Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig. Die Änderung des schriftlich angekündigten Bescheidungsantrags zum bezifferten Verpflichtungsantrag ist zulässig. Die Beklagte hat sich auf diesen Antrag rügelos eingelassen. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid vom 25. Juni 2019 ist zwar fehlerhaft. Diese Fehlerhaftigkeit wirkt sich aber nicht zugunsten des Klägers aus, diesem steht der geltend gemacht Anspruch nicht zu.

Die Dürrebeihilfe 2018 ist nicht gesetzlich geregelt, sondern erfolgt auf der Grundlage der Rahmenrichtlinie. Diese Richtlinie ist der Europäischen Kommission als Beihilferegelung notifiziert worden. Auf dieser Rahmenrichtlinie beruhen die Verwaltungsvereinbarungen des Bundes und der Länder vom 8. Oktober 2018 und vom 18. April 2019. In diesen Verwaltungsvereinbarungen heißt es, dass die deutsche Rahmenrichtlinie auf die "vorliegende" Vereinbarung jeweils "vollumfänglich" Anwendung finde, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthalte. Für die Höhe der Dürrebeihilfe ist Nummer 6 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 als strengere Vorschrift gegenüber der Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BAnz AT 31.08.2015 B4) maßgeblich. Nach Nummer 6.2 der Rahmenrichtlinie beträgt die Höhe der Zuwendungen bei widrigen Witterungsverhältnissen, wie hier, höchstens 80 Prozent des Gesamtschadens, in aus naturbedingten Gründen benachteiligten Gebieten im Sinn von Artikel 31 und 32 der Verordnung Nummer 1305/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005" höchstens 90 Prozent. Nach Nummer 6.1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 beträgt die "Bruttobeihilfeintensität der gewährten Billigkeitsleistung" dagegen nur bis zu 50 Prozent des maßgeblichen Schadensbetrags. Nach dem Erlass des niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 23. August 2019 ist die Billigkeitsleistung endgültig auf höchstens 41,57664 Prozent festgelegt worden.

Der Kläger hat für seinen Antrag den Schaden mit 71 499,71 Euro angegeben.

Ein - gebundener - Anspruch auf eine Dürrebeihilfe für diesen Schaden steht dem Kläger nicht zu. Die Dürrebeihilfe ist eine freiwillige Leistung, über die die Beklagte nach ihrem pflichtmäßigen Ermessen entscheidet. Das beschreibt Nummer 1.2 der Rahmenrichtlinie. Danach besteht ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Zuwendungen nicht. Die jeweilige Bewilligungsstelle entscheidet nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie. Die Gewährung der Zuwendung steht unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel.

Anhaltspunkte dafür, dass dabei nur eine bestimmte Entscheidung richtig wäre, weil das Ermessen der Beklagten "auf Null" reduziert ist, bestehen nicht. Dafür genügt es nicht, dass für den Antrag des Klägers unstreitig ist, dass im Sinn der Nummer 3 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 Prozent zurückgegangen ist. Für diese Bewertung ist als durchschnittliche Jahreserzeugung der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigen Wertes anzunehmen.

Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf eine erneute Ermessensentscheidung über seinen Antrag nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019, weil er nicht hinreichend dargelegt hat, dass der landwirtschaftliche Betrieb in seiner Existenz gefährdet war. Die Beklagte hat ihr Ermessen rechtmäßig ausgeübt.

Die Beklagte hat ihr Ermessen willkürfrei auszuüben. Das Ermessen der Beklagten ist dabei durch die Rahmenrichtlinie gebunden, außerdem durch die Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019, soweit diese strengere Bestimmungen enthält. Nach Nummer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 können in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden, die im Sinne des Anhanges I der Verordnung (EU) Nummer 702/2014 "der Kommission vom 25. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Arten von Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union" Kleinstunternehmen, kleine Unternehmen oder mittlere Unternehmen sind und deren Geschäftstätigkeit die Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Imkerei und Wanderschäferei umfasst. Eine Existenzgefährdung in diesem Sinn liegt nach Nummer 4.2 vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist "in der Regel" der Fall, wenn der gemäß Nummer 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum.

