgezeigten Fällen gewährleisten die vorhandenen Regelungen der DVO dem LBA aber eine einfachere und damit schnellere Reaktion. Insbesondere reichen nach Nr. 6.4.1.5 des Anhangs Zweifel, ob die unionsrechtlichen Sicherheitsanforderungen erfüllt sind, schon zum Entzug der Zulassung aus (zu den Einzelheiten s. oben). Darunter fällt auch die Konstellation, dass der Versender die sicherheitsrechtlichen Anforderungen aufgrund geänderter Vorschriften nicht mehr erfüllt. Der verfügte Widerrufsvorbehalt dagegen ermöglicht lediglich die Verkürzung der Zulassungsfrist, wobei das LBA die volle Darlegungs- und Beweislast dafür trägt, dass der betroffene Versender den Anforderungen des Luftsicherheitsrechts nicht mehr entspricht.

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht des Bundesamtes kann auch nicht argumentiert werden, wenn die Zulassung befristet werden dürfe, müsse erst recht auch der streitgegenständliche Widerrufsvorbehalt möglich sein. Dagegen spricht schon, dass die beiden Nebenbestimmungen verschiedene Zielrichtungen haben. Die Befristung soll die effektive Überwachung der bekannten Versender gewährleisten, indem die Feststellung von Sicherheitsdefiziten erleichtert wird. Mit dem Widerrufsvorbehalt will das LBA dagegen zeitnah auf festgestellte Defizite reagieren können. Die Befristung ist nach dem Zweck der Regelungen über die sichere Lieferkette geboten (s. oben). Den Widerrufsvorbehalt dagegen benötigt das LBA als Reaktionsmöglichkeit nicht, weil ihm dafür effektivere und einfachere Maßnahmen zur Verfügung stehen.

Da spezielle fachrechtliche Regelungen vorliegen, die vor allem den Entzug der Zulassung und damit eine faktische Verkürzung der Zulassungsdauer ermöglichen, braucht die Kammer nicht zu entscheiden, ob das LBA außerdem nach nationalem Recht zur Verkürzung der Zulassungsfrist in der Form eines (Teil-)Widerrufs gemäß § 49 VwVfG berechtigt ist. Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass ein solcher Widerruf möglich und erforderlich ist, würde das LBA dafür einen Widerrufsvorbehalt nicht benötigen. Ist die Verkürzung der Befristung unionsrechtlich geboten, weil die luftsicherheitsrechtlichen Anforderungen, insbesondere sicherheitsrelevante Änderungen der Vorschriften eine solche Reaktion der Luftsicherheitsbehörde verlangen, dürfte die Behörde im Rahmen des indirekten Vollzugs von Unionsrecht - wie hier - bei Fehlen einer speziellen fachrechtlichen Ermächtigung nicht auf den Widerruf verzichten. Sie ist vielmehr nach Art. 4 Abs. 3 EUV zur effektiven Durchsetzung des Unionsrechts verpflichtet (vgl. Kahl in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl., EU-Vertrag (Lissabon) Art. 4 Rn. 126 ff.; Ramsauer, a.a.O., § 49 Rn. 4a). Insbesondere könnte sich der betroffene Versender demgegenüber nicht erfolgreich auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen. Dies wäre unabhängig davon, ob das LBA die Befristung unter Widerrufsvorbehalt verfügt hat (vgl. auch Ramsauer, a.a.O., § 49 Rn. 4b).

Würden die unionsrechtlichen Vorschriften dahin ausgelegt, dass sie einen Widerrufsvorbehalt nicht ausschließen, wäre zudem das Grundrecht der Versender auf unternehmerische Freiheit nach Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) verletzt, das die freie Berufsausübung der Unternehmer schützt. Bei dem streitgegenständlichen Widerrufsvorbehalt handelt es sich um eine belastende Nebenbestimmung, die die Möglichkeit erleichtern soll, die zu einer Einschränkung der Zulassung führende Befristung zu verkürzen und die Zulassung damit weiter zu beschränken. Die Maßnahme bezweckt insoweit einen Nachteil für die unternehmerischen Aktivitäten der Klägerin und stellt sich damit als Eingriff in ihr Grundrecht nach Art. 16 GRC dar (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Aufl., Art. 16 Rn. 13). Dieser Eingriff ist unionsrechtlich nicht gerechtfertigt. Der streitgegenständliche Widerrufsvorbehalt ist nicht erforderlich, weil er aus den dargelegten Gründen über das zur Gewährleistung eines hohen Sicherheitsniveaus notwendige Maß hinausgeht (vgl. allgem. Jarass, a.a.O., Art. 52 Rn. 40; ders. in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl., Art. 20 Rn. 119, jeweils m.w.N.). Er verstößt damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRC). Daher ist der Widerrufsvorbehalt auch mit nationalem Recht nicht vereinbar.

Auch als "strengere Maßnahme" im Sinne des Art. 6 Abs. 1 VO (EG) Nr. 300/2008 kann der Widerrufsvorbehalt nicht angesehen werden. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten strengere Maßnahmen als die in Art. 4 der Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards anwenden; sie handeln dabei auf der Grundlage einer Risikobewertung und in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht, die Maßnahmen müssen relevant, objektiv, nichtdiskriminierend und dem jeweiligen Risiko angemessen sein. Danach müssen solche Maßnahmen jedenfalls auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Diese Anforderung erfüllt der Widerrufsvorbehalt nicht.

3. Die Kammer sieht davon ab, die unionsrechtlichen Fragen dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen, weil sie sich hinreichend klar durch die Auslegung der europarechtlichen Vorschriften beantworten lassen. Eine Pflicht zur Vorlage besteht nicht. Zur Vorlage sind nur solche Gerichte verpflichtet, deren Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angegriffen werden können (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Alle übrigen Gerichte der Mitgliedstaaten sind grundsätzlich nur zur Vorlage berechtigt, nicht aber verpflichtet (Art. 267 Abs. 2 AEUV). Einer der anerkannten Ausnahmefälle liegt hier nicht vor. Insbesondere lässt die Kammer mit der vorliegenden Entscheidung keine Vorschrift des Unionsrechts oder eine sonstige Handlung eines Unionsorgans außer Anwendung (vgl. dazu Wegener in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl., Art. 267 AEUV Rn. 29 f.). Dementsprechend kann die Klägerin eine Vorlage lediglich anregen, nicht aber erzwingen (vgl. Wegener, a.a.O., Rn. 22).