Der Kläger ist nach Nummer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 in Verbindung mit Tabelle 4 von deren Anlage in seiner Existenz nicht gefährdet gewesen. Der, unstreitige, angemeldete Schaden von 71 499,71 Euro übersteigt den Cashflow III im Sinn dieser Regelungen nicht.

Cashflow ist die Finanzkraft eines Unternehmens, mit der es Geldvermögen bilden und Investitionen finanzieren kann, also der Einnahmeüberschuss. Er kann zum Beispiel aus dem Jahresabschluss ermittelt werden und ist: Unternehmenseinnahmen minus Unternehmensausgaben plus Einlagen minus Entnahmen (Alsing, Lexikon Landwirtschaft, 3. Auflage München 1995, Artikel "cash-flow", S. 112). Zur Ermittlung des Cashflow III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage zu der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019. Außerdem beschreibt die Beklagte in ihrem Merkblatt zur Dürrehilfe 2018 Niedersachsen/Bremen (S. 5 f.) den Cashflow folgendermaßen:

"Der Cash Flow gibt den von einem Unternehmen erzielten Geldzufluss während eines Wirtschaftsjahres an. Er ist die Differenz zwischen den geldwerten Zuflüssen, die einem Unternehmen zukommen, sowie den geldwerten Abflüssen des Unternehmens. Der Cash Flow ist eine Größe, die Veränderungen der Liquidität über einen Zeitraum misst. Zur Berechnung sind die o.a. Jahresabschlüsse und Einkommensbescheide einzureichen bzw. die steuerlichen Buchführungsunterlagen.

- Cash Flow III 1. Stufe: hier werden Einlagen/Einkünfte in der Berechnung mitberücksichtigt. Betriebe, bei denen der ermittelte Schaden über diesem Wert liegt, werden vorrangig bearbeitet.

- Cash Flow III 2. Stufe hier werden nur die sonstigen Einlagen in der Berechnung berücksichtig. Der ermittelte Schaden muss über diesen Wert liegen, damit eine Existenzgefährdung vorliegt."

Nach Tabelle 4 zu der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 ist für die Ermittlung des Cashflow II zum Cashflow I hinzuzuzählen, was an Einlagen zugeflossen ist "(bzw. bei jurist. Personen Entnahme aus Rücklagen)" und vom Cashflow I abzuziehen, was an Entnahmen abgeflossen ist "(bzw. bei jurist. Personen Einstellung in Rücklagen, Ausschüttung)".

Die grundsätzlichen Einwendungen des Klägers greifen nicht durch, dass nicht erkennbar sei, mit welchen Zahlen und welchem Rechenweg die Beklagte gerechnet habe. Jedenfalls aus den zur Gerichtsakte gereichten Ausdrucken aus der Verwaltungsakte und aus dem nachgereichten Jahresabschluss für 2014/2015 sind diese Zahlen ersichtlich. Dazu gehört insbesondere, dass die Beklagte bei der Ermittlung des Gewinns für 2014/2015 den Gewinn mit Recht gekürzt hat: Der Kläger hatte den "Gewinn" für 2014/2015 mit -84 317,50 Euro angegeben. Aus dem Jahresabschluss 2014/2015 für seinen Vater ergibt sich aber nur ein "Gewinn" von -61 619,74 Euro. Das ist der Betrag, den die Beklagte ihrer Rechnung zugrundegelegt hat. Der Jahresabschluss 2014/2015 gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der höhere Verlust zutreffen könnte, den der Kläger in seinem Antrag eingesetzt hatte. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung dazu erklärt, dass dieser höhere Verlust versehentlich eingesetzt worden sei und näher erläutert, wie es zu diesem Versehen gekommen war.

Ebenso ist es nicht zu beanstanden, dass und wie die Beklagte auch für das Jahr 2015/2016 Werte ermittelt hat und in die Berechnung des durchschnittlichen Cashflow eingestellt hat. Der Kläger hatte für das Jahr 2015/2016 im Antrag nur Angaben für das Einkommen seiner Ehefrau eingetragen. Daraus ergab sich ein Cashflow von 27 874,00 Euro für jenes Wirtschaftsjahr. Dieser gibt aber offensichtlich nicht den vollständigen zutreffenden Wert wieder. Denn im Übrigen hatte der Kläger für das Wirtschaftsjahr 2015/1016 handschriftlich vermerkt: "Jahresabschlüsse nicht konsolidierbar. Vater 01.07.2015 - 21.01.2016 verstorben. Hofübernahme und WJ Wechsel 01.05-30.04." Die Beklagte hat für ihre Ermittlung des Cashflow den Abschluss des Vaters für 2014/2015 verwendet. Dieser ist für den Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis zum 30. Juni 2015 aufgestellt worden. Für die Folgezeiträume hat die Beklagte die Jahresabschlüsse des Klägers verwendet; diese sind jeweils für den Zeitraum vom 1. Mai bis zum 30. April aufgestellt worden. Das Gericht hält dieses Vorgehen für sachgerecht. Denn die Beklagte hat den Dreijahreszeitraum gewählt, um ein ausgewogeneres Bild der wirtschaftlichen Lage der Betriebe zu erhalten und um für möglichst alle Betriebe die gleichen Daten zugrundezulegen. Bei Hofübergaben im Bezugszeitraum sind die Daten des Übergebers verwendet worden, soweit dieser damit einverstanden war. Das ist gerichtsbekannt. So ist ersichtlich auch hier verfahren worden. Selbst wenn die Zeiträume der Abschlüsse von Vater (2014/2015) und Sohn (2015/2016) hier nicht übereinstimmen, weil sie sich für die Monate Mai und Juni 2015 überlappen, ergibt sich bei der Mittelung über drei Jahre ein gleichmäßigeres Bild der wirtschaftlichen Lage des Betriebs als wenn der mittlere Zeitraum ganz ausfiele.

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte nicht versucht hat, den Überlappungszeitraum im Mai und Juni 2015 zu bereinigen. Der Kläger hat keine Anhaltspunkte dafür geliefert, wie dies sachgerecht geschehen könnte. Im Gegenteil hat der Berater des Klägers, Herr J., in seiner Email vom 5. Juli 2019 die Beklagte darauf hingewiesen, dass der Vollständigkeit halber zum Antrag die Abschlüsse des Vaters für 2014/2015 und für die Zeit vom 1. Juli 2015 bis zum 24. Januar 2016 übermittelt worden seien, außerdem die Abschlüsse des Klägers für 2015/2016 und 2016/2017. Der Abschluss des Vaters für 2015/2016 (Juli bis Januar) sei aber überflüssig und nicht zu berücksichtigen, weil er sich mit dem des Klägers für 2015/2016 (Mai bis April) vollständig überschneide.

Es ist für das Gericht auch nicht ersichtlich, dass es fehlerhaft ist, dass die Beklagte aus dem Abschluss 2015/2016 für Einlagen insgesamt 1 055 607,94 Euro und für Entnahmen insgesamt -669 583,83 Euro berücksichtigt hat. Die Beklagte betrachtet diese Buchungen als Gestaltungsmöglichkeit, die der Steuerberater des Klägers gewählt habe und an der der Kläger sich festhalten lassen müsse. Das hält das Gericht für ermessensgerecht, jedenfalls wenn, wie hier, der Kläger das Zahlenwerk nicht im Einzelnen erläutern und nachvollziehbar machen kann. Denn die Beklagte hat dazu sachgerecht erwogen, dass sie in dem Massenverfahren nicht den Sinn jeder einzelnen Buchung überprüfen könne. Der Kläger wendet insoweit ohne Erfolg ein, es handele sich bei den Einlagen weit überwiegend um Buchungen für die Übernahme von lebendem und totem Inventar (213 080,99 Euro) sowie von Grund und Boden (782 740,06 Euro) von seinem Vater und bei den Entnahmen weit überwiegend um ein Darlehen seines Vaters von 515 442,26 Euro.

Diese Angaben genügen aber nicht zur Darlegung der Existenzbedrohung, denn sie sind aus den Abschlüssen nicht im Einzelnen nachvollziehbar. Das gilt zum einen für das lebende und tote Inventar - nach der Begründung des Klägers 213 080,99 Euro: Zu dem Tierbestand ist im Betriebsspiegel des Abschlusses 2015/2016 (1. Mai 2015 bis 20. April 2016) des Klägers als Summe für die Produktion ein Betrag von 203 014,87 Euro angegeben. Dabei handelt es sich aber um Verkaufserlöse, nicht um Tierzugänge. Das wird schon daraus ersichtlich, dass der größte Unterposten in diesem Abschnitt "Kuhmilch" mit 132 423,89 Euro ist. Für den Tierbestand ist in der Bilanz und in der Gewinn- und Verlustrechnung eine Veränderung des Tiervermögens, Rinder beziehungsweise eine "Summe Erhöhung oder Verminderung des Bestands an Tieren" von 162 255,00 Euro angegeben. Das ist mit dem angeblichen Inventarwert von 213 080,99 Euro nicht identisch. Überdies ist aus dem Abschluss des Vaters für 2014/2015 (1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015) ersichtlich, dass dort das Tiervermögen seinen Wert gegenüber dem Vorjahr von 139 560 Euro auf 0 Euro vermindert hat, dieser Bestand zum 30. Juni 2015 also beim Vater aufgelöst beziehungsweise ausgebucht gewesen sein muß. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung zwar erläutert, dass es sich bei der Verminderung um die Übertragung auf ihn handele. Dass dafür die Beträge in den beiden Abschlüssen nicht stimmig sind, hat er damit erklärt, dass er bereits selbst Anschaffungen getätigt gehabt habe, die in seinen Abschluss eingeflossen seien - das gelte auch für das übrige lebende und tote Inventar. Das ist jedoch nicht vollständig plausibel. Denn in der Bilanz des Vaters ist als Veränderung für die weiblichen Kälber "1/2 - 1 Jahr" ein Abgang von 7 800,00 Euro ausgewiesen, beim Kläger sind aber nur 7 500 Euro angekommen, bei den männlichen Rindern "über 1 1/2 Jahre" ist beim Vater als Veränderung ein Abgang von 29 400,00 Euro ausgewiesen, beim Kläger sind aber nur 11 200 Euro angekommen. Ferner ist beim Feldinventar in der Bilanz des Vaters 2014/2015 eine Veränderung von 54 865,30 Euro auf 0 Euro ausgewiesen. Auch das Feldinventar ist also offenbar abgeschafft beziehungsweise ausgebucht worden. Beim Kläger ist für das Feldinventar in der Bilanz 2015/2016 aber nur eine Veränderung von 0 auf 46 911,78 Euro ausgewiesen, also gerade kein Wert über dem Bilanzwert beim Vater, der durch zusätzliche Anschaffungen des Klägers für sich selbst zu erklären wäre.

Es ist auch nicht nachvollziehbar, warum die 515 443,26 Euro, die als Entnahme gebucht sind, keine Entnahme sein sollen. Der Kläger erklärt dazu, es handele sich um eine aufgrund "des Erbfalls/der Rechtsnachfolge in das Buchwerk einzustellende Buchung, welcher keinerlei Entnahme zugrunde liegt". In der mündlichen Verhandlung hat er das dahingehend erläutert, dass seien die Verbindlichkeiten von Herrn I., die der Kläger geerbt habe. Irgendwelche konkreten Geldflüsse lägen der Buchung nicht zugrunde. Verbindlichkeiten in dieser Höhe von 515 442,26 Euro sind in dem Jahresabschluss des Vaters 2014/2015 jedoch nicht ausgewiesen. Dort finden sich Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten von 567 241,68 Euro, für Lieferungen und Leistungen von 121 746,30 Euro, gegenüber verbundenen Unternehmen von 6 679,23 Euro und aus Steuern von 2 290,66 Euro. Die Differenzen erschließen sich nicht.

Zu einer anderen Bewertung führt es nicht, dass der Sachbearbeiter der Beklagten im Verwaltungsverfahren eine Berechnung durchführte, bei der er die Angaben des Klägers für Entnahmen und Einlagen anwandte. Denn diese Berechnung erfolgte lediglich im Laufe der Bearbeitung zur Veranschaulichung und ist dem Bescheid nicht zugrundegelegt worden. Auch lässt sich ihr keine nachvollziehbare Erklärung dafür entnehmen, warum die Angaben des Klägers plausibel sein sollen. Die Zahlen, die der Kläger angibt, finden sich zwar in der Verwaltungsakte in einem Ausdruck aus einem Abschluss für die Zeit vom 1. Mai 2015 bis 30. April 2016 für den Kläger, allerdings mit anderem Bezug. Dort sind als "von I." für totes und lebendes Inventar 213 080,99 Euro und für Grund und Boden und Gebäude 782 740,06 Euro angeführt. Diese Unterlage hat der Berater des Klägers der Beklagten per E-Mail übermittelt. Sie hat die Seitenzahlen 24 und 25, weitere Seiten sind nicht übermittelt worden, so dass sich nicht erkennen lässt, welche korrespondierenden Buchungen erfolgt sind. Da es sich um eine Unterlage mit Erstellungsdatum 22. August 2016 handelt, ist sie beim Berater offenbar im Laufe der Bearbeitung angefallen, gibt aber nicht keinen endgültigen Stand wieder. Der Jahresabschluss 2015/2016 für den Kläger, den dieser zum Antrag eingereicht hatte, hatte das Erstellungsdatum 8. November 2018 und insgesamt nur 22 Seiten.

Zu einer anderen Bewertung führt es nicht, dass die Beklagte für die Jahre 2015/2016 und 2016/2017 bei den Einnahmen das Einkommen der Ehefrau des Klägers aus nichtselbständiger Arbeit berücksichtigt hat (27 874 Euro und 29 688 Euro). Das ist zwar als willkürlich anzusehen, weil es jedenfalls unverhältnismäßig ist: Es ist nicht ersichtlich, dass die Ehefrau des Klägers an dessen landwirtschaftlichen Betrieb rechtlich oder wirtschaftlich beteiligt ist. Das Gericht hat es bei der Berücksichtigung von Vermögen auch unter Berücksichtigung dieses Umstandes zwar nicht als ermessensfehlerhaft angesehen, wenn das Vermögen des Ehegatten berücksichtigt wird (Urteil vom 19. Februar 2020 - 6 A 980/19). Dabei hat es aber zugrundegelegt, dass die Verhältnismäßigkeit dieser Vermögensanrechnung für den Ehegatten dadurch gewährleistet wird, dass er nach Nummer 5.4 der Verwaltungsvereinbarung für die Hälfte des Schadens nicht mit herangezogen werden soll, indem nämlich nur dasjenige Vermögen berücksichtigt wird, das größer als die Hälfte des Schadens ist. Überdies wird nur das zumutbar verwertbare Vermögen berücksichtigt, so dass Besonderheiten des Einzelfalls stets Rechnung getragen werden kann. Das hat die Beklagte für das Vermögen nach ihrem Bekunden in jenem und weiteren Verfahren auch gleichmäßig praktiziert. Vergleichbare Begrenzungen hat die Beklagte nach ihrem Bekunden bei der Berücksichtigung des Einkommens des Ehegatten jedoch nicht angewendet. Dieser Mangel wird nicht dadurch wettgemacht, dass die Beklagte ihn gleichmäßig für alle Antragsteller praktiziert hat. Allein das verhilft der Klage allerdings nicht zum Erfolg, denn dieser Fehler kann sich allein nicht entscheidungserheblich ausgewirkt haben. Bleibt das Ehegatteneinkommen unberücksichtigt, vermindert sich der Cashflow III, 1. Stufe nach dem Schema der Beklagten nur auf durchschnittliche 71 899,48 Euro, so dass auch der berichtigte Cashflow immer noch über dem geltend gemachten Schaden von 71 499,71 Euro liegt.

Weil der Anspruch dem Grunde nach nicht gegeben ist, hat der Kläger auch keinen Anspruch auf die Zinsen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nummer 11 und § 711 der Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 167 Absatz 2 VwGO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Absatz 2 Nummer 3 und 4 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor, weil für die Abweisung der Klage individuelle Umstände maßgeblich sind